Новый Макиавелли

Глава третья. «Лучшая форма правления».

«О действиях всех людей, а особенно государей, с которых в суде не спросишь, заключают по результату»[48], — пишет Макиавелли.

Это справедливо и для политиков-демократов, только при демократическом строе достичь результатов куда труднее. Премьер-министр — не президент, а тем более не государь. Он не может управлять единолично, как бы добродетелен ни был. Он не располагает отдельной демократической легитимностью: Британское правительство — орган коллективный. Власть премьер-министра зависит от поддержки его членами своей партии в Парламенте, у которой со своим лидером разговор короткий (правда, лейбористская партия значительно лояльнее консервативной — здесь лидеры не попадают под горячую руку, а сами подают в отставку, а партия терпеливо такого заявления ждет, даром что отставка порой приводит к катастрофическому поражению на выборах).

Олицетворением коллективного правления в Британии является Кабинет министров. Премьер, заинтересованный в сохранении своего места, вынужден без конца искать поддержки Кабинета. Именно потеря этой поддержки чаще всего подводит премьера в период между выборами, в чем, к своему неудовольствию, убедилась госпожа Тэтчер в 1990 году. Какой контраст с Кабинетами в странах с президентской формой правления, например, в США или во Франции — там министры не обладают властью и зависят от своего лидера.

В Британии правительство сильно, пока оно сплочено. Стоит премьер-министру потерять контроль, стоит возникнуть разногласиям — и все, до свидания. Макиавелли отмечает: вместе все сильны, но когда всяк начинает осознавать опасность, коей подвергается, союзники делаются трусливы и слабы. Слаженность работы правительства зиждется на коллективной ответственности. Чтобы оставаться в правительстве, министрам приходится поддерживать любой политический курс правительства, не ограничиваясь теми курсами, что находятся в их компетенции; альтернатива — отставка, и ничего больше. Конечно, у них есть номинальное право на собственное мнение относительно политического курса — не важно, что тот или иной министр лично не участвовал в его разработке. Министр может озвучить свои возражения, а если не найдет ни поддержки, ни сил отказаться от возражений, — имеет право уйти в отставку.

Такова роль Кабинета в британской системе правления. Кабинет не разрабатывает политический курс, но олицетворяет сплоченность и мощь правительства, основанные на коллективной ответственности. Правда, в последние годы несколько отставных госчиновников окрасили саму идею Кабинета в весьма зловещие оттенки. Если вкратце, миф состоит в следующем: Тони Блэр погубил кабинетское правление и заменил его так называемым «диванным правлением». До Блэра все было отрегулировано, важные государственные вопросы обсуждались в Кабинете на основании документов, предоставленных госчиновниками в секретариат Кабинета министров; решения принимались правильные, протоколы велись грамотно. Никто не отсиживался в уголке, Секретариат следил, чтобы все министерства выражали свое мнение и не допускали нарушений. Таким образом, власть принадлежала Кабинету, а не премьеру. Премьер — не более чем primus inter pares[49], он всего лишь председательствует в Кабинете.

Полный абсурд. Как я уже говорил, Макиавелли абсолютно прав в том, что «предпочел следовать правде не воображаемой, а действительной — в отличие от тех многих, кто изобразил республики и государства, каких в действительности никто не знавал и не видывал»[50]. Я беру пример с Макиавелли; я тоже считаю, что государь, который «отвергает действительное ради должного, действует скорее во вред себе, нежели на благо»[51]. Предполагаемый золотой век кабинетного правления пришелся на 70-е годы — тогда Кабинет заседал порой по два дня подряд, решая особо серьезные проблемы. Государственная гражданская служба держала под контролем слабые правительства — лейбористов и консерваторов — с завидной регулярностью сменявшие друг друга. То была эпоха Джима Хакера и сэра Хамфри[52]; эпоха, которая отнюдь не ассоциируется с успешностью Британии на мировой арене. Почему заседания Кабинета длились столько времени? Потому, что лейбористская партия переживала идеологический раскол, два крыла устраивали баталии прямо за столом заседаний. Что за контраст с обстоятельными, содержательными дискуссиями и доказательной политикой поборников золотого века!

Впрочем, если подобное кабинетное правление и существовало, оно скончалось еще до прихода Тони Блэра; оно было похоронено при Маргарет Тэтчер, имевшей, по иронии судьбы, Робина Батлера, лидера «мандариновой тенденции», сначала своим личным секретарем, а затем секретарем Кабинета министров. Своих коллег по Кабинету госпожа Тэтчер вниманием не баловала, долгих дискуссий не любила и чаще всего еще до начала совещания знала, какой его итог ей желателен. Самые важные решения обычно принимались госпожой Тэтчер в ее же гостиной на Даунинг-стрит, 10. Разница между ней и ее предшественниками — не в степени приверженности кабинетному правлению, но в том, что Тэтчер была сильным премьером, знала, чего хочет и как этого добиться. Кстати, в понимании Макиавелли ключевой вопрос звучит так: «Может ли государь в случае надобности отстоять себя собственными силами или он нуждается в защите со стороны?»[53]. Следовательно, дело не в наличии кабинетного правления или его отсутствии, а в слабости или мощи лидера. Всякий слабый премьер, сменив премьера сильного, заявляет, что даст кабинетному правлению новую жизнь, однако на самом деле это заявление свидетельствует лишь о том, что премьер не способен править самостоятельно.

Понятно, почему концепция мандаринов[54] не существует в действительности — она бы гарантировала невозможность принятия правильных решений. Любая дискуссия, в которую вовлечено более двадцати пяти человек, причем в большинстве своем плохо информированных о предмете обсуждения, поскольку их министерства не имеют к нему никакого отношения; дискуссия, в которой не участвуют люди компетентные, в лучшем случае обернется толчением воды в ступе. Таким образом, Кабинет вполне годится для ратификации решений, для постановки вопросов, прежде не получавших внимания, для брифингов премьера и министров по стратегическим вопросам и для укрепления политической сплоченности; однако для принятия взвешенных решений по спорным политическим вопросам не подходит совершенно.

Критиков хлебом не корми — дай прицепиться к такой частности, как мебель. А ведь совершенно не важно, где принято решение — на диване или за столом в форме гробовой крышки. Не имеет значения, как называют друг друга совещающиеся — Председатель департамента торговли или просто Маргарет. Я шестнадцать лет провел на посту госчиновника, тринадцать — в должности помощника премьера; обе схемы успел изучить, могу объяснить разницу между специальной комиссией и Специальной Комиссией Кабинета, однако не вижу этой разницы в результатах деятельности. Те, кто разницу видит, просто погрязли в предрассудках; для них что форма, что содержание — все едино. Целый ряд продуманных выпадов против современной системы правления, имеющих место в отчетах и выступлениях секретарей Кабинета министров и других высших чиновников, на самом деле не что иное, как предсмертный хрип древнего класса мандаринов.

Я не утверждаю, что все решения правительства, принятые с 1997 по 2007 год, были верными. Мы сделали немало ошибок, но причина их — не в организации процесса принятия, не в недостаточности фактического материала, не в отсутствии на конкретном заседании конкретного министра или секретаря Кабинета, но единственно в нашем коллективном заблуждении. Вот почему распространение «мандаринового мифа» столь пагубно. Миф этот страдает извращенной логикой: дескать, давайте, новые правительства, действуйте по старинке — тогда точно дров не наломаете. Рассудительный премьер не думает, в какой комнате провести совещание, на каких предметах мебели разместить и как величать присутствующих; его волнует только, чтобы его коллеги приняли правильное решение, не пасуя перед спорными вопросами и четко видя цель.

Правильные решения принимаются правильными людьми, располагающими полным комплектом фактов (не важно, на каком носителе зафиксированных — бумажном или подкорково-мозговом). Правильные решения рождаются, когда люди раскрепощены, когда они без опасений высказывают свое мнение, вступают в спор. Наконец, правильные решения следует должным образом записать и донести до всех, кого они касаются. Конечно, многие жаждут присутствовать на судьбоносных совещаниях, чтобы после иметь право говорить «Я тоже там был»; кстати, в мои обязанности входило не пускать на совещание тех, чья лепта измерялась исключительно должностью. При Блэре важные решения принимались в основном на неофициальных встречах министров и госслужащих; немало их было принято кабинетными комиссиями — но ни одно не родилось на диванном междусобойчике. В отличие от целого Кабинета кабинетная комиссия включает только лиц, имеющих непосредственное касательство до предмета (например, высшие военные чины или научных консультантов). Члены кабинетной комиссии отлично осведомлены, заседание может продолжаться столько времени, сколько требуется, обсуждение ведется на основе хорошо подготовленных докладов, а председательствует старший министр незаинтересованного департамента. Например, для принятия ключевых решений 1997 и 1998 годов по деволюции в Шотландии и Уэльсе лучшими органами были конституционные кабинетные комиссии под председательством Дерри Ирвина.

И наоборот: более ранний запрет правительства на продажу говядины с костями являет пример того, как не надо принимать решения. Правительственный комитет по изучению губчатой энцефалопатии (SEAC) занимался проблемой стейков на косточке и бычьих хвостов; увы, произошла утечка информации, адресатом которой стала Би-би-си. Джек Каннингем, глава Министерства сельского хозяйства, рыбоводства и пищевой промышленности, и Рон Дэвис, секретарь по делам Уэльса, запаниковали и потребовали немедленной встречи с Тони Блэром. Тони был застигнут врасплох — он этой проблемой серьезно не занимался. Уточнил, распространяется ли запрет на ребрышки (если, конечно, они не свиные), и под давлением принял неверное решение. Позднее открылось, что речь шла лишь о шести случаях в год попадания потенциально опасной говядины в продажу и что не было никаких оснований принимать столь экстремальные меры. Нам потребовалось несколько лет напряженной работы, чтобы вернуть в продовольственные магазины стейки на косточке.

Урок ясен: осмотрительный лидер никогда не позволит «вытянуть» из себя решение, обязательно требует предоставления ему всех фактов и выслушивает все аргументы.

Одна из самых больших трудностей в правительстве — отменить ранее принятое решение, особенно то, которое нелегко далось. Прекрасно иллюстрирует такую ситуацию казус, по неподтвержденным сведениям, произошедший с Биллом Клинтоном (который, как известно, видел проблему минимум с четырех сторон одновременно). Итак, будучи губернатором Арканзаса, Клинтон дал уговорить себя запретить один проект. Случилось это в пятницу вечером, кабинет спикера легислатуры штата был уже заперт, и охранники подсунули вето под дверь. Однако уже в субботу Клинтон взвесил все аргументы и сделал вывод, что проект надо разрешить. Охране пришлось выуживать вето из-под двери; маневр был произведен посредством вешалки-«плечиков». Впрочем, выбор орудия значения не имеет; что имеет значение, так это пугающая склонность политических лидеров менять мнение, каковая склонность нередко приводит к катастрофическим последствиям. «Решения государя относительно частных дел подданных, — совершенно справедливо полагает Макиавелли, — должны быть бесповоротными, и мнение о нем должно быть таково, чтобы никому не могло прийти в голову, что можно обмануть или перехитрить государя»[55], иначе его сочтут непостоянным и ненадежным.

Я вовсе не желаю проводить мысль о маловажности заседаний Кабинета. Просто они касаются политики в целом, а не конкретной стратегии. Мы, например, тщательно готовились к каждому заседанию Кабинета. Салли Морган, а позднее Рут Тернер (специалисты по связям с госорганами) заранее обзванивали всех членов Кабинета и выслушивали их мнения. Непосредственно перед совещанием мы звали к Тони в «логово» всех по очереди для нанесения последних штрихов и выяснения, желательно ли вступление в дискуссию Гордона Брауна или Джона Прескотта. Проблемы бывают, лишь когда совещание плохо подготовлено.

Наша ошибка в декабре 2005 года обусловлена именно ненадлежащей предварительной подготовкой. Тони, не вникнув в суть, попытался поднять сразу два вопроса, причем уже в конце совещания. Вопросы эти были — будущее «доктрины Уилсона» и судейские пенсии. Под «доктриной Уилсона» имеется в виду сделанное Гарольдом Уилсоном в 1966 году заявление, что отныне телефоны членов Парламента снимаются с прослушки. Уилсон гарантировал: если ситуация изменится, он лично проинформирует Палату общин в первый же момент, совместимый с национальной безопасностью. Момент так и не настал, хотя всякий, кто прочел расшифровки моих и Мо Моулем телефонных разговоров с Мартином Макгиннесом («слитые» газете «Санди таймс» одним недовольным сотрудником Королевской полиции Ольстера), сразу мог просечь ситуацию. Наконец, в 2005 году, комиссар разведки предложил упорядочить ситуацию. В свете новых строгих правил телефонного прослушивания он посоветовал уравнять членов Парламента с остальными гражданами Британии; ни к чему, дескать, им особый статус. Логично было предположить, что отмена доктрины Уилсона пройдет без эксцессов.

Однако логика в данном вопросе оказалась не у дел. Джон Прескотт (уже «накрученный» Питером Хейном, секретарем по делам Северной Ирландии, в подобных вопросах непоколебимым) явился к Тони перед самым совещанием Кабинета и мрачно заметил: ему все ясно — мы намерены начинить телефоны членов Парламента «жучками». Я пытался убедить Прескотта в обратном, говорил, что мы всего-навсего расхлебываем исторические последствия доктрины Уилсона; Прескотт лишь хмыкнул — Тони, мол, всегда на своем настоит. Я спросил Тони, не разумнее ли было бы отложить обсуждение, однако мы и так уже пренебрегли «священным» парламентским запросом (то есть таким, который по нашей просьбе поднял член Парламента), и теперь было бы несколько неловко оставить тему висеть в воздухе, вместо того чтобы дать определенный ответ. Короче, Тони решил продолжать. Он попытался провести тему среди заднескамеечников, но вмешались Джон Прескотт и Джон Рейд. Они резко возражали против предложения комиссара разведки поставить членов Парламента на одну доску с остальными гражданами Британии. По мнению Прескотта и Рейда, в плане прослушки члены Парламента заслуживают особого статуса. Тони оставалось только капитулировать, причем быстро. Обсуждение было отложено. Мы отказались от попытки реформировать доктрину; насколько мне известно, она по сей день пребывает в первоначальном состоянии. Непосредственно после этого отступления лорд-канцлер Чарли Фальконер вынес на обсуждение дело о судейских пенсиях. По мнению судей, предельный уровень не облагаемого налогом предпринимательского взноса в пенсионный фонд установлен не для них. Чарли обещал им решить проблему, ибо в противном случае опасался массовых уходов в отставку. Однако каковы бы ни были «за» и «против» такого решения, абсолютной ошибкой явился вынос проблемы на обсуждение в Кабинете. Гордон Браун и другие министры выдвигали обоснованные возражения; после провала с доктриной Уилсона мы были вынуждены отложить и эту дискуссию. Правда, судьи все-таки своего добились.

Тони не был прирожденным председателем совещаний. Ему не нравилось придерживаться повестки дня или подводить итоги дискуссии. В Кабинете при нем не голосовали, а принципиальные расхождения во мнениях разрешались еще в кулуарах. Правда, был один случай, еще в начале правления Тони, в 1997 году. Гордон тогда в одностороннем порядке заморозил министерские оклады. После летних каникул пресса обратила внимание на цифру в 44 000 фунтов стерлингов — именно на столько вырос оклад Тони Блэра в качестве премьер-министра. Эта цифра капитулировала даже перед повышением оклада Тони в предшествовавшем году, когда мы еще были в оппозиции. Журналисты противопоставили рост премьерского оклада жесткой политике, которую мы проводили относительно окладов государственного сектора. Тони как раз собирался в Вашингтон, однако вызвал Гордона (с острова Маврикий) единственно с целью заявить: он, Тони, в свете критики намерен отказаться от повышения оклада. Гордон отвечал, что как министр Кабинета также не хочет повышения; Тони сказал «вздор», и тогда Гордон накричал на него. Сразу после разговора Гордон подмахнул отказ от повышенного оклада. Но в его отсутствие Алистер Дарлинг, на правах секретаря Казначейства, был вынужден сделать заявление в Парламенте (ибо мы намеревались пересмотреть оклады чиновников госсектора) о том, что также не желает для себя повышения оклада.

Остальные члены Кабинета, узнав об этом, не скрывали разочарования. Джон Прескотт, позиционировавший себя как представитель рабочих, позвонил мне и принялся вопить в трубку: Тони-де нарушил еще прошлогоднюю договоренность, а по его, Прескотта, мнению, лишних денег не бывает. Пришлось мне обзванивать членов Кабинета и сообщать, что они на целый год могут забыть о повышении окладов. Новость взбесила всех без исключения. Одна сотрудница поведала о превышении своего кредита. Другая заметила, что Гордону, как мужчине холостому, невдомек, сколько денег «съедает» семья. Третий пожаловался на бывшую жену, которая ободрала его как липку да еще алиментов требует. Тут как раз вернулся

Тони, успокоил Джона Прескотта. Мы снова обзвонили членов Кабинета. В ближайший четверг, на заседании, министры в один голос выражали недовольство. Поскольку Гордон отсутствовал, его открыто называли виновником — но неприятному решению подчинились.

Совещания Кабинета по поводу «Купола Тысячелетия» (июнь 1997-го) наглядно демонстрируют, почему Кабинет не годится для выработки политической стратегии. Редкий премьер-министр способен противостоять искушению «грандиозным проектом» вроде возведения помпезного здания или устроения празднества; редкий премьер-министр откажется покрыться неувядаемой славой (традицию начали еще римские императоры — зрелищами и триумфальными арками). Макиавелли эту склонность понимал: «Ничто не может внушить к государю такого почтения, как военные предприятия и необычайные поступки»[56].

Проблема в том, что британцы, в отличие от французов, не умеют толком ни организовать, ни оценить нечто величественное. Как пресса, так и народ Британии весьма скептически относятся уже к пафосным анонсам, в обязательном порядке предваряющим то или иное предприятие. Правительство обыкновенно клянется в дешевизне очередного проекта, на деле же он изрядно превышает свой бюджет. Когда мы были в оппозиции, Майкл Хезелтайн уговорил нас одобрить проект «Купола Тысячелетия». Но теперь ситуация изменилась. Как правящая партия мы вновь засомневались. Что делать — завершить строительство Купола или урезать расходы и оставить эту затею?

Тони считал, что амбиции политику к лицу, а отказ от Купола будет попахивать пораженчеством. Иными словами, Тони склонялся к продолжению строительства. Он вынес вопрос на заседание Кабинета и озвучил свои аргументы. Джон Прескотт поддержал Тони из личной симпатии, Гордон Браун уклонился от прямого ответа. Еще несколько министров высказались «за», однако голосование выявило длинный список противников Купола, возглавляемый Дэвидом Бланкеттом. Тони в тот день ушел раньше — ему надо было присутствовать на религиозном мероприятии. Председателем вместо себя он назначил Джона Прескотта. Тони уже не сомневался, что проект провалится. Я же с удивлением наблюдал, как Прескотт выслушал всех присутствующих и заключил: все против, значит, чтобы и дальше гнуть свое, Блэру ситуация должна быть обрисована фразой «Да, но».

Проект в итоге прошел и относился бы к разряду наших ошибок средней степени тяжести, если бы не катастрофа в канун 2000 года. Все приглашенные на празднование Нового года должны были добираться до Купола по специальной новой ветке метро. Увы, в системе безопасности произошел сбой, и тысячи людей оказались в подземной ловушке. И все бы ничего, но среди этих тысяч были владельцы и редакторы печатных изданий. Они звонили, ругались, требовали немедленно их пропустить, а Тони, который сам уже находился в Куполе, делал все возможное и выслушивал заверения ответственного министра Чарли Фальконера: мол, все под контролем. Журналисты, весь праздник проторчавшие под землей, конечно, взяли реванш — дружно дали негативные оценки как мероприятию, таки собственно Куполу. Проект, пожалуй, все равно подтвердил бы собственную провальность, но пробка в метро стала ему смертным приговором.

Политические кабинеты придуманы, чтобы добавлять слаженности работе правительства, — они позволяют министрам участвовать в более широких политических дискуссиях, чем те, что возможны в кабинетах официальных. Обычно они имеют место после плановых заседаний Кабинета. Госчиновники удаляются, остаются одни политики и советники; является секретарь соответствующей партии. Наши политические кабинеты обыкновенно начинались с короткого доклада Филипа Гоулда, который занимался референдумами. Не важно, проходил перед заседанием очередной референдум или не проходил — Филип имел нюх на общественное мнение. После его доклада Тони озвучивал политическую стратегию на следующие несколько месяцев. Сразу после Тони выступал Гордон — с совершенно иной, обычно более левой, политической стратегией. Далее шел черед политического словоблудия — это когда каждый чувствует потребность говорить, даже если сказать ему нечего. Тем временем Гордон черкал черным маркером на листочках с загнутыми уголками — всячески показывал, насколько мало значения придает этим речам. Заканчивалось мероприятие бодрящим, даром что маловразумительным, политическим напутствием Джона Прескотта, каковое напутствие оставляло министров польщенными, но смущенными.

Госпожа Тэтчер обронила как-то фразу, ставшую крылатой: «Каждому премьеру нужен свой Вилли». Под «Вилли» она разумела Вилли Уайтлоу, своего заместителя, а конкретнее — его роль в укреплении партии консерваторов. У Тони Блэра «Вилли» тоже имелся—Джон Прескотт. Он отвечал за всю лейбористскую партию. В 1994 году Гордон в качестве зама лидера лейбористов предложил кандидатуру Маргарет Беккетт, однако Тони всегда видел в этой роли Джона Прескотта, ибо полагал, что Прескотт сумеет уравновесить старое и новое, левое и правое. Я восхищался Прескоттом, легко простил ему не слишком дружелюбное отношение на первых порах моей работы с Тони, еще в оппозиции. Энджи Хантер повела меня знакомиться к Прескотту в кабинет (кстати, куда более уютный, чем кабинет Тони в Вестминстере). Прескотт окинул меня беглым взглядом и, зная, что я назначен главой администрации Тони, небрежно обронил: «Ну-с, полагаю, можно уже и приступать к работе». Вероятно, хотел поставить на место пришлого зазнайку Пауэлла.

Джон Прескотт прекрасно справлялся с обязанностями председателя совещаний Кабинета, умел привести стороны к разумному решению; и то сказать, под напором его своеобразных синтаксических конструкций редкий министр не чувствовал себя сбитым с толку. Даже Тони после своих еженедельных встреч с Джоном с глазу на глаз признавался: меня, дескать, словно в барабанной сушилке прокрутили. В 1997 году Прескотт председательствовал на совещании в кабинете Робина Батлера. Речь шла о дополнительных выплатах членам Кабинета. Присутствовали Энн Тэйлор (тогдашний лидер Палаты общин), Алистер Кэмпбелл и ваш покорный слуга. В тот день Прескотт превзошел себя в неудобоваримости высказываний. Мы совершенно не понимали, к чему он клонит. Чиновники пытались вести записи, но то и дело застывали в полном недоумении. Робин Батлер не выдержал — вмешался, стал объяснять суть предложения: Кабинет на год приостанавливает дополнительные выплаты. Прескотт ухватился за формулировку и заговорил о «водосборной площади». Мы с Алистером еле сдерживали смех. Чтобы донести свой посыл до собравшихся, Прескотту понадобилось полтора часа. Лишь к концу совещания все поняли, куда он гнул, а гнул он вот куда: каждому министру Кабинета следует отказаться от 16 000 фунтов стерлингов прибавки на следующий год.

Некоторые из Прескоттовых идиосинкразических конструкций поистине впечатляли — например, Энди Гилкриста, вожака бастующих пожарных, Прескотт упорно называл «Энди, этот, ну, вы знаете»; поднимал вопрос усиления «китайского барго» (под которым разумел эмбарго Европейского Союза на продажу оружия Китаю). В финальной же опросной сессии с Уильямом Хейгом[57] (Тони отсутствовал) Прескотт и вовсе измыслил нового исторического персонажа — Даму Сфену (так он назвал своего древнего коллегу по цеху, великого оратора Демосфена). И все же, несмотря на несвязность речи и экзотическую грамматику, всегда было видно личное отношение Прескотта к проблеме. Помню, меня очень тронуло его выступление в октябре 2005 года на совещании Кабинета, касавшемся образовательной реформы. Прескотт замолвил словечко за бедолаг, что завалили экзамен «11+»; он говорил поистине вдохновенно, даром что поддержки не нашел. Аргументировал следующим образом: «если создать хорошие школы, ученики сами набегут». Собственно, именно этим — созданием хороших школ — мы тогда и были поглощены. Четыре месяца спустя, когда уже и пакет реформ согласовали, Прескотт продолжал громко сочувствовать обделенным. Мы отправили в Кингстон-апон-Халл советника по образованию, Конора Райана, с тем чтобы он представил образовательную программу, и этим смягчили Прескотта. Гордон, на первых порах выступавший против реформы, рано ушел с заседания Кабинета, чтобы не считаться участником положительного решения. Тони хотел подначить присутствующих следующим заявлением: конечно, поддержка реформы имела цель выкурить Гордона с совещания, а все же ясно как день — без Гордона и совещаться-то смысла нет. Стычки Прескотта и Тони, касающиеся политических стратегий, отличались горячностью, но ни в коем случае не злобностью или неприязнью. Однажды в ходе спора по поводу образовательной реформы Джон Прескотт признался, что совсем сбит с толку. «Взгляните на тори, — сказал он Тони Блэру, — они выражаются вашими словами». Тони не растерялся. «И что, по-вашему, это означает?» — спросил он в надежде привлечь внимание Прескотта к тому факту, что даже оппозиция поддерживает столь удачную стратегию. После секундного раздумья Прескотт ответил: «Это означает, что вы — тори».

Я всегда считал себя человеком, искушенным в переговорах, однако до Джона Прескотта мне было расти и расти. Несколько раз пришлось принять на словах его пожелания относительно министерского портфеля, а закончить передачей ему даже и тех полномочий, о которых поначалу речь не шла. Так, перед выборами 1997 года мы специально для Прескотта учредили изрядный супердепартамент. После выборов 2001 года мы хотели, чтобы Прескотт отказался от министерского портфеля и стал замом премьера. Секретарю Кабинета отнюдь не улыбалась перспектива иметь неозадаченного и вспыльчивого Прескотта в секретариате Кабинета министров. Сам Прескотт считал, что достоин лучшего. В итоге ваш покорный слуга пошел на формирование нового крупного департамента уже после выборов 2001 года, чем немало огорчил Тони Блэра.

Прескотт отличался крайней обидчивостью. Это свойство он сам за собой признавал, мы же тратили уйму времени на умасливание. Первую ошибку совершил я, когда занимался организацией закрытой сессии по стратегии. Сессия планировалась к проведению за городом, присутствовать должны были Тони и Гордон со своими командами. Дело было в 1995 году, когда лейбористы еще находились в оппозиции. Не найдя подходящего помещения, я не придумал ничего лучше, как провести сессию в доме моего брата Криса, в Нью-Форесте. Прескотт, не обнаружив себя в числе приглашенных, просто взбеленился. Настропалил моего будущего зятя, журналиста Тоби Хелма, написать для первой полосы «Санди телеграф» статью о том, как его, Прескотта, не взяли на совещание в «Приюте охотника» (странноватое название для дома моего брата). С тех пор приходилось сначала устраивать фальшивую закрытую сессию, с присутствием Прескотта, и лишь потом — настоящую, уже без него. Прескотт требовал еженедельных встреч с Тони с глазу на глаз и очень злился, если вдруг таковые отменялись, однако, к 2002 году пресытившись ими, пожаловался мне: дескать, какой смысл, раз все равно результатов нет. Вообще Прескотт постоянно чувствовал себя обойденным, сетовал, что его не пригласили на серию совещаний по разработке стратегии «третьего пути» на том основании, что он, Прескотт «недостаточно умен».

Без Тони он боялся проводить парламентские запросы. Готовиться начинал уже в понедельник, собирал себе в помощь целую команду. Уйму времени тратил на изучение возможных векторов атаки. Впрочем, несмотря на волнения, Прескотт отлично справлялся — я сам слышал, как Тони по телефону, из-за границы, поздравлял его. А речь Прескотта, завершающая ежегодную конференцию лейбористской партии, всегда становилась целым событием. Алистер обычно участвовал в написании речи; Прескотт же «брал на борт» все шутки, отметенные нами как не подобающие Тони Блэру. Прескотт очень возмущался моим настоятельным советом не делать выпадов против главы Конфедерации британской промышленности (после весьма непочтительных отзывов о профсоюзах); в 1998 году он с жаром отказывался исключить из речи колкости в адрес Питера Мандельсона — ему было мало параллели между Мандельсоном и крабом (с явным перевесом симпатии в пользу краба)[58].

Осмотрительному премьер-министру необходим такой человек, как Джон Прескотт. Лидер нуждается в заместителе, который может позволить себе выпады в адрес всех членов партии, каковые выпады не к лицу самому премьеру. Персонажи вроде Джона Прескотта обеспечивают лояльность в Кабинете и далеко за его пределами.

Власть правительства коллективна, но не абсолютна — поэтому политическому лидеру приходится много времени тратить на умасливание коллег. Находясь в оппозиции, мы организовывали еженедельные встречи Тони, Джона Прескотта, Гордона Брауна, Робина Кука и помощников Тони, включая Питера Мандельсона, с так называемыми «шишками». Атмосфера этих встреч всегда была напряженной, ибо присутствующие не скрывали своих сложных взаимоотношений; нередко встреча имела драматический финал, кто-то мог уйти, нарочито хлопнув дверью, но в плане управления партией значимость этих встреч трудно переоценить, ведь в процессе достигался какой-никакой консенсус. Оказавшись у власти, мы отменили четырехшаговые сессии, но Тони каждую неделю встречался со всеми участниками по отдельности и времени на это тратил изрядно.

Для лидера также принципиально общаться с преданными министрами, поэтому Тони регулярно беседовал с Джоном Рейдом, Аланом Милберном, Тессой Джоуэлл, Дэвидом Бланкеттом и другими — отчасти с целью заверить их, что не намерен уступать Гордону. Разумеется, даже преданные Тони министры между собой не всегда ладили. В 2004 году Дэвид Бланкетт участвовал в публикации книги, на страницах которой с подкупающей прямотой высказался о своих коллегах. Особенно досталось Тессе Джоуэлл, а ведь она относилась к Бланкетту с симпатией и всегда его поддерживала. На следующий день как раз была опросная сессия. Я заметил, что у Тессы красные, заплаканные глаза. Когда же после сессии я отвел ее к Тони за спикерское кресло, она не выдержала — разрыдалась. Комментарии Дэвида совершенно выбили ее из колеи. Дэвид потом прислал Тессе огромный букет — пытался загладить вину.

С точки зрения Макиавелли, государь «должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности, разделяя с ним обязанности и почести, чтобы тот видел, что государь не может без него обходиться, и чтобы, имея достаточно богатств и почестей, не возжелал новых, а также чтобы, занимая разнообразные должности, убоялся переворотов. Когда государь и его министр обоюдно ведут себя таким образом, они могут быть друг в друге уверены, когда же они ведут себя иначе, это плохо кончается либо для одного, либо для другого»[59]. Премьер должен предоставлять своим министрам достойные оклады и служебные автомобили и поручать ответственную работу — но и следить, чтобы они не получили излишней независимости. От министров также требуется брать на себя вину за тот или иной провал.

Члены Кабинета всегда загружены организаторской работой. Энджи Хантер, Салли Морган, Рут Тернер и ваш покорный слуга уйму времени тратили на обзвон с целью донесения информации и выяснения мнений. Стоит ли удивляться чувствительности министров к негативу в прессе в их адрес? Каждая нелицеприятная статья вызывала у нас один бурно обсуждаемый вопрос — звонить или не звонить ославленному министру? Если не позвонить и не высказаться в его защиту, он, пожалуй, обидится. С другой стороны, звонком можно привлечь внимание к статье; министр, чего доброго, уверится, что стал персоной нон-грата. Опять же не исключено, что статья правдивая, что герой ее действительно скоро будет снят; так зачем же лгать ему? В ноябре 2000 года Энджи Хантер позвонила Крису Смиту. Поводом для звонка стала статья о его грядущем увольнении. Смит сохранял похвальное спокойствие; впрочем, не поручусь, что он поверил в успокоительные речи. В 2005 году пришлось звонить Чарльзу Кларку после того, как историк и журналист Энтони Селдон заявил, что Тони считает Кларка дураком. Тони ничего подобного не говорил, и Кларк отнесся к этой лжи с иронией; сам бывший глава администрации лидера партии, он прекрасно знал, для чего делаются подобные заявления и чего они стоят. А вот Джек Стро очень огорчился, узнав, что в июне 2005 года Тони предлагал его должность Гордону; поскольку это была правда, наши разубеждения пользы не принесли.

Впрочем, одной заботы правителя о министрах мало — порой нужна беспощадность, и Макиавелли не обходит эту проблему стороной: «Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю и тот никогда не сможет на него положиться. Ибо министр, в чьих руках дела государства, обязан думать не о себе, а о государе, и не являться к нему ни с чем, что не относится до государя»[60]. Слишком многие министры поглощены только собой; Дуглас Хёрд по поводу своего намерения побороться за статус лидера тори после отставки Тэтчер скромно заметил: «Каждому из нас мерещатся фельдмаршальские нашивки на собственном ранце».

Джеральд Кауфман выделяет два проклятия современного министра. Проклятия эти начинают действовать уже в следующую после назначения секунду и зовутся «министрит» и «департаментопатия». Пораженные министритом полагают, что стали министрами исключительно благодаря собственным добродетелям, а вовсе не потому, что их партия победила на выборах в результате кропотливой работы активистов и членов Парламента. Такие министры теряют интерес к контактам с другими членами Парламента, ничего не видят, кроме своих красных министерских портфелей, служебных машин и дневников. Им уже не до стратегии, что привела их на должность и на должности удерживает. Они полагают, что стратегией другие должны заниматься. Пораженные департаментопатией уверены, что их задача — защищать интересы своего департамента, но никак не правительства в целом. Они за свой бюджет и свою программу жизнь положат, но не способны воспринимать все планы общей картины. Такие министры всячески обхаживают свою «целевую аудиторию» — не важно, фермеры это или богема; полагают, гораздо выгоднее отстаивать их узкие интересы, нежели действовать на благо всего правительства.

Понятно, что решить проблему куда труднее, чем выявить. Джеральд Кауфман деликатно напоминает министрам: прежде всего, господа, вы являетесь политиками и членами той или иной партии. К внутрипартийным визитам нужно быть готовыми в той же мере, что и к официальным визитам в регионы. Упор следует делать на форумы по национальной политике; открыто обсуждать стратегию с коллегами по партии. От премьера же требуется сплотить правительство и сделать так, чтобы каждый министр ощутил себя важным участником каждого проекта. Мы, например, формировали группы из младших министров, каковые группы встречались с Тони раз в две недели. Тони выслушивал соображения младших министров и выдавал вдохновенные напутствия. В основном эти люди ему импонировали. Также мы организовывали тренинги, чтобы дать возможность министрам обсудить основные направления работы правительства. Предполагается, что министры — члены Кабинета — должны регулярно встречаться со своими помощниками; оставалось лишь недоумевать, сколь малое количество министров так и поступало. Впрочем, лучшее средство для сплочения правительства — это эффективная оппозиция. Постоянное пребывание «под огнем» поистине чудотворно действует на коллективное мышление.

Цель правительства — воплощать в жизнь задуманное. Однако при хорошо отлаженной демократической системе крайне трудно воплотить в жизнь что бы то ни было. Система «сдержек и противовесов» внедрена специально, чтобы препятствовать радикальным переменам, а из тормозов самым надежным, без сомнения, является государственная служба.

Таким образом, осмотрительный премьер-министр должен начинать карьеру с привлечения внимания госслужащих к своей персоне. Маргарет Тэтчер в этом много преуспела. По непроверенным слухам, заняв пост премьер-министра, Тэтчер первым делом потребовала составить документ об участии партии консерваторов в приватизации Британской национальной нефтяной корпорации. Через несколько месяцев ей было представлено стостраничное «размышление на тему» (именно этот неоднозначный термин госслужба применила к запискам, объясняющим, почему приватизация невозможна). Тэтчер в ответ уволила главу госслужбы, Иана Бэнкрофта, а несколько недель спустя получила куда как сжатое «новое размышление на тему» с четким планом приватизации Британской национальной нефтяной корпорации. Не знаю, связаны ли эти два события; не знаю даже, правдива ли сама история; впрочем, если и нет — сам Бог велел ее выдумать.

Что касается правительства Тони Блэра, оно столкнулось с аналогичным проявлением фатализма со стороны государственной службы, причем почти сразу после того, как обосновалось на Даунинг-стрит, 10. Команда Министерства внутренних дел вздумала наглядно, с помощью программы PowerPoint, в красочных графиках, показать премьеру предполагаемый неумолимый рост преступности. На вопрос Тони, почему растет преступность, чиновники отвечали: это потому, что экономика развивается — у криминальных элементов теперь больше соблазнов. Мы только в затылках почесали. Затем я спросил, что произойдет с кривой преступности в случае экономического спада. Будет расти, не смутились чиновники; а как же — ведь людям нужно выживать, хотя бы посредством грабежей.

Сей глубоко въевшийся фатализм — серьезная проблема в «верхнем течении» госслужбы. Я сам в свое время был госслужащим и понимаю, где собака зарыта. Допустим, вы десятилетиями пытаетесь решить проблему, убедились, насколько это тяжело, отчаялись найти внятный ответ и смирились с неудачами; в таких обстоятельствах поневоле станешь с долей цинизма воспринимать энтузиазм свежеиспеченного премьер-министра, который совершенно «не в теме», однако воображает, будто его стратегии — «с иголочки», тогда как на деле они трачены молью. Именно этот цинизм вдохновил Джонатана Линна и Энтони Джея на создание сериала «Да, господин министр» — сатиры на госслужащих, которым в качестве критики предлагаемого министром плана дозволено разве что определение «очень смелый». В этой среде слово «смелый» — не похвала, а предупреждение[61].

Задача госслужащих — оберегать своих министров от попадания в слоновьи ловушки. Госслужащие — люди с опытом, расположение ловушек им известно — чего не скажешь о министре. Поэтому-то министр должен слушаться госслужащих. Однако их негативизм чрезвычайно утомляет министра. Он ищет оптимизма и готовности действовать — а натыкается на перечисления трудностей, сопровождающих каждый проект. Именно по этой причине Тони Блэр помянул шрамы на собственной спине (знаменитая речь в Ислингтоне в 1999 году). Тони пришел к власти, ибо обещал действия — а обнаружил, что бьется лбом о кирпичную стену аргументов «против». Подобные мысли объяснимы, однако это не значит, что их следует высказывать вслух. Госслужащий необходим для помощи в проведении в жизнь предвыборных обещаний; прямые выпады лишь раздражают госслужащего, но отнюдь не стимулируют его пойти на риск ради министра.

Против госслужащих «настроена» сама система; госслужащий порой и хочет, чтобы что-нибудь свершилось, — а не тут-то было. Решение проблемы практически не сулит выгоды отдельно взятому чиновнику; зато, если его попустительством произойдет ошибка, последствия для него будут очень серьезные. Мы пытались изменить эту постыдную ситуацию (один из первых пунктов в нашей программе борьбы с бюрократией). Впрочем, еще ни одного госслужащего не погладили по головке за избавление от той или иной бюрократической меры, усложняющей жизнь (учителям ли, бизнесменам ли — какая разница?); в то же время, если в результате аннулирования такой меры случится неприятность, — все шишки непременно свалятся на госслужащего. Пресса немедленно начнет допытываться, по какой причине упрощен доступ педофилов в школы или как случилось, что невнимание к мерам пожарной безопасности на производстве привело к многочисленным жертвам, и тому подобное. Правительство Блэра в высшей степени несправедливо обвиняют в создании «государства-няньки». Мы всеми силами старались каждого госслужащего простимулировать к изъятию ненужных правил и каждого защитить от возможных обвинений по этому поводу. Мы даже учредили «квоту на бюрократические закорючки» для департаментов — нельзя рисовать новую закорючку, пока не стерта старая. Увы, затраченные усилия едва ли соответствовали результатам. Закорючки громоздятся одна на другую; кажется, рост этого развесистого дерева невозможно остановить. Разве что война или революция произойдет, а иначе с этой накипью ограничений ничего не сделаешь — так и будет закупоривать артерии системы. Не зря же Мансур Олсон назвал это явление склерозом.

Дело не просто в типе мышления среднестатистического госслужащего; дело в наборе его умений. «Верхнее течение» государственной службы до сих пор кишит политическими советниками — а нужны руководители проектов. Помню 1989 год, ужас в глазах моего босса в Министерстве иностранных дел, Джона Фретуэлла: несменяемый помощник министра, оказывается, хочет, чтобы Фретуэлл взял на себя ответственность за бюджет и за подчиненных. Фретуэлл еще использовал яркую метафору: это, дескать, все равно, как если бы нейрохирурга назначили управляющим больницей. В восприятии роли госслужащих Фретуэлл был не одинок.

Осмотрительный правитель на каждое значительное сокращение госслужащих реагирует своей командой, оставляет лучших (с требуемыми навыками) и следит, чтобы этим людям хорошо платили. Такая политика неизменно подвергалась жестокой атаке со стороны «Дейли мейл» — это издание всякий раз, как мы брали высокооплачиваемого эксперта, чтобы рулить добитой бюрократической машиной, обвиняло нас в растранжиривании денег налогоплательщиков. На самом деле наем аутсайдера для работы в подразделении по иммиграционной и национальной политике МВД экономит налогоплательщикам более миллиона фунтов годовых окладов.

Госслужба сродни монашескому ордену — сотрудники поступают туда по окончании университета, а уходят исключительно на пенсию. Мнения там меняются небыстро, о способности к пассивному сопротивлению слагаются легенды. Часть решения проблемы — в ее освещении. Мы ввели пятилетние контракты; по истечении такого контракта госслужащий должен бороться за новую должность либо в системе, либо за ее пределами. Впрочем, взаимодействие с внешним миром все равно самое незначительное, и у подавляющего большинства карьера на государственной службе получается пожизненной. Хорошо бы госслужащий после года-двух функционирования по пятилетнему контракту мог уйти из государственного сектора и поработать где-нибудь на стороне. Параллельно надо привлекать аутсайдеров на короткие сроки работы на государственной службе. Вопрос об оплате требует особого подхода. Для привлечения аутсайдеров нужны оклады повыше нынешних, а для убеждения госслужащих поработать на стороне их пенсии должны приблизиться к пенсиям в частном секторе, т.е. уменьшиться.

Индивидуум, называемый государственным служащим, должен нести ответственность за конкретные проекты — и иметь полномочия их осуществлять. Госслужащих следует награждать за успехи; их же, поименно (а не систему), надо винить в провалах. Цилиндрическая структура каждого министерства сильно мешает проведению реформ; эффективнее были бы межминистерские временные команды, формируемые для решения каждой проблемы, притом с собственными бюджетами; когда проблема решена, такие команды расформировываются.

Идеи не новы, однако для их внедрения требуется некто достаточно смелый. Может, для консервативного управления это не принципиально, ибо его вполне устраивает малоактивное правительство, однако для прогрессивной партии, ожидающей от правительства перемен, все совсем наоборот, ибо прогрессивная партия хочет реформировать систему.

Мы без конца искали новые способы действовать в реальности, а не на бумаге; для решения практических проблем во внутренней политике пытались задействовать навыки управления кризисами, разработанные для ликвидации внешнеполитических кризисов или последствий терактов. Специально для борьбы с участившимися случаями преступлений, совершенных с помощью холодного оружия, Тони учредил Правительственный центр кризисного реагирования (COBR), для чего объединил полицию, суды, МВД и все остальные ведомства, совокупная деятельность которых необходима для того, чтобы на проблемы преступности реакция была столь же быстрая, как и на внешнеполитические кризисы. Тони разрушил бюрократические барьеры между министерствами — и его действия окупились сторицей, кривая преступлений с применением холодного оружия поползла вниз.

После выборов 2001 года мы внедрили еще одно новшество, которое значительно улучшило наши шансы в выполнении обещаний. Во время первого срока Тони Блэра Майкл Барбер успешно выполнял обязанности специального советника Дэвида Бланкетта в Министерстве образования. В частности, он предложил ввести дополнительные часы арифметики и чтения в начальных школах. Во время предвыборной кампании Майкл попросил меня о личной встрече. Мы беседовали в кофейне, у подножия башни Миллбанк. Майкл предложил создать новое подразделение, которое гарантировало бы реальное исполнение приоритетных задач правительства. После треволнений нашего первого срока я сразу понял, сколь привлекательно это предложение, и сообщил о нем Тони Блэру, а Тони, в свою очередь, озвучил его на пресс-конференции в рамках предвыборной кампании. После выборов мы заговорили о премьерском «Отделе исполнения обещаний», укомплектованном талантливыми молодыми партнерами Маккинси. Мы наметили ряд конкретных целей (среди них — недопущение опозданий поездов, сокращение очередей в больницах и снижение уровня преступности по оговоренным категориям преступлений). Перед сотрудниками Отдела поставили задачу — курировать работу министерств по достижению этих целей и обеспечивать исполнение согласно плану. Графики они составляли в простейшей, «светофорной» системе, так что премьер и министры сразу видели, насколько близка/далека цель.

Однако ключевым элементом успешности Отдела исполнения обещаний была его подвластность лично премьер-министру. Отдел, хотя располагался не на Даунинг-стрит, отчитывался строго перед Тони, и министры понимали, какое значение премьер придает этой работе, — а следовательно, считались с Отделом. То же можно сказать о старших чиновниках. Второй элемент — упор на сотрудничество с министерствами, а не на запугивание их. Майкл Барбер с самого начала довел до всеобщего сведения, что наше стремление — помочь министерствам решить внутренние проблемы, мешающие прогрессу. Отдел содействовал министрам как в отмене того или иного ограничения, так и в получении денег из казны. Каждые два-три месяца он работал на переучетных собраниях министерств. Тони неизменно председательствовал, в обязательном порядке присутствовали ведущие госчиновники и министры соответствующего департамента. Собрания длились обыкновенно два-три часа, начинались отчетом Отдела по каждой из намеченных целей. Отдел вносил предложения насчет необходимых изменений. Тони с крайней дотошностью вникал во все детали и не успокаивался, пока не убеждался, что проблема решена. Затем он задавал задачку на следующие три месяца.

Подобные системы работают, лишь когда количество поставленных задач ограничено. Целым правительством рулить не получится. Притом задачи надо ставить конкретные — и на великое не замахиваться. Например, формулировка вроде «улучшение образования для пятилетних детей» точно не годится — очень уж она абстрактная. Зато в пределах ограничений наличие Отдела исполнения обещаний позволяет почувствовать разницу между действием и бездействием; электорат понимает, что некоторые обещания все-таки выполняются. Теперь надо, чтобы остальные мировые правительства прониклись мыслью о роли результативности в под держании собственного рейтинга.

Впрочем, ни одна подобная схема не способна повлиять на способность правительства к реальным действиям до тех пор, пока госслужба пребывает неизменной, а чтобы ее изменить, требуется принципиально новый подход к управлению ею. Секретарю Кабинета нужны полномочия для контролирования деятельности непременных секретарей департаментов, каковые полномочия подразумевают постановку задач непременным секретарям, перемещение непременных секретарей из департамента в департамент и сбивание спеси с верховных госчиновников минимум натри пункта. В настоящее время секретарь Кабинета такими полномочиями не обладает. Бонусы старших чиновников определяются независимым консультантом; высшие чиновники подотчетны своим министрам Кабинета, а еженедельные собрания непременных секретарей больше походят на понятные лишь посвященным разговоры о промахах министров (какие ведутся обычно в гостиных), чем на эффективные дискуссии об обеспечении исполнения приоритетных задач правительства. В 1997 году Тони получил серьезное предложение — повысить в должности одного непременного секретаря, успевшего наломать дров, — с целью избавить от него свой департамент. Да, таков обычный подход госслужбы к чиновникам-катастрофам. На наше встречное предложение — уволить этого человека — госслужба ответила двухгодичным молчанием. В итоге чиновник-катастрофа и его деятельность обошлись нам в несколько миллионов фунтов стерлингов. В современном мире не должно стоять препятствий к увольнению некомпетентного сотрудника, будь он хоть трижды госчиновником.

Очень многих секретарей Кабинета, сменявших друг друга, мы хотели заставить сконцентрироваться на реформе; увы — все без исключения «скатывались» к разработке стратегии и управлению кризисами, ибо именно по этим пунктам их натаскивали и именно эти занятия они находили интересными. Эндрю Тёрнбулл предпринял благородную попытку — затеял переформулировку задач и обязанностей секретаря Кабинета — но не нашел поддержки у других непременных секретарей. Гус О’Доннелл, в моем понимании первый современный секретарь Кабинета, чьи политические навыки отличаются многогранностью, начал было вникать в систему; впрочем, одному человеку явно не под силу расшевелить сердцевину британского Парламента. Вот если бы появился аутсайдер, если бы он на правах главы исполнительной власти все свое время посвящал «раскачиванию» госслужбы, а не разбрасывался на политику и этику — тогда, пожалуй, был бы толк.

Свою способность к сопротивлению переменам госслужба явила, когда оппозиция вздумала назначить секретарем Кабинета аутсайдера. Ричард Уилсон как раз уходил на пенсию, место освобождалось. Мы предложили устроить открытый конкурс для аутсайдеров и инсайдеров; Ричард воспротивился. Он хотел сам проводить собеседования, с тем чтобы составить шорт-лист из двух фамилий. По его словам, то был единственный способ не устраивать панику в госслужбе. Мы быстро вычислили человека, которого Ричард видел своим преемником; нам же требовался реформатор. Со своей стороны мы предложили из одной должности сделать две: одна— «традиционный» секретарь Кабинета, другая — новый директор-распорядитель госслужбы. Ричард согласился, однако вплотную занялся этим делом, чтобы гарантированно не допустить расщепления должности. Мне удалось устроить встречу Майкла Бичарда, в качестве кандидата, с Тони. Майкл занимал должность непременного секретаря в Министерстве образования, однако госслужбе представлялся аутсайдером, поскольку раньше был главой исполнительной власти в местных органах управления, а не работал локтями на карьерной лестнице государственной службы. Когда же Тони сообщил Ричарду Уилсону, что встречался с Майклом Бичардом, Уилсон вышел из себя и нагрубил Тони (о чем позднее пожалел). На Даунинг-стрит, 10 поднялся переполох, мы пытались вмешиваться в работу всех министерств, жаждали вернуться к коллективному управлению. Тони делал, что мог; в итоге Ричард Уилсон ретировался через «дверь для прислуги» (на самом деле — вполне себе продвинутую дверь с электронным замком), ведущую в секретариат Кабинета министров. По мнению Тони, причина вспышки была в том, что Ричард разглядел политическую слабость в его положении, однако я считаю, Ричарда просто взвинтили другие непременные секретари — они вообще часто действовали ему на нервы. Таким образом, Ричард Уилсон с блеском отмел нашу затею — сделать аутсайдера главой госслужбы. Макиавелли бы им гордился. Впрочем, мудрый премьер-министр от идеи бы не отказался — конечно, в том случае, если бы действительно хотел встряхнуть госслужбу.

Джеральд Кауфман сравнивает секретариат Кабинета министров с «феррари», а госдепартаменты вроде МИДа или Министерства окружающей среды — с тяжеловесным «хамбером». Сравнение правомочно, если говорить о «феррари» старинной модели и вдобавок поломанном. Мы больше десяти лет бились, а секретариат Кабинета министров как не был командой, так ею и не стал, центром контроля и коммуникаций для правительства в целом по-прежнему не является — к глубокому удовлетворению отдельных госчиновников. Эти госчиновники полагают, что между министерствами должен находиться этакий рефери, гарант честной игры, посредник для заключения межминистерских соглашений. Проблема в том, что данное отношение обусловливает «подход наименьшего общего знаменателя». Правительству дозволено делать лишь то, против чего не возражает ни одно из министерств; тогда как ядро правительства должно бы ставить цель, а секретариат Кабинета министров — координировать усилия по ее достижению.

Еще когда мы были в оппозиции, ваш покорный слуга навлек на себя кучу неприятностей — высказался в том смысле, что от феодализма пора бы уже нам перейти к системе Наполеона. Я согласился на проведение неофициального семинара для юристов и госчиновников под председательством Питера Хеннесси — но по чьему-то злому умыслу мои слова просочились в прессу. Таблоиды, питающие рудиментарную ненависть к «старику Бони», умудрились интерпретировать мою скромную метафору в том смысле, что мне желательно офранцузить британцев; впрочем, я продолжаю считать аналогию с феодалами и Бонапартом весьма уместной. Британская система правления — по сути, феодальная, с засильем баронов (министров Кабинета), располагающих армией и денежными фондами (госчиновниками и бюджетом). Чиновники выражают своим феодалам вассальские верноподданические чувства, а в действительности они — сами себе хозяева. Премьеру же почти невозможно добиться согласия в правительстве и слаженной работы последнего. В арсенале у премьера всего одно копье, да и то весьма тупое, — это право нанимать и увольнять. Я подчеркивал: если лейбористское правительство намерено преуспеть в исполнении обещаний, нельзя полагаться на старые методы. Нам, говорил я, нужно больше согласованности в центре — как для политического развития, так и для выполнения обещаний.

Макиавелли, кстати, тоже считал, что есть две взаимоисключающие системы — либо «государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством», либо «государь правит в окружении баронов, властвующих не милостью государя, но в силу древности рода. Бароны эти имеют наследные государства и подданных, каковые признают над собой их власть и питают к ним естественную привязанность». Макиавелли делает противопоставление: «Там, где государь правит посредством слуг, он обладает большей властью, так как по всей стране подданные знают лишь одного властелина; если же повинуются его слугам, то лишь как чиновникам и должностным лицам, не питая к ним никакой особой привязанности», в то время как король Франции «окружен многочисленной родовой знатью, привязанной и любимой своими подданными и сверх того наделенной привилегиями, на которые король не может безнаказанно посягнуть»[62]. С точки зрения Макиавелли, в том случае, если необходимы практические действия, первая система куда эффективнее второй. Именно в этом смысле я призывал «держаться середины трассы», а секретариат Кабинета министров настаивал на системе магистральных линий передачи между волей ядра правительства и реальными действиями департаментов.

Одна из проблем, конечно, заключается в том, что Номер 10 и секретариат Кабинета министров — это еще не все ядро. Имеется также Казначейство; оно распределяет бюджет и ставит департаментам отдельные задачи. Центральная власть расколота, две половины ядра зачастую не могут достигнуть согласия в постановке задач, департаменты без труда их стравливают. Поэтому-то в январе 1998 года я предложил сформировать в ядре правительства Административно-бюджетное управление, как в США и ряде европейских стран. Тот отдел Казначейства, что отвечает за государственные расходы, тогда отколется и объединит усилия по управлению с секретариатом Кабинета министров. В результате получится эффективный аппарат в самой сердцевине правительства; аппарат, сочетающий выполнение финансовых и управленческих задач. Что за контраст с Номером 10 и Казначейством, которые ставят перед правительством противоречивые задачи! Возглавлять новый орган будет могущественный генеральный секретарь Кабинета.

Мы эту идею тогда не внедрили — главным образом потому, что внедрение привело бы к битве с Гордоном Брауном, который был очень занят — пытался превратить Казначейство в свой собственный гигантский политический блок. Браун ни за что не уступил бы контроль над государственными расходами. К теме мы вернулись в 2005 году; секретарь Кабинета проделал даже начальную подготовительную работу по расколу Казначейства — но идею снова пришлось оставить — из страха плеснуть бензину на слабый огонек, на котором еле булькал наш конфликт с Гордоном Брауном. Вполне понятно, что Гордон Браун и Эд Болле сами рассматривали эту идею, едва получили власть, — но также не стали биться над ее претворением в жизнь. Когда настанут более спокойные времена, какой-нибудь мудрый премьер-министр обязательно вернется к нашей идее — если, конечно, пожелает усилить эффективность правительства.

Из-за слабости секретариата Кабинета министров мы за десять лет правления Тони упустили целый ряд возможностей сформировать отдельный премьерский департамент. Имелись аргументы в пользу более просторного офиса для премьера, с соответствующими служащими и бюджетом, в пользу наделения его полномочиями спорить с департаментами. В первый раз мы попытались внедрить идею в феврале 1999 года — и Ричард Уилсон не замедлил пригрозить собственной отставкой. Боясь, что мы уже, тайком, формируем премьерский департамент, в следующем месяце Уилсон пошел еще дальше — отказал нам в просьбе взять в Номер 10 дополнительных сотрудников. Два года спустя, как раз перед выборами 2001-го, он предложил слить секретариат Кабинета министров и секретариат премьера в один департамент. Это давало Уилсону возможность стать моим непосредственным начальником; все обитатели Номера 10 были бы тогда интегрированы в различные подразделения секретариата Кабинета министров. Помню, Уилсон опрашивал народ на Даунинг-стрит — кто остается после выборов, а кто уходит. Тони к его предложению никогда серьезно не относился — его куда сильнее занимало освещение премьерского секретариата в радикальной газете Джона Бирта (Бирт на Даунинг-стрит был советником по стратегии). Неудивительно, что Тони не потрудился сообщить Ричарду Уилсону, кто именно довел до ума его грандиозный план. В конце концов поделиться с Уилсоном этой информацией пришлось вашему покорному слуге. Я рассказал, что в действительности мы намерены делать после выборов 2001 года. Уилсон, как бы это помягче выразиться, огорчился. Особенно его задело, что мы перемещаем глав Европейского секретариата и секретариата по внешней политике, доселе пребывавших в секретариате Кабинета министров, на Даунинг-стрит, 10, и назначаем их советниками премьер-министра. Уилсон обвинил нас в искажении конституции. Впрочем, оправившись от потрясения, связанного с браковкой его идей, он все же смирился.

Отношения между Номером 10 и секретарем Кабинета зачастую весьма неоднозначны. Секретарь Кабинета министров жаждет стать ближайшим советником премьера, премьер же не всегда разделяет это желание. Если секретарю Кабинета кажется, что его намеренно не приглашают на совещания, обстановка накаляется. Обвинен обычно бывает глава администрации премьера. Ричард Уилсон сделал карьеру, всячески угождая госпоже Тэтчер в роли заместителя секретаря в секретариате Кабинета министров, затем стал незаменимым для Майкла Говарда в качестве секретаря Министерства энергетики — до такой степени незаменимым, что Говард взял его к себе непременным секретарем, когда был перемещен в Министерство внутренних дел. Уилсон сменил на посту Робина Батлера. По его мнению, Батлер позволил отдалить себя от Номера 10; Уилсон хотел стать для Тони тем же, кем был для Тэтчер и Говарда, — а Тони все думал, куда бы его отослать с глаз долой. В конце концов Уилсон настолько утомил Тони, что в 2001 году нам пришлось выслушать прочувствованную речь о том, как Алистер Кэмпбелл науськивал прессу против Ричарда Уилсона. Лично я симпатизировал Ричарду, восхищался его навыками в политике и крючкотворстве и прочувствованной речи свидетелем не был. Позднее мы дорого заплатили за то, что навлекли на себя растянутую во времени неприязнь Уилсона. Подобная напряженность лишь подчеркивает желательность для премьера сразу расставить все точки над i в отношениях с секретарем Кабинета министров, чтобы потом не было причин для недовольства и обид. Что касается линии поведения секретаря Кабинета (как уяснили себе преемники Ричарда Уилсона), штука в следующем: если не домогаться расположения премьера, премьер скорее всего сам станет обращаться к секретарю за советом и искать его поддержки. Макиавелли на эту тему пишет: «Люди тем более склонны угождать, чем более видят по отношению к себе неприязни».

Что касается Даунинг-стрит, 10, хоть я и наблюдал борьбу за власть, я всегда был против формирования крупного премьерского департамента. В 2001 году один молодой немец, член Ведомства канцлера (ядра немецкого правительства), целый месяц присматривался к обитателям Даунинг-стрит, 10 с целью извлечь уроки по проведению заявленных реформ. Перед отъездом в Берлин этот человек пришел ко мне и посоветовал никогда, ни при каких обстоятельствах не брать за образец немецкую систему. Ведомство канцлера огромно и многослойно, разделено на департаменты с разными функциями. Оно в миниатюре повторяет всю систему немецкого правительства — отчасти потому, что коалиционные правительства требуют интенсивной координации на всех политических фронтах. Результат — косность, неповоротливость и засилье бюрократии. Преимущество Номера 10 — в малых размерах, прямом общении и гибкости. Пожертвовать этими ценными качествами было бы непростительно. Вывод: мудрый премьер-министр прекрасно осознает: Номер 10 — это скорее королевский двор, нежели штаб-квартира многонациональной корпорации.