Politics Among Nations. The Struggle for Peace and Power

2. В любом случае, предусмотренном настоящей статьей, решение арбитров или судебное решение должно быть вынесено в разумный срок, а отчет Совета должен быть сделан в течение шести месяцев после представления спора.

Статья 13

1. Члены Лиги соглашаются, что всякий раз, когда между ними возникнет какой-либо спор, который они признают подходящим для передачи на арбитраж или судебное урегулирование и который не может быть удовлетворительно разрешен дипломатическим путем, они будут передавать весь предмет на арбитраж или судебное урегулирование.

2. Споры относительно толкования договора, относительно любого вопроса международного права, относительно существования любого факта, который, если он будет установлен, будет представлять собой нарушение любого международного обязательства, или относительно размера и характера возмещения, которое должно быть предоставлено за любое такое нарушение, объявляются одними из тех, которые обычно подходят для передачи в арбитраж или судебное урегулирование.

3. Для рассмотрения любого такого спора судом, которому передается дело, является Постоянная палата международного правосудия, учрежденная в соответствии со статьей 14, или любой трибунал, согласованный сторонами в споре или предусмотренный в любой конвенции, существующей между ними.

4. Члены Лиги соглашаются, что они будут добросовестно выполнять любое присуждение или решение, которое может быть вынесено, и что они не будут прибегать к войне против члена Лиги, который соблюдает это. В случае неспособности выполнить такое решение или постановление Совет должен предложить, какие шаги должны быть предприняты для его выполнения.

Статья 15

1. Если между членами Лиги возникнет какой-либо спор, способный привести к разрыву, который не будет передан на арбитраж или судебное урегулирование в соответствии со статьей 13, члены Лиги соглашаются, что они передадут этот вопрос на рассмотрение Совета. Любая сторона в споре может сделать это, уведомив о существовании спора Генерального секретаря, который примет все необходимые меры для полного расследования и рассмотрения спора.

2. В этих целях стороны спора будут как можно скорее направлять Генеральному секретарю изложение своих аргументов со всеми соответствующими фактами и документами, а Котиной может незамедлительно распорядиться об их публикации.

3. Совет прилагает усилия для урегулирования спора, и если эти усилия увенчаются успехом, то обнародуется акт, содержащий такие факты и объяснения относительно условий его урегулирования, которые Совет может счесть необходимыми.

4. Если спор не разрешен таким образом, Совет единогласно или большинством голосов может обнародовать доклад, содержащий изложение фактов и рекомендации, которые считаются справедливыми и надлежащими в связи с ним.

5. Член Лиги, входящий в состав Совета, может сделать заявление о сути спора и о своих соображениях по этому поводу.

6. Если доклад Совета не будет принят членами Совета, за исключением представителей одной из сторон в споре, члены Лиги согласны с тем, что они не пойдут на встречу со стороной, которая сотрудничает с Советом.

В национальном праве доступна только индивидуализированная, децентрализованная система правоприменения, предусмотренная общим международным правом.

Нарушения международного права, которые приводят в действие первые три пункта статьи i6, создают следующие четыре правовых последствия: (i) Нарушившее закон государство "считается совершившим акт войны против всех других членов Лиги". (2) Последние несут юридическое обязательство изолировать нарушившее закон государство путем полного бойкота от любого вида сношений с любым другим членом сообщества наций. (3) Совет Лиги обязан рекомендовать государствам-членам военный вклад, который они должны внести для защиты нарушенных положений Пакта. (4) Члены Лиги обязаны оказывать друг другу всю экономическую и военную помощь в осуществлении коллективных действий.

В то время как буквальный текст этих положений, как представляется, создает автоматические обязательства коллективного характера в отношении пунктов (i), (2) и (4), он ограничивается в отношении пункта (3), который, очевидно, является наиболее важным, рекомендацией, которую, как таковую, государства-члены должны иметь право либо принять, либо отклонить по своему усмотрению. Однако видимость пунктов (i), (2) и (4) обманчива. Резолюции по толкованию, принятые Ассамблеей Лиги в 1921 году и в целом считающиеся авторитетными в действительности, если не в праве, практически устранили обязательные и автоматические элементы статьи 16 и свели очевидные обязательства текста к простым рекомендациям, не подкрепленным ничем, кроме морального авторитета Совета Лиги.

В любом случае, переданном на рассмотрение Ассамблеи, все положения настоящей статьи и статьи 12, касающиеся действий и полномочий Совета, применяются к действиям и полномочиям Ассамблеи, при условии, что доклад, сделанный Ассамблеей, если с ним согласны представители тех членов Лиги, которые представлены в Совете, и большинство других членов Лиги, исключая в каждом случае представителей сторон в споре, имеет ту же силу, что и доклад Совета, с которым согласились все его члены, кроме представителей одной или нескольких сторон в споре.

Прежде всего, резолюции, в отличие от очевидной цели статьи i6, устанавливают индивидуализированный, децентрализованный характер санкций Лиги, объявляя обязанностью каждого отдельного государства-члена самостоятельно решать, было ли совершено нарушение международного права и должна ли, следовательно. Статья i6 должна применяться вообще. Кроме того, при толковании резолюций пункт (i) уполномочивает членов Лиги прибегнуть к войне с государством-нарушителем, но не создает, как следует из буквального смысла, юридического обязательства в этом отношении. Что касается пунктов (2) и (4), то Резолюции оставляют за отдельными государствами право решать, какие меры они хотят предпринять против нарушителя закона и в поддержку друг друга. Совет действует как простое координирующее агентство с полномочиями давать рекомендации о том, какие меры должны быть приняты, в какое время и какими государствами, но без полномочий связывать отдельных членов против их воли.

В целом, хотя обязательство предпринять действия в соответствии со статьей 16 остается децентрализованным, действия, принятые отдельными государствами, должны осуществляться под централизованным руководством Совета Лиги. Резолюции делают шаг вперед в централизации техники принудительных действий, принятых рядом отдельных государств. Но в отношении обязательного и автоматического характера принудительных действий они выполняют ту же функцию, которую выполняют оговорки в отношении обязательного судебного решения и исключения и квалификации в отношении договоров о гарантиях - они сводят на нет обязательный характер того, что претендует на роль юридического обязательства.

Переформулирование статьи 16 в резолюциях Ассамблеи амоксирует подтверждение децентрализованного характера правоприменения. Практика Лиги Наций демонстрирует нежелание государств-членов использовать даже те ограниченные возможности для централизованного исполнения санкций, которые предлагает измененная статья 16. Статья 16 была применена только в одном случае из пяти, в которых, несомненно, ряд стран Лиги прибегли к войне в нарушение Пакта. В отношении китайско-японского конфликта, начавшегося в 1931 году, Ассамблея Лиги Наций единогласно установила, что "без всякого объявления войны часть китайской территории была насильственно захвачена и оккупирована японскими войсками" и что между войсками китайского и японского правительств происходили далеко идущие военные действия, инициированные Японией.

Когда Япония, которая к тому времени вышла из состава Лиги, вторглась в Китай в 1937 году, Ассамблея постановила, что Япония нарушила Договор о девяти державах 1922 года и пакт Бриана-Кллога, что статья 16 применима и что члены Лиги имеют право индивидуально принять принудительные меры в соответствии с этим положением. Такие меры никогда не принимались. Когда Советский Союз вступил в войну с Финляндией в 1939 году, он был исключен из Лиги на основании пункта 4 статьи 16, но против него не было предпринято никаких коллективных мер принуждения.

В отличие от этих случаев, в 1935 году Ассамблея постановила, что вторжение Италии в Эфиопию представляет собой развязывание войны по смыслу и в нарушение Пакта и что, следовательно, должен применяться пункт i статьи 16. Вследствие этого было принято решение и применены коллективные экономические санкции против Италии. Однако две меры, предусмотренные пунктом i статьи 16, которые давали наилучший шанс заставить международное право превалировать и которые, по всей вероятности, заставили бы Италию отказаться от нападения на Эфиопию, а именно: эмбарго на поставки нефти в Италию и закрытие Суэцкого канала, не были приняты. "Однако, хотя санкции статьи 16, пункт I, были формально введены в действие и хотя был создан сложный механизм для их последовательного и постепенного применения, характер предпринятых действий был таков, что позволял предположить, что репрессивные меры были приняты скорее как проявление морального осуждения, чем как эффективное средство принуждения".

Поэтому можно подвести итог попыткам создания централизованной системы правоприменения согласно статье 16 Пакта, сказав, что в большинстве случаев, которые могли бы оправдать применение санкций, санкции вообще не применялись.

Пакт Лиги Наций оставляет за отдельными государствами право решать, был ли нарушен Пакт. Резолюция 4, интерпретирующая статью 16 Пакта, гласила: "Каждый член Лиги обязан сам решать, было ли совершено нарушение Пакта". Согласно Резолюции 6, Совет Лиги не выносит никакого решения по этому вопросу, а только рекомендацию, имеющую не более чем моральный авторитет. В отличие от этого, статья 39 Устава Организации Объединенных Наций гласит: "Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, нарушения ^мира или акта агрессии и ... решает, какие меры должны быть приняты в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности". Именно Совет Безопасности, а не отдельные государства-члены, авторитетно решает, в каких ситуациях должны быть приняты меры принуждения. Такое решение не является рекомендацией, выполнение которой зависит от усмотрения отдельных государств-членов, но является обязательным для последних, которые в статье 25 Устава "соглашаются принимать и выполнять решения Совета Безопасности в соответствии с настоящим Уставом".

Это тот же вид обязательного, авторитетного решения со стороны Совета Безопасности, который определяет принудительные меры, и здесь опять же усмотрение отдельных государств-членов вообще не вступает в игру. Что касается экономических санкций, рассматриваемых в статье 41, то именно Совет Безопасности может "решать" и "призывать" членов выполнять его решения. Что касается военных санкций, предусмотренных в статье 42, то именно Совет Безопасности "может предпринять ... действия". Для того чтобы сделать возможными военные действия со стороны Совета Безопасности. Статья 43 налагает на государства-члены обязательство "предоставлять в распоряжение Совета Безопасности. ...силы, помощь и федерации... необходимые для целей поддержания международного мира и безопасности", а статья 45 подчеркивает это обязательство особенно в отношении контингентов военно-воздушных сил "для совместных международных принудительных действий". Эти обязательства должны выполняться путем заключения соглашений между государствами-членами. Соглашения должны определять "численность и типы сил, степень их готовности и общее местоположение, а также характер предоставляемой политики и безопасности".

На самом деле государства-члены по-прежнему способны, даже после заключения соглашений, отказаться, в нарушение своего обязательства по статье 43, от Совета Безопасности и предоставить в его распоряжение согласованные контингенты и военные объекты. Таким образом, они могут сделать Совет Безопасности бессильным действовать. Однако это будет своего рода "мятеж" и как таковой незаконный акт, возможность которого должны учитывать все военные учреждения.

На момент написания данной статьи ни одно соглашение по статье 43 не было заключено или даже начаты переговоры. Следовательно, положения Хартии, касающиеся военных мер по обеспечению правопорядка, до сих пор остаются мертвой буквой. Вследствие этого применяется статья 106 Хартии. Эта статья предусматривает, что в отсутствие таких соглашений Соединенные Штаты, Великобритания, Советский Союз, Китай и Франция должны "консультироваться друг с другом и, если потребуется, с другими членами Организации Объединенных Наций с целью принятия таких совместных действий от имени организации, которые могут оказаться необходимыми для поддержания международного мира и безопасности". Этим Канер Организации Объединенных Наций возвращается к децентрализации применения силы, которая содержится в статье 16 Пакта Лиги Наций и в общем международном праве. Таким образом, воля отдельных государств, то есть децентрализация, которую мы находим в основе международного права в отношении законодательства и судебного разбирательства, в настоящее время все еще является сущностью правоприменения, в той мере, в какой это касается существования военного учреждения Организации Объединенных Наций и, в его отсутствие, применения силы в защиту Устава.

Эта квалификация системы принудительного исполнения главы VII Устава Организации Объединенных Наций не обязательно носит органический характер, поскольку она станет несущественной, если и когда соглашения, о которых говорится в статье 42, будут заключены.

Это, однако, равносильно подтверждению традиционного принципа общего международного права: пострадавшее государство должно обеспечивать соблюдение международного права в отношении нарушителя закона, и это государство может рассчитывать только на добровольное сотрудничество других государств для того, чтобы международное право восторжествовало. Это подтверждение децентрализации правоприменения не только для непосредственно пострадавшего государства, но и для всех других государств, если нарушение международного права принимает форму вооруженного нападения.

Правда, статья 51 предусматривает три оговорки в отношении этого подтверждения. Однако они носят скорее словесный, чем содержательный характер. Во-первых, право на коллективную самооборону остается ненарушенным только "до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности". Во-вторых, о мерах, принятых в рамках коллективной самообороны, должно быть немедленно сообщено Совету Безопасности. И, в-третьих, такие меры не затрагивают полномочий и ответственности Совета Безопасности по принятию соответствующих мер.

Если вторая квалификация явно избыточна, поскольку она будет дублировать информацию, которую Совет Безопасности наверняка уже получил через прессу, радио и обычные дипломатические каналы, то две другие квалификации, учитывая вероятные ситуации, практически лишены практического значения. Вооруженное нападение А на В, на помощь которому приходят С, D и Е со своими воздушными, сухопутными и военно-морскими силами, ставит Совет Безопасности, особенно в условиях современной войны, перед лицом факта, к которому он должен адаптировать свои меры принуждения. Будут совершены воздушные нападения, будут вестись бои, будут оккупированы территории, то есть начнется полномасштабная война в силу права на коллективную самооборону. Совет Безопасности, не будучи в состоянии остановить эту войну и заменить ее собственными принудительными мерами, может участвовать в ней только на условиях, которые обязательно будут подчинены стратегии отдельных воюющих государств, уже вовлеченных в полномасштабные боевые действия. Начавшись как мера коллективной защиты, опционная война может получить юридическое и политическое благословение и активную поддержку Организации Объединенных Наций. Но вряд ли она утратит свой первоначальный характер и будет преобразована в принудительную акцию под фактическим руководством Совета Безопасности.

Положения Главы VII, которые, как мы видели, сами по себе представляют важный шаг в направлении централизации правоприменения в международной сфере, должны быть прочитаны в свете пункта 3 статьи 27, который лишает их централизующего эффекта. В частности, он лишает их возможности выполнять функцию, которая нас здесь больше всего волнует, а именно, наложение эффективных ограничений на борьбу за власть на международной арене. Три последствия вето в этом отношении заслуживают особого внимания.

Прежде всего, вето устраняет любую возможность применения централизованных мер правоприменения против любого из постоянных членов. Постоянный член как потенциальная жертва таких принудительных мер просто наложит вето на определение, требуемое от Совета Безопасности статьей 39, что "существует любая угроза миру, нарушение мира или акт агрессии и что, следовательно, существуют какие-либо правовые основания для применения принудительных мер". Таким образом, даже постановка вопроса о таких мерах будет исключена.

Однако, учитывая право вето великих держав, они будут применяться даже к малым и средним державам только в редких и чрезвычайных обстоятельствах. Сегодня, когда международная политика сформирована, большинство малых и средних держав тесно связаны с той или иной великой державой, доминирующей на международной арене.

Соглашаясь на принудительные меры, по крайней мере один постоянный член ослабит свою собственную позицию, ослабив позицию своего друга и союзника, то есть потенциальной жертвы принудительных мер. Этому постоянному члену придется выступить против того, что он считает своими национальными интересами. Такую возможность, конечно же, следует отбросить. При любых обстоятельствах введение в действие централизованных принудительных мер, предусмотренных главой VII, зависит от усмотрения постоянных членов Совета Безопасности, действующих как частные лица. Поэтому централизация правоприменения, в значительной степени достигнутая Главой VII, в значительной степени сводится на нет пунктом 3 статьи 27.

Наконец, вето устраняет для всех практических целей квалификацию, посредством которой статья 51 стремится подчинить право на коллективную самооборону централизованной системе принуждения главы VIL Ибо трудно представить себе случай коллективного сопротивления агрессии со стороны ряда государств, в котором хотя бы один из постоянных членов Совета Безопасности не участвовал бы на той или иной стороне. Однако при таких обстоятельствах требование единогласия постоянных членов в соответствии с пунктом 3 статьи 27 либо не позволяет Совету Безопасности предпринимать какие-либо действия, и в этом случае децентрализованные меры самообороны будут иметь преимущественную силу, как если бы Организации Объединенных Наций не существовало, либо же гарантирует одобрение Советом Безопасности принятых децентрализованных мер. В любом случае, угроза или реальность вето сделает невозможным для Совета Безопасности самостоятельное принятие централизованных мер принуждения при наличии уже принятых децентрализованных мер.

Таким образом, картина, которую представляет нам Устав Организации Объединенных Наций, отличается от общего международного права только своими юридическими возможностями, которые вряд ли могут быть реализованы в современных мировых условиях, но на фактическом функционировании ее системы правоприменения. Важнейшей задачей любой такой системы является наложение эффективных ограничений на борьбу за власть. Эту задачу ООН не в состоянии выполнить там, где необходимость в ее выполнении наиболее велика, то есть в отношении великих держав. Ибо пункт 3 статьи 27 Устава ставит великие державы вне пределов досягаемости любых принудительных мер, которые могут быть приняты в соответствии с Уставом. Что касается других государств. Статьи 51 и 106 Хартии действуют как далеко идущие оговорки в отношении общих обязательств по статьям 39, 41 и 42. Общая политическая ситуация, влияющая на отношения между постоянными членами Совета Безопасности, в сочетании с пунктом 3 статьи 3, лишает его в настоящее время возможности предпринимать какие-либо действия в области правоприменения. .

Не было предпринято никаких согласованных усилий по реформированию законодательной функции международного права. Но были предприняты последовательные попытки реформировать судебную и исполнительную функции. Против каждой такой попытки децентрализованный характер международного права вновь заявлял о себе. Таким образом, децентрализация, похоже, является сутью самого международного права. И основной принцип, который делает децентрализацию неизбежной, можно найти в принципе любвеобильности.

Суверенитет

ОБЩАЯ ПРИРОДА СУВЕРЕНИТЕТА

Отрицание принципа суверенитета теми, кто осознает тесную связь между этим принципом и слабостью децентрализованной системы международного права, встречается гораздо чаще, чем серьезное стремление понять его природу и функцию, которую он выполняет для современной государственной системы. В результате, несмотря на блестящие усилия нескольких выдающихся ученых, существует большая путаница в понимании значения этого термина, в том, что совместимо и что не совместимо с суверенитетом конкретного государства.

Современная концепция суверенитета была впервые сформулирована во второй половине XVI века применительно к новому явлению - территориальному государству. В юридических терминах она относилась к элементарному политическому факту той эпохи^ - появлению централизованной власти, которая осуществляла свою законотворческую и правоприменительную власть на определенной территории. Эта власть, принадлежавшая в то время прежде всего, но не обязательно, абсолютному монарху, была сверхъестественной по отношению к другим силам, которые проявляли себя на этой территории. В течение одного столетия она стала неоспоримой ни внутри территории, ни извне. Другими словами, он был верховным.

То, что справедливо для законодательной функции, только с оговоркой, только что упомянутой, абсолютно применимо к судебной и исполнительной функциям. Отдельное государство остается верховной властью в решении вопроса о том, передавать ли спор на международное разбирательство и при каких условиях, и никакое другое государство не может вызвать его в международный суд без его согласия. Если такое согласие дается в общей форме, то оговорки делают вообще возможным уклонение от юрисдикции международного суда в конкретном случае без нарушения международного права. И в этом случае децентрализация международного судопроизводства является лишь другим термином для обозначения национального суверенитета в отношении судебной функции.

Что касается суверенитета в сфере правоприменения, необходимо различать две ситуации. Суверенитет государства как правоприменителя идентичен суверенитету в судебной сфере, то есть окончательное решение о том, участвовать ли в правоприменительных действиях и каким образом, остается за отдельным государством. С другой стороны, суверенитет государства как предполагаемого объекта правоприменительного действия проявляется в том, что называется "непроницаемостью" государства. Это еще один способ сказать, что на данной территории только одно государство может обладать суверенитетом, то есть верховной властью, и что никакое другое государство не имеет права совершать государственные акты на его территории без его согласия. Следовательно, все принудительные действия, предусмотренные международным правом, за исключением войны, ограничиваются оказанием давления на непокорное правительство - такими как дипломатические протесты, интервенция, репрессалии, блокада - все они оставляют нетронутым территориальный суверенитет государства-нарушителя. Война как крайняя форма применения закона в рамках международного права является единственным исключением из этого правила; ведь суть войны заключается в проникновении на территорию противника при сохранении "непроницаемости" собственной территории, а международное право позволяет оккупирующему государству осуществлять суверенные права на территории, занятой его военными силами.

Она вольна иметь любое военное учреждение, которое она считает необходимым для целей своей внешней политики, которую, в свою очередь, она вольна определять по своему усмотрению.

Поскольку независимость является, в отсутствие договорных положений об обратном, необходимым качеством всех государств, обязанность уважать эту независимость является необходимой нормой международного права. Если оно не отменено договорами, это правило, запрещающее вмешательство, относится ко всем государствам. Так, когда в последние годы США и Великобритания вмешивались во внутренние дела ряда восточноевропейских стран, протестуя против некоторых видов их конституционной и судебной практики, они могли делать это, только ссылаясь на определенные международные договоры, которые, по их утверждению, давали им право на вмешательство. Эти восточноевропейские государства отвергли интервенции как противоречащие международному праву. Они сделали это, отрицая влияние договорных положений на их конституционную и судебную практику и ссылаясь на общее правило международного права, которое запрещает вмешательство в эту практику со стороны других государств.

В 1931 году Лига Наций выступила против договора между Германией и Австрией о создании таможенного союза. Это вмешательство могло быть оправдано только определенными условиями договора, в котором Австрия взяла на себя обязательство не предпринимать ничего, что могло бы поставить под угрозу ее независимость. В отсутствие таких специальных обязательств, которыми Австрия сама ограничила свою свободу действий, она могла бы свободно заключать любые договоры, какие ей заблагорассудится, с любыми сторонами по своему усмотрению. В свете целей нашего обсуждения важно признать не только отсутствие в общем международном праве каких-либо ограничений внешней политики отдельных государств, но и позитивную обязанность, налагаемую на все государства общим международным правом, не вмешиваться в дела других государств при решении их внешних вопросов.

Будучи суверенными, государства не могут иметь ни правотворческой, ни правоприменительной власти, действующей на их территории.

Если бы было иначе, то большое и сильное государство могло бы на основании своего фактического преобладания в представительстве наложить юридические обязательства на слабое и малое государство без его согласия. Таким образом, сильное государство сделает свою собственную власть верховной на территории малого государства, уничтожив суверенитет последнего. При любых обстоятельствах правило единогласия дает каждому государству, участвующему в обсуждении, право самому решать, хочет ли оно быть связанным принятым решением. Если для придания решению юридической силы требуется согласие всех государств-участников, каждое государство имеет право наложить вето на решение, проголосовав против или отказавшись от своего согласия.

Таким образом, вето, в отличие от строгого правила единогласия, имеет эффект не только освобождения несогласного государства от каких-либо юридических обязательств по решению, но и полного прекращения правотворческого или правоприменительного процесса. В то время как правило единогласия является логическим следствием суверенитета, этого нельзя сказать о вето. Правило единогласия провозглашает: Без моего согласия ваше решение не имеет для меня обязательной силы. Вето заявляет: Без моего согласия нет никакого решения. Вето, другими словами, ставит государства, участвующие в обсуждении, перед альтернативой: либо договориться о коллективном решении, которого придерживаются все, либо не принимать никакого решения вообще. Что касается этой двойной функции, одновременно разрушительной и созидательной, то вето - это нечто большее, чем простое проявление суверенитета. Об этом подробнее будет сказано позже^.

ЧЕМ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ СУВЕРЕНИТЕТ

Выяснив, что такое суверенитет, мы можем перейти к обсуждению того, чем суверенитет не является, но часто считается, что является.

Часто звучащий аргумент о том, что определенный договор наложит на страну настолько обременительные обязательства, что уничтожит ее суверенитет, не имеет смысла. На суверенитет влияет не количество ограничений, а их качество. Государство может принять на себя любое количество правовых норм и все равно оставаться суверенным, если эти ограничения не влияют на его качество как высшего правотворческого и правоприменительного органа.

Соотношение между вопросами, которые регулирует международное право, и теми, которыми оно не занимается, является подвижным. Оно зависит от политики, проводимой отдельными государствами, и от развития международного права. Поэтому неверно утверждать, например, что международное регулирование иммиграционной политики отдельных государств будет несовместимо с их суверенитетом. Это справедливо только для международных отношений, на которые заинтересованные страны не дали предварительного согласия. Заключение международных договоров по вопросам иммиграции не затрагивает суверенитет договаривающихся государств.

Суверенитет не является равенством прав и обязанностей по международному праву. Большое неравенство в этих отношениях может идти рука об руку с суверенитетом.

Мирные договоры часто налагают на побежденную сторону тяжелые обязательства в отношении размера и качества военной структуры, вооружений, укреплений, репараций, экономической политики и ведения внешних сношений в целом. Побежденная нация не лишается при этом суверенитета. Германия, Австрия, Венгрия и Болгария оставались суверенными государствами, несмотря на омические юридические обязательства, которыми их обременяли мирные договоры 1919 года. В тех же мирных договорах некоторые из государств-победителей, такие как Чехословакия, Польша и Румыния, были выделены в особые обязательства, касающиеся обращения с определенными расовыми и религиозными меньшинствами среди их собственных подданных. Румыния, наряду с Болгарией, Черногорией и Сербией, была подвергнута таким международным обязательствам тем самым договором, который в 1878 году признал ее суверенным государством. Часто нации, вынужденные соблюдать обязательства, от которых другие нации были свободны, ссылались на принципы суверенитета и равенства, чтобы оправдать свои требования о снятии этих правовых обременений. В таких случаях речь всегда шла о пересмотре договоров, но никак не о суверенитете.

КАК ТЕРЯЕТСЯ СУВЕРЕНИТЕТ

При каких условиях государство теряет свой суверенитет? Какие нормы международного права и какие виды международных институтов, созданных на их основе, фактически несовместимы с суверенитетом? Где проходит грань между юридическим и фактическим неравенством, которое оставляет суверенитет нетронутым, и тем ослаблением власти государства, которое разрушает его независимость?

В теоретическом плане ответ на эти вопросы не представляет никакой сложности. Поскольку суверенитет - это верховная юридическая власть государства давать и исполнять законы на определенной территории и, как следствие, независимость от власти любого другого государства и равенство с ним по международному праву, государство теряет свой суверенитет, когда оно переходит под власть другого государства, так что именно последнее осуществляет верховную власть давать и исполнять законы на территории первого. Таким образом, суверенитет может быть утрачен двумя различными способами.

Государство может взять на себя юридические обязательства, которые дают другому государству окончательную власть над его законотворческой и правоприменительной деятельностью. Государство А утратит свой суверенитет, уступив государству Б право вето на любой законодательный акт, принятый его собственными конституционными органами, или на любой акт правоприменения, осуществляемый его собственными исполнительными органами. В этом случае правительство А остается единственным правотворческим и kw-принудительным органом, реально действующим на территории А, но оно уже не является верховным, поскольку, в свою очередь, находится под контролем правительства Б. Осуществляя этот контроль, правительство Б становится верховным органом власти и, следовательно, сувереном на территории А.

Другой способ утраты суверенитета заключается в потере того, что мы назвали "непроницаемостью" территории государства.

Однако большие трудности возникают при применении этих абстрактных стандартов к реальным ситуациям и конкретным вопросам.

Федеральное правительство сегодня является суверенным на территории Соединенных Штатов, поскольку нет наднационального органа, который мог бы оспорить его власть, равно как и нет секционных или функциональных органов власти на его территории, которые могли бы подумать об этом. Этот суверенитет, не меньший, чем суверенитет французской монархии в XVI веке, является результатом фактического распределения власти в государстве. Поэтому он является, прежде всего, результатом победы Союза над Конфедерацией в Гражданской войне. Если верховная власть федерального правительства на территории Соединенных Штатов будет ослаблена политическими или экономическими организациями, достаточно сильными для того, чтобы самостоятельно принимать законы и проводить их в жизнь без эффективного контроля со стороны федерального правительства, может возникнуть ситуация, подобная той, с которой столкнулся император, когда в конце Средневековья территориальные штаты заменили его верховную власть своей собственной. В этом случае Соединенные Штаты разделились бы на ряд территориальных или функциональных единиц, которые были бы фактически суверенными, хотя федеральное правительство, как и император, могло бы на некоторое время сохранить юридические атрибуты и прерогативы суверенной власти.

Местонахождение суверенитета может находиться во временном подвешенном состоянии, если фактическое распределение власти на территории остается неурегулированным.

Куба не должна была заключать никаких договоров, нарушающих ее независимость или передающих контроль над любой частью территории Кубы какой-либо иностранной державе. Куба не должна была делать никаких государственных долгов, которые не могли бы быть покрыты за счет ее обычных доходов. Куба должна была обеспечить санитарное состояние своих городов, чтобы предотвратить повторение эпидемических и инфекционных заболеваний. Эти положения в необычайной степени ограничивали свободу действий кубинского правительства во внешних и внутренних делах и даже обязывали его отказаться от суверенитета над некоторыми частями кубинской территории. Но, поскольку они не заменяли американское правительство кубинским в качестве верховного правотворческого и правоприменительного органа на кубинской территории, эти положения не влияли на суверенитет Кубы.

Ситуация не так проста в отношении статьи 3 Гаванского договора, которая гласит, что ... правительство Кубы соглашается с тем, что Соединенные Штаты могут воспользоваться правом вмешательства для сохранения независимости Кубы, поддержания правительства, адекватного для защиты жизни, собственности и свободы личности". Это положение давало правительству Соединенных Штатов право захватить правительство Кубы и, таким образом, уничтожить кубинский суверенитет на условиях, настолько общих, чтобы оставить усмотрение Соединенных Штатов в этом отношении практически без ограничений. Если бы правительство Соединенных Штатов решило воспользоваться этим правом в полной мере и установить свой контроль над правительством Кубы на постоянной основе, Куба была бы не более суверенным государством, чем индейские штаты под британским господством. Если бы Соединенные Штаты, с другой стороны, никогда не воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, суверенитет Кубы остался бы нетронутым; ведь тогда правительство Кубы в своей фактической законотворческой и правоприменительной деятельности было бы постоянно свободно от иностранного контроля. Оно оставалось бы верховной властью на национальной территории, независимо от потенциальной юридической возможности иностранного контроля.

В действительности, однако, Соединенные Штаты воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, и подвергли кубинскую территорию военной оккупации с 1906 по 1909 год.

В 1909 году ответ на наш вопрос мог быть получен только из догадок о том, какой будет политика Соединенных Штатов. Могли ли Соединенные Штаты проводить политику воздержания, несмотря на свое договорное право вмешиваться в кубинские дела? Тогда суверенитет вернулся бы к правительству Кубы. С другой стороны, можно ли ожидать, что Соединенные Штаты прибегнут к статье 3 Гаванского договора, чтобы решить в свою пользу по крайней мере все важные разногласия между собой и Кубой? Тогда верховная власть на территории Кубы перешла бы к Соединенным Штатам. Однозначный ответ на этот вопрос был дан только в договоре от 31 мая 1934 года, который отменил статью 3 Гаванского договора и восстановил суверенитет правительства Кубы без всяких оговорок.

Здесь не место для детального анализа ситуации, существовавшей в период с 1909 по 1934 год, чтобы определить, где в этот период находился суверенитет над Кубой. В рамках нашего обсуждения важно осознать, что осуществление суверенитета - это политический факт, определенный и ограниченный в правовых терминах. Поэтому его определение вполне может зависеть от постепенных изменений в осуществлении политической власти от одного правительства к другому. Оно должно быть выявлено путем оценки политической ситуации, а не путем интерпретации юридических текстов.

Если правительство теряет суверенитет, то оно теряет суверенитет, если его свобода действий больше не распространяется на те фундаментальные правотворческие и правоприменительные функции, без которых ни одно правительство не может в современных условиях поддерживать свою власть на национальной территории. Другими словами, вопрос суверенитета определяется не количеством юридических обязательств, а их влиянием на качество политического контроля правительства. Три исторических примера прояснят этот вопрос: положение отдельных государств в соответствии с предложением Соединенных Штатов о внутригосударственном контроле над атомной энергией; отношения между двумя постоянными членами СЕК и другими государствами-членами ООН.

Для достижения своей цели Управление по атомному развитию будет иметь "управленческий контроль или право собственности на все виды деятельности в области атомной энергии, потенциально опасные для мировой безопасности", а также право "контролировать, инспектировать и лицензировать все другие виды деятельности в области атомной энергии", то есть те, которые направлены на мирное использование. В частности, американское предложение предоставляет Органу следующие полномочия:

(a) Получить и сохранить полный и исключительный контроль или право собственности на весь уран, торий и другие материалы, которые могут быть источником атомной энергии, где бы они ни присутствовали в потенциально опасных количествах, будь то в сырье, побочном продукте, переработанном или другом виде;

(b) Проведение постоянных исследований и обследований источников атомной энергии во всем мире в целях содействия надлежащему осуществлению вышеуказанных и других функций и полномочий Органа;

(c) приобретение, строительство, владение и исключительная эксплуатация всех установок для производства U-235, плутония и таких других расщепляющихся материалов, которые могут быть указаны Органом, и поддержание запасов расщепляющихся материалов, достаточных для выполнения целей Органа;

(d) Определять и устанавливать в порядке, предусмотренном уставом, любые другие объекты или виды деятельности в области атомной энергии, которые были бы опасны без контроля со стороны Органа, и осуществлять надзор и полный управленческий контроль над всеми такими видами деятельности и объектами;

(e) иметь беспрепятственный доступ и полномочия контролировать, лицензировать и инспектировать все другие объекты, которые обладают, используют или производят материалы, являющиеся источником атомной энергии, и все другие виды деятельности, которые используют или производят или способны использовать или производить атомную энергию;

(f) иметь исключительное право на проведение исследований в области атомных взрывчатых веществ;

(g) стимулировать и поощрять неопасное использование и широкое распространение атомной энергии в полезных целях в соответствии с лицензиями или подходящими договоренностями, установленными Органом; и

(h) При условии соблюдения положений договора и устава иметь полномочия принимать необходимые меры и издавать правила и постановления.

Если предположить, как это делают некоторые, что атомная энергия скоро станет главным источником энергии в нашей цивилизации и что исследование и контроль, чтобы быть эффективными, не могут быть ограничены известными источниками сырья и энергии, но должны иметь в качестве потенциального объекта все промышленные предприятия всех стран, подписавших соглашение, то вряд ли можно отрицать, что, как политический факт, власть Органа будет иметь первостепенное значение на территории его деятельности. Тогда национальные правительства, как бы велика ни была их автономия во всех других областях, кроме атомной энергии, потеряли бы свой суверенитет. Ведь Управление по атомному развитию, хотя и ограниченное в своих функциях только одной конкретной областью правительственной деятельности, в силу исключительной важности этой области заняло бы ключевое положение в промышленности, экономике, науке, социальной деятельности и политической жизни соответствующих государств. В соответствии с предлагаемым уставом они будут юридически обязаны подчинить практически всю свою социально значимую национальную деятельность распоряжениям и мерам Органа. В силу своих юридических полномочий, согласно уставу, Управление по атомному развитию будет обладать высшей властью на национальных территориях и будет суверенным.

Однако если предположить, как, по-видимому, склонно делать большинство наблюдателей, что, по крайней мере в обозримом будущем, управленческие и контролирующие функции Органа будут строго ограничены как в фактической деятельности, так и в их влиянии на национальную жизнь подписавших Конвенцию государств, то национальные правительства сохранят решающее преимущество в распределении власти. Следовательно, они не потеряют свой суверенитет из-за управленческих и контролирующих функций Органа. В этом случае полномочия последнего не отличались бы по своему характеру от полномочий других международных организаций, таких как Международная Дунайская комиссия, которые осуществляют определенные полномочия на национальных территориях, но деятельность которых, в силу строго ограниченного характера этих полномочий, не затрагивает суверенитет соответствующих правительств.

Ситуация в отношении исполнения решений Органа не отличается, по существу, от того, что мы обнаружили в области управления и контроля. Предложение Соединенных Штатов делает Совет Безопасности Организации Объединенных Наций главным органом по принудительному исполнению решений Автономии.

У Совета Безопасности не будет собственных средств принуждения. Он должен будет полагаться на меры, которые будут приняты Органом, и на добросовестное выполнение государствами-членами своих юридических обязательств в соответствии со статьями 41 и далее Устава Организации Объединенных Наций. При соблюдении этого последнего условия никакое органическое препятствие не встанет на пути эффективного принудительного исполнения. Поскольку консенсус постоянных членов больше не является необходимым условием для принудительных действий - условие, которое, как мы видели, труднодостижимо при любых обстоятельствах и которое в настоящее время вообще невозможно реализовать - главный камень преткновения для таких действий исчез бы. Совет Безопасности на практике, как и по закону, стал бы верховным органом власти в том, что касается исполнения решений Управления по атомному развитию.

Сделает ли это Совет Безопасности правоприменительным органом мирового правительства, вытеснив национальные суверенитеты, - это опять же вопрос, на который необходимо ответить в свете распределения власти между Советом Безопасности и национальными правительствами. Здесь применимы наши предыдущие соображения относительно управления и контроля. Если атомная энергия приобретет первостепенное и всепроникающее значение, суверенитет действительно перейдет от национальных правительств к мировому правительству, состоящему из Управления по атомному развитию и Совета Безопасности. Если же, с другой стороны, всеобъемлющее влияние атомной энергии будет оставаться незначительным, а ее значение - строго ограниченным, то Совет Безопасности будет выполнять функции специализированного международного агентства, которое по общему соглашению имеет право требовать от отдельных государств выполнения определенных ограниченных принудительных действий.

Большинство голосов в международных организациях

В связи с пунктом 3 статьи 27 Устава Организации Объединенных Наций часто говорится, что в то время как постоянные члены Совета Безопасности сохранили свой суверенитет, члены Организации Объединенных Наций утратили свой. Текст пункта 3 статьи 27 допускает такое толкование; в том, что касается отношений между постоянными и непостоянными членами Совета Безопасности и между членами Совета Безопасности и другими членами Организации Объединенных Наций, принцип большинства уступает место принципу единогласия. Другими словами, утвердительный голос семи членов Совета Безопасности, включая совпадающие голоса постоянных членов Совета Безопасности, обязывает всех членов Совета Безопасности, а также всех членов Организации Объединенных Наций. Если бы большинством голосов можно было отдать в распоряжение Организации Объединенных Наций инструменты обеспечения законности отдельных государств для применения их в любых случаях, то Совет Безопасности действительно обладал бы властью над государствами-членами, не являющимися постоянными членами.

Для того чтобы Совет Безопасности вообще мог существовать как действующий правоохранительный орган, необходимо единодушие как юридическое проявление политического согласия между пятью постоянными членами Совета Безопасности. Военные силы мира, другими словами, должны быть распределены таким образом, чтобы силы ООН были сильнее национальных сил любого отдельного государства или любой вероятной комбинации государств. В-третьих, каждое государство-член должно добросовестно выполнять свои обязательства по Уставу, и особенно по военным соглашениям. Оно должно пожертвовать своими национальными интересами ради общего блага Организации Объединенных Наций, как это определено Советом Безопасности. Если бы эти три условия были реализованы сегодня или могли быть реализованы в обозримом будущем, можно было бы сказать, что Устав Организации Объединенных Наций устранил или находится на пути к устранению национального суверенитета тех государств, которые не являются постоянными членами Совета Безопасности. Однако <только юридическая концепция суверенитета может игнорировать эти условия политического характера и делать свои выводы на основе одних лишь юридических текстов.

Вследствие такого же юридического направления мысли часто выдвигается утверждение, что неравное представительство и решение большинства противоречат суверенитету рассматриваемых государств. Именно этот аргумент стал причиной поражения всех предложений о создании подлинного международного суда на двух Гаагских мирных конференциях. Он широко использовался против того, чтобы Соединенные Штаты отказались от Лиги Наций и Постоянной палаты международного права. И снова столь огульное утверждение нуждается в уточнении политических различий.

Так, статья 21 Внутреннего регламента Мадридской конференции 1932 года, который был принят Каирской конференцией 1938 года для всех будущих конференций по международной электросвязи, дает три голоса Франции и Великобритании (включая Индию), два голоса Бельгии, Германии, Италии, Японии, Нидерландам, Португалии, Советскому Союзу, Испании и США и один голос всем остальным государствам.

Многие международные организации определяют количество голосов своих членов на основе их финансового вклада. На этой основе кон

соглашение о создании Международного института сельского хозяйства дало Великобритании двадцать два голоса, США - двадцать один, Франции - девятнадцать и так далее. Международные соглашения о создании Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития соотносят силу голоса с финансовым вкладом. В результате Соединенные Штаты имеют в обеих организациях более чем в сто раз больше голосов, чем государство с наименьшим количеством голосов.

Органы по вопросам культуры, Международная организация гражданской авиации, Экономический и Социальный Совет и Совет по Опеке Организации Объединенных Наций. Согласно статье 18 Устава Организации Объединенных Наций, каждый член Генеральной Ассамблеи имеет один голос, а решения принимаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании членов. Решения по вопросам, которые в пункте 2 статьи 18 называются "важными вопросами", принимаются большинством в две трети голосов.

Совет Безопасности, как по своему составу, так и по процедуре голосования, представляет собой отход от принципа равенства голосов. Согласно статье 27, каждый член Совета Безопасности имеет один голос, а его решения по процедурным вопросам принимаются при наличии семи из одиннадцати членов. Но их постоянное представительство, согласно статье 23, дает Китаю, Франции, Великобритании, Советскому Союзу и Соединенным Штатам автоматический перевес в решениях Совета Безопасности над шестью непостоянными членами, которые будут периодически избираться Генеральной Ассамблеей.

Оценка того, какое влияние отступления от принципа равенства строения оказывают на суверенитет соответствующих государств, опять же, должна определяться критерием того, что в результате этих отступлений правотворческая власть в пределах территории

Страна отказалась бы от своего суверенитета, если бы согласилась подчиниться большинству голосов действующего международного агентства по таким вопросам, как внесение поправок в конституцию, объявление войны и заключение мира, численность, состав и деятельность вооруженных сил, состав правительства и финансовая политика. Тогда, в силу международного соглашения, устанавливающего правило большинства, решающая политическая власть перейдет от национального правительства к международному агентству. Уже не национальное правительство, а международное агентство будет обладать верховной властью и, следовательно, осуществлять верховную правотворческую и правоприменительную власть на национальной территории.

Из сказанного уже очевидно, что нигде на современной международной арене отклонения от правила единогласия не влияют на суверенитет отдельного государства. Международное судопроизводство окружено тщательно продуманными гарантиями, которые не позволяют решать вопросы политической важности большинством голосов в международном суде. Большинство голосов в международных административных организациях способно решать только технические вопросы, вопросы, которые не имеют значения для распределения власти между национальными правительствами или между национальными правительствами и международными агентствами. Что касается большинства голосов в Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций: "Оценивая влияние на суверенитет членов Ассамблеи отхода от традиционных принципов единогласия, необходимо помнить, что Ассамблея не имеет полномочий принимать решения, касающиеся Организации Объединенных Наций".

Если суверенитет означает верховную власть, то логично, что в одном и том же времени и пространстве не могут быть суверенными два или более субъектов - лиц, групп лиц или учреждений. Тот, кто является верховным, по логической необходимости превосходит всех остальных; у него не может быть ни вышестоящих, ни равных ему. Если президент Соединенных Штатов является главнокомандующим вооруженными силами, то логически абсурдно утверждать, что кто-то другой, скажем, министр обороны, разделяет с ним верховную власть над вооруженными силами. Конституция могла бы разделить эту верховную власть между двумя должностными лицами по функциональному принципу - так же, как, согласно средневековой доктрине, верховная власть была разделена между императором и папой - так что, предположим, президент будет иметь верховную власть над организацией и снабжением вооруженных сил, а министр обороны - над их военными операциями. Если бы это было фактическое разделение власти и фактическое распределение функций, никто не был бы главнокомандующим, потому что никто не имел бы верховной власти над вооруженными силами. Должность главнокомандующего не могла бы логически существовать. Либо президент командует вооруженными силами с высшей властью, либо кто-то другой, либо никто. Эти альтернативы логически мыслимы, хотя не все из них, как мы увидим, политически осуществимы. Но то, что и президент, и кто-то другой одновременно командуют вооруженными силами с высшей властью, является как логически несостоятельным, так и недостижимым для политических достижений,

Рассмотрение реальных политических функций, выполняемых суверенной властью в государстве, сделает очевидным, что суверенитет не может быть разделен^ в политической действительности. Суверенитет означает верховную правотворческую и правоприменительную власть. Иными словами, суверенной является та власть в государстве, которая в случае разногласий между различными правотворческими факторами несет ответственность за принятие окончательного обязательного решения и которая в случае кризиса правопорядка, такого как революция или гражданская война, несет конечную ответственность за исполнение законов страны. Эта ответственность должна лежать где-то - или нигде. Но она не может быть одновременно здесь и там. Как сказал господин судья Сазерленд в деле "Соединенные Штаты против "Curtiss Wright Export Corporation": "Нищенское общество не может существовать без суверенной воли".

Простая истина, что разделенный суверенитет логически абсурден и политически неосуществим, никогда не вызывала сомнений практически у всех членов Конституционного конвента 1787 г. Те, кто считал, что суверенитет должен находиться в штатах, а также те, кто хотел, чтобы он находился в центральном правительстве, были убеждены, что он должен находиться либо здесь, либо там, но не может быть разделен между обоими. "Я придерживаюсь фундаментальной точки зрения, - писал Мэдисон Рэндольфу 8 апреля 1787 года, - что индивидуальная независимость штатов совершенно непримирима с идеей совокупного суверенитета". "Нам говорили, - заявил Джеймс Уилсон на заседании Конвента, - что если каждый штат суверенен, то все равны". Таким образом, каждый человек фактически является сувереном над самим собой, и поэтому все люди по природе равны. Может ли он сохранить свое равенство, когда становится членом гражданского правительства? Не может. Так же, как и суверенное государство, когда оно становится членом федерального правительства. Если Нью-Джерси не хочет расстаться со своим суверенитетом, то напрасно говорить о правительстве". Говоря словами Гамильтона: "Два суверенитета не могут сосуществовать в священных пределах".

Однако именно Мэдисон указал на качественный элемент политической власти, в отличие от "больше или меньше" договорных обязательств, как на отличительную характеристику суверенитета правительства и, как такового, несовместимого с суверенитетом подчиненных ему лиц. Мэдисон заявил 28 июня 1787 года, выступая на заседании Конвента:

Эта ошибочность рассуждений, вытекающих из равенства суверенных государств при заключении договоров, заключается в том, что они путают простые договоры, в которых были прописаны определенные обязанности, которыми стороны должны были быть связаны, и определенные правила, которыми их подданные должны были руководствоваться в своих взаимоотношениях, с договором, в котором власть была учреждена как верховная по отношению к сторонам и устанавливающая законы для управления ими.

Таким образом, популярные конституционные доктрины, справедливо опасаясь неограниченной власти абсолютной монархии и рисков личного правления, путали подчинение суверенной власти правовому контролю и политическим ограничениям с ее ликвидацией. В своем стремлении сделать демократию "правительством законов, а не людей" они забыли, что в любом государстве, демократическом или ином, должен быть человек или группа людей, в конечном итоге ответственных за осуществление политической власти. Поскольку в демократическом государстве эта ответственность в обычное время дремлет, едва заметная сквозь сеть конституционных механизмов и правовых норм, широко распространено мнение, что ее не существует, и что верховная правотворческая и правоприменительная власть, за которую раньше отвечал один человек, монарх, теперь распределена между различными координирующими органами правительства, и что, следовательно, ни один из них не является верховным. Или же предполагается, что эта власть принадлежит всему народу, который, разумеется, как таковой не может действовать. Однако во время кризиса и войны эта высшая ответственность заявляет о себе, как это было при президентстве Линкольна, Вильсона и двух Рузвельтов, и оставляет конституционным теориям нелегкую задачу аргументировать ее после события.

В федеративных государствах, монархических или демократических, идеологическое удовлетворение должно быть дано отдельным государствам, которые, будучи когда-то суверенными, больше таковыми не являются, но не хотят этого признавать. Поскольку конституционно и политически невозможно отрицать, что федеральное правительство суверенно, и поскольку психологически невозможно признать, что отдельные штаты больше не суверенны, конституционная теория просто делит суверенитет между федеральным правительством и штатами, пытаясь таким образом примирить политические реалии с политическими предпочтениями. Так получилось, что Гамильтон и Мэдисон, решительно провозгласившие неделимость суверенитета на Конвенте 1787 года, столь же решительно настаивали на делимости суверенитета, когда год спустя в "Федералисте" они пытались убедить штаты в том, что они могут сохранить свой суверенитет, даже если они наделят федеральное правительство суверенными полномочиями, предусмотренными новой конституцией.

Из-за схожего стремления построить идеологический мост между политическими реалиями и политическими предпочтениями, доктрина разделенного суверенитета получила широкое признание в сфере международных отношений. С одной стороны, национальное государство в большей степени, чем когда-либо прежде, является доминирующим источником моральных и правовых оценок индивида и конечной точкой отсчета его земной лояльности. Следовательно, его власть среди других наций и сохранение его суверенитета являются главными политическими проблемами индивидов в международных делах. С другой стороны, именно эта власть и суверенитет, сталкиваясь в условиях современной цивилизации с властью и суверенитетом других наций, ставят под угрозу существование этой цивилизации, а вместе с ней и самих национальных государств.

Таким образом, со времени окончания наполеоновских войн гуманитарии и государственные деятели все чаще и интенсивнее ищут способы избежать саморазрушительных войн, к которым приводит борьба за власть между современными национальными государствами. Однако, особенно в последние годы, становится все более очевидным, что главным камнем преткновения, который до сих пор мешал всем попыткам сдержать борьбу за власть на международной арене, является сам национальный суверенитет. До тех пор, пока высшая правотворческая и правоприменительная власть остается за национальными правительствами, война, особенно в моральных, политических и технологических условиях нашего века, можно сказать, неизбежна. Таким образом, политическая реальность вероятности саморазрушительной войны сталкивается с политическим предпочтением сохранения национального суверенитета. В то время как люди повсюду стремятся освободиться от угрозы войны, они также стремятся сохранить суверенитет своих стран. Однако если бы ценой мира был только кусочек суверенитета, а не весь он, если бы для уменьшения вероятности войны национальное государство могло бы только разделить суверенитет с международной организацией, а не отказываться от него полностью, то можно было бы иметь мир и национальный суверенитет одновременно.

В ходе опроса общественного мнения, проведенного весной 1947 года, 75 процентов людей ответили положительно на вопрос: "Хотели бы вы, чтобы Соединенные Штаты участвовали в движении по созданию международной полиции для поддержания мира в мире?". Однако лишь 15 процентов всего населения и 17 процентов тех, кто выступает за создание международных полицейских сил, были готовы согласиться на то, чтобы вооруженные силы Соединенных Штатов были меньше, чем международные вооруженные силы.

Большинство хочет получить и то, и другое; они хотят "разделить" суверенитет. В этом отношении показательно, что в то время, как 32% сторонников создания международной полиции хотят, чтобы американские силы были больше, чем международные полицейские силы, 41%, что является самой большой группой, выражающей свое мнение по этому вопросу, хотят, чтобы они были равны по численности. Они хотят "разделить" суверенитет честно и справедливо, оставив 50 процентов Соединенным Штатам и отдав 50 процентов международной организации.

Идеологическим проявлением этого противоречия между политической реальностью и политическими предпочтениями является вера в делимый суверенитет. Доктрина делимости суверенитета делает интеллектуально возможным примирение не только того, что несовместимо по логике - отказ от суверенитета при его сохранении, но и того, что, как показывает опыт, непримиримо в условиях современной цивилизации - национального суверенитета и международного порядка. Совет отказаться от "части национального суверенитета" ради сохранения мира не только не выражает теоретическую истину, но и не отражает реальность политического опыта, равносилен совету закрыть глаза и мечтать о том, что можно съесть свой пирог и получить его тоже.

МИРОВАЯ ПОЛИТИКА В СЕРЕДИНЕ ДВАДЦАТОГО ВЕКА

Новая сила националистического универсализма

Теперь мы должны быть в состоянии ответить на вопрос, который мы задали, когда указали на интеллектуальную и моральную традицию западного мира как на силу, которая с помощью баланса сил удерживала современную государственную систему вместе от окончания религиозных войн до Первой мировой войны. Что осталось от этого наследия сегодня? спросили мы тогда. Какой консенсус объединяет народы мира в период после Второй мировой войны?

Ответ может быть только в том, что ограничения на борьбу за власть на международной арене сегодня слабее, чем когда-либо в истории современной государственной системы. Единое международное общество семидесятого и восьмидесятого веков было заменено рядом национальных обществ, которые обеспечивают для своих членов высший принцип социальной интеграции. Вследствие этого международная мораль, которая в течение нескольких веков сдерживала стремление отдельных государств к власти в определенных рамках, уступила место, за исключением некоторых фрагментарных ограничений, этике отдельных наций. Эта этика не только не признает никаких моральных обязательств над и помимо нее, но даже не претендует на всеобщее признание со стороны всех стран мира.

Наднациональные силы, такие как универсальные религии, гуманизм, космополитизм и все другие личностные особенности, институты и организации, которые связывают людей между собой через национальные границы, сегодня бесконечно слабее, чем силы, которые объединяют народы в пределах конкретной страны и отделяют их от остального человечества. Это ослабление наднациональных сил, которые должны быть сильными, чтобы налагать эффективные ограничения на международную политику государств, является лишь негативным побочным продуктом великой позитивной силы, которая формирует политическое лицо нашей эпохи - национализма. Национализм, отождествляемый с межнациональной политикой отдельных наций, не может сдерживать эту политику; он сам нуждается в сдерживании. Он не только фатально ослабил, если не уничтожил, сдерживающие факторы, дошедшие до нас из предыдущих веков, но и снабдил власти отдельных наций доброй совестью и псевдорелигиозным пылом. Он вдохновил их жаждой и силой всеобщего господства, о которых национализм XIX века ничего не знал.

Традиционный национализм стремился освободить нацию от чужеземного господства и дать ей собственное государство. Эта цель считалась законной не только для одной нации, но и для всех наций. Как только нация объединяла своих членов в одно государство, национальные устремления удовлетворялись, и существовало столько национализмов, сколько было наций, которые хотели создать или сохранить собственное государство.

Международные конфликты, в которые был вовлечен национализм XIX века, были, таким образом, в основном двух видов: конфликты между национальностью и чужим хозяином - балканские народы и Турция, славянские народы в бассейне Дуная и Австро-Венгерская монархия, поляки - и конфликты между различными национальностями по поводу разграничения их соответствующих доминионов, такие как борьба между германцами, с одной стороны, и поляками и евреями, с другой.

Для националистического универсализма середины двадцатого века нация является лишь отправной точкой универсальной миссии, конечная цель которой достигает пределов политического мира. В то время как национализм хочет иметь одну нацию в одном государстве и ничего больше, националистический универсализм нашего века требует для одной нации и одного государства права навязывать свои собственные оценки и стандарты действий всем другим нациям.

Эти соперничающие претензии на всеобщее господство со стороны различных наций нанесли последний, смертельный удар по той социальной системе международного общения, в рамках которой на протяжении почти трех столетий нации жили вместе в постоянном соперничестве, но под конусообразной крышей общих ценностей и универсальных стандартов действий. Обрушение этой крыши разрушило общую среду обитания народов мира, и самые могущественные из них заявляют о своем праве построить ее заново по своему образу и подобию. Под руинами этой крыши погребен механизм, который поддерживал стенания этого дома народов: баланс сил.

Разрушение этого интеллектуального и морального консенсуса, который контролировал наркотик власти на протяжении почти трех столетий, лишило баланс сил той жизненной энергии, которая делала его живым принципом международной политики. Одновременно с разрушением этой жизненной энергии система баланса сил претерпела три структурных изменения, которые значительно ухудшили ее функционирование.

НЕГИБКОСТЬ НОВОГО БАЛАНСА СИЛ

Наиболее очевидным из этих структурных изменений, которые нарушили функционирование баланса сил, является резкое численное сокращение. Например, в конце Тридцатилетней войны Германская империя состояла из 900 суверенных государств, которые Вестфальский договор 1648 года сократил до 355. Наполеоновские интервенции, из которых наиболее примечательной является диктуемая Рейхстагом Ратисбона реформа 1803 года, ликвидировали более 200 суверенных германских государств. Когда в 1815 году была основана Германская конфедерация, в ней оставалось только тридцать шесть суверенных государств. Объединение Италии в 1859 году привело к образованию суверенных государств, а объединение Германии в 1871 году - двадцати четырех. В 1815 году^ ^ окончании Наполеоновских войн восемь государств - Австрия, Франция, Британия, Пруссия, Испания и Швеция - имели дипломатический ранг великих держав. С учетом того, что Португалия, Испания и Швеция получили этот ранг лишь из традиционной вежливости и вскоре потеряли его незаслуженно, число великих держав сократилось до пяти.

Два десятилетия спустя, в начале Второй мировой войны, можно было насчитать семь великих держав, причем Германия и Советский Союз вновь стали первоклассными державами, а остальные сохранили свой статус. После окончания Второй мировой войны их число сократилось до трех: Великобритания, Советский Союз и Соединенные Штаты, а Китай и Франция, в силу своего прошлого или потенциальных возможностей, рассматриваются на переговорах и в организациях как великие державы. После Второй мировой войны мощь Великобритании снизилась до такой степени, что она явно уступает мощи Соединенных Штатов и Советского Союза, единственных двух великих держав, оставшихся в настоящее время.

Это сокращение числа государств, способных играть важную роль в международной политике, оказывает важное влияние на функционирование баланса сил. Этот эффект приобретает дополнительную значимость в связи с уменьшением абсолютного числа государств в результате консолидаций 1648 и 1803 годов и национальных объединений девятнадцатого века. Это сокращение было лишь временно компенсировано в 1919 году созданием новых государств в Восточной и Центральной Европе; за прошедшее время эти государства либо исчезли как государства, например, страны Балтии, либо, в любом случае, перестали быть независимыми факторами на международной арене. Такое развитие событий лишило баланс сил большей части его гибкости и неопределенности и, как следствие, его сдерживающего влияния на государства, активно участвующие в борьбе за власть.

В прежние времена, как мы видели, баланс сил действовал в основном посредством коалиций между несколькими государствами. Основные государства, хотя и различались по силе, все же были одного порядка величины. Например, в восемнадцатом веке Австрия, Франция, Великобритания, Пруссия, Россия, Швеция и Франция принадлежали к классу стран в той мере, в какой это касалось их относительной мощи. Колебания в их мощи влияли на их соответствующие позиции в иерархии держав, но не на их положение как великих держав. Аналогичным образом, в период с 1870 по 1914 год в игру политики власти играли восемь игроков первого ранга, из которых шесть, т.е. Европа, вели игру постоянно. В таких условиях ни один игрок не мог далеко продвинуться в своих стремлениях к власти, не будучи уверенным в поддержке по крайней мере одного или другого из своих соигроков, и никто, как правило, не мог быть слишком уверен в этой поддержке В восемнадцатом и девятнадцатом веках не было практически ни одного государства, которое не было бы вынуждено отступить с передовой позиции и вернуться назад, потому что оно не получило дипломатической или военной поддержки от других государств, с которыми оно считалось. Это было особенно верно в отношении России в ХIХ веке. С другой стороны, если бы Германия, в нарушение правил игры, не предоставила в 1914 году Австрии свободу действий, несомненно, Австрия не решилась бы зайти так далеко, как она это сделала, и Первой мировой войны можно было бы избежать.

Очевидно, что эти просчеты в отношении того, кто против кого будет воевать, означали для Германии разницу между победой и поражением. Всякий раз, когда коалиции наций, сопоставимых по силе, противостоят друг другу, расчеты такого рода обязательно будут близкими, так как отход одного потенциального члена или добавление неожиданного члена не может не повлиять на баланс сил, если не решающим образом. Поэтому в XVIII веке, когда принцы с легкостью меняли свои расстановки, такие расчеты часто были почти неотличимы от диких догадок. Следовательно, чрезвычайная гибкость баланса сил, обусловленная абсолютной ненадежностью союзов, заставляла всех игроков быть осторожными в своих действиях на шахматной доске международной политики и, поскольку риски трудно просчитать, рисковать как можно меньше. Во время Первой мировой войны все еще имело огромное значение, влияющее на конечный исход конфликта, останется ли Италия нейтральной или вступит в войну на стороне союзников. Именно осознавая эту важность, обе стороны прилагали большие усилия, соревнуясь в обещаниях территориального расширения, чтобы повлиять на решение Италии. Такая же ситуация тогда преобладала, в меньшей степени, даже в отношении такой относительно слабой державы, как Греция.

В последние годы этот аспект баланса сил претерпел радикальную трансформацию. Во время Второй мировой войны решения таких стран, как Италия, Испания или Турция, или даже Франция, присоединиться или не присоединиться к той или иной стороне были просто эпизодами, которые, конечно, приветствовались или боялись воюющими сторонами, но ни в коей мере даже отдаленно не могли превратить победу в поражение или наоборот. Диспропорция в силах государств первого ранга, таких как США, СССР, Великобритания, Япония и Германия, с одной стороны, и всех остальных государств - с другой, была уже настолько велика, что отпадение одного или присоединение другого союзника уже не могло переломить баланс сил и тем самым существенно повлиять на конечный исход борьбы. Под влиянием изменений в расстановке сил одна чаша весов могла несколько подняться, а другая опуститься еще больше, но все же эти изменения не могли изменить соотношение весов, которое было обусловлено значительным весом первоклассных держав.

Ни одной из них не нужно опасаться сюрпризов от реальных или потенциальных союзников. Диспропорция сил между крупными и мелкими державами настолько велика, что мелкие державы не только утратили способность склонить чашу весов - они также потеряли ту свободу передвижения, которая в прежние времена позволяла им играть столь важную и зачастую решающую роль в балансе сил. То, что раньше относилось лишь к относительно небольшому числу государств, таких как некоторые латиноамериканские страны в их отношениях с США и Португалия в ее отношениях с Великобританией, теперь относится к большинству, если не ко всем: они находятся в орбите одного или другого из двух гигантов, чье политическое, военное и экономическое превосходство может удерживать их там даже против их воли.

Это полная противоположность эпохе постоянно меняющихся союзов и новых комбинаций, требующих постоянной бдительности, осмотрительности и осторожности, классическим примером которой является восемнадцатый век. Эта эпоха продолжалась в течение девятнадцатого века и первых трех десятилетий двадцатого. Даже во время Второй мировой войны она играла важную роль, по крайней мере, в отношении предполагаемых действий основных воюющих сторон.

Сегодня ни Соединенным Штатам, ни Советскому Союзу не нужно оглядываться через плечо, как это было во время Второй мировой войны, чтобы перебежка одного крупного союзника или присоединение одного к другой стороне не нарушили баланс сил. Они также больше не обязаны подстраивать свою политику под желания сомневающихся союзников и требовательных нейтралов. Никакие подобные страхи и соображения не должны сдерживать их амбиции и действия; они, как редко бывало раньше, являются хозяевами своей собственной политики и своей собственной судьбы. Граница между двумя лагерями четко проведена, а вес тех немногих, кто еще может переступить через забор, настолько мал, что практически ничтожен, или, как в случае с Китаем и Индией, является вопросом будущего развития, а не заботой правящих кругов. Больше нет нейтралов, которые в качестве честных брокеров могли бы смягчать международные конфликты и способствовать их мирному урегулированию или же, лавируя между двумя лагерями и угрожая присоединиться к одному или другому в зависимости от обстоятельств, возводить эффективные барьеры на пути стремления к власти.

В великом состязании между Францией и Габсбургами, вокруг которого развивалась современная государственная система (по крайней мере, до "дипломатической революции" 1756 года, когда Франция вступила в союз с Габсбургами против Пруссии), Великобритания могла играть контролирующую и сдерживающую роль балансира, поскольку была достаточно сильна по сравнению с двумя соперниками и их союзниками, чтобы сделать вероятной победу той стороны, к которой она присоединилась. Так было во время наполеоновских войн и на протяжении XIX и начала XX веков. Сегодня дружба Великобритании уже не имеет решающего значения. Ее роль "держателя" баланса подошла к концу, оставив современную государственную систему без тех преимуществ сдерживания и умиротворения, которые она давала этой системе в прежние времена. Даже во время Второй мировой войны нейтралитет Великобритании или ее союз с Германией и Японией, а не с Организацией Объединенных Наций, легко мог означать для последней разницу между победой и поражением. Сейчас, учитывая вероятные тенденции в технологии ведения войны и распределение сил между Соединенными Штатами и Советским Союзом, вполне может оказаться, что позиция Великобритании в вооруженном конфликте между этими двумя державами не окажет решающего влияния на конечный результат. На метафорическом языке баланса сил можно сказать, довольно смешно, но не без истины, что если на российских весах лежит гиря в семьдесят единиц, то на американских весах - в сто, из которых семьдесят - это собственная сила Соединенных Штатов, десять - Великобритании, а остальное - одних фактических и потенциальных союзников. Таким образом, даже если убрать британский вес с американских весов и поместить его на российские, более тяжелые гири все равно будут находиться на американских весах.

Из сказанного выше следует, что снижение относительной мощи Великобритании и, как следствие, ее неспособность сохранить ключевую позицию в балансе сил не является изолированным явлением, связанным исключительно с Великобританией. Он является следствием структурных изменений, которые влияют на формирование баланса сил во всех его проявлениях. Поэтому невозможно, чтобы привилегированное и доминирующее место, которое Великобритания занимала в течение столь длительного времени, было отвоевано другой нацией.

Несомненно, что по сравнению с тем, что было до этой тридцатилетней войны, лицо мира изменилось во всех отношениях. Треть века назад мы жили во вселенной, где шесть или восемь великих наций, очевидно равных по силе, каждая из которых путем различных и подзаконных соглашений объединяла с собой другие, сумели установить равновесие повсюду, где менее сильные были относительно гарантированы, где международное право было признано, поскольку нарушитель столкнулся бы с коалицией моральных или материальных интересов, и где, в конечном счете, стратегия, задуманная и подготовленная с учетом будущих конфликтов, предполагала только быстрое и ограниченное разрушение.

Но циклон прошел. Можно провести инвентаризацию. Если принять во внимание крах Германии и Японии и ослабление Европы, то Советская Россия и Соединенные Штаты теперь единолично занимают первое место. Создается впечатление, что судьба мира, которая в современную эпоху поочередно улыбалась Священной Римской империи, Испании, Франции, Великобритании и Германскому рейху, наделяя каждого по очереди своего рода преимущественным положением, теперь решила разделить свою благосклонность надвое. Из этого решения вытекает фактор разделения, который заменил собой баланс прежних времен.

Кто же сможет восстановить равновесие, если не старый мир, между двумя новыми? Старая Европа, которая на протяжении стольких веков была проводником вселенной, в состоянии создать в мире, который стремится разделиться на две части, необходимый элемент компенсации и понимания.

Нации древнего Запада имеют своими жизненно важными артериями Северное море, Средиземное море, Рейн; они географически расположены между двумя новыми массами. Решив сохранить независимость, которая может оказаться под угрозой в случае пожара, они физически и морально притягиваются друг к другу массивным ^ортом русских, а также свободным продвижением американцев. Обладая глобальной силой благодаря своим собственным ресурсам и ресурсам обширных территорий, которые связаны с ними судьбой, распространяя свое влияние и свою деятельность, каков будет их вес, если удастся объединить свою политику, несмотря на трудности, с которыми они сталкиваются на протяжении всей своей жизни.

Однако дело не только в слабости Франции по сравнению с Соединенными Штатами и Советским Союзом, которая лишает ее возможности выполнить эту задачу даже в большей степени, чем Великобританию.

Напротив, они глубоко вовлечены в них во всех трех отношениях. Ведь они одновременно являются полем боя и призом за победу в вооруженном противостоянии между Соединенными Штатами и Советским Союзом, они постоянно и жизненно заинтересованы в победе одной или другой стороны. И они не могут искать удовлетворения своих стремлений к власти нигде, кроме как на самом европейском континенте. Именно по этим причинам ни Франция, ни Европа в целом не могут пользоваться той свободой маневра, которую должен иметь "держатель" баланса, чтобы выполнять свою функцию.

ИСЧЕЗНОВЕНИЕ КОЛОНИАЛЬНОЙ ГРАНИЦЫ

В этом обсуждении мы подходим к третьему изменению в структуре баланса сил, а именно к исчезновению колониальной границы. Баланс сил был обязан тем сдерживающим и умеренным влиянием, которое он оказывал в свой классический период, не только моральному климату, в котором он действовал, и его собственной механике, но и в значительной степени тому обстоятельству, что участвующим в нем нациям редко требовалось вкладывать всю свою национальную энергию в политическую и военную борьбу, в которой они участвовали друг с другом. Нации того периода стремились к власти через приобретение территории, которая тогда считалась символом и сутью национальной мощи. Попытка отнять землю у могущественного соседа была одним из методов обретения власти. Однако существовала гораздо менее рискованная возможность достижения этой цели. Такую возможность предоставляли широкие просторы трех континентов: Африки, Америки и части Азии, граничащей с Восточным океаном.

На протяжении всей истории существования баланса сил. Великобритания нашла в этой возможности главный источник своего могущества и отстранения от проблем, которые вовлекали другие нации в непрерывный конфликт. Испания растратила свои силы на использование этой возможности и тем самым вывела себя из борьбы за власть как силу, с которой нужно считаться. То, что для Великобритании и Испании было постоянной и важной проблемой, привлекло энергию других наций.

Пруссия, наконец, как поздно вошедшая в круг великих держав, должна была довольствоваться защитой и сохранением своего положения в качестве великой державы.

Кроме того, она была слишком слаба внутренне и находилась в слишком неблагоприятном географическом положении, чтобы думать о программе неограниченной экспансии. Даже после того, как Бисмарк добился преобладания прусской власти в Германии и преобладания немецкой власти в Европе, его политика была направлена на сохранение, а не на расширение этой власти.

В период между 1870 и 1914 годами стабильность статус-кво в Европе была прямым результатом, с одной стороны, рисков, подразумеваемых даже в малейшем движении на границах самих великих держав, и, с другой стороны, возможности изменить статус-кво в отдаленных регионах, не подвергаясь опасности всеобщего пожара. Как отмечает профессор Тойнби:

В центре [группы государств, образующих баланс сил] каждый шаг, который делает одно государство с целью собственного возвеличивания, ревниво отслеживается и ловко парируется всеми его соседями, а суверенитет над несколькими квадратными футами территории и несколькими сотнями "душ" становится предметом самого ожесточенного и упорного спора. ... В легких обстоятельствах периферии довольно посредственный политический талант часто способен творить чудеса. . . . Владения Соединенных Штатов могут быть незаметно расширены прямо через Северную Америку от Атлантики до Тихого океана, владения России - через Азию от Балтики до Тихого океана, в эпоху, когда лучшая государственная мудрость Франции или Германии не в состоянии добиться неоспоримого владения Эльзасом или Позеном.

С объединением Германии завершилась консолидация великих национальных государств, и территориальные завоевания в Европе отныне могли осуществляться только за счет великих держав или их союзников. После этого в течение более чем четырех десятилетий великие вопросы мировой политики были связаны с африканскими названиями, такими как Египет, Тунис, Марокко, Конго, Южная Африка, а также с дряхлеющими азиатскими империями Китая и Персии. В результате этих проблем возникали локальные войны - Русско-японская война 1904-05 годов, Русско-турецкая и Итало-турецкая войны. Но следует отметить, что во всех этих войнах одна из великих держав снова воевала с державой, которую можно назвать "периферийной", державой, которая была либо предполагаемым противником экспансии первой, либо, как в исключительном случае с Японией, внешним конкурентом. Ни в одном случае для великой державы не было необходимости брать в руки оружие против другой великой державы, чтобы расширить свою экспансию на пространства Африки и Азии.

Политика компенсаций могла здесь действовать с максимальным успехом, так как существовало столько политических возможностей, что можно было компенсировать себя и побудить других сделать то же самое. Всегда существовала возможность компромисса без ущерба для жизненно важных интересов, отступления с сохранением лица, уклонения и отсрочки.

И все же важно, что самый постоянный и самый взрывоопасный из великих вопросов того периода, хотя и находился на периферии круга великих держав, был ближе к нему географически и оказывал более непосредственное влияние на распределение политической и военной мощи внутри него, чем любой другой из великих вопросов той эпохи. Этот вопрос заключался в том, как распределить наследство европейской части Турецкой империи, называемое также Балканским вопросом. Из него возникло пламя Первой мировой войны. Балканский вопрос, как никакой другой вопрос того периода, мог привести к открытому конфликту между великими державами - тем более что жизненные интересы одной из них, Австрии, были напрямую затронуты национальными устремлениями Сербии. Однако сомнительно, что такой исход был неизбежен. Можно даже утверждать, что если бы другие великие державы, особенно Германия, решали Балканский вопрос в 1914 году так, как они это успешно сделали на Берлинском конгрессе в 1878 году, то есть с учетом его периферийного характера, Первой мировой войны вполне можно было бы избежать.

Когда Бисмарк в 1876 году заявил, что, с точки зрения интересов Германии, Балканы не стоят "добрых костей одного померанского мушкетера", он решительно подтвердил периферийный характер Балканского вопроса с точки зрения политических и военных интересов Германии. Пообещав в июле 1914 года поддержать любые шаги Австрии против Сербии, германское правительство сделало прямо противоположное, причем без веской причины. Германия отождествила себя с австрийским интересом в прострации Сербии, как со своим собственным, в то время как Россия отождествила себя с защитой Сербией своей независимости. Таким образом, конфликт на периферии европейской государственной системы трансформировался в борьбу, которая угрожала повлиять на общее распределение власти внутри этой системы.

Торговаться стало невозможно, если это не был торг за собственные жизненно важные интересы. Уступки за чужой счет не могли быть сделаны, потому что отождествление собственных интересов с интересами более мелких вовлеченных наций превратило уступки за явный счет других в уступки за свой собственный счет. Конфликт не мог быть отложен, потому что, как мы видели, большинство великих держав опасались, что отсрочка приведет к усилению выдры для вооруженного конфликта, который, как считалось, был неизбежен. Ибо, как только эти вопросы были перенесены подростками с периферии в центр обсуждения великих держав, пути им не было: не было пустого пространства, в которое можно было бы ступить, чтобы решить проблему.

То, что произошло в июле 1914 года, по крайней мере, частично благодаря просчетам дипломатии, сегодня привело к неизбежному результату - структурному изменению баланса сил. В период, предшествовавший Первой мировой войне, великие державы имели возможность разрядить свое соперничество на собственных границах до границы с другими странами.

Сказать, что в этот период существовала периферия политически пустых пространств, значит просто отрицательно сказать, что в этот период баланс сил был количественно и качественно ограничен географическими рамками. По мере того, как баланс сил становится всемирным с его основными весами на трех различных континентах, американском и евразийском, дихотомия между кругом великих держав и его центром, с одной стороны, и его периферией и пустыми пространствами за его пределами, с другой, должна по необходимости исчезнуть. Периферия баланса сил теперь совпадает с конинами Земли. Ранее пустые пространства лежат на востоке и западе, севере и юге, на полюсах и в пустынях, на суше, на воде и в воздухе, вдоль путей, по которым две сверхдержавы должны приближаться друг к другу для дружеских или враждебных контактов. В эти пространства два оставшихся великих соперника на международной арене влили свою силу, политическую, военную и экономическую, превратив эти пространства в два великих блока, которые граничат друг с другом и противостоят друг другу на четырех углах Земли.

ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ДВУХБЛОКОВОЙ СИСТЕМЫ

Они могут наступать и встретиться в том, что, вероятно, будет боем, или они могут отступить и позволить другой стороне продвинуться на то, что для них является драгоценной землей. Эти разнообразные и разносторонние маневры, с помощью которых хозяева баланса сил пытались либо вообще избежать вооруженных конфликтов, либо, по крайней мере, сделать их краткими и решительными, но ограниченными по масштабам, союзы и контрсоюзы, смена альянсов в зависимости от того, откуда может исходить большая угроза или лучшая возможность, отстранение и отстранение вопросов, отклонение соперничества от открытого фронтира - вот что такое "пм".

Если раньше война рассматривалась, согласно классическому определению, как продолжение дипломатии другими средствами, то теперь искусство дипломатии превратилось в разновидность военного искусства. Иными словами, мы живем в период "холодной войны", когда цели войны преследуются, пока что, не насильственными средствами. В такой ситуации особые качества дипломатического ума бесполезны, так как им нечем оперировать, и поэтому их вытесняет военный тип мышления. Баланс сил, если он нарушен, может быть восстановлен только увеличением военной мощи слабой стороны. Однако, поскольку в этой картине нет никаких важных переменных, кроме врожденной силы самих двух гигантов, любая из сторон должна опасаться, что временно более сильный соперник использует свое превосходство для устранения угрозы с другой стороны путем сокрушительного военного и экономического давления или войны на уничтожение.

Таким образом, по мере приближения к середине XX века международная ситуация сводится к примитивному зрелищу двух гигантов, с настороженной подозрительностью наблюдающих друг за другом. Они прилагают все усилия, чтобы максимально увеличить свой военный потенциал, поскольку это все, на что они могут рассчитывать. Оба готовятся нанести первый решающий удар, потому что если один не нанесет его, то может нанести другой. Таким образом, сдерживать или быть сдерживаемым, завоевывать или быть завоеванным, уничтожать или быть уничтоженным становятся девизами новой дипломатии.

То, что таково сегодня политическое состояние мира, не обязательно вытекает из механики нового баланса сил. Изменившаяся структура баланса сил сделала враждебное противостояние двух гигантских силовых блоков возможным, но не сделала его неизбежным. Напротив, новый баланс сил - это механизм, который содержит в себе потенциал как для неслыханного добра, так и для беспрецедентного зла. Какой из этих потенциалов будет реализован, зависит не от механики баланса сил, а от моральных и материальных сил, которые используют этот механизм для реализации своих целей.

Нужно всегда помнить о том зле, которым государство должно платить внутри и вне себя за свои великие завоевания, о том, что эти завоевания не приносят плодов, о том риске, которому подвергается человек, предпринимая их, и, наконец, о том, как тщетны, как бесполезны, как недолговечны великие империи и к каким разрушениям они приводят при падении.

Но поскольку нельзя надеяться, что власть, превосходящая все остальные, IK^ раньше времени не злоупотребит этим превосходством, мудрый и справедливый князь не должен оставлять своим преемникам, которые, судя по всему, менее умеренны, чем он, постоянный и жестокий соблазн слишком выраженного превосходства. Для блага своих преемников и своего народа он должен ограничиться своего рода равенством.

Распределение сил отчетливо напоминает распределение сил, которое существует сейчас, по мере приближения к середине двадцатого века, между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Это потенциальное равновесие с перевесом на стороне Соединенных Штатов. Благоприятные результаты, которые предполагал французский философ, однако, не сопровождали это потенциальное равновесие между Соединенными Штатами и Советским Союзом, и, похоже, они не материализуются в обозримом будущем. Причину следует искать в характере современной войны, которая под влиянием националистического универсализма и современных технологий претерпела далеко идущие изменения. Именно здесь мы находим пятое и последнее из фундаментальных изменений, которые отличают мировую политику середины XX века от международной политики предыдущих эпох.

Тотальная война

Мы уже отмечали, что война в наше время стала тотальной в четырех различных отношениях: в отношении (i) доли населения, полностью отождествляемого в своих эмоциях и убеждениях с войнами своей нации, (2) доли населения, участвующего в войне, (3) доли населения, пострадавшего от войны, и (4) цели, преследуемой войной. Когда Фенелон писал в начале восемнадцатого века, война была ограничена во всех этих отношениях и была такой с самого начала существования современной государственной системы.

Возьмем в качестве крайнего примера такого типа ограниченной войны итальянские войны четырнадцатого и пятнадцатого веков. В этих войнах участвовали в основном наемники, которые, поскольку их интересы были в основном финансовыми, не стремились погибнуть в бою или подвергать себя такому риску, убивая слишком много своих врагов. Более того, €ondQUim, лидеры противоборствующих армий, не были заинтересованы в сохранении своих солдат, поскольку солдаты составляли их оборотный капитал. Они вложили деньги в свои армии и хотели, чтобы они оставались действующими предприятиями. Кондотьеры также не хотели убивать много вражеских солдат, поскольку пленных можно было продать за выкуп или нанять в качестве солдат для своей собственной армии, но после убийства их нельзя было использовать в финансовых целях. Кондотьеры не были заинтересованы в решающих сражениях и войнах на уничтожение, поскольку без войны и без врага не было работы. Как следствие, эти итальянские войны в значительной степени состояли из искусных маневров и тактических ухищрений, чтобы заставить врага сдать позиции и отступить, теряя пленных, а не раненых или убитых. Таким образом, Макиавелфи может сообщить о ряде событий пятнадцатого века.

Сражения, некоторые из которых имели большое историческое значение, в которых либо вообще никто не погиб, либо погиб только один человек, и тот не от действий противника, а случайно.

Возможно, рассказ Макиавелли преувеличен, и итальянские войны четырнадцатого и пятнадцатого веков могли быть примерами традиционной войны,^ но не может быть никаких сомнений в том, что эти войны были проявлениями типа ограниченной войны, который преобладал, за единственным значительным исключением Религиозных и Наполеоновских войн, на протяжении всей современной истории вплоть до Первой мировой войны. Один из великих полководцев восемнадцатого века, маршал Сакса, провозгласил тот же принцип ведения войны, которым руководствовались кондотьеры четырнадцатого и пятнадцатого веков, когда он сказал: "Я вовсе не сторонник сражений, особенно в начале войны. Я даже убежден, что умелый генерал может вести войну всю свою жизнь, не будучи вынужденным давать сражения". А на рубеже веков Даниэль Дефо, автор "Робинзона Крузо", заметил: "Сейчас часто случается, что армии по пятьдесят тысяч человек с каждой стороны держатся на расстоянии друг от друга, проводят целую кампанию, уклоняясь, или, как это принято называть, наблюдая друг за другом, а затем уходят в зимние кварталы".

С другой стороны, когда эта эпоха ограниченной войны подошла к концу. Маршал Фош в лекциях, прочитанных в 1917 году во французском военном колледже, подвел итог старой и новой тотальной войне:

Воистину началась новая эра национальных войн, которые должны были поглотить все ресурсы нации, которые должны были быть направлены не на династические интересы, не на завоевание или владение провинцией, а на защиту или распространение философских идей в первую очередь, принципов независимости, единства, нематериальных преимуществ различного рода впоследствии. Они были призваны выявить интересы и способности каждого солдата, воспользоваться чувствами и страстями, никогда ранее не признававшимися в качестве элементов силы. ... С одной стороны: интенсивное использование человеческих масс, охваченных сильными чувствами, поглощающих каждую деятельность общества и соответствующих их потребностям материальных частей системы, как укрепления, супли^ использование земли, вооружение, лагеря и т.д.

С другой стороны, со стороны i8-го века: регулярное и методичное использование этих материальных частей, которые стали основой различных систем, конечно, меняющихся со временем, но всегда направленных на контроль использования войск, чтобы сохранить армию.

ВОЙНА ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ

То, что в новый век войн массы отдельных граждан полностью идентифицируют себя с войнами, в которых участвует их страна, поразительно иллюстрируется двумя факторами, один из которых моральный, а другой эмпирический.

Моральный фактор - это возрождение в двадцатом веке доктрины справедливой войны, то есть различия между воюющими сторонами, чье участие в войне оправдано этикой и правом, и теми, кто не считается имеющим юридическое и моральное право брать в руки оружие. Эта доктрина доминировала в Средние века, но с приходом к власти современной государственной системы она была выхолощена до предела. Как отметил профессор Баллис, говоря о развитии доктрины в XVI веке: "Понятие средневековых школьников о справедливой войне - вина на одной стороне и праведность на другой - практически исчезло. На его место пришла идея о том, что государь должен вести войну как обвинитель и как судья". В результате новая доктрина "с помощью казуистики расширила возможности для признания практически любого вида войны справедливой".

На протяжении всего периода ограниченных войн различие между справедливой и несправедливой войной оставалось в лучшем случае двусмысленным и было окончательно отброшено в XIX веке, когда война рассматривалась как простой факт, ведение которого подчинялось определенным моральным и юридическим правилам, но которым все государства имели юридическое и моральное право пользоваться по своему усмотрению. С этой точки зрения, война была инструментом национальной и, в большей степени, династической политики, который использовался попеременно или одновременно с дипломатией, по усмотрению правительства.

Для народных масс идентифицировать себя с такой войной было явно нелегко. Для такой идентификации была необходима моральная проблема, ради защиты или достижения которой должна была вестись война. Другими словами, война должна была быть справедливой со своей стороны и несправедливой со стороны ci^my, чтобы вызвать моральный энтузиазм в пользу своего дела и враждебную пассию против врага. Возможно, солдаты и пруссы готовы пожертвовать своей жизнью ради этой справедливости, но не граждане-оруженосцы. Нации^ в войнах, как в немецкой и итальянской.

Ни от наемников, ни от бездельников, призванных на военную службу, ни от похищенных хороших людей, которые составляли рядовой состав армий в период ограниченных войн, нельзя было ожидать, что их будут вдохновлять моральные и идеальные соображения. Их главный интерес - избежать сражения и остаться в живых - совпадал с желанием их лидеров сохранить финансовые вложения и низкие риски, пытаясь выиграть войну путем маневрирования, а не сражения. При Фридрихе Великом две трети прусской армии были набраны из иностранных наемников. Треть прусской армии, противостоявшей армиям Пшахской революции в 1792 году, по-прежнему состояла из наемников, и ее неумелое маневрирование, направленное в первую очередь на избежание сражения, вполне соответствовало духу ее солдат, которые не знали, за или против чего они сражаются. "Французская система воинской повинности,* - говорил герцог Веллингтон, говоря о французской и английской армиях того периода, - собирает вместе прекрасные образцы всех классов; наша армия состоит из отбросов земли - просто отбросов земли".

В период ограниченной войны дезертирство не только отдельных людей, но и целых подразделений было обычным явлением. Наемник или армия наемников служили одному нанимателю весной, а другому - осенью, в зависимости от ожидаемой выгоды. Если его контракт был заключен только на один боевой сезон, то такая процедура была совершенно обычной, однако, если он был недоволен зарплатой и условиями труда у своего прежнего хозяина, то не решался следовать ему в отношении договорных обязательств.

Особенно эффективно в трудовых спорах такого рода было то, что контингент наемников искал другого работодателя непосредственно перед битвой или во время осады. Так, в 1521 году при осаде Пармы три тысячи итальянцев дезертировали из французской армии и перешли на другую сторону. В октябре 1521 года швейцарский контингент французской армии в Италии в течение нескольких недель был сокращен за счет дезертирства с двадцати тысяч до шести тысяч человек. Весной следующего года новый контингент швейцарцев объявил забастовку за день до битвы при Бикокке, практически диктуя французам план сражения, в результате чего атака швейцарцев была отбита, а битва проиграна. В противоположном лагере во время того же сражения немецкий контингент, как сообщается, требовал жалованья за организацию оминтскрата, ни один из которых не был отбит.

Общее презрение, с которым относились к армиям такого рода, было соизмеримо с их моралью. Они были, по словам современника Фридриха Великого, "не воодушевлены ни духом патриотизма, ни преданностью своему принцу. Их удерживала вместе только железная дисциплина и перспектива вознаграждения, и, учитывая их социальное происхождение, социальный престиж и характер войн, которые они вели, иначе и быть не могло.

Для того чтобы иметь армию, способную полностью отождествлять себя с причиной войны, необходимо иметь причину, способную объединить за собой большие массы людей, и армию, однородную с точки зрения этой причины. Когда протестанты и католики воевали друг с другом из-за вопроса о том, чья религия должна преобладать, объединяющая причина и масса, способная быть объединенной под этой причиной, материализовались. Когда в период ограниченных военных действий войны велись за престолонаследие, обладание провинцией или городом, или за славу монарха, эти две предпосылки были налицо для той части долговечности, которая считала военную службу монарху своей наследственной привилегией, но ни для кого другого. С защитой французским народом революционных свобод против иностранной агрессии у однородной армии вновь появилось дело, которому она могла быть предана и за которое готова была умереть. Французский закон 1793 года, сделавший военную службу обязательной для всех трудоспособных мужчин в возрасте от восемнадцати до двадцати пяти лет, стал первым законодательным признанием нового характера войны.

Хотя даже армия, созданная на основе всеобщей военной службы, может не отождествлять себя полностью с причиной войны, которую она ведет, можно с уверенностью сказать, что, как правило, только такая армия будет полностью способна к этому отождествлению. Поэтому не случайно, что период ограниченной войны совпадает с морально безразличной сссрской войной, которую вели разнородные армии, чьей главной объединяющей силой было принуждение, любовь к приключениям и деньгам, в то время как, с другой стороны, тотальная война неизбежно связана с вооруженной нацией, проникнутой убеждением в справедливости войны, которую она ведет.

И Франция революции, и Пруссия освободительной войны использовали воинскую повинность как инструмент национального духа против иностранной агрессии, первая - против Пруссии старого режима, вторая - против Франции наполеоновского империализма.

ВОЙНЫ ПО ОБЩЕЙ ЧИСЛЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ

Когда в ХХ веке характер войны вновь меняется и ее цель трансформируется из национального освобождения и объединения в националистический универсализм, участие населения в войне соответственно расширяется. Теперь призываются не только трудоспособные мужчины, но, в тоталитарных странах, также женщины и дети. В нетоталитарных странах вспомогательные услуги женщин - Wacs, Waves и тому подобное - требуются на добровольной основе. Однако везде все производительные силы нации направлены на ведение войны. Если в период ограниченных войн война мало волновала население в целом, на которое она влияла в основном через увеличение налогов, то войны двадцатого века стали делом каждого, не только в смысле националистической идентификации, но и в смысле военного или экономического участия.

В этом развитии виноваты два фактора: увеличение размеров армий и механизация войны. В двадцатом веке размер армий увеличился в несколько раз, как абсолютно, так и по отношению к общей численности населения. В шестнадцатом, семнадцатом и восемнадцатом веках численность армий, хотя и неуклонно росла, исчислялась десятками тысяч. В наполеоновских войнах численность некоторых армий достигала нескольких сотен тысяч человек. В Первой мировой войне армии впервые перешагнули миллионный рубеж, а во Второй мировой войне численность военных формирований превысила десять миллионов человек.

Поскольку во Второй мировой войне вооруженные силы великих военных держав, таких как Германия, Советский Союз и Соединенные Штаты, превышали десять миллионов человек, численность гражданского населения, обеспечивающего каждую из них оружием, транспортом, связью, одеждой и питанием, должна была со значительным отрывом превышать сто миллионов. Таким образом, современная война действительно стала войной всего населения.

ВОЙНА ПРОТИВ ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ

Война стала тотальной не только в том смысле, что каждый является потенциальным участником войны, но и в том смысле, что каждый является потенциальной жертвой войны. Сравнительные цифры потерь в войне, пусть и ненадежные в деталях, красноречиво говорят об этом. Если взять Францию как нацию, которая в современной истории регулярно участвовала в великих войнах эпохи, и взять в качестве примера процент, рассчитанный по десятилетиям, населения Франции, убитых или раненых на войне с 1630 по 1919 год, то мы обнаружим, что с 1630 по 1789 год, начало Французской революции, максимум составляет 0,58, минимум - 0,01 процента. Если показатели за оставшуюся часть девятнадцатого века вписываются в общую картину, представленную всем периодом, то показатель за второе десятилетие двадцатого века, период Первой мировой войны, поднимается до исторического максимума - 5,65%. Важно также отметить, что в то время как весь период с 1630 по 1829 год только в одном десятилетии, 1720-29, не было военных потерь вообще, только в XIX веке, веке колониальной экспансии, таких десятилетий пять.

Аналогичная картина наблюдается и при рассмотрении цифр смертности на военной службе по векам. Данные по Великобритании демонстрируют типичную картину: спад в девятнадцатом веке и резкий рост в двадцатом. Соответствующие цифры по Франции показывают резкий рост в восемнадцатом и отсутствие спада в девятнадцатом веке, что объясняется прерыванием режима ограниченной войны наполеоновскими войнами.

Число гражданских лиц, убитых немцами только в результате мер по преднамеренному уничтожению, оценивается почти в двенадцать миллионов. Французский рекорд в 5,63 процента от общего числа убитых и раненых в Первой мировой войне не был даже приближен Францией во Второй мировой войне из-за относительно незначительной роли, которую она играла в военных операциях. Но этот рекорд оставил далеко позади Советский Союз, потерявший во Второй мировой войне убитыми и ранеными около 10 процентов всего населения, то есть почти вдвое больше французских потерь в Первой мировой войне. Таким образом, тенденция к огромному росту разрушительности современной войны, о которой свидетельствуют цифры Первой мировой войны, продолжилась во Второй в ускоренном темпе. Изобретение новых разрушительных методов ведения войны, либо вообще не применявшихся в предыдущих мировых войнах, таких как бактериологическая война, либо применявшихся лишь в небольших масштабах, таких как отравляющий газ, управляемые ракеты и атомные бомбы, похоже, гарантирует продолжение и дальнейшее ускорение этой тенденции.