Конституційне право України

Тема 14 Конституційно-правові засади організації та діяльності системи органів державної виконавчої влади в Україні

Виконавча влада у відповідності до теорії розвитку влад є однією із самостійних і незалежних публічних влад у державі. Вона являє собою сукупність повноважень щодо управління державними справами, включаючи повноваження підзаконодавчого регулювання (адміністративної нормотворчості), зовнішньополітичного представництва, здійснення різного роду адміністративного контролю (іноді законодавчих повноважень у порядку делегованої чи надзвичайної законотворчості), а також систему державних органів, які здійснюють вищезазначені повноваження. Сучасні конституції багатьох країн світу наділяють виконавчою владою главу держави (у парламентських монархіях, республіках, президентських республіках) чи уряд (у республіках змішаного типу). Однак насправді в парламентських монархіях і республіках виконавча влада повністю належить уряду, у дуалістичних монархіях — монарху спільно з урядом, а в республіках змішаного типу здійснення виконавчої влади урядом, як правило, відбувається під безпосереднім керівництвом і контролем глави держави (президента). На регіональному й місцевому рівні виконавча влада здійснюється різними органами місцевого управління та самоуправління.

У конституціях багатьох країн світу міститься поняття «глава виконавчої влади». У Конституції України таке поняття не вживається з тієї причини, що вона фактично встановила «двоїстий» центр виконавчої влади. Повноваження, які повинен виконувати глава виконавчої влади, розділені між Президентом України і Прем’єр-міністром, який очолює Уряд.

Повноваження виконавчої влади, якими наділено Президента України, викладені в розділі V «Президент України» Конституції України. Статус виконавчої влади як гілки державної влади України визначається в розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» Конституції України.

Органи виконавчої влади являють собою сукупність у цілому однорідних державних органів, але таких, що суттєво відрізняються один від одного характером компетенції та організаційної структури, специфікою форм діяльності.

Систему органів державної виконавчої влади в Україні складають Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації.

Особливе місце серед органів виконавчої влади займає Кабінет Міністрів України. Він, як проголошує стаття 113 Конституції України, є вищим органом у системі органів виконавчої влади, очолює всю її систему. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді в межах, визначених Конституцією.

До складу Кабінету Міністрів України входять: Прем’єр- міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.

Прем’єр-міністр України призначається Президентом за згодою більше ніж половини конституційного складу Верховної Ради. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом за поданням Прем’єр-міністра.

Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

На підставі статті 116 Конституції України до відання Кабінету Міністрів України належить:

забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України;

здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави;

виконання Конституції та законів України, актів Президента України;

вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

забезпечення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки та культури, охорони природи, екологічної безпеки та природокористування;

розробка та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності;

здійснення управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання до Верховної Ради звіту про його виконання;

здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

організація й забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;

виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією й законами України, актами Президента України. У межах своєї компетенції він видає постанови та розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України.

Конституція України встановлює, що Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України; відставка Прем’єр-міністра України, як і прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, мають наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів.

Важливою ланкою державної виконавчої влади є центральні органи виконавчої влади, які забезпечують втілення в життя державної політики у відповідній галузі чи сфері на всій території України, здійснюють керівництво дорученою їм сферою управління, несуть відповідальність за стан її розвитку. Вони безпосередньо підвідомчі Кабінету Міністрів України або, за рішенням Президента України, іншому центральному органу виконавчої влади.

В Україні сьогодні існує кілька організаційно-правових форм центральних органів виконавчої влади:

міністерства;

державні комітети;

національні агентства;

головні управління;

інші органи.

Кожен з цих органів у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради, указами й розпорядженнями Президента України, декретами, постановами й розпорядженнями Кабінету Міністрів, а також відповідним положенням, розробленим на основі «Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України», затвердженим Указом Президента України від 12 березня 1996 р.

Міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України (далі — міністерство) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції. Воно розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президента України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Міністерство являє собою складний і водночас недостатньо досліджений у науковому плані центральний орган державної виконавчої влади, який здобув поширення в усіх державах світу. Назва «міністерство» походить від латинського слова «ministro», що означає «служу, керую». Цим терміном визначається центральний у даній державі орган виконавчої влади, який здійснює державне управління в якійсь певній галузі чи сфері життя.

Державні комітети створюють з метою здійснення міжгалузевого управління, а відомства (агентства, бюро, управління, комісії) — з метою реалізації функцій управління в тих сферах, які не є об’єктами сфери впливу з боку міністерств і комітетів.

За характером компетенції міністерства поділяють на галузеві та функціональні. Більшість міністерств є галузевими; кожне з них керує певною галуззю (міністерство оборони, міністерство транспорту тощо). Функціональні міністерства виконують певну основну функцію (міністерство фінансів — з організації діяльності у сфері фінансів, міністерство праці — у сфері праці тощо).

Центральний орган державної виконавчої влади, як правило, будується за наступною схемою:

керівництво (керівник, його заступники, колегія, комітет, відомчі та інші ради);

виробничі структурні підрозділи, які здійснюють керівництво службами, що безпосередньо виконують ті завдання, для виконання яких створено відомство. Наприклад, у Міністерстві охорони здоров’я це головні управління лікувально-профілактичної допомоги, допомоги дітям і матерям, медико-соціальної експертизи тощо;

штабні підрозділи, які займаються організаційною діяльністю всередині відомства (управління кадрів, бухгалтерія та ін.).

Міністерство очолює міністр, якого за поданням Прем’єр-міністра України призначає Президент. Міністр має заступників, котрих за поданням міністра призначає Кабінет Міністрів України. Він здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності й несе відповідальність перед Президентом України та Урядом за стан справ у цих сферах, визначає ступінь відповідальності заступників міністра, керівників підрозділів міністерства. Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія в складі міністра (керівника), заступників міністра (керівника) за посадою, а також інших керівних працівників міністерства. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя наказами міністра.

Міністерство є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Обов’язки та права міністерства передбачені Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України.

До єдиної системи органів виконавчої влади із загальною компетенцією належать місцеві державні адміністрації. Це встановлюється статтею 118 Конституції України, у якій зазначається, що «виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації». Це державні органи виконавчої влади в областях, районах, в районах Автономної Республіки Крим, а також у містах Києві та Севастополі, які наділені правом представляти інтереси держави та приймати від її імені розпорядження, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом у системі органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вона виконує повноваження державної влади та делеговані їй відповідними радами виконавчі функції через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи. Місцева державна адміністрація діє під керівництвом її голови (крім міст Києва та Севастополя).

Місцеві державні адміністрації реалізують принцип поєднання централізації та децентралізації в здійсненні державної влади, покладений в основу побудови територіального устрою України.

В Україні функціонують місцеві державні адміністрації:

в областях — 24,

у районах — 506,

у м. Києві — 1,

у районах м. Києва — 14,

у м. Севастополі — 1,

у районах м. Севастополя — 4,

у районах Автономної Республіки Крим — 14.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих

державних адміністрацій визначаються прийнятим відповідно до Конституції України Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, зазначеним та іншими законами України, указами й розпорядженнями Президента, рішеннями Кабінету Міністрів та іншими актами. У Законі України від 9 квітня 1999 р. широко викладені засади щодо організації діяльності місцевих державних адміністрацій, їх повноважень, повноважень голів державних адміністрацій, відносин місцевих державних адміністрацій з Президентом України, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями. Ці повноваження й відносини також широко викладені в «Положенні про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію» та в «Положенні про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію», затверджених Указами Президента України від 21 серпня 1995 р. (разом з тим в Конституції України проголошено, що особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України).

У Законі України «Про місцеві державні адміністрації» ґрунтовно викладено їхні повноваження у сфері соціально-економічного розвитку, планування та обліку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; містобудування; житлово-комунального господарства; побутового й торговельного обслуговування; транспорту та зв’язку; використання та охорони земель, інших природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища; науки, освіти, охорони здоров’я; соціального захисту населення; культури, фізкультури та спорту; молодіжної політики; праці та заробітної плати; забезпечення законності, прав і свобод громадян; міжнародних і зовнішньоекономічних зв’язків; оборонної роботи.

Місцеві державні адміністрації підпорядковуються Президентові України та Кабінету Міністрів України. Згідно зі статтею 118 Конституції України та статтею 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» «голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України».

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцева державна адміністрація покликана захищати права та законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток території та реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління. Вона діє на засадах законності, гласності, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, взаємодії з відповідними представницькими органами та органами місцевого самоврядування.

Щодо останнього, то, приміром, обласна державна адміністрація чи Київська або Севастопольська міська:

здійснює організаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності відповідно обласної, Київської, Севастопольської міської рад, її органів і депутатів, а також фінансує її утримання з місцевого бюджету;

забезпечує виконання рішень відповідно обласної, Київської, Севастопольської міської ради, прийнятих у межах її компетенції;

надає допомогу депутатам, постійним комісіям відповідно обласної, Київської, Севастопольської міської ради в здійсненні ними своїх повноважень, забезпечує їх необхідною інформацією, вживає заходів до виконання наказів виборців.

Місцева державна адміністрація:

не втручається у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень;

сприяє органам місцевого самоврядування у вирішенні питань соціально-економічного розвитку території, зміцненню їх матеріально-фінансової бази.

У процесі виконання своїх повноважень місцева державна адміністрація координує діяльність з органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, державною контрольно-ревізійною службою та іншими органами контролю, установами та організаціями, що належать до системи центральних органів державної виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація будує відносини з підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери управління, інших органів, на податковій, договірній та іншій визначеній законодавством основі в інтересах задоволення потреб населення та соціально-економічного розвитку території. Вона не втручається в господарську діяльність підприємств, установ і організацій, крім випадків, передбачених законодавством.

Місцева державна адміністрація є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. На будинку, в якому розміщується місцева державна адміністрація, підіймається Державний Прапор України та встановлюється вивіска за єдиним зразком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України чи головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови державних адміністрацій.

Завдання місцевих державних адміністрацій викладено в статті 119 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Вони на відповідній території забезпечують:

виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади;

законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;

підготовку та виконання відповідних бюджетів і програм;

взаємодію з органами місцевого самоврядування;

реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям відбувається на підставі статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. Вона встановлює, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження:

підготовку та внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; забезпечення виконання рішень ради;

підготовку пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку областей і загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

забезпечення збалансованого економічного й соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

підготовку та подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України;

сприяння інвестиційній діяльності на території району, області;

об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання на пайових засадах об’єктів соціальної та виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

залучення в порядку, встановленому законом, підприємств, установ і організацій, які не належать до комунальної власності, до участі в обслуговуванні населення відповідної території, координації цієї роботи;

затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту;

підготовку питань про визначення в установленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією;

організацію охорони, реставрації та використання пам’яток історії та культури, архітектури й містобудування, палацово-паркових і садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення;

підготовку висновків щодо проектів місцевих містобудівних програм відповідних адміністративно-територіальних одиниць, що затверджуються сільськими, селищними та міськими радами;

видачу забудовникам відповідно до законодавства архітектурно-планувальних завдань і технічних умов на проектування, будівництво та реконструкцію будинків і споруд, благоустрій території та надання дозволу на проведення цих робіт;

забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури та спорту, туризму; сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно- культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, а також роботі творчих спілок, національно- культурних товариств, асоціацій, інших громадських і неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури та спорту, сім’ї та молоді;

підготовку та подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об’єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками історії чи культури, які охороняються законом;

здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, а також інформування про них населення, залучення до цих робіт підприємств, установ та організацій, населення в установленому законом порядку;

координацію діяльності місцевих землевпорядних органів на відповідній території;

здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, пов’язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок.

Додатково до зазначених обласні ради делегують обласним державним адміністраціям такі повноваження:

визначення відповідно до закону розміру відрахувань підприємствами, установами та організаціями, що надходять на розвиток шляхів загального користування в області;

у випадках, передбачених законом, погодження з відповідними сільськими, селищними, міськими радами питань щодо розподілу коштів за використання природних ресурсів, які надходять до фондів охорони навколишнього природного середовища;

підготовка проектів рішень про віднесення лісів до категорії захисності, а також поділ лісів за розрядами такс у випадках і порядку, передбачених законом;

прийняття в установленому законом порядку рішень про заборону використання окремих природних ресурсів загального користування;

визначення відповідно до законодавства режиму використання територій рекреаційних зон;

затвердження для підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів і скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів у випадках, передбачених законом.

Окремі функції органів державної виконавчої влади згідно

із зазначеним Законом виконують виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, але, зрозуміло, вони не входять до системи цих органів.

Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті відповідно до Конституції та законів України.

Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової, творчої в позаробочий час, а також входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, яке має на меті одержання прибутку.

Ще раз зазначимо, що організація, повноваження та порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади згідно зі статтею 120 Конституції України визначаються Конституцією та законами України.