Politics Among Nations. The Struggle for Peace and Power

Жизненно важная функция мирных изменений в государстве выполняется не каким-либо отдельным органом, действующим изолированно, а отечественным обществом как единым целым. Моральный консенсус общества, поддерживаемый авторитетом и материальной мощью правительства, будет использовать все социальные и политические органы для достижения состояния афйаира в соответствии со своим представлением о справедливости. Для этого процесса мирных перемен законодательные органы играют особенно важную роль, если, как в демократических обществах, они являются свободными агентами. Но и законодательные органы являются лишь агентами общества в целом. Без поддержки общества их законы бессильны привести к желаемым изменениям. История законодательства пестрит законами, такими как антитрестовские законы, которые, будучи принятыми законодательными органами и оставаясь на бумаге, не достигли своей цели, потому что моральный консенсус общества не поддержал их. Таким образом, законодательные органы не в большей степени, чем суды, способны мирно изменить старый статус-кво на новый, просто выполняя свои технические функции. Другими словами, законодательная деятельность требует не больше, чем судебное решение, когда общество сталкивается со своей высшей задачей: изменить распределение власти в обществе, не ставя под угрозу упорядоченные и мирные процессы, от которых зависит благополучие общества.

Внутренние котировки не выполняют и не могут выполнять ту функцию, которую им приписывают сторонники судебного урегулирования. Они не могут и не могут мирно разрешать споры, которые в противном случае привели бы к насильственным столкновениям. Однако силы и институты, которые выполняют эту функцию для внутреннего общества, совершенно не существуют на международной арене.

Как мы уже говорили, "больше нет морального консенсуса между нациями, на основе которого ссорящиеся страны могли бы получить общий стандарт справедливости для разрешения своих споров". После окончания Второй мировой войны этот моральный раскол стал настолько глубоким, а напряжение между Соединенными Штатами и Советским Союзом настолько всепроникающим, что даже споры, возникающие в рамках существующего статус-кво, уже не могут быть разрешены в судебном порядке. Поэтому неспособность передавать споры на рассмотрение Международного суда, в отличие от широкой деятельности его предшественника, приобретает особое значение. Эта неспособность является симптомом дезинтеграции международного общества. Эта дезинтеграция зашла настолько далеко, что не позволяет международным судам выполнять даже те обычные функции, которые они успешно выполняли в прошлом.

То же отсутствие морального консенсуса не позволило реализовать положения, содержащиеся во многих арбитражных договорах, а также в Статуте Международного суда, которые при определенных условиях позволяют международным судам принимать решения не в соответствии со строгим международным правом.

Такие положения, однако, несостоятельны в том смысле, что они предполагают, что проблема, возникающая в связи с последней категорией споров, может быть решена просто путем предоставления судам права отступать от существующих норм международного права и ссылаться на некоторые общие принципы равенства и справедливости. Международные суды могут ссылаться на такие принципы, только если эти принципы существуют. Они не могут изобретать их или ссылаться на них как на deus ex machina, готовый вмешаться всякий раз, когда международный суд оказывается между ^ status quo и желанием перемен. Международное общество нуждается в общепризнанных стандартах правосудия, с помощью которых можно было бы определять защиту и нападение на статус-кво. Наделение суда правом использовать такие стандарты мало чем поможет, если стандарты, которые должны использоваться, не существуют.

Ассамблея не имеет полномочий изменять договоры, имеющие обязательную силу, что такое изменение относится к исключительной компетенции договаривающихся сторон, и что она может только давать советы членам Лиги. Условием для дачи таких советов в отношении договоров, однако, является их применимость. И комитет определил неприменимость договоров как вмешательство столь радикальных материальных и моральных изменений, "что их применение перестало быть разумно возможным". Ситуация, когда сохранение статус-кво было бы настолько очевидным и возмутительным, что не отвечало бы этим требованиям, была бы действительно редкой.

Предположим, однако, что Ассамблея посоветовала заинтересованным членам пересмотреть договор или рассмотреть ситуацию, угрожающую миру. Стороны были вольны принять или отвергнуть этот совет. Если они приняли совет добровольно, можно предположить, что интересы, поставленные на карту, не были жизненно важными, и что любой вид внешнего давления, поощрения или средства сохранения лица, вероятно, побудил бы их согласиться на пересмотр договора или рассмотрение ситуации. Однако рассмотрение не означает согласие. Заинтересованные стороны могли бы рассмотреть договор или ситуацию и тем самым выполнить совет Ассамблеи. Они все равно могли не прийти к согласию, и статья 19 не наделяет Ассамблею полномочиями навязывать им решение.

Вопрос о том, могла ли Ассамблея давать советы в соответствии со статьей 19 только путем единогласного голосования или большинство голосов было бы достаточным, остается открытым. Если предположить, что требовалось единогласие, то Ассамблея не смогла бы дать совет, если бы хотя бы одно государство было против. А государство, чьи интересы были бы затронуты изменением статус-кво, скорее всего, было бы против* Если, с другой стороны, заинтересованные стороны уже договорились о пересмотре статус-кво, то они не нуждались в совете по этому поводу, и процедура в силу статьи 19 была бесцельной.

В любой ситуации, где на карту поставлено сохранение статус-кво, вероятно, сообщество наций разделится на два враждебных лагеря. Одна группа будет выступать за сохранение статус-кво, другая будет требовать его свержения. Какая из групп будет иметь численное большинство, очевидно, не имеет значения. В обществе суверенных государств важно только то, где преобладает власть. Меньшинство великих держав наверняка проигнорирует советы большинства слабых и средних держав; советы большинства, готового применить подавляющую силу, будут услышаны меньшинством. На самом деле, однако, гораздо более вероятно, что два лагеря не слишком несоразмерных сил будут противостоять друг другу. В такой ситуации вопрос не был бы решен советом стран, выступающих против статус-кво, которые могли бы иметь большинство в Ассамблее Лиги Наций.

Эти соображения, чисто умозрительные в отношении статьи 19 Пакта Лиги Наций, были проверены фактическим действием статьи 14 Устава Организации Объединенных Наций. Пункт 2 статьи 18 Устава предусматривает, что Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций может делать рекомендации в силу статьи 14 большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов. Несмотря на более широкую и менее конкретную формулировку, чем статья 19 Пакта, статья 14 призвана выполнять для Организации Объединенных Наций ту же функцию, которую статья 19 должна была выполнять для Лиги: открыть правовой путь для мирных изменений. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций использует эти полномочия для выработки рекомендаций с поразительной частотой. В течение чуть более одного года она выносила рекомендации в отношении обращения с индейцами в Южно-Африканском Союзе, ситуации в Греции и Корее, а также проблем Испании и Палестины.

Было достигнуто общее согласие относительно прекращения британского правления. Тем не менее, резолюция о рекомендации раздела была принята тридцатью тремя голосами против тринадцати при десяти воздержавшихся странах: Афганистан, Куба, Египет, Греция, Индия, Иран, Ирак, Ливан, Пакистан, Саудовская Аравия, Сирия, Турция и Йемен проголосовали против резолюции. Аргентина, Чили, Китай, Колумбия, Сальвадор, Эфиопия, Гондурас, Мексика, Великобритания и Югославия воздержались от голосования. Следует отметить, что ни одна из стран, непосредственно затронутых рекомендуемым перераспределением власти, не проголосовала за резолюцию; они либо воздержались (Великобритания), либо проголосовали против резолюции (арабские страны).

Слова и действия арабских стран не оставляли сомнений в том, что арабы внутри и за пределами Палестины будут выступать против раздела силой оружия. Великобритания заявила перед голосованием и неоднократно после него, что она не будет помогать в осуществлении любого плана, который не будет приемлем как для арабов, так и для евреев. Учитывая оппозицию арабов, это было равносильно заявлению, что Великобритания не будет сотрудничать в выполнении рекомендаций Генеральной Ассамблеи.

Великобритания, однако, пошла дальше простого отказа от сотрудничества. Она сделала все возможное, вплоть до взятия в руки оружия, чтобы сделать выполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи невозможным. С этой целью Великобритания продолжала посылать оружие в арабские государства, прилегающие к Палестине, и в то же время препятствовала доставке оружия в Палестину. Более того, она отказалась признать право палестинских евреев на вооружение и создание военной организации в переходный период от британского правления к фактическому разделу. Наконец, Великобритания не позволила Генеральной Ассамблее на месте провести подготовку к упорядоченному и мирному переходу и создать органы управления до фактического прекращения британского правления. Все эти меры были направлены в пользу арабов и во вред евреям. Если бы целью британского правительства было сделать переход от британского к новому правлению хаотичным и насильственным, а не мирным и упорядоченным, и обеспечить победу арабов в последующей гражданской войне, трудно понять, что еще могла бы сделать Великобритания.

Столкнувшись с перспективой вооруженного сопротивления, Генеральная Ассамблея в своей резолюции от 29 ноября 1947 года обратилась к Совету Безопасности с просьбой "определить как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, в соответствии со статьей 39 Устава, любую попытку изменить силой урегулирование, предусмотренное настоящей резолюцией".

Эти просьбы были равносильны двойному признанию, которое, как показал наш анализ статьи 19 Пакта Лиги Наций, является правильным. С одной стороны, рекомендация об изменении статус-кво, которая приемлема для всех заинтересованных сторон, является излишней; ее принятие показывает, что какие бы разногласия ни существовали между сторонами, они не влияли на общее распределение власти между ними, а затрагивали лишь корректировки в рамках общего распределения власти, по которому все заинтересованные стороны были согласны. С другой стороны, рекомендация по изменению статус-кво, против которой выступает одна из заинтересованных сторон, либо останется мертвой буквой, либо должна быть приведена в исполнение. Следовательно, рекомендация, чтобы быть эффективной, должна стать решением, подкрепленным силой. Цель просьб Генеральной Ассамблеи заключалась в том, чтобы эта трансформация рекомендации в решение была осуществлена единственным органом Организации Объединенных Наций, которому Устав предоставил полномочия принимать решения о применении силы: Советом Безопасности.

В ходе обсуждений и решений Совета Безопасности по этим просьбам на первый план вышла дилемма мирных перемен в обществе суверенных государств. Члены Совета Безопасности, некоторые из которых идентичны ведущим членам Генеральной Ассамблеи, теперь уже не имели дело с простой рекомендацией, которой никто не был связан и которую, следовательно каждый мог игнорировать по своему усмотрению. Члены Совета Безопасности должны были принять решение, обязательное как для них самих, так и для заинтересованных сторон. Это решение не могло не затронуть интересы и веры по крайней мере некоторых членов Совета Безопасности.

В этот момент национальные интересы отдельных государств вновь заявили о себе и возобладали над общим благом, определенным резолюцией Генеральной Ассамблеи от 29 ноября 1947 года в плане необходимости мирных перемен. Помимо Сирии как представителя арабских государств в Совете Безопасности и Великобритании, ряд других государств, в том числе Соединенные Штаты, считали, что насильственный раздел противоречит их национальным интересам. Ни один из членов Совета Безопасности не считал, что его национальные интересы оправдывают насильственный раздел.

Соединенные Штаты различают два разных вида угроз миру: внешняя агрессия против Палестины и внутренние беспорядки, угрожающие международному миру. Согласно американской интерпретации, статья 39 Устава уполномочивает Совет Безопасности применять силу против угрозы миру, но не для принуждения к разделу. Таким образом, любая попытка предотвратить раздел силой изнутри Палестины сама по себе не является угрозой миру, оправдывающей принудительные действия Совета Безопасности. Она может стать такой угрозой только в том случае, если будет иметь тенденцию вовлечь в войну другие страны.

Эти различия были не только противоположны мнению Соединенных Штатов, которое они занимали три месяца назад. Эти различия также воздвигли практически непреодолимый юридический барьер против любых принудительных действий со стороны Совета Безопасности. Поскольку на кону стоял вопрос о разделе, любая угроза миру должна была принять форму вооруженного сопротивления разделу и, следовательно, быть вне принудительной власти Совета Безопасности до тех пор, пока вооруженное сопротивление действовало на территории Палестины. Однако было очевидно, что арабские государства, пока они могут делать это успешно, будут сопротивляться разделу не путем вторжения, а путем проникновения. Склонность арабов к партизанской войне делала эту военную технику вероятной. Смежность арабских территорий Палестины с соседними арабскими государствами делала его неизбежным. Поэтому было очень маловероятно, что без попустительства той или иной великой державы конфликт открыто распространится за пределы Палестины, угрожая тем самым международному миру в понимании Соединенных Штатов.

При таких обстоятельствах и с этими различиями в качестве основы Комиссия, предусмотренная пунктом (4), без труда пришла бы к выводу, что вооруженный конфликт является чисто местным делом и, следовательно, не представляет угрозы миру. Когда 19 марта 1948 года Соединенные Штаты через своего представителя в Совете Безопасности обратились к Организации Объединенных Наций с просьбой отказаться от попытки осуществить мирные изменения путем раздела, они лишь четко сформулировали решение, которое уже подразумевалось в декларации от 24 февраля.

Фиаско мирных изменений на основании статьи 14 Устава ООН в случае с Палестиной эмпирически демонстрирует то, что мы пытались показать через анализ статьи 19 Пакта Лиги Наций. Если заинтересованные стороны согласны, то рекомендация со стороны органа интенсионала является самодостаточной.

Международное правительство

Все средства от международной анархии и войны, рассмотренные до сих пор, являются специфическими средствами. Они атакуют конкретную проблему, в которой проявляется отсутствие международного порядка и тенденция к войне, и пытаются решить общую проблему международного порядка и мира через решение конкретной проблемы. Международное правительство обязано своим существованием признанию того, что мир и порядок являются продуктом не конкретного устройства для решения конкретной проблемы, а общей связи, которая объединяет интегрированное общество под общим авторитетом и общей концепцией справедливости. Как основать такую власть в обществе суверенных государств и создать такую концепцию справедливости - вот задача, которую должна решить любая попытка международного правительства.

За каждой из трех мировых войн последних полутора веков следовала попытка создания международного правительства. Полная неспособность сохранить международный порядок и мир вызвала всеобъемлющие усилия по обеспечению международного порядка и мира.

В отличие от Четырехстороннего союза, который представлял, как бы, конституционное право международного правительства Священного союза, сам Договор Священного союза, от которого международное правительство получило свое название, не содержал никаких принципов правления вообще. Он провозглашал приверженность всех правителей принципам христианства с Богом в качестве фактического суверена мира. Он изобиловал такими фразами, как "взаимное служение", "неизменная добрая воля", "взаимная привязанность", "христианская благотворительность", "неразрывное братство". Первоначально подписанный правителями Австрии, Пруссии и России, Священный союз был подписан всеми европейскими правительствами, за исключением Папы и султана.^ Очевидно, вдохновленный царем Александром I, он подтвердил моральное единство Европы, и, как уже отмечалось, в этом подтверждении морального консенсуса между народами заключается одна из реальных функций, которую выполнил договор о Священном союзе.

Договор о Священном союзе не имел никакого значения для реальной деятельности международного правительства, которое носило его имя. Его принципы время от времени упоминались царем, подтверждались на словах и отвергались на деле другими державами. Каслри, британский министр иностранных дел во время его заключения, назвал его "куском возвышенного мистицизма и бессмыслицы", а австрийский канцлер Меттерних отпускал пошлые шутки на его счет. Тем не менее, он послужил моральным оправданием принципов справедливости, которые провозглашали три первоначально подписавшие договор стороны, и политики, с помощью которой они пытались реализовать эти принципы. Таким образом, Договор о Священном Союзе выполнял также идеологическую функцию и стал символом целой эпохи международных отношений.

В 1818 году четыре стороны, подписавшие Четырехсторонний союз, приняли Францию в качестве пятого члена для участия во всех встречах, которые должны были проводиться в силу статьи VI этого договора.

Система всеобъемлющего международного правительства, учрежденная статьей VI Четырехстороннего союза от 20 ноября 1815 года, не просуществовала и десятилетия. Срок существования системы посольских конференций для решения специальных проблем был еще короче. Она тоже была создана в соответствии с договорами 1815 года и состояла из трех органов: послов во Франции Австрии, Великобритании, Пруссии и России, занимавшихся в основном проблемами, вытекающими из мирных договоров с Францией, но действовавших в целом как главный исполнительный орган Тройственного союза; послов великих держав, встречавшихся в Лондоне для организации отмены работорговли; и конференции послов во Франкфурте для обсуждения германских проблем. Все эти учреждения исчезли к 1818 году.

Великобритания с самого начала имела в виду совсем не то, что Россия, и концепция статус-кво, которой руководствовались политики Нео-Священного союза, была диаметрально противоположна политике, проводимой Каслригом и Каннингом. Статус-кво, который Великобритания пыталась сохранить с помощью Священного союза, был строго ограничен политической ситуацией, существовавшей в конце наполеоновских войн в отношении Франции. Для британских государственных деятелей смертельная опасность, в которую Наполеон поставил Британские острова, была идентична угрозе европейскому балансу сил, которая исходила от наполеоновской империи. Великобритания была готова поддержать международное правительство, целью которого было предотвратить появление нового завоевателя на французской земле и с этой целью обеспечить соблюдение мирного соглашения 1815 года против Франции. Британская концепция статус-кво была ограничена территориальным урегулированием 1815 года и исключением члена наполеоновской семьи с французского трона. В этом отношении между внешней политикой Каздерига и Каннинга не было никакой разницы.

Концепция статус-кво, которая определяла политику России с самого начала, а Австрии, Пруссии и Франции - с конца второго десятилетия XIX века, была неограниченной территориально и по предмету. Согласно этой концепции, сформулированной в более бескомпромиссных выражениях, чем позволяли реализовать реальные политические условия, целью международного правительства Священного союза было сохранение во всем мире территориального статус-кво 1815 года и конституционного статус-кво абсолютной монархии. Инструментом реализации последней цели должно было стать вмешательство во внутренние дела всех стран, где институт абсолютной монархии казался под угрозой.

Неизбежным побочным продуктом такого вмешательства является рост могущества вмешавшихся государств. Чем более широкое распространение получали национальные и либеральные движения, тем больше шансов было у вмешавшегося государства или государств увеличить свою силу и расшириться и, таким образом, снова нарушить баланс власти. Главным виновником такого развития событий была Рсда. На этом этапе Великая Литва и Россия разошлись.

Эти действия Священного союза свидетельствуют о двух фактах. Первый - отсутствие серьезной угрозы войны в любой из этих ситуаций. Неравенство сил между вмешивающимся государством и объектом вмешательства - революционной группой, которой приходилось противостоять не только своим антиреволюционным соотечественникам, но и иностранной армии - было таково, что придавало вмешательству характер карательной экспедиции, а не войны.

Другим фактом является определение политики всех государств их национальными интересами, как бы ни уступал язык дипломатии того периода мистическим пристрастиям русского царя. Это наиболее очевидно в действиях Великобритании. Ни Каслриг, ни Каннинг - который был особенно откровенен и красноречив в этом отношении - не пытались скрыть тот факт, что они руководствовались традиционными интересами Великобритании, ограниченными лишь общим интересом к миру и безопасности. И австрийская интервенция в Италии, и французская интервенция в Испании были продиктованы традиционными интересами нации. Об этой связи свидетельствует сам факт того, что политика вмешательства Австрии и Франции в дела своих соседей на юге пережила Священный союз почти на полвека.

Еще более важным для нашего обсуждения является победа, которую одержали конкретные национальные интересы над общими принципами Священного союза всякий раз, когда они вступали в конфликт. Это произошло дважды, в 1820 и 1822 годах. В обоих случаях Россия предлагала коллективную интервенцию со стороны всех членов союза и с этой целью предлагала направить большую русскую армию в Центральную и Западную Европу. То, что Великобритания выступила бы против такого предложения, очевидно из того, что уже было сказано о возвращении Британии к традиционной политике баланса сил. То, что к Великобритании в этой оппозиции присоединилась Австрия, другая опора Нео-Священного союза, показывает идеологический характер принципов Священного союза. На эти принципы ссылались, когда казалось, что они могут дать моральное оправдание политике, продиктованной национальными интересами. Они отбрасывались, когда от их применения не было никакой пользы для национальных интересов. .

В этом отношении показательна позиция держав, когда в 1821 году греки восстали против турок. Это также единственная ситуация, возникшая в эпоху Священного союза, которая содержала зародыши общей войны и которая в последующее столетие вновь и вновь приводила к фактическому началу войны. Принципы Нео-Священного союза не оставляли его членам выбора в отношении национального восстания против законного правительства: законному правительству должна быть оказана активная поддержка. Однако это не было тем ответом, которого требовали национальные интересы наиболее пострадавшей державы.

Поэтому, когда вспыхнуло греческое восстание, русский царь был склонен, полностью игнорируя принципы Неосвященного союза, объявить войну Турции. Австрия и Великобритания, с другой стороны, могли лишь с опаской наблюдать за расширением российской власти на Балканах и продвижением России к Средиземноморью, как они делали это раньше и как будут делать в течение почти столетия. Таким образом, Каслриг, противник Неосвященного союза, и австрийский канцлер Меттерних, его горячий сторонник, объединили свои усилия, чтобы отговорить Россию от активных действий в поддержку греческих повстанцев. То, что они успешно использовали принципы Неосвященного союза против их автора, является ироничным комментарием к трудностям, с которыми сталкивается внешняя политика, основанная на абстрактных принципах, а не на четком осознании национальных интересов. Как мудро сказал Каслриг: В международных делах достаточно трудно удержать равновесие "между конфликтующими нациями", но еще труднее удержать равновесие "между конфликтующими принципами".

Когда, наконец, в 1826 году возникла опасность войны между Россией и Турцией, ее предотвратил не распавшийся Священный союз, а дерзкий шаг Каннинга, заключившего соглашение с Россией с целью принудить Турцию к уступкам грекам без получения Россией непосредственных выгод от таких внутренних реформ. После смерти Каннинга произошло событие, которое Каннингу удалось предотвратить, и в 1828 году Россия единолично объявила войну Турции, тем самым поставив последнюю под свой удар. Возможно, начало этой войны как-то связано с упадком британского государственного духа после смерти Каннинга. Но она, безусловно, не имела никакого отношения к отсутствию международного правительства Священного союза.

В случае столкновения интересов Альянс мог действовать в унисон как единый коллективный организм. Если эти интересы раздваивались, как это неизбежно должно было происходить время от времени и как это произошло в случае с Великобританией и Россией, Союз переставал существовать.

Священный Альянс не мог снова одержать верх, несмотря на "противодействие" некоторых его членов и народов, находящихся под его властью. В эпоху Каслрига эта двойная оппозиция двигалась по параллельным линиям, причем Каслриг ограничился воздержанием от активного сотрудничества с политикой Нео-Священного Альянса. Великим новшеством Каннинга, которому способствовала растущая сила национальных и либеральных движений и которое позже усовершенствовал его преемник Пальмерстон, было использование этих движений в качестве союзников для целей британской внешней политики, то есть в качестве гирь на весах баланса сил. Этим нововведением Каннинг положил начало британской политике в отношении европейского континента, которая должна была оставаться доминирующей на протяжении всего девятнадцатого века.

Международное правительство Священного Альянса не имело какой-либо постоянной организации и состояло, кроме эфемерных посольских комитетов, упомянутых выше, лишь из ряда международных конгрессов для урегулирования текущих международных дел. Тем не менее, Священный Альянс был международным правительством в истинном смысле этого слова. Неполный перечень вопросов, которые стояли на повестке дня конгресса в Экс-ла-Шапель, проиллюстрирует диапазон его правительственной деятельности: претензии германских князей-медиатистов против злоупотреблений их новых государей, прошение курфюрста Гессенского об обмене его титула на титул короля, просьба матери Наполеона об освобождении ее сына, жалобы народа Монако на своего князя, претензии Баварии и дома Хохбергов на наследство в Бадене, спор между герцогом Ольденбургским и графом Бентинком о владении Кнупенгаузеном, положение евреев в Пруссии и Австрии, рард дипломатических представителей, подавление работорговли и барбарийских пиратов, вопрос об испанских колониях.

Нечто вроде великих держав, заседающих в суде над делами мира, появилось вновь только в 1919 году, когда Совет Лиги Наций вновь взял на себя роль, которую играл Священный союз. Однако эпоха между Священным союзом и Лигой Наций не была лишена специальных попыток решения международных проблем путем согласованных действий великих держав. После окончания Хедийского союза великие державы продолжали брать на себя ответственность за решение политических вопросов, которые без такого решения могли привести к войне. Эта ответственность выразилась в проведении ряда конференций, на которых рассматривались проблемы, угрожающие миру, такие как бельгийский вопрос в начале 1830-х годов, восточный вопрос в начале 1850-х годов и снова в 1878 году, проблемы Африки в 1878 году.

И все же, несмотря на отсутствие сильного морального консенсуса, институционализированного правительства конференций, не говоря уже об организованном, Европейский концерт был наиболее успешен в сохранении всеобщего мира в течение девяноста лет своего существования. Единственная крупная международная война, которую пережил мир за этот период, Крымская война 1854-56 годов, была вызвана рядом случайностей. Если бы хоть одна из этих случайностей не реализовалась, войны можно было бы избежать, поскольку Европейский концерт уже согласовал формулу мира, когда задержка в передаче формулы на двадцать четыре часа изменила всю картину.

Лига Наций, в отличие от Священного союза, была реальной организацией с правосубъектностью, агентами и собственными органами. В Ассамблее, как и в Совете, каждое государство имело один голос, и для принятия всех политических решений, включая те, которые касались предотвращения войны, требовалось единогласие всех присутствующих членов.® Основными исключениями были статья 15, пункт 10, и правило, согласно которому при принятии решений, касающихся разрешения международных споров, голоса сторон в споре не учитывались.

Совет состоял из двух типов членов: постоянных и непостоянных. Постоянными членами были все великие державы, принадлежавшие в определенное время к Лиге, например, первоначально Франция, Великобритания, Италия и Япония, к которым позднее были добавлены Германия и Советский Союз. Непостоянных членов первоначально было четыре. Их число последовательно увеличивалось, пока в 1936 году Совет не стал состоять из одиннадцати непостоянных членов. Таким образом, первоначально постоянные и непостоянные члены были равны по количеству. С 1922 года непостоянные члены имели все большее большинство над постоянными. В 1939 году, после выхода из состава Совета Германии, Италии и Японии и исключения Советского Союза, Совет состоял из двух постоянных (Франция и Великобритания) и одиннадцати непостоянных членов.

Однако с точки зрения распределения власти между великими и малыми странами важно не их численное соотношение, а постоянное членство великих держав в Совете. В силу этого постоянного членства, в сочетании с правилом единогласия, великие державы могли быть уверены, что Совет не сможет принять ни одного решения без согласия всех их. Более того, распределение голосов в международном сообществе никогда не говорит всей истории. Ни одна великая держава никогда не будет в одиночку голосовать за или против определенной меры, если она не хочет быть в одиночестве, ни одна группа великих держав никогда не рискнет оказаться в меньшинстве, если она опасается оказаться в меньшинстве по какому-либо вопросу. Большинство малых и средних держав зависят в экономическом, военном и политическом отношении от поддержки великой державы. Такая нация с готовностью отдаст свой голос против великой державы, которая намекнула, что меньшая нация должна прислушаться к ее мнению.

Таким образом, каждая великая держава контролировала определенное количество голосов малых и средних членов Лиги. По любому важному вопросу Пранс мог быть уверен в голосах Бельгии, Чехословакии, Югославии, Румынии и - более десяти лет - Польши. Великобритания могла рассчитывать на голоса большинства доминионов, скандинавских стран и Португалии.

Это контролирующее влияние великих держав, независимо от юридической структуры организации, действовало в Лиге Наций бок о бок с блестящим интеллектуальным руководством представителей ряда малых и средних государств: Бенеш из Чехословакии, Политис из Греции, Нансен, Ланге и Хамбро из Норвегии, Брантинг и Унден из Швеции, Титулеску из Румынии, Мотта и Раппард из Швейцарии оказывали влияние на работу Лиги Наций совершенно непропорционально и независимо от могущества своих стран. Местом этого руководства была прежде всего Ассамблея. Ассамблея, в отличие от Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, имела право выносить решения по вопросам, связанным с деятельностью Лиги Наций.

Лига Наций играла роль настоящего парламента, где лидерство много раз переходило к наиболее квалифицированному представителю, независимо от власти, а иногда даже от интересов своей страны.

Однако это лидерство остановилось на той черте, за которой начинались жизненные интересы великих держав. В великих кризисах Лиги лидерство великих держав заявило о себе. Когда в конфликте первоклассной политической важности, таком как Итало-эфиопская война или Гражданская война в Испании, позиции некоторых малых и великих держав расходились, политика великих держав неизбежно побеждала. Ибо преобладание великих держав на международной арене - это факт, как преобладание крупных экономических организаций - это факт в современном обществе. Никакие правовые механизмы или организационные устройства, кроме уничтожения самого преобладания сил, не могут устранить политические последствия такого неравенства сил. Таким образом, в Лиге нации пользовались большими возможностями для влияния и независимости, чем когда-либо до или после нее в современную эпоху. Тем не менее, имиджмейдкмальное правительство Лиги Наций, по крайней мере, в сфере высокой политики, было правительством великих держав.

Какие принципы справедливости должно было воплотить в жизнь международное правительство Лиги Наций? Этот вопрос нашел символический ответ в том, что двадцать шесть статей Пакта Лиги Наций идентичны первым двадцати шести статьям мирных договоров, урегулировавших вопросы Первой мировой войны. Таким образом, тесная связь между Лигой Наций и статус-кво 1919 года была очевидна с самого начала. В положениях Пакта эта связь выражена в четких юридических терминах. В преамбуле говорится о "международном праве как фактическом правиле поведения между правительствами" и о "скрупулезном соблюдении всех договорных обязательств". Статья 10 делает Лигу Наций защитником территориального статус-кво 1919 года, устанавливая юридическое обязательство членов "уважать и сохранять против внешней агрессии территориальную целостность и существующую независимость всех членов Лиги". Все положения последующих ардклов, касающиеся урегулирования споров и его исполнения, должны читаться в свете этого положения ардкла 10. Это положение устанавливает стандарт, которым должны были руководствоваться органы Лиги при оценке претензий и действий наадонов и при разработке методов борьбы с угрозой миру.

Действительно, составители Пакта пытались избавить Лигу от клейма полной идентификации со статус-кво 1919 года. С этой целью они предусмотрели в Ардклу 19 возможность мирных изменений. Мы уже указывали на внутреннюю слабость этого положения, которое с самого начала оставалось мертвой буквой. Но помимо своих внутренних недостатков, статья 19 меркнет в ничтожестве, если рассматривать ее в сиротливой изоляции в структуре Пакта и сравнивать с органической связью, в которой статья 10 стоит с мирными договорами 1919 года, с одной стороны, и с миросохраняющими и правоприменительными положениями статей 11-16 Пакта, с другой. Таким образом, статья 19 была не более чем словесной уступкой неумолимым ногам перемен. Ее фундаментальный закон не в меньшей степени, чем ее происхождение, идентичное мирным договорам 1919 года, сделал неизбежным, что Лига как рабочая организация международного правительства должна судить и действовать как защитник статус-кво.

Эти два принципа Великобритания и Франция интерпретировали по-разному и пытались формировать политику Лиги в соответствии с этими различными интерпретациями. Для Франции постоянная неспособность Германии вести войну была синонимом постоянного преобладания Франции на европейском континенте. Для Великобритании постоянная неспособность Германии вести войну не была несовместима с возвращением Германии в качестве великой державы в контролируемых пределах, чтобы на континенте Европы снова существовало хотя бы подобие баланса сил.

Великобритания рассматривала Лигу Наций в первую очередь как своего рода информационный центр, где государственные деятели мира могли бы встречаться для обсуждения общих проблем и поиска согласия путем компромисса. Наконец, Франция использовала принцип национального самоопределения в качестве политического оружия, с помощью которого можно было укрепить своих союзников в Восточной Европе.

В основе этих расхождений в интерпретации стандартов справедливости и политических принципов мы снова находим основную модель международной политики. Франция подчинила всю свою политику в качестве одного из ведущих членов международного правительства Лиги Наций своему главному желанию сохранить статус-кво 1919 г. Этот статус-кво был идентичен гегемонии Франции на европейском континенте. Великобритания считала, что сможет вернуть себе то контролирующее влияние, которое она оказывала на европейские ярмарки в девятнадцатом веке. Для этого она попыталась восстановить существовавшую в тот период констелляцию власти, баланс сил на европейском континенте с Великобританией в качестве его держателя. Таким образом, ее политика как другого ведущего члена международного правительства Лиги была направлена на подрыв статус-кво 1919 года в пределах, которые Великобритания считала возможным определять по своему усмотрению. Эта цель британской внешней политики могла быть достигнута только путем ослабления Франции.

Однако этот конфликт между британской и французской концепциями и политикой не разрушил Лигу Наций, как конфликт между Великобританией и Россией привел к распаду Священного союза. Он скорее привел к ползучему параличу политической деятельности Лиги и ее неспособности предпринимать решительные действия против угроз международному порядку и миру. Кульминацией стал триумф британцев над французской концепцией. власти между Великобританией и Россией.

Франция начала в середине двадцатых годов следовать в своей политике в рамках Лиги Наций за британским лидером, сначала нерешительно, а в тридцатые годы безальтернативно. Ведь к тому времени собственная нерешительность и очевидная слабость Франции не позволили ей самостоятельно добиваться выполнения тех положений Пакта, которые могли бы позволить Лиге играть роль международного правительства для поддержания международного порядка и предотвращения войны. Франция сама по себе не обладала достаточными полномочиями, чтобы заставить Лигу играть эту роль. Великобритания не была заинтересована в том, чтобы Лига играла эту роль. Ведь выполнение этой роли означало бы сохранение неоспоримого господства Франции на европейском континенте, которому Великобритания была полна решимости положить конец. Таким образом, британские концепции и политика наложили свой отпечаток на правительственную деятельность Лиги Наций.

В 1920 году Польша захватила Вильно, старую столицу Литвы; Лига Наций отказалась действовать, когда в 1923 году Италия оккупировала греческий остров Корфу. Она не предприняла ничего даже приближающегося к принудительным действиям после вторжения Японии в Маньчжурию в 1931 году и после вторжения в Китай в 1937 году Лига не сделала ничего, чтобы предотвратить или остановить войну в Чако между Ливией и Парагваем в 1932-55 годах, кроме рекомендации ввести эмбарго на поставки оружия сначала против обеих воюющих сторон, а затем только против Парагвая. С 1935 года Лига не предприняла ничего эффективного для поддержания своей власти на территории Данцига и ничего не сделала перед лицом постоянных нарушений Германией Версальского договора. То, что Лига сделала в 1935-36 годах в отношении нападения Италии на Эфиопию, не могло, как мы видели, быть другим, если бы это было рассчитано на неэффективность. Лига Наций не сделала ничего, чтобы контролировать международные последствия гражданской войны в Испании, начиная с 1936 года. Однако в декабре 1939 года Лига исключила Советский Союз из-за его нападения на Финляндию. Это было последнее и - если не считать санкций против Италии - самое радикальное из политических действий Лиги.

Лига Наций не предотвратила ни одной крупной войны и была неэффективна в поддержании международного порядка.

Согласно Пакту Лиги Наций, война как таковая не была объявлена вне закона. Членам Лиги не разрешалось вступать в войну при определенных условиях. В то же время им разрешалось вступать в войну при отсутствии таких условий.

Только два последних положения содержат прямой запрет на ведение войны. Как выразился г-н Жан Рей: "Мы убеждены, что эта робость авторов Пакта имеет серьезные последствия и ставит под угрозу новую систему, которую они пытались возвести". По сути дела, поскольку противоположное мнение не было высказано, k оставалось признать, что война является решением, нормальным решением, международных конфликтов. Эти обязательства, с точки зрения закона, представляются только как потуги; имплицитным правилом является обращение к войне". Даже если бы члены Совета придерживались положений

Структурная слабость. Эта конституционная слабость, однако, не повлияла на фактическую деятельность Лиги; ведь Лига не соответствовала своему уставу. С другой стороны, структурная слабость Лиги имела прямое отношение к ее неспособности предотвратить войны, которые происходили под ее юрисдикцией. Эта слабость заключалась в контрасте между распределением власти внутри нее и распределением власти в мире в целом.

Структура Лиги была преимущественно европейской в период, когда основные факторы международной политики уже не были преимущественно европейскими. Обе великие державы, которые в свою очередь доминировали в ней, Франция и Великобритания, были европейскими державами. Единственной неевропейской великой державой, которая была членом Лиги, была Япония. Из двух стран, которые уже в двадцатые и тридцатые годы были потенциально двумя самыми могущественными государствами на земле, Соединенные Штаты никогда не были членом, а Советский Союз - только в годы упадка Лиги в 1934-39 годах.

Конечно, правда, что из тридцати одного первоначального члена только десять были европейскими, и только семь из тринадцати государств, которые присоединились к ней позже. Но и здесь цифры не говорят о сути дела. Международная организация, основной целью которой является поддержание международного порядка и сохранение международного мира, не обязательно должна быть универсальной в том смысле, что все страны мира должны принадлежать к ней. Однако она должна быть универсальной в том смысле, что под ее юрисдикцией должны находиться все могущественные государства, которые с наибольшей вероятностью могут нарушить мир во всем мире.

Статья 17 Пакта, таким образом, пыталась сделать юрисдикцию Лиги универсальной независимо от членства. Она давала Лиге право в случае спора между двумя государствами, одно или оба из которых не являются членами Лиги, предложить нечленам "принять обязательства членства в Лиге для целей таких споров, на таких условиях, которые Совет может счесть справедливыми". ... Если приглашенное таким образом государство откажется принять обязательства члена Лиги и прибегнет к войне против одного из членов Лиги", то в отношении такого государства будут применяться санкции статьи 16. "Если обе стороны в споре ... - отказываются принять обязательства членства... Совет может принять такие меры и дать такие рекомендации, которые предотвратят военные действия и приведут к разрешению спора".

В этом первом пункте статьи 17 предпринята попытка превратить Лигу Наций во всемирное правительство с целью сохранения мира. Осуществимость такого правительства снова должна зависеть от распределения власти между членами Лиги, действующими в единстве, и теми государствами, над которыми будут осуществляться правительственные функции. Лиге не составило бы труда обеспечить преобладание своей воли над двумя малыми или средними государствами. Предположим, однако, что спор возник между членом Лиги, с одной стороны, и Соединенными Штатами, Советским Союзом или обоими государствами, с другой стороны, или между двумя последними державами в период между 1919 и 1934 годами, когда ни одна из стран не была членом Лиги.

При таких обстоятельствах попытка навязать волю Лиги Соединенным Штатам, Советскому Союзу или им обоим привела бы к мировой войне между членами Лиги и одной или двумя потенциально самыми могущественными державами на Земле, причем ряд государств, не являющихся членами Лиги, либо присоединились бы к последним, либо остались нейтральными. Попытка сохранить мир в универсальном масштабе привела бы к войне в*" универсальном масштабе. Таким образом, членство одних великих держав и нечленство других великих держав делало Лигу бессильной сохранить мир в мировом масштабе.

Это отсутствие универсальности в членстве великих держав также указывает на фундаментальную причину провала британской и французской политики в период между двумя мировыми войнами. Политика обеих стран была анахронизмом. Политика Франции, возможно, была бы успешной в эпоху Людовика XIV. Тогда основные весы баланса сил находились в Центральной и Западной Европе, и такой перевес, какой Франция получила в 1919 году, дал бы ей реальный шанс установить постоянную гегемонию на континенте. Однако после того, как Россия стала одним из главных факторов в балансе сил, Наполеону пришлось понять, что гегемония на европейском континенте мало что значит, когда ресурсы Восточной Европы и большей части Азии либо не задействованы, либо враждебны. К этому уроку прислушались блестящие французские дипломаты, которые в течение двух десятилетий, предшествовавших Первой мировой войне, основывали внешнюю политику Франции на тесных связях с Россией. Их преемники в период между двумя мировыми войнами основывали свои надежды на системе союзов с балканизированными странами Восточной и Юго-Восточной Европы, что было плохой заменой "большому союзу" с Россией. Охваченные страхом революции, подобно французским аристократам в годы после 1789 года, они были готовы скорее совершить национальное самоубийство, чем подчиниться логике нового международного созвездия.

Внешняя политика Великобритании в тот период была таким же анахронизмом, как и французская. Великобритания по своей сути была так же слаба по отношению к европейскому континенту, как Франция по отношению к Германии. Роль, которую Россия играла по отношению к Франции, Соединенные Штаты и, в гораздо меньшей степени, Япония играли по отношению к Великобритании.

Навсегда останется спорным вопрос, был ли у Франции и Великобритании какой-либо реальный выбор перед лицом политики, фактически проводимой Советским Союзом и Соединенными Штатами. Однако не подлежит сомнению, что у международного правительства никогда не было шансов, ведущие члены которого, по собственному выбору или по необходимости, следовали политике, полностью противоречащей реальному распределению сил в мире.

Политическая слабость. Это было бы верно даже при условии, что Лига Наций смогла бы действовать как единое целое перед лицом угрожающей войны крупных масштабов. На самом деле это предположение так и не было реализовано Разнонаправленные национальные интересы, преследуемые великими державами, возобладали над принципами справедливости, определенными Лигой Наций с точки зрения статус-кво. В 1921 году, сразу после Первой мировой войны, четыре постоянных члена Совета Лиги все еще могли действовать в унисон в отношении относительно важных политических вопросов, таких как укрепление Аландских островов с участием Финляндии и Швеции и раздел Верхней Силезии, которая была предметом разногласий между Германией и Польшей. После этих многообещающих начинаний не только конфликт между Францией и Великобританией лишил Лигу возможности коллективных действий по вопросам большой важности, но и раздельная и в целом антагонистическая политика великих держав.

Когда Германия вступила в Лигу в 1925 году, она проводила политику подрыва версальского статус-кво, в основном используя принцип национального самоопределения в качестве динамита, с помощью которого можно было расколоть основы территориального статус-кво. Эта политика противоречила политике Франции и ее восточных союзников и была направлена, сначала тайно, а затем открыто, на прекращение их преобладания на европейском континенте. В дополнение к принципу национального самоопределения Германия использовала двойной страх - большевистской революции и российского империализма, который одолевал западные державы, - как оружие, с помощью которого можно было укрепить собственную позицию. Поочередно выступая в качестве оплота против большевизма и угрожая вступить в союз с Советским Союзом, Германия смогла добиться уступок от западных держав, изолировать Польшу от Франции и парализовать Лигу.

Италия, со своей стороны, в двадцатые годы проводила политику, которая была несколько похожа на ту, которую проводила Великобритания. Италия приветствовала возвращение Германии в определенных пределах как средство ослабления Франции и ее восточных союзников, особенно Югославии. Когда в тридцатые годы бессилие Лиги стало очевидным, Италия использовала Германию так же, как Германия использовала Союз: попеременно как общую угрозу и как молчаливого партнера, и снова сделала открытую заявку Великобритании и Франции на господство в Средиземноморье.

Советский Союз был так же изолирован в Лиге, как и вне ее. Его потенциальная сила как нации и спонсорство мировой революции делали его двойной угрозой для держав Веберна.

Гражданская война в Испании является ярким примером этого хронического антагонизма. Даже когда в 1939 году Германия угрожала войной и Советскому Союзу, и западным державам, они не смогли договориться о совместных превентивных действиях. Вместо этого каждая сторона пыталась отклонить угрожающий удар молнии на другую сторону. И только случайность гитлеровской глупости - начать войну против обеих сторон одновременно - сделала их союзниками вопреки самим себе.

Наконец, Япония, страдающая от неполноценности, которую навязали ей договоры 1922 года, готовилась к моменту, когда она сможет установить свою собственную гегемонию на Дальнем Востоке, Япония могла сделать это, только сместив Великобританию и Соединенные Штаты с их позиций на Дальнем Востоке и "закрыв дверь" в Китай, которую, в соответствии с традиционной политикой. Великобритания и Соединенные Штаты настаивали на том, чтобы держать дверь открытой для всех стран. Поэтому, когда Япония сделала первый шаг к созданию своей дальневосточной империи, вторгшись в Маньчжурию в 1931 году, она не могла не вступить в конфликт с Францией и Великобританией, ведущими членами Лиги Наций. Не лишено иронического смысла, что Япония, устанавливая свое господство, использовала тот же принцип национального самоопределения, который привел Францию и Великобританию к господству в Лиге Наций. Теперь он был использован для сплочения цветных рас Дальнего Востока против колониализма лидеров Лиги. Однако ни пока Япония оставалась членом Лиги, ни после ее выхода из нее в 1932 году Великобритания не чувствовала себя достаточно сильной, чтобы возглавить Лигу в эффективных коллективных действиях, чтобы остановить нападение Японии на Китай.

Учитывая антагонистическую политику, проводимую ведущими членами Лиги, сама вероятность вето препятствовала даже попыткам решительных коллективных действий. Только главенствующий принцип справедливости мог сделать такое решение возможным. Как мы видели, такие принципы справедливости действительно существовали в аб^ракте как коллективная защита статус-кво против наций, побежденных в Первой мировой войне, и как национальное с^определение.

Столкнувшись с политической ситуацией, требующей конкретных действий, эти абстрактные принципы трансформировались в идеологические обоснования разной политики, проводимой отдельными нациями. Таким образом, эти абстрактные принципы не только не обеспечивали общие стандарты суждений и руководства для совместных действий, но и фактически способствовали внутригосударственной анархии, укрепляя политику отдельных наций.

ООН

По своей организации Организация Объединенных Наций напоминает Лигу Наций.

Тенденция к управлению великими державами, которая уже была очевидна в Лиге Наций, полностью доминирует в распределении функций в Организации Объединенных Наций. Эта тенденция проявляется в трех конституционных положениях Устава: неспособность Генеральной Ассамблеи принимать решения по политическим вопросам; ограничение требования единогласия постоянными членами Совета Безопасности; право сторон в спорах накладывать вето на принудительные меры против себя.

Таким образом, одновременная юрисдикция решающего Совета и решающей Ассамблеи, которая была отличительной чертой Лиги Наций, заменяется попеременной юрисдикцией решающего Совета Безопасности и рекомендующей Генеральной Ассамблеи. Когда Совет Безопасности занимается каким-либо вопросом, Генеральная Ассамблея все еще может обсуждать его, но она больше не может даже рекомендовать.

Это устройство позволяет Совету Безопасности контролировать функции Генеральной Ассамблеи в вопросах политической важности. Просто включив вопрос в свою повестку дня, Совет Безопасности может превратить Генеральную Ассамблею в дискуссионное общество, которое даже не имеет права выразить свое мнение по такому вопросу. Было сказано, что эти положения определяют Генеральную Ассамблею как "открытую совесть мира". Даже если это так, это действительно странная совесть, которая никогда не может принимать решения, но всегда говорит, которая может рекомендовать только по чьему-то желанию, и которая не имеет никакого контроля над действиями личности, к которой она принадлежит.

Порок этого конституционного устройства заключается не в преобладании великих держав, которое, как мы обнаружили, существует и в Священном союзе, и в Лиге Наций. Скорее, он заключается в гротескной и ненужной возможности, которую он дает Генеральной Ассамблее, чтобы продемонстрировать свое бессилие всему миру. Священный союз был откровенно международным правительством великих держав. Лига Наций была международным правительством великих держав по совету и с согласия всех наций, каждая из которых, в силу принципа единогласия и за исключением пункта 10 статьи 15 Пакта, могла остановить действия международного правительства. Организация Объединенных Наций - это международное правительство великих держав, которое в своей реальности напоминает Священный союз, а в своем притворстве - Лигу Наций. Именно контраст между притворством и реальностью, между демократическими ожиданиями, вызванными словами Устава, и автоматическим исполнением, обеспеченным фактическим распределением средств, нанес ущерб авторитету Организации Объединенных Наций и ее способности поддерживать межнациональный порядок и мир.

Итак, Организация Объединенных Наций основывается на постоянном единстве постоянных членов Совета Безопасности. В схеме Устава эти пять членов являются как бы ядром мировой федерации, Священным союзом внутри Священного союза. Ограничивая принцип единогласия только ими, Устав делает их международным правительством Организации Объединенных Наций. Из этого следует, что при несогласии хотя бы одного постоянного члена не может быть международного правительства Организации Объединенных Наций.

Эта монополия великой державы на правительственные действия еще более усиливается пунктом 3 статьи 27, согласно которому сторона в споре лишается права голоса только в отношении мирного урегулирования споров в соответствии с главой VI Устава. Другими словами, вето великой державы применяется к принудительным мерам. Когда великая держава является стороной в споре, Совет Безопасности может принять решение в силу статьи 27, параграф 3, независимо от позиции этой великой державы. Если Совет Безопасности попытается привести в исполнение это решение, несогласие любой из великих держав, хотя и являющейся стороной в споре, воздвигнет юридический барьер для принудительных действий. В такой ситуации решение Совета Безопасности останется мертвой буквой.

На самом деле, однако, международное правительство Организации Объединенных Наций является правительством великих держав в еще большей степени, чем это следует из приведенного выше анализа. Из пяти постоянных членов Совета Безопасности только двое, Соединенные Штаты и Советский Союз, являются действительно великими державами. Великобритания и Франция - средние державы, а Китай лишь потенциально является великой или даже средней державой. В нынешних условиях мировой политики большинство стран находятся в орбите либо Соединенных Штатов, либо Советского Союза, и в случае необходимости их можно убедить поддержать позицию, занимаемую одной или другой сверхдержавой. Это всегда будет справедливо в отношении большинства членов Совета Безопасности, в том числе и периферийных членов. Таким образом, международное правительство Организации Объединенных Наций, лишенное своих юридических примочек, на самом деле является международным правительством Соединенных Штатов и Советского Союза, действующих в унисон. В лучшем случае - если они едины - они могут управлять остальным миром для поддержания порядка и предотвращения войны. В худшем - если они разобщены - международного правительства не будет вообще.

Как конфликт между Великобританией и Россией в рамках Священного союза, как конфликт между Великобританией и Францией в рамках Лиги Наций, так и конфликт между Соединенными Штатами и Советским Союзом в рамках Организации Объединенных Наций разрешается диаметрально противоположными интерпретациями стандартов суждений и действий, которые эта международная организация должна реализовать. Следует, однако, отметить, что Устав Организации Объединенных Наций приглашает к подобным разночтениям. Стандарты справедливости, которыми должны руководствоваться в своих суждениях и действиях учреждения Организации Объединенных Наций, содержатся в трех местах: в преамбуле, в главе i, посвященной целям и принципам, и в тексте Хартии. Однако, в отличие от основных принципов Священного союза и Лиги Наций, принципы справедливости, на которых основана Организация Объединенных Наций, страдают двумя видами внутренних противоречий: одно касается способа действий, которые должна осуществлять Организация Объединенных Наций, другое - целей, ради которых эти действия должны осуществляться.

В преамбуле подтверждается "вера в равные права... больших и малых наций ", а в пункте i статьи 2 провозглашается, что "Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее членов". Этот принцип усиливается пунктом 7 статьи 2, который освобождает "вопросы, которые по существу относятся к внутренней юрисдикции любого государства" от юрисдикции Организации Объединенных Наций, за исключением тех случаев, когда речь идет о принудительных мерах в соответствии с главой VII. Однако вся структура Организации Объединенных Наций, изложенная в основном тексте Устава, основана на том, что можно парадоксальным образом назвать "суверенным неравенством" ее членов. Мы уже указывали на тот факт, что если бы Организация Объединенных Наций функционировала так, как это предусмотрено ее Уставом, то все ее члены, не входящие в Совет Безопасности, утратили бы свой суверенитет и оставались бы суверенными только по названию и форме. Таким образом, принцип суверенного равенства, провозглашенный Уставом в его начальных положениях, противоречит фактическому распределению функций, которое предусматривает сам Устав.

Примечательно, что Устав наиболее четко формулирует и реализует первые две цели (см., в частности, главы VI и VII) и практически ничего не говорит об остальных трех. Статья ii, пункт i, и статья 24, пункт 2, отсылают Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности в общих выражениях к Целям и Принципам как к руководству для своих обсуждений и действий. Однако конкретный смысл таких понятий, как справедливость, уважение международного права и национальное самоопределение, не является самоочевидным и не одинаков везде и всегда. В абстрактном смысле большинство людей могут согласиться с определением этих понятий. Именно конкретная политическая ситуация придает этим абстрактным терминам конкретное значение и позволяет им направлять суждения и действия людей. Нигде в основной части Хартии нет определения или ссылки на какой-либо существенный принцип справедливости. Нет и других источников, которые могли бы дать однозначное содержание этим абстракциям. Вот суть болезни, которая с самого начала мешала международному правительству Организации Объединенных Наций прийти к жизни.

Когда были созданы Священный союз и Лига Наций, уже существовал статус-кво, определенное распределение власти, согласованное всеми основными членами международного правительства. Этот ранее существовавший политический порядок был основой, на которой было построено международное правительство и которая придавала конкретный смысл его принципам справедливости. Возникли разногласия по поводу интерпретации этого статус-кво и его дальнейшего развития. Сам статус-кво, завоеванный общей победой над общим врагом и определенный в мирных договорах, был общей отправной точкой для всех заинтересованных сторон. После Второй мировой войны потенциальные миротворцы изменили последовательность действий. Сначала они создали международное правительство с целью сохранения статус-кво, а затем предложили договориться о статус-кво. По сей день такое соглашение не достигнуто.

Говорят, что это изменение традиционной последовательности было мастерским ударом государственной политики, поскольку оно избавило Устав Организации Объединенных Наций от участи, которая постигла Пакт Лиги Наций в руках Сената Соединенных Штатов. Будучи неотъемлемой частью Версальского договора, Пакт пал вместе с этим договором. Устав, стоящий особняком, не был затронут никакой критикой, которая могла бы быть высказана в адрес урегулирования Второй мировой войны.

Как бы то ни было, возведение структуры международного правительства на основе того, что, как оказалось, не имело под собой никакой политической основы, оказалось провалом, который грозит обрушиться и похоронить под своими руинами мир во всем мире. Организация Объединенных Наций похожа на здание, спроектированное двумя архитекторами, которые согласовали планы второго этажа, но не согласовали планы первого. Каждый из них строит свое крыло первого этажа так, как считает нужным, и каждый делает все возможное, чтобы помешать усилиям другого. В результате не только

Временный характер статус-кво. Новый территориальный статус-кво, существующий после окончания Второй мировой войны, в основном является военным. В отношениях между Соединенными Штатами и Советским Союзом он состоит из демаркационных линий, о которых Великобритания, Советский Союз и Соединенные Штаты договорились в Ялте в 1945 году. Обе стороны признали эти демаркационные линии временными. Внутренняя организация Германии также остается временной; само будущее единого немецкого государства находится под вопросом. То же самое относится и к Австрии. Нет согласия относительно западных границ Германии. В отношении восточных границ существуют открытые разногласия между Советским Союзом и Польшей, утверждающими, что эти границы были определены Потсдамским соглашением 1945 года, и западными державами, которые считают эти границы временными и подлежащими окончательному определению на мирной конференции. Территориальный статус-кво в Европе не только временный, но причина его временности заключается в кажущихся непреодолимыми разногласиях между Советским Союзом и западными державами относительно того, каким должен быть определенный статус-кво. В результате своего поражения Германия и Австрия стали предметом разногласий между Востоком и Западом. Советский Союз хочет сохранить контроль над теми частями этих стран, которые он занимает в настоящее время, и вытеснить западные державы из зон, которые они контролируют, и наоборот.

Эта напряженность между Востоком и Западом носит всепроникающий характер и парализует международное правительство ООН не только в его общих функциях, но и в том, что само по себе является лишь техническими вопросами второстепенной важности. В какой степени это так, можно судить по тупику, в который зашли Восток и Запад, не сумев договориться о выборе губернатора для свободной территории.

Триест - это главный средиземноморский выход для торговли из Центральной и Восточной Европы и главный порт Адриатики. Триест был желанным для Югославии с момента распада Австрийской империи в 1919 году, когда город был передан Италии. В мирном договоре с Италией союзникам удалось договориться о компромиссе, в результате которого Триест стал свободной территорией. В отличие от того, как Данциг управлялся с 1919 по 1939 год, Триест должен был управляться Организацией Объединенных Наций через губернатора, назначаемого Советом Безопасности. Советский Союз не хотел мешать Западу, отменив итальянское правление. Западные державы стремились укрепить Восток, присоединив Югославию к бывшей Югославии.

Для того чтобы это было эффективно, необходимо было нейтральное управление нейтрального губернатора под наблюдением нейтрального Совета Безопасности. Совет Безопасности Организации Объединенных Наций не смог осуществить то, что в отношении Данцига удалось сделать Совету Лиги Наций, по крайней мере, в определенной степени. Совет Безопасности не смог найти нейтрального губернатора, потому что в мире не осталось нейтралов. Кандидатуры, устраивавшие Восток, по этой же причине отвергались Западом, и наоборот.

Таким образом, тупик в вопросе о губернаторстве Триеста является ярким примером того, как объективные условия мировой политики делают невозможным международное правительство даже там, где в особом случае был согласован новый статус-кво, организация и функции международного правительства. Несмотря на такое соглашение в отношении города Триест, временный статус-кво продолжал действовать в том виде, в котором он был установлен по окончании военных действий с трехсторонней военной администрацией (американской, британской, югославской), выполнявшей функции правительства.

В течение многих веков Дарданеллы были целью русских устремлений, и более века Россия пыталась использовать слабость Турции для получения прямого или косвенного владения тем, что Бисмарк называл "ключом к дому России". Однако дверь, ключом к которой являются Дарданеллы, не только позволяет внешнему миру войти в Россию; она также дает России выход во внешний мир. Дарданеллы - это не только отверстие, через которое враждебная держава может проникнуть в Черное море^ атаковать нефтяные ресурсы и один из главных промышленных и сельскохозяйственных центров России, и, повернув на север, сделать позиции России в Восточной Европе несостоятельными. Дарданеллы также контролируют выход из Черного моря в Средиземное и путь, ведущий с Балкан в Азию. Таким образом, всякий раз, когда Россия собиралась использовать свою сильнейшую армию, чтобы завладеть этим желанным призом, превосходящий флот Великобритании преграждал путь, либо сам по себе, либо вместе с австрийской армией. Лишь однажды Россия, казалось, практически достигла цели своих амбиций, когда во время Первой мировой войны Великобритания пообещала России Дарданеллы в качестве одного из призов за победу. Однако сепаратный мир, заключенный большевистским режимом с великими державами, аннулировал это обещание.

Традиционную роль Великобритании теперь выполняют Соединенные Штаты. В остальном основная констелляция не изменилась. То, чего хочет Советский Союз, Соединенные Штаты отказываются уступать. Соединенные Штаты хотят сохранить статус qmx в отношении Дарданелл; Советский Союз хочет изменить его.

Греция опирается на Турцию с запада, а Додеканесские острова лежат в стороне от средиземноморских подходов к Дарданеллам. Великобритания традиционно считала Грецию незаменимым фактором для обороны Дарданелл и, следовательно, входящей в британскую сферу влияния. По неофициальному соглашению 1944 года Великобритания и Советский Союз разделили Балканы по традиционным линиям, оставив Грецию в британской сфере влияния. Это соглашение означало ратификацию статус-кво, который в течение столетия существовал на Балканах.

Соединенные Штаты стали преемником Великобритании в качестве защитника Греции от российского влияния. Однако гражданская война в Греции вновь поставила вопрос о статус-кво, казалось бы, установленном российско-британским соглашением 1944 года. Ведь восстание против греческого правительства - это нечто большее, чем внутреннее потрясение. Революционеров поддерживают Албания, Югославия и Болгария - три российских сателлита, которые не стали бы оказывать такую помощь без одобрения России. Поскольку коммунисты являются доминирующей группой среди революционеров, их победа неизбежно будет означать распространение российского влияния на Эгейское море. Таким образом, вопрос гражданской войны в Греции - это явный статус-кво на Балканах между Советским Союзом и Соединенными Штатами и неявный контроль над Дарданеллами.

Мы уже упоминали о традиционной роли, которую Иран играл в отношениях между Великобританией и Россией. Британское и российское влияние перемещалось взад и вперед по территории Ирана. Непростые компромиссы время от времени пытались ограничить российское влияние на севере, а британское - на юге, причем обе страны чаще всего стремились изгнать другую сторону из своей сферы и распространить свою собственную на весь Иран. Во время Второй мировой войны российские войска оккупировали север, а британские - юг Ирана. В соглашении, заключенном в 1942 году, обе страны обязались эвакуировать свои войска в течение шести месяцев после окончания военных действий и таким образом восстановить статус-кво анте гелия, российские войска остались после истечения этого срока, и потребовалось давление в Совете Безопасности, чтобы добиться вывода российских войск в 1946 году. В качестве исключения Иран предоставил Советскому Союзу нефтяные концессии в северной части страны. Однако в 1947 году иранский парламент, поддавшись американскому давлению, отказался ратифицировать договор. Таким образом, вопрос о статус-кво был вновь поднят обеими сторонами и остается нерешенным.

Наконец, Ялтинское соглашение 1945 года между Великобританией, Советским Союзом и США и последующие соглашения между Китаем и Советским Союзом предусматривали интернационализацию китайского порта Дайрен, передачу Порт-Артура в аренду Советскому Союзу в качестве военно-морской базы и совместную российско-китайскую эксплуатацию Китайско-Восточной и Южно-Маньчжурской железных дорог. Эти договоренности были равнозначны восстановлению статус-кво между Китаем и Советским Союзом, существовавшего до русско-японской войны 1904 года.

Гражданская война в Китае - это, с одной стороны, внутренняя проблема Китая. Из-за идеологической близости между китайскими коммунистами и российским режимом гражданская война ставит ту же проблему, что и Боксерское восстание 1900 года и японские вторжения 1931 и 1937 годов: проблему открытой двери. Однако это новая версия старой проблемы.

Традиционная политика "открытых дверей" подразумевала, что китайская дверь должна быть открыта для всех, все имеют равные возможности и никто не получает особых привилегий. Новая политика "открытых дверей" направлена на то, чтобы держать дверь Китая широко открытой для одной страны и наглухо закрытой для других. Если правительство победит в гражданской войне, предполагается, что дверь будет закрыта для Советского Союза и оставлена открытой для западных держав. Если победят коммунисты, предполагается, что китайская дверь будет открыта для Советского Союза и закрыта для западных держав. Таким образом, ставки Советского Союза и Соединенных Штатов в китайской гражданской войне заключаются в осуществлении исключительного влияния на природные и демографические ресурсы Китая. Статус-кво в отношении Китая, таким образом, полностью изменен. Исход гражданской войны должен решить, чье влияние будет преобладать в Китае: влияние Соединенных Штатов или влияние Советского Союза.

От Штеттина до Мукдена статус-кво не урегулирован, Соединенные Штаты и Советский Союз продвигают взаимоисключающие установки. И все же это две страны, на соглашении которых о том, каким должен быть статус-кво и как он должен обеспечиваться, основывается международное правительство Объединенных Наций. Организация Объединенных Наций не может достичь этого соглашения. Она предполагает его. Поскольку такого соглашения никогда не существовало в течение короткого периода существования Организации Объединенных Наций, международное правительство Организации Объединенных Наций, предусмотренное Уставом, не стало реальностью.

Опыт показывает, что попытка использовать Организацию Объединенных Наций для принуждения одной из сверхдержав к такому соглашению только усугубляет разногласия и увеличивает опасность войны. Мы уже видели, что Устав позволяет Организации Объединенных Наций, то есть Соединенным Штатам и Советскому Союзу, действующим в унисон, предотвращать войны между другими странами. Построенная на фундаменте Соединенных Штатов и Советского Союза, действующих как единое целое, Организация Объединенных Наций по Конституции не может предотвратить войну между этими двумя странами. Однако именно такая война угрожает сегодня Соединенным Штатам, Советскому Союзу и всему человечеству.

ПРОБЛЕМА МИРА В СЕРЕДИНЕ ХХ ВЕКА

Мировое государство

Наше исследование проблемы международного мира привело нас к двум выводам: ни одна попытка решить проблему международного мира путем ограничения национальных устремлений к власти не имела и не могла иметь места.

преуспели в условиях современной государственной системы. Что является причиной нестабильности мира и порядка в отношениях между государствами, и что является причиной их относительной стабильности внутри государств? Другими словами, какой фактор, обеспечивающий мир и порядок, существует внутри национальных обществ и отсутствует на международной арене? Ответ кажется очевидным - это само государство.

Национальные общества обязаны своим миром и порядком существованию государства, которое, наделенное верховной властью на национальной территории, поддерживает мир и порядок. Такова была доктрина Гоббса, утверждавшего, что без такого государства национальные общества будут напоминать международную арену, а война "каждого против каждого" станет всеобщим состоянием человечества. Из этой предпосылки логически неизбежно следовало, что мир и порядок между нациями будут обеспечены только в рамках мирового государства, включающего все нации Земли. Со времени крушения всеобщего порядка Средневековья этот вывод время от времени выдвигался^.

Под влиянием двух мировых войн в течение четверти века и перспективы третьей, которая будет вестись в современных условиях ведения войны, пропаганда мирового государства достигла широких масс и придала им особое чувство срочности. Нам говорят, что мы погибли, если не сможем создать мировое государство в течение нескольких лет. Для спасения мира от самоуничтожения необходимо не ограничение национального суверенитета посредством международных обязательств и институтов, а передача суверенитета отдельных государств всемирной власти, которая будет настолько же суверенна над отдельными государствами, насколько отдельные государства суверенны на своих территориях. Реформы в рамках международного общества потерпели неудачу и должны были потерпеть неудачу. Поэтому необходимо радикальное преобразование международного общества.

Аргумент опирается на аналогию с национальными обществами. Поэтому наша первая задача - выяснить, как сохраняется мир и порядок в национальных обществах.

УСЛОВИЯ ВНУТРЕННЕГО МИРА

Люди не смогут нарушить мир, если подавляющая сила сделает попытку его нарушения безнадежным предприятием. Они будут не склонны нарушать мир при двух условиях. С одной стороны, они должны чувствовать лояльность к обществу в целом, которая превосходит их лояльность к любой его части. С другой стороны, они должны иметь возможность получить от общества хотя бы приближение к справедливости через хотя бы частичное удовлетворение их требований. Наличие этих трех условий - подавляющей силы, сверхсексуальной лояльности, ожидания справедливости - делает мир возможным в пределах государств. Отсутствие этих условий на международной арене вызывает опасность войны.

Каковы факторы, обусловливающие наличие этих "условий? И какова роль, которую играет государство в этом процессе? Более подробное рассмотрение взаимодействия социальных сил, обеспечивающих мир внутри государства, поможет нам ответить на эти вопросы.

Национальные общества состоят из множества социальных групп. Некоторые из них антагонистичны друг другу в том смысле, что их активные притязания автоисключительны. Эта взаимоисключаемость противоположностей не может не отразиться на национальных обществах.

Этот плюрализм приводит, так сказать, к экономии "интенсивности идентификации", которая должна быть широко распространена, чтобы дать каждой группе и конфликту свою долю.

Более того, хотя А как член E1 противостоит Б как члену E2, он может оказаться по одну сторону забора с Б, поскольку оба являются членами P. Другими словами, А и Б враги в экономической сфере, но друзья в политике. Они противостоят друг другу в экономическом плане, но в политике они едины. А и Б также являются членами религиозных, этнических, региональных групп и т.д., и оба они могут иметь подобные отношения конфликта и ассоциации с любым количеством членов этих групп. Таким образом, А не только одновременно идентифицируется с множеством различных социальных групп, но и как член этих различных групп одновременно является другом и врагом любого количества своих собратьев, в той мере, в какой они принадлежат к различным группам, членом или противником которых он является.

Эта множественная роль друга и противника, которую А играет по отношению к ряду своих товарищей, накладывает на него ограничения как на друга, так и на врага. Он не может полностью отождествлять себя со своими друзьями-политиками, которые также являются его экономическими противниками, без риска проиграть борьбу за экономическое преимущество. Он не может довести борьбу за экономическое преимущество до крайности, не потеряв политической поддержки, в которой он нуждается как член "политической группы". Если А хочет быть одновременно экономическим противником и политическим другом, он должен позаботиться о том, чтобы быть и тем, и другим в таких пределах, чтобы одно не мешало другому. Таким образом, наложение социальных ролей, выполняемых различными членами общества, имеет тенденцию нейтрализовать конфликты и сдерживать их в таких пределах, которые позволяют членам общества одновременно играть свои различные роли.

Наконец, А и Б являются не только членами противоборствующих экономических групп и имеют не только идентичные политические пристрастия, не говоря уже обо всех других социальных группах, к которым они принадлежат, но и по определению являются членами одного и того же национального общества. У них один и тот же язык, одни и те же обычаи, одни и те же исторические воспоминания, одна и та же фундаментальная социальная и политическая философия, одни и те же национальные символы. Они читают одни и те же газеты, слушают одни и те же радиопередачи, отмечают одни и те же праздники и поклоняются одним и тем же героям. Прежде всего, они сравнивают свою нацию с другими нациями и понимают, насколько больше у них общего друг с другом, чем с представителями других наций. В частности, они понимают, что национальные черты, которые их объединяют, превосходят во всех важных отношениях, особенно в моральном, качества тех, кто принадлежит к другой нации. Таким образом, А и Б чувствуют не только то, что они принадлежат к одной и той же национальной семье, но и то, что благодаря этой семье у них есть нечто очень ценное общее, нечто, что повышает их ценность и делает их "лучшими" людьми во всех важных аспектах в сравнении с посторонними.

Преданность, с которой они держатся за нацию, - это нечто большее, чем просто возвращение долга благодарности за полученные блага. Таким образом, защита нации от разрушения извне и подрыва изнутри является первостепенной заботой всех граждан. Точно так же верность нации является первостепенным обязательством всех граждан. Нельзя допускать ничего, что могло бы угрожать целостности нации. Интересы, идеи и лояльность, которые могут быть несовместимы с заботой о единстве нации, должны уступать этой заботе.

Эта забота накладывает постоянное ограничение на тип вопросов, которые разделяют А и Б, и накладывает постоянные ограничения на методы, с помощью которых А и Б борются с этими вопросами. Какими бы ни были ставки их конфликтов, они не будут поднимать вопрос о национальном единстве как таковом. Какие бы методы ни использовали А и Б для урегулирования конфликта на своих условиях, они не будут прибегать к мерам, которые могут поставить под угрозу целостность самой нации. Таким образом, все конфликты внутри нации ограничены в отношении преследуемых целей и используемых средств. Они, так сказать, встроены в плотную ткань национального сообщества, которая держит их в рамках. В сочетании с плюрализмом и наложением секционных лояльностей именно ограничивающее и сдерживающее влияние национальной лояльности является первым из трех факторов, обеспечивающих мир внутри нации.

Как национальные общества создают у враждующих социальных групп ожидание того, что ни одно из их требований не будет полностью проигнорировано, но у всех есть шанс на хотя бы частичное удовлетворение? Как все враждующие группы могут рассчитывать на то, что национальное общество, к которому они принадлежат, хотя бы приблизит их к справедливости?

Общество может быть способно игнорировать требования малых и слабых групп без угрозы для своего мира. Его социальная сплоченность и монополия на организованное насилие достаточно сильны, чтобы недовольство и недовольство таких малых и слабых групп не обратилось открыто против общественного порядка. Однако общество не может позволить себе оставаться глухим к требованиям справедливости больших и потенциально сильных групп, не подвергая себя риску революции и гражданской войны, то есть не ставя под угрозу свой мир и само свое выживание как единого целого.

Именно здесь вступает в действие сложный механизм мирных изменений, дающий всем группам шанс представить свои претензии на справедливость на суд общественного мнения, выборов, парламентских голосований, экзаменационных комиссий и т.п.. Мы уже описывали работу этих механизмов в другом контексте и отсылаем читателя к нему. Эти механизмы направляют конфликтующие требования социальных групп в мирное русло, давая им возможность заявить о себе и конкурировать друг с другом за признание в соответствии с обязательными для всех правилами. В условиях этих состязаний ни одна группа не может быть уверена в победе в долгосрочной перспективе, но все группы могут рассчитывать на шанс сделать в то или иное время несколько шагов вперед к достижению справедливости.

Третьим фактором сохранения мира в национальных обществах является подавляющая сила, с помощью которой общество может пресечь в зародыше все попытки нарушить мир. Эта подавляющая сила проявляется двумя различными способами: в форме материальной силы как монополии на организованное насилие и в форме непреодолимого социального давления.

Власть, которая находится в распоряжении общества в виде монополии на организованное насилие, отличается двумя характеристиками от любой другой формы насилия, особенно от той, с которой мы сталкиваемся в международной сфере.

Организованное насилие национальных обществ в значительной степени нейтрально по отношению к конфликтующим требованиям социальных групп до тех пор, пока они остаются в рамках закона и используют мирные средства. Либеральная доктрина девятнадцатого века утверждала, что организованное насилие общества абсолютно нейтрально, стоит над суматохой конфликтующих интересов, готовое исполнить закон против того, кто его нарушил. В противовес этой доктрине марксизм утверждает, что организованное насилие общества есть не что иное, как оружие, с помощью которого правящий класс сохраняет свое господство над эксплуатируемыми массами. На самом деле принудительная организация общества не может быть полностью нейтральной; ибо правовой порядок, который она обеспечивает, не является, как мы видели, полностью нейтральным, но не может не благоприятствовать статус-кво, которому она подчиняет свое существование.

Принудительная организация британского общества последовательно поддерживала статус-кво феодализма, капитализма и социализма. Однако может оказаться, что определенный статус-кво оскорбляет фундаментальные моральные убеждения и жизненные интересы значительной части населения и что значительная часть принудительных органов сочувствует их бескомпромиссной оппозиции статус-кво. В таком случае правовой порядок, воплощающий статус-кво, не будет исполняться. В Соединенных Штатах конституционные предпосылки Гражданской войны и судьба запрета иллюстрируют этот случай.

Другая особенность, присущая принудительной организации национальных обществ, заключается в скудости ее коллективных действий. Как правило, принудительная организация национальных обществ поддерживает мир и порядок только против индивидуальных нарушителей закона. Это редкое исключение, когда она противостоит коллективной силой другому коллективу, который угрожает нарушить мир. Применение силы в трудовых спорах является ярким примером такого рода. Само существование в руках общества монополии на организованное насилие, готовое вмешаться в случае необходимости, представляется главным вкладом организованного насилия в поддержание мира внутри страны. Сам факт его существования освобождает принудительную организацию общества от необходимости действовать.

Помимо этого фактора и, возможно, превосходящего его по важности, существует огромное организованное давление, которое общество оказывает на своих членов для поддержания мира. Для того чтобы избежать этого давления, группа должна воздвигнуть в рамках национального общества собственную социальную структуру, более интегрированную, более убедительную и требующую более высокой лояльности, чем нация^ общество, в среде которого она существует. В наше время интенсивность национализма, его трансформация в политическую религию националистического универсализма, повсеместное распространение современных средств массовой коммуникации и их контроль со стороны небольшой и относительно однородной группы умножили и усилили социальное давление, которое в национальных обществах стремится удержать инакомыслящие группы в рамках закона и мира.

Остается определить, насколько важен вклад государства в мир внутри страны. Ответ на этот вопрос двоякий. Вклад государства во внутренний мир необходим, но сам по себе он не является сверхважным. Без вклада государства не может быть внутреннего мира, но и без вклада государства не может быть никакого внутреннего мира.

То, что внутренний мир невозможен без государства, уже подразумевается в том, что мы говорили о проблемах власти, баланса сил и суверенитета. Враждебные социальные группы будут использовать любые имеющиеся в их распоряжении средства для достижения целей, которые они считают жизненно важными для себя. Если такие социальные группы контролируют средства физического насилия, как это делают суверенные государства в своих взаимоотношениях, они будут использовать их двумя различными способами. Либо они будут оказывать давление на своих противников, демонстрируя то, что они считают своим превосходством, либо они будут использовать их для уничтожения средств физического насилия противника. В любом из этих вариантов целью физического насилия является сломить волю оппонента сопротивляться требованиям другой стороны.

История национальных обществ показывает, что ни одна политическая, религиозная, экономическая или региональная группа не смогла долго противостоять искушению продвигать свои требования насильственными средствами, если она считала, что может сделать это без слишком большого риска. Как бы сильно другие социальные факторы ни поддерживали дело мира, их действенность не могла долго противостоять обещанию быстрой и окончательной победы, которое насилие дает своему обладателю. Таким образом, национальные общества распадались и распадались на множество мелких единиц, временно или постоянно, всякий раз, когда государство оказывалось неспособным сохранить свою монополию на организованное насилие и использовать любые средства насилия, которые оно сохраняло для поддержания мира и обеспечения собственного выживания.

Поскольку тот, кто способен применить насилие, применит его, если ставки покажутся ему оправданными, необходим социальный орган, достаточно сильный, чтобы предотвратить такое применение. Общество может найти замену правовому единству, которое государство передает ему во времени и пространстве, и агентствам социальных изменений, с помощью которых государство регулирует динамику связанных социальных процессов. У общества нет замены власти Левиафана, само присутствие которого, возвышающегося над враждующими группами, удерживает их конфликты в рамках мирных боен.

Государство необходимо для поддержания внутреннего мира. Таков истинный смысл философии Гоббса. Однако государство само по себе не может поддерживать внутренний мир. Это большое упущение философии Гоббса. Государство необходимо, но не достаточно для поддержания мира.

Для периода между 1800 и 1941 годами цифры составляют двадцать восемь гражданских и восемьдесят пять международных войн, причем соотношение почти точно один к трем. Относительно дороговизны гражданских войн профессор Райт замечает: "Гражданские войны, такие как французская. Гугенотские войны XVI века, Британская война Роз XV века и Гражданская война XVII века, Тридцатилетняя война Германии, Полуостровная война Испании, Гражданская война в Америке и восстание тайпинов в Китае были дорогостоящими как по количеству жизней, так и по экономическим потерям, намного превосходящими современные международные войны".

Частота и разрушительность гражданских войн показывает, что существование государства не дает гарантии сохранения мира внутри страны. Причину следует искать в природе самого государства. Государство - это не нечто отдельное от общества, а продукт общества. Государство - это не искусственное творение конституционного собрания, созданное по образу и подобию неких абстрактных принципов правления и наложенное на любое общество, которое может существовать. Напротив, государство - это то, чем является общество, из которого оно возникло, и оно процветает и разрушается, как процветает и разрушается общество.

Мир общества, в котором межгрупповые конфликты больше не ограничиваются, не сдерживаются и не нейтрализуются господствующей лояльностью, в котором процессы социальных изменений больше не поддерживают ожидание справедливости во всех основных группах, а неорганизованные силы принуждения больше не достаточны для того, чтобы навязать этим группам конформизм - мир такого общества не может быть сохранен государством, каким бы сильным оно ни было. Силы разрушения, возникающие в обществе в форме классовой, расовой, религиозной, региональной или чисто политической борьбы, выливаются в революции, государственные перевороты и гражданские войны. Государство не стоит в стороне от этих конфликтов, как пожарная служба стоит в стороне от пожаров, готовая тушить их, когда они вспыхивают. Государство неизбежно вовлечено в эти конфликты в двойном смысле. С одной стороны, государство является главной мишенью революции, от которой оно должно защищаться с помощью силы. С другой стороны, расколы, разрушающие общество, раскалывают и его принудительную организацию - государство. Тогда государство либо перестанет функционировать как единый организм, его разрозненные части присоединятся к враждующим группам в обществе в целом, и единство государства растворится в гражданской войне. Либо - что более эхди в наше время, учитывая современную технологию войны - разделение народа будет осуществляться не народом в целом, а внутренними борьбами внутри организации государства в виде переворотов, кон^ираций и чисток.

В первой главе своих "Соображений о представительном правлении" Джон Стюарт Милль столкнулся с той же проблемой в отношении конкретных форм правления. Два "противоречивых представления о том, что такое политические институты", которые, по мнению Милля, лежат в основе всех обсуждений его проблемы, определяют и дискуссии о том, как создать мировое государство. Согласно одной из школ мысли, "правительство рассматривается как сугубо практическое искусство, не вызывающее никаких вопросов, кроме вопросов о средствах и цели. Формы правления приравниваются к любым другим способам достижения человеческих целей. Они рассматриваются как полностью дело изобретения и выдумки. Поскольку они созданы человеком, предполагается, что у человека есть выбор, создавать их или нет, и как или по какому образцу они должны быть созданы. ... Найти лучшую форму правления; убедить других, что она лучшая; и, сделав это, побудить их настаивать на ее существовании - таков порядок идей в умах тех, кто принимает этот взгляд на политическую философию. Они смотрят на конституцию в том же свете (с учетом разницы в масштабах), как на паровой плуг или молотилку".

Другая школа мысли рассматривает правительство "как своего рода спонтанный продукт, а науку о правительстве - как отрасль (так сказать) естественной истории". По их мнению, формы правления - это не вопрос выбора. Мы принимаем их, главное, такими, какими мы их находим. Правительства не могут быть спроектированы. Их "не создают, а выращивают".

Фундаментальные политические институты народа рассматриваются этой школой как "жизнь" этого народа: продукт его привычек, инстинктов, бессознательных желаний и стремлений, едва ли вообще его сознательных целей. Их воля не играла никакой роли в этом вопросе, кроме той, чтобы удовлетворить потребности момента с помощью приспособлений момента, которые, если они в достаточной степени соответствуют национальным чувствам и характеру, обычно сохраняются и путем последовательного объединения образуют политию, подходящую для народа, который ею обладает, но которую было бы тщетно пытаться внедрить в любой народ, чья природа и обстоятельства не развили ее спонтанно".

Готовы ли народы мира принять мировое правительство, или, по крайней мере, не настолько ли они не хотят, чтобы противостоять непреодолимым препятствиям на пути его создания? Хотят ли они и способны ли сделать все необходимое, чтобы сохранить мировое правительство? Будут ли они готовы и способны сделать или воздержаться от того, что мировое правительство требует от них, чтобы оно могло выполнить свои цели? Ответы на эти вопросы подразумеваются в том, что было сказано выше в связи с проблемами национализма, националистического универсализма, международной морали и мирового общественного мнения. Ответы также подразумеваются в том, что было сказано об условиях поддержания внутреннего мира. Ответом на этот вопрос должно быть трижды "нет".

Ни одно общество не существует соразмерно предполагаемому диапазону мирового государства. Существует международное общество суверенных государств. Не существует наднационального общества, включающего всех отдельных членов всех наций и, следовательно, идентичного человечеству в политическом смысле. Наиболее обширное общество, в котором живет и действует большинство людей в наше время, - это национальное общество. Нация, как мы уже видели, является получателем наивысшей земной преданности человека. За ее пределами есть другие нации, но нет общества, ради которого человек был бы готов действовать независимо от того, как он понимает интересы своей собственной нации. Люди готовы давать еду, одежду и деньги нуждающимся независимо от национальности. Но они предпочитают держать их в лагерях для перемещенных лиц, вместо того чтобы позволить им идти туда, куда они хотят, и таким образом снова стать полезными гражданами. Ибо если международная помощь считается совместимой с национальными интересами, то свобода иммиграции - нет. При нынешних моральных условиях человечества мало кто будет действовать от имени мирового правительства, если интересы его собственной нации требуют иного образа действий. Напротив, подавляющее большинство поставит благосостояние своей нации превыше всего, в том числе и для себя.

Человек, который захочет выступить против интересов и политики своей собственной нации ради человечества и его государства, этим актом противостояния (ослабляя свою нацию) укрепит нацию, с которой его собственное правительство может вступить в смертельную схватку. В лучшем случае он мог бы стать мучеником своих убеждений, навлекая на себя наказание, которое нация назначает предателям. Ничто так ярко не показывает отсутствие социальных и моральных предпосылок для создания чего-то похожего на мировое государство, как тот моральный парадокс, что человек, который хотел бы действовать как гражданин мира, в силу условий мира вынужден действовать как партизан другой нации и предатель своей собственной. Ведь выше собственной нации нет ничего, от имени чего человек мог бы действовать. Есть только другие нации, кроме своей собственной.

Рассмотрим два конкретных вопроса, в отношении которых традиционно сталкиваются притязания различных государств: иммиграция и торговля. Мировое государство, не более чем любое другое федеративное государство, может оставить регулирование межгосударственной миграции и межгосударственной торговли на усмотрение своих составных частей. Оно само должно будет регулировать эти вопросы. Даже если полномочия мирового государства в этих двух аспектах будут строго ограничены мировой конституцией, есть ли шанс, что американский народ будет готов предоставить мировому правительству полномочия открыть границы США для ежегодной иммиграции, скажем, 100 000 русских, 50 000 китайцев и 200 000 индийцев, поскольку он не готов разрешить иммиграцию даже малой части тех, кто мог бы иммигрировать по законам США, если бы Вторая мировая война не помешала им это сделать? Возможно ли, что российский народ будет склонен разрешить ежегодную эмиграцию 100 000 русских в Соединенные Штаты, поскольку он не склонен разрешить эмиграцию даже нескольких десятков русских жен британских граждан?

Возможно ли, что американский народ разрешит импорт любого количества иностранной сельскохозяйственной продукции, которая может на равных конкурировать с отечественной, так как он не позволяет, даже если федеральный налог будет отменен, отечественному маргарину конкурировать с отечественными продуктами на равных? Есть ли вероятность того, что русские позволят импортировать дешевые потребительские товары, что может нарушить их плановую экономику и подорвать доверие к их политической системе? Если на эти вопросы следует ответить отрицательно, а это очевидно, то как вообще мировое государство может управлять? Как ожидается, что мировое государство сможет мирно разрешить напряженные отношения между странами, которые угрожают миру во всем мире?

Нельзя уклоняться от вывода, что международный мир не может быть постоянным без мирового государства, и что мировое государство не может быть создано в нынешних моральных, социальных и политических условиях мира. В свете того, что было сказано до сих пор в этой книге, нельзя уклониться и от дальнейшего вывода, что ни в один период современной истории цивилизация не нуждалась больше в постоянном мире и, следовательно, в мировом государстве, и что ни в один период современной истории моральные, социальные и политические условия мира не были менее благоприятными для создания мирового государства. Наконец, нельзя уклониться от вывода, что как не может быть государства без носка^ желающего и способного его поддержать, так не может быть и мирового государства без всемирного сообщества, желающего и способного его поддержать.

Все исторические политические структуры, которые были близки к тому, чтобы стать мировыми государствами, имели одну общую черту: одно могущественное государство создавало их, завоевывая других членов того, что тогда было известным поэтическим миром. У большинства этих мировых государств есть еще одна общая черта: они почти никогда не пережили жизнь своих основателей.

В западной цивилизации единственным исключением из этого правила является Римская империя. Своим уникальным долголетием это мировое государство было обязано двум необычным преобразованиям. Римские завоеватели превращали завоеванных в римлян, либо принимая их в доминирующую цивилизацию в качестве римских граждан, либо выкорчевывая их из родной цивилизации и превращая в рабов. Однако в процессе завоевания, особенно эллинистического мира, римский завоеватель трансформировал себя, переделывая свою собственную цивилизацию по образу и подобию цивилизаций завоеванных. Благодаря этому двойному процессу слияния Рим создал новое моральное и политическое сообщество, созвучное его завоеваниям и способное придать стабильность новому государству. К этим двум трансформациям следует добавить еще то обстоятельство, что после завоевания средиземноморского мира Римская империя распространилась на политически пустые пространства, заселенные варварами, чьи слабо организованные цивилизации распались под воздействием превосходящей и привлекательной цивилизации завоевателя.

Большинство других мировых государств распалось, как только их построили завоеватели. Ибо под политической и военной надстройкой, возведенной силой, жили национальные общества, каждое со своими моральными ценностями и политическими интересами, и каждое пыталось сбросить иго завоевателя. Эти мировые государства не были естественным порождением соразмерного им мирового сообщества, а были творением силы, искусственно наложенным на множество волевых национальных обществ. Конечно, верно, что, например, потенциальное мировое государство Наполеона было разрушено неиспользованными резервами Великобритании и России. Но когда в 1812 году эта империя впервые показала свою военную слабость, потерпев неудачу в решении крупной задачи расширения, национальные общества, из которых она состояла, вновь заявили о себе и вместе с Великобританией и Россией положили ей конец.

Завоевания меньшего масштаба, которые могут объединить завоевателей и завоеванное население в новое сообщество, подвержены меньшему риску восстания и ирредентистского сепаратизма. В качестве примера можно привести отношения между Ирландией и Великобританией, Польшей и Россией. Если завоеватель может собрать подавляющую силу, конфликт двух национальных обществ, живущих в пределах одного государства, не представляет опасности для мира. Если, однако, сила завоеванного народа не превосходит силу завоевателя, потенциальное состояние гражданской войны между завоевателем и завоеванными будет подрывать силу государства, хотя в современных условиях ведения войны это может не угрожать его существованию.

Государство, созданное путем завоевания и лишенное поддержки мирового сообщества, имеет шанс сохранить мир в своих границах только в том случае, если оно сможет создать и поддерживать полную дисциплину и лояльность среди миллионов солдат и полицейских, необходимых для принуждения к власти над безвольным человечеством. Такое мировое государство будет тоталитарным монстром, стоящим на глиняных ногах, сама мысль о котором поражает воображение.

То, к чему должно привести создание мирового государства, Швейцария, похоже, уже достигла - создание нового федерального государства из нескольких суверенных наций со своим языком, культурой, историей, лояльностью и собственной политикой. Швейцария смогла объединить двадцать два суверенных государства, говорящих на четырех разных языках, в одну политическую организацию. Почему бы шестидесяти двум государствам мира не сделать то же самое? Пусть они примут федеральную конституцию, как это сделали швейцарцы, пусть они ведут себя по отношению друг к другу так, как ведут себя швейцарские государства, и проблема мирового государства будет решена. Этот аргумент кажется убедительным и часто рассматривается в популярных дискуссиях. Однако он распадается при столкновении с фактами истории Швейцарии.

Прежде всего, единое швейцарское государство возникло в 1848 году. До этого швейцарские государства образовали конфедерацию, которая больше напоминала успешную Лигу Наций или Организацию Объединенных Наций, чем единое государство. Эта конфедерация выросла из ряда постоянных союзов, заключенных между так называемыми лесными кантонами и некоторыми городскими кантонами в течение XIV века. Эти союзы были результатом определенных идентичных и взаимодополняющих интересов, которые объединяли эти государства для защиты от общих опасностей. Почему эти союзы пережили особые случаи, из которых они возникли, и даже превратились в тесные узы конфедерации с общими органами управления? Ответ на этот вопрос даст объяснение феномену Швейцарии.

Однако важно, что баланс сил оказывал это защитное влияние только до тех пор, пока длилось соперничество между могущественными соседями Швейцарии. Наполеоновские победы в Италии сразу же разрушили эту защиту, и с 1798 года Швейцария стала незадачливой добычей враждующих армий. Стоит также вспомнить, что в то время, когда Австрия, Германия и Италия были объединены в Тройственный союз, итальянский генеральный штаб шесть раз предлагал немецкому генеральному штабу пройти через Швейцарию в совместной кампании против Франции.

Таким образом, это был не просто волевой акт, выраженный в конституционном устройстве, а ряд своеобразных и, в своей совокупности, уникальных обстоятельств, которые позволили Швейцарии родиться и выжить. Следует добавить, что если эти обстоятельства позволили Швейцарии выжить в окружении могущественных соседей, то они не позволили ей сохранить мир между составляющими ее государствами. В течение чуть более 300 лет швейцарские государства вели между собой пять религиозных войн, в которых участвовали все или почти все государства, последняя из которых произошла в 1847 году, а также множество мелких войн, в которых участвовали лишь некоторые государства. Большое количество революций и государственных переворотов дополняют картину гражданских войн.

Какой же свет проливает история Швейцарии на проблему мирового государства? Мы можем согласиться с выводами профессора Раппарда о том, что Швейцария как конфедерация имела ограниченную национальную безопасность только "в силу особых обстоятельств, присущих самому этому режиму". ... В той мере, в какой швейцарский опыт пяти веков коллективной безопасности может послужить уроком для нынешнего поколения, этот урок явно негативный. Он подтверждает одновременно и наблюдения, сделанные в недавнем прошлом, и учения простого здравого смысла. Пока безопасность международного общества зависит только от свободного сотрудничества полностью суверенных государств, она остается неизбежно хрупкой". Таким образом, опыт Швейцарии подтверждает наши собственные выводы о хрупкости мира путем ограничения, подчеркивая одновременно необходимость и трудность создания государства, стоящего над национальными государствами.

Пример того, как были созданы Соединенные Штаты, часто приводится в качестве доказательства возможности создания мирового государства здесь и сейчас путем конституционного съезда. На самом деле, пример Соединенных Штатов доказывает лишь зависимость любого государства, на существование которого можно рассчитывать, от уже существующего морального и политического сообщества.

Когда в 1787 году собрался Конституционный конвент, тринадцать штатов были суверенными скорее по названию, чем по политической сути. Они не представляли собой тринадцать отдельных суверенитетов, которые должны были слиться в один. После того как в 1776 году они провозгласили свою независимость от Великобритании, суверенитет оставался в подвешенном состоянии. Создав Соединенные Штаты, они обменяли один суверенитет - суверенитет британской короны - на другой. И они обменяли одну общую лояльность на другую общую лояльность. При этом они сохранили тот же язык, ту же культуру, то же национальное наследие, те же моральные убеждения, те же политические интересы, которые только что были проверены в ходе революционной войны, которая велась в унисон под единым командованием.

Филадельфийский конвент заменил одну конституцию, один суверенитет, одно государство на другое, оба опирающиеся на одну и ту же предшествующую конституцию. Конвенция не создала одно государство там, где до этого существовало тринадцать отдельных государств. Далеко не доказывая, что государство может быть создано путем согласования текста конституции, создание Соединенных Штатов доказывает истинность двух выдвинутых ранее положений: "они происходят как между государствами, так и между ними", и Соединенные Штаты были основаны на моральном и политическом сообществе, которое Конституция не создала, а обнаружила уже существующим. Сообщество американского народа предшествовало американскому государству, как мировое сообщество предшествовало мировому государству.