Politics Among Nations. The Struggle for Peace and Power

КУЛЬТУРНЫЙ ПОДХОД: ЮНЕСКО

Для того чтобы оценить вклад, который ЮНЕСКО способна внести в дело сохранения международного мира, необходимо провести три различия. Здесь мы не рассматриваем вклад, который ЮНЕСКО может внести в дело сохранения международного мира благодаря самому факту международного сотрудничества. Этот аспект проблемы будет рассмотрен в последнем разделе данной главы. Здесь мы рассматриваем только вопрос о том, что ЮНЕСКО может сделать для сохранения международного мира путем содействия международному пониманию, образованию и общекультурной деятельности.

Национальная комиссия США по делам ЮНЕСКО заявила по поводу этой же программы: Комиссия не утверждает предложения по сохранению природы и диких животных не потому, что они лишены достоинств, а потому, что они не представляются подходящими для осуществления ЮНЕСКО в качестве вклада в дело мира и безопасности.

То, что эти два агентства отметили в отношении конкретных программ, справедливо для всех мероприятий ЮНЕСКО: Какими бы заслуженными они ни были по своей сути, они не имеют "четкой и очевидной связи с обеспечением мира и безопасности".^ Этот недостаток не является случайным свойством некоторых программ, осуществляемых ЮНЕСКО, которые нуждаются лишь в пересмотре и ужесточении, чтобы выполнить свою миротворческую функцию. Напротив, этот недостаток проистекает из самой философии, которая лежит в основе агентства и пронизывает всю его деятельность.

Философия ЮНЕСКО начинается с предположения, что образование (особенно если оно направлено на иммиадональное взаимопонимание), культурный обмен и в целом все виды деятельности, направленные на расширение контактов между членами различных наций и на то, чтобы они понимали друг друга, являются факторами создания международного сообщества и поддержания мира. В предположении подразумевается, что нации являются националистическими и вступают в войну друг с другом, потому что не знают друг друга.

Есть примитивные народы, полностью лишенные институционализированного образования, которые в целом миролюбивы и восприимчивы к влиянию чужих культур вплоть до самоубийства. Есть другие народы, высокообразованные и проникнутые классической культурой, например, немцы, которые в целом националистичны и воинственны. Афиняне при Перикле и итальянцы в эпоху Возрождения создали культуры, равных которым не было в истории западной цивилизации, и оба народа в этот период своей истории были по меньшей мере столь же националистичны и воинственны, как и в любое другое время до или после него.

Более того, в истории некоторых народов, таких как британцы и французы, периоды националистической исключительности и воинственной политики сменяются периодами космопочтанизма и мира, и нет никакой связи между этими изменениями и развитием образования и культуры. Китайский народ имеет традицию уважения к обучению, превосходящую традицию любого другого народа, и он может оглянуться на историю культурных достижений, более длительную, чем любая другая, и, по крайней мере, столь же творческую. Эти высокие качества образованности и культуры заставили китайцев с презрением смотреть на профессию солдата, а также на представителей всех других народов, которые в начале XIX века все еще считались варварскими вассалами китайского императора. Тем не менее, они не сделали китайский народ менее националистичным и более мирным. Российское образование в наше время достигло более высокого уровня, чем когда-либо прежде, особенно в области грамотности и технического образования. Его превосходство не повлияло ни на восприимчивость русского народа к иностранным идеям, ни на внешнюю политику российского правительства. Советский Союз даже не является членом ЮНЕСКО.

Эти примеры, взятые наугад, показывают, что количество и качество образования и культуры как таковых, очевидно, не имеют никакого отношения к вопросу о мировом сообществе. Этот вопрос зависит не от знаний, не от создания и оценки культурных ценностей, а от моральной и политической трансформации беспрецедентных масштабов.

То, что было сказано об образовании и культуре как таковых, справедливо и для образовательной и культурной деятельности, направленной на взаимообмен продуктами различных национальных культур. Существование множества межличностных отношений, выходящих за пределы национальных границ, не является ответом на нашу проблему. Более того, существование интеллектуальных и эстетических связей, выходящих за пределы национальных границ, ничего не доказывает в пользу мирового сообщества. Мировое сообщество с политическим потенциалом - это сообщество моральных норм и политических действий, а не интеллекта и чувств. То, что интеллектуальная элита в США наслаждается русской музыкой и литературой и что Шекспир не был запрещен на русской сцене, не имеет никакого отношения к проблеме, которой мы занимаемся.

Они молились одному и тому же Богу, придерживались одних и тех же фундаментальных религиозных убеждений, были связаны одними и теми же моральными законами и имели общие ритуальные символы. Эта общность религиозного опыта, гораздо более тесно связанная со всей личностью человека и его поступками, чем все, что может предложить наднациональный интеллектуальный и эстетический опыт, смогла создать своего рода международное сообщество, но не настолько интегрированное, чтобы сделать возможным создание мирового государства. Как же мы можем ожидать, что наслаждение Чайковского, воздействие Достоевского, прозрения Федералиста и образы Моби Дика, которые могут разделять и американцы, и русские, смогут создать не только мимолетную общность чувств, но и общность моральных оценок и политических действий, свергающих старые лояльности и устанавливающих новые?

Мы не говорим здесь о гражданских войнах, которые по определению ведутся представителями одной национальной культуры. Войны между греческими городами-государствами, европейские войны Средневековья, итальянские войны эпохи Возрождения, религиозные войны XVI и XVII веков, даже войны XVIII века в той мере, в какой это касалось элиты, велись в рамках однородной культуры. У этих культур было все самое необходимое: язык, религия, образование, литература, искусство. Однако эти культуры не создали соэкстенсивного сообщества, которое могло бы сдерживать деструктивные тенденции и направлять их в мирное русло. Как же можно ожидать, что такое сообщество будет создано путем обмена между культурами, столь различными во всех отношениях, в которых эти исторические культуры были однородными?

Международные конфликты, как считается, являются результатом интеллектуального недостатка, невежества и отсутствия суждений о качествах других народов. Если бы американцы могли понять русских, и наоборот, они бы осознали, насколько они похожи, как много у них общего, и как мало у них поводов для ссор.

Конечно, существует множество случаев, когда А неправильно понимает характер и мотивы В и когда выяснение фактов устраняет источник конфликта, но это не тот случай, когда А и В вовлечены в конфликт, в котором на карту поставлены их жизненные интересы* А сражается с В ради экономической выгоды не потому, что он неправильно понимает намерения В; скорее потому, что он слишком хорошо их понимает. Многие американские солдаты отправились в Китай, полные дружеских чувств к китайскому народу, которого он не знал.

Среди тех, кто с самого начала решительно выступал против внешних целей нацистского режима, даже под угрозой войны, были и те, кто глубоко понимал немецкую культуру. Именно это понимание сделало их непримиримыми врагами нацистского режима. Точно так же студенты, изучающие историю и культуру России, те, кто действительно понимает Россию и русских, как правило, не подвержены влиянию про- и антироссийской истерии. Они знали традиционные цели российского экспансионизма, а также традиционные методы российской дипломатии. Если бы их понимание повлияло на ведение иностранных дел в западных демократиях, то это ведение, несомненно, было бы более разумным и успешным, чем оно было на самом деле. Вопрос о том, способствовало бы такое понимание улучшению отношений с Советским Союзом или нет, остается открытым. Разумная и успешная внешняя политика зависит от понимания американцами и русскими того, чем являются и чего хотят оба народа. Мир между Соединенными Штатами и Советским Союзом в конечном счете зависит от того, совместимо ли то, что есть и чего хочет один из них, с тем, что есть и чего хочет другой.

Это наблюдение указывает на другую ошибку в концепции международных отношений ЮНЕСКО. В концепции, согласно которой международные конфликты могут быть устранены посредством международного взаимопонимания, подразумевается, что вопросы международных конфликтов, порожденные непониманием, являются лишь воображаемыми, и что на самом деле между нациями и народами нет вопросов, из-за которых стоило бы бороться. Ничто не может быть дальше от истины. Все великие войны, определившие ход истории и изменившие политическое лицо Земли, велись за реальные, а не за воображаемые ставки. Вопрос в этих великих конвульсиях был неизменным: Кто будет править, а кто будет подчинен? Кто будет свободным, а кто - рабом?

Было ли непонимание в основе вопроса между греками и персами, между афинянами и македонцами, между евреями и римлянами, между императором и папой, между англичанами и французами в позднем средневековье, между турками и австрийцами, между Наполеоном и Европой, между Гитлером и миром? Было ли непонимание культуры, характера и намерений другой стороны проблемой, так что эти войны велись из-за отсутствия реальной проблемы? Или же можно утверждать, что во многих из этих конфликтов именно непонимание культуры, характера и намерений потенциального завоевателя на какое-то время сохраняло мир, тогда как понимание этих факторов делало войну неизбежной? Пока афиняне отказывались прислушаться к предупреждениям Демосфена, угроза войны оставалась отдаленной. И только когда, слишком поздно для своего спасения, они поняли природу Македонской империи и ее политику, война стала неизбежной. Эта взаимосвязь между пониманием и неизбежностью конфликта - один из меланхоличных уроков, которые история преподносит потомкам: Чем лучше человек понимает позицию, характер и намерения другой стороны, тем более неизбежным кажется конфликт.

Проблема мирового сообщества является морально-политической, а не интеллектуально-эстетической. Мировое сообщество - это сообщество моральных суждений и политических действий, а не интеллектуальных способностей и эстетической оценки. Предположим, что американское и российское образование и культура могут быть доведены до одного уровня совершенства или полностью слиты, и что русские будут воспринимать Марка Твена так же, как американцы - Гоголя. Если бы это было так, то проблема того, кто будет контролировать Дарданеллы, по-прежнему стояла бы между Соединенными Штатами и Советским Союзом, как и сегодня. Пока люди будут продолжать судить и действовать в соответствии с национальными, а не наднациональными стандартами и лояльностью, мировое сообщество будет оставаться в положении, которое еще

Как добиться такого изменения стандартов и лояльности? Специализированные агентства Организации Объединенных Наций указали путь. Они являются автономными организациями, обязанными своим существованием конкретным соглашениям между рядом государств, идентичность которых варьируется от агентства к агентству. У них свои уставы, свои бюджеты, свои директивные и административные органы, и каждое агентство имеет свой собственный членский состав. Названия некоторых из этих агентств свидетельствуют о выполняемых ими функциях: Международная организация труда, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд, Международная торговая организация, Международный союз электросвязи, Всемирный почтовый союз, Международная организация гражданской авиации, ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения.

Главы IX и X Устава Организации Объединенных Наций предусматривают организационные и функциональные отношения между специализированными учреждениями и Организацией Объединенных Наций^ Устав подчеркивает в такой степени, которая неизвестна в истории международной организации, ответственность Организации Объединенных Наций за благополучие и благосостояние человека независимо от его национальной принадлежности* Он создал в Экономическом и Социальном Совете специальный орган для выполнения этой ответственности. Экономический и Социальный Совет уполномочен заключать соглашения - и уже сделал это в ряде случаев - со специализированными учреждениями, '(определяя условия, на которых соответствующее учреждение должно быть введено в отношения с Организацией Объединенных Наций'. * Организация Объединенных Наций может "вносить рекомендации по координации политики и деятельности специализированных учреждений". Экономический и Содтийский Совет может принимать меры к получению регулярных и специальных докладов от специализированных учреждений и может оказывать услуги по просьбе членов Организации Объединенных Наций и специализированных учреждений.

Какова философия, лежащая в основе социальной и экономической деятельности, которую специализированные учреждения осуществляют в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций? Каково значение этой философии для решения проблем международного сообщества? На этот вопрос с блеском и убедительностью ответил профессор Митрани.

Если зло конфликта и войны проистекает из разделения мира на обособленные и конкурирующие политические единицы, то можно ли изгнать его, просто изменив или сократив линии разделения? Любая политическая реорганизация на отдельные единицы рано или поздно должна привести к тем же последствиям; любая международная система, которая должна стать началом нового мира, должна произвести противоположный эффект подавления политического разделения. Насколько можно судить, есть только два пути достижения этой цели. Один из них - это создание мирового государства, которое насильственно уничтожит политические разногласия; другой - это путь, обсуждаемый на этих страницах, который скорее наложит политические разногласия на распространяющуюся паутину международной деятельности и агентств, в которую и через которую будут постепенно интегрированы интересы и жизнь всех наций. Это фундаментальное изменение, к которому должна стремиться и способствовать любая эффективная международная система: сделать международное правительство созвучным международной деятельности. ... Она должна как можно больше заботиться об общих потребностях, которые очевидны, и при этом как можно меньше полагаться на социальное единство, которое все еще остается лишь латентным и непризнанным. ... [Таким образом] сама община приобретет живое тело не через письменный акт веры, а через активное органическое развитие. . . . Эта тенденция заключается в организации правительства в соответствии с конкретными целями и потребностями, а также в соответствии с условиями своего времени и места, взамен традиционной организации на основе установленного конституционного разделения юрисдикции прав и полномочий. - . . Функциональный подход ... будет способствовать росту такой позитивной и конструктивной общей работы, общих привычек и интересов, делая пограничные линии бессмысленными, накладывая на них естественный рост общей деятельности и общих административных учреждений.

Это действительно тот путь, по которому растут сообщества и по которому правительства вырастают из сообществ. Мы уже отмечали, что суверенитет был фактом до того, как стал теорией, и что американский народ сформировал сообщество до того, как создал государство. Как же можно создать сообщество там, где его нет?

Мы с одобрением цитировали тезис профессора Митрани о том, что международное сообщество должно вырасти из удовлетворения общих потребностей, которые разделяют члены разных наций. Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций, обслуживающие народы всего мира независимо от государственных границ, могли бы самим фактом своего существования и деятельности создать общность интересов, оценок и действий. В конечном итоге, если такие международные учреждения будут достаточно многочисленны и будут служить самым важным потребностям большинства народов Земли, лояльность к этим учреждениям и международному сообществу, учреждениями которого они являются, вытеснит лояльность к отдельным национальным обществам и их учреждениям.

Во время войны преданность общему делу и общая заинтересованность в победе над общим врагом преобладали над отдельными национальными лояльностями и делали возможным успешное функционирование международных функциональных агентств, имеющих большое значение. В мирное время то, что нация может предложить человеку, кажется, значительно перевешивает преимущества, которые можно получить от функциональных агентств международного характера. В частности, конфликты власти, которые разделяют нации, и отсутствие безопасности, которое они создают, делают идентификацию с нацией главной заботой большинства членов всех наций. Нация предлагает индивиду защиту, викарное удовлетворение властных побуждений и немедленное удовлетворение материальных потребностей. За редким исключением, таким как ЮННРА или помощь Всемирной организации здравоохранения в борьбе с эпидемией, специализированные учреждения ООН предлагают надежды и удовлетворение такого рода, которые далеки от непосредственного опыта обычных людей и могут проявляться только через посредничество ряда национальных учреждений, так что их международное происхождение трудно проследить. Кому придет в голову благодарить Всемирный почтовый союз, когда он отправляет письмо в другую страну, за тот вклад, который это международное агентство вносит в такую операцию?

Таким образом, вклад, который международные функциональные агентства вносят в благополучие членов всех наций, отходит на второй план. Перед глазами всех встают огромные политические конфликты, которые разделяют великие народы Земли и угрожают благополучию проигравшего, если не самому его существованию. Речь идет не столько о ложных акцентах, порожденных невежеством. Это скорее признание неоспоримого факта, что с функциональной точки зрения то, что делает или не делает национальное правительство, гораздо важнее для удовлетворения индивидуальных желаний, чем то, что делает или не делает международное функциональное агентство. Важнее всего способность национального правительства защищать свою территорию и граждан от иностранной агрессии, а на своей территории поддерживать мир и поддерживать процессы социальных изменений. Пренебрежение, с которым общество относится к международным функциональным агентствам, является лишь преувеличенным отражением той незначительной роли, которую эти агентства играют в решении важных международных проблем.

Ответ на вопрос, как можно создать мировое сообщество с помощью функционального подхода, лежит в сфере международной политики. Первым шагом к мирному урегулированию международных конфликтов, которые могут привести к войне, является создание международного сообщества как основы для мирового государства. Мы видим, что создание международного сообщества предполагает, по крайней мере, смягчение и минимизацию международных конфликтов, чтобы интересы, объединяющие членов разных наций, перевесили интересы, которые их разъединяют. Как можно смягчить и минимизировать международные конфликты? Это последний вопрос, который требует изучения.

ПРОБЛЕМА МИРА В СЕРЕДИНЕ ХХ ВЕКА

Дипломатия

Мы пришли к выводу, что международный мир через преобразование нынешнего общества суверенных наций в мировое государство недостижим при тех моральных, социальных и политических условиях, которые преобладают в мире в наше время. Если мировое государство недостижимо в нашем мире, но необходимо для выживания этого мира, то необходимо создать условия, при которых создание мирового государства не будет невозможным с самого начала. В качестве главного условия для создания таких условий мы предложили смягчение и минимизацию тех политических конфликтов, которые в наше время настраивают две сверхдержавы друг против друга.

Мы уже имели возможность подчеркнуть первостепенную важность дипломатии как элемента национальной власти. Важность дипломатии для сохранения международного мира является лишь отдельным аспектом общей функции, которую дипломатия выполняет как элемент национальной власти. Ибо дипломатия, которая заканчивается войной, не достигла своей главной цели - продвижения национальных интересов мирными средствами. Это всегда было так, и это особенно актуально в свете разрушительных возможностей тотальной войны,

1. Нация, которая ставит перед собой цели, которых она не в состоянии достичь, может столкнуться с риском войны по двум причинам. Такая нация, скорее всего, растратит свою силу и не будет достаточно сильна во всех точках трения, чтобы сдержать враждебную нацию от нетерпеливого вызова. Неудачи во внешней политике могут заставить нацию проследить за своими шагами и пересмотреть свои цели с учетом своей реальной силы. Однако более вероятно, что под давлением возбужденного общественного мнения такая нация пойдет вперед по пути к недостижимой цели, напряжет все свои ресурсы для ее достижения и, наконец, перепутав национальные интересы с этой целью, будет искать в войне решение проблемы, которая не может быть решена мирными средствами.

2. Нация также приглашает к войне, если ее дипломатия неправильно оценивает цели других наций и силу, находящуюся в их распоряжении. Мы уже указывали на ошибку, когда политика статус-кво принимается за политику империализма, и наоборот, и когда путают один вид империализма с другим/ Нация, которая принимает политику империализма за политику статус-кво, будет неподготовленной к встрече с угрозой своему существованию, которую представляет собой политика другой нации. Ее слабость приведет к нападению и может сделать войну неизбежной. Нация, которая принимает политику статус-кво за политику империализма, своей непропорциональной реакцией вызовет ту самую опасность войны, которой она пытается избежать. Ибо как А принимает политику Б за империализм, так и Б может принять защитную реакцию А за империализм. Тогда обе страны, каждая из которых стремится предотвратить воображаемую агрессию с другой стороны, бросятся к оружию. Аналогично, путаница одного типа империализма с другим может потребовать непропорциональной реакции и тем самым вызвать риск войны.

Что касается оценки мощи других государств, то как переоценка, так и недооценка ее может быть одинаково фатальной для дела мира. Переоценивая силу В, А может предпочесть уступить требованиям В, пока, наконец, А не будет вынужден бороться за свое существование в самых неблагоприятных условиях. Недооценивая силу В, А может стать слишком самоуверенным в своем предполагаемом превосходстве. А может выдвигать требования и навязывать В условия, которым последний якобы слишком слаб, чтобы противостоять. Не подозревая о реальной силе сопротивления В, А может оказаться перед альтернативой: либо отступить и признать поражение, либо наступать и рисковать войной.

А должен определить, являются ли его цели настолько жизненно важными для него самого, что они должны преследоваться, несмотря на несовместимость с целями В. Если выяснится, что жизненно важные интересы А могут быть сохранены при достижении этих целей, то от них следует отказаться. С другой стороны, если А обнаружит, что эти цели существенны для его жизненно важных интересов, А должен тогда спросить, являются ли цели В, несовместимые с его собственными, существенными для жизненно важных интересов В.

Наконец, если несовместимые цели A и B окажутся жизненно важными для одной из сторон, можно будет найти способ, с помощью которого жизненно важные интересы A и B будут переопределены, примирены, а их цели, таким образом, станут совместимыми друг с другом. Однако в данном случае - даже при условии, что обе стороны проводят разумную и мирную политику - А и Б опасно близко подошли к грани войны.

4. Конечная задача разумной дипломатии, стремящейся к сохранению мира, состоит в том, чтобы выбрать подходящие средства для достижения своей цели. В распоряжении дипломатии есть три средства: убеждение^ компромисс, применение силы. Ни одна дипломатия, опирающаяся только на угрозу силы, не может претендовать на то, чтобы быть разумной и мирной. Ни одна дипломатия, которая ставит все на убеждение и компромисс, не заслуживает того, чтобы называться разумной. Редко, если вообще когда-либо, в проведении внешней политики великой державы есть основания для использования только одного метода, исключая другие. Как правило, дипломатический представитель великой державы, чтобы быть в состоянии служить как интересам своей страны, так и интересам мира, должен в одно и то же время использовать убеждение, доказывать преимущества компромисса и впечатлять другую сторону военной мощью своей страны.

Дипломатия заключается в том, чтобы в каждый конкретный момент сделать правильный акцент на каждом из этих трех средств, имеющихся в ее распоряжении. Дипломатия, успешно выполняющая свои другие функции, может потерпеть неудачу в продвижении национальных интересов и сохранении мира, если она делает упор на убеждение, когда обстоятельства дела требуют в первую очередь уступчивости и компромисса. Дипломатия, которая кладет большую часть своих яиц в корзину компромисса, когда преимущественно должна быть продемонстрирована военная мощь страны, или которая делает упор на военную силу, когда политическая ситуация требует убеждения и компромисса, также потерпит неудачу.

Четыре задачи дипломатии - это основные элементы, из которых состоит внешняя политика везде и во все времена. Можно сказать, что вождь первобытного племени, поддерживающий политические отношения с соседним племенем, должен выполнять эти четыре функции, если он хочет быть успешным и сохранить мир. Необходимость в выполнении этих функций так же стара и так же широко распространена, как и сама международная политика. Только выполнение этих функций организованными агентствами возникло относительно недавно.

Дипломат - это, прежде всего, представитель своей страны. Он должен постоянно выполнять символические функции и подвергать себя воздействию символических функций со стороны других дипломатов и иностранного правительства, при котором он аккредитован. Эти функции служат для проверки, с одной стороны, престижа, которым пользуется его страна за рубежом, и, с другой стороны, престижа, с которым его собственная страна относится к стране, при правительстве которой он аккредитован. Американский посол в Лондоне, например, будет представлять президента Соединенных Штатов на официальных мероприятиях, на которые его приглашают, и на тех, которые он дает, таких как государственные обеды, приемы и тому подобное. Он передает и принимает поздравления и соболезнования по случаю радостных или печальных событий для соответствующих стран. Мы уже обсуждали символические функции дипломатического церемониала.

В качестве примера символической функции дипломатии можно привести пышные развлечения, которые большинство дипломатических миссий считают своим долгом предложить членам правительства, при котором они аккредитованы, своим коллегам-дипломатам и высшему обществу столицы, где они проживают. Этот обычай, ставший объектом негативных комментариев в демократических странах, в первую очередь не является выражением любви к роскоши со стороны отдельных дипломатов, а выполняет особую функцию в схеме дипломатического представительства.

Развлекаясь, дипломат действует не от себя лично, а как символический представитель своей страны. Именно российский посол как таковой приглашает гостей на прием в честь Октябрьской революции 1917 года. Через него (его личность не имеет значения для этой символической цели) Советский Союз развлекает, празднует и пытается произвести впечатление на своих гостей - а также тех, кто явно не был приглашен - своим богатством и щедростью. Не случайно, что в 80-е годы, после того как Советский Союз вновь занял важное, но подозрительное положение в обществе народов, вечеринки, устраиваемые российскими посольствами по всему миру, славились своей пышностью, количеством и качеством еды и напитков. Цель этой экстравагантности заключалась не в том, чтобы показать буржуазным жителям западного мира, насколько обеспечен русский народ. Целью было скорее компенсировать политическую неполноценность, из которой Советский Союз едва вырвался и в которую, как он опасался, может снова погрузиться.

Дипломат также выступает в качестве официального представителя своего правительства. Он является юридическим агентом своего правительства в том же смысле, в котором внутренняя корпорация с местонахождением в Уилмингтоне, штат Делавэр, представлена юридическими агентами в других штатах и городах. Эти агенты действуют от имени той юридической фикции, которую мы называем корпорацией, делают заявления, обязательные для нее, подписывают контракты, обязывающие ее, и действуют в рамках корпоративного устава, как будто они и есть корпорация. Точно так же американский посол в Лондоне выполняет от имени правительства Соединенных Штатов юридические функции, которые Конституция, законы Соединенных Штатов и распоряжения правительства позволяют ему выполнять. Он может быть уполномочен подписать договор или передать и получить ратификационные документы, посредством которых уже подписанный договор вступает в силу. Он предоставляет правовую защиту американским гражданам за рубежом. Он может представлять Соединенные Штаты на международной конференции или в Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций и подавать свой голос от имени и в соответствии с указаниями своего правительства.

Дипломат вместе с внешнеполитическим ведомством формирует внешнюю политику своей страны. Это, безусловно, самая важная его функция. Как внешнеполитическое ведомство является нервным центром внешней политики, так и дипломатические представители являются ее периферийными волокнами, которые поддерживают двустороннее движение между центром и внешним миром.

На плечи дипломатов ложится основная нагрузка по выполнению хотя бы одной из четырех задач дипломатии, рассмотренных выше: они должны оценить цели других государств и силу, реально и потенциально доступную для достижения этих целей. Для этого они должны информировать себя о планах правительства, при котором они аккредитованы, путем прямого опроса правительственных чиновников и политических лидеров, опроса прессы и других выразителей общественного мнения. Кроме того, они должны оценить потенциальное влияние на политику правительства противоположных тенденций в правительстве, политических партиях и общественном мнении.

Иностранный дипломат в Вашингтоне должен информировать свое правительство о настоящем и вероятном будущем отношении различных ветвей власти Соединенных Штатов к текущим проблемам международных отношений. Он должен оценивать значение для развития внешней политики различных личностей в правительстве и политических партиях. Какую позицию займут различные кандидаты в президенты в отношении общих и специфических проблем внешней политики в случае их избрания Каково влияние того или иного обозревателя или радиокомментатора на официальную политику и общественное мнение, насколько его взгляды отражают официальное мышление и тенденции общественного мнения? Таковы некоторые из вопросов, на которые дипломат должен попытаться ответить. От достоверности его сообщений и правильности его суждений может зависеть успех или неудача внешней политики его правительства и его способность сохранить мир.

Когда речь идет об оценке фактической и потенциальной мощи нации, дипломатическая миссия приобретает черты высококлассной и подзаборной шпионской организации. Высокопоставленные представители вооруженных сил делегируются в различные дипломатические миссии, где в качестве военных, морских и воздушных атташе они отвечают за накопление, любыми доступными средствами, информации о фактических и планируемых вооружениях, новых видах оружия, военном потенциале, военной организации и военных планах соответствующих стран. Их услуги дополняют коммерческие атташе^, которые собирают информацию об экономических тенденциях, развитии промышленности и расположении предприятий, особенно в отношении их влияния на военную готовность. В этом и многих других аспектах, о которых невозможно упоминать, точность и качество отчетов, которые правительство получает от своих дипломатических представительств за рубежом, необходимы для принятия правильных решений.

В этой функции сбора информации, особенно секретной, на которой может быть основана внешняя политика собственной страны, лежит корень современной дипломатии. В средние века считалось само собой разумеющимся, что специальный посланник князя, путешествующего по чужой стране, был шпионом. Когда в течение пятнадцатого века небольшие итальянские государства начали использовать постоянных дипломатических представителей в отношениях с более сильными государствами, они делали это в первую очередь для получения своевременной информации об агрессивных намерениях последних. Даже когда в XVI веке постоянные дипломатические миссии стали повсеместными, дипломаты повсеместно рассматривались как помеха и обуза для принимающего государства. В начале семнадцатого века Гуго Гроций зашел так далеко, что выступал за их упразднение.

Дипломатические представители - это не только глаза и уши, которые сообщают о событиях внешнего мира в нервный центр внешней политики в качестве сырья для принятия решений. Дипломатические представители - это также рот и руки, через которые импульсы, исходящие из нервного центра, преобразуются в слова и действия. Они должны заставить людей, среди которых они живут, и особенно выразителей их общественного мнения и политических лидеров понять и, если возможно, одобрить внешнюю политику, которую они представляют.

В выполнении миротворческой функции убеждения, переговоров и угроз дипломатический представитель играет важную роль. Его зарубежный опыт может подсказать ему цель и средства, которые необходимо использовать, но для осуществления этих инстинктов необходимо полагаться на суждения и мастерство самого дипломатического представителя.

Сегодня дипломатия уже не играет той роли, часто эффектной, блестящей и всегда важной, которую она играла с конца Тридцатилетней войны до начала Первой мировой войны. Упадок дипломатии начался с окончанием Первой мировой войны. В двадцатые годы несколько выдающихся дипломатов все еще могли вносить важный вклад во внешнюю политику своих стран. В десятилетие, предшествовавшее Второй мировой войне, роль дипломатов в формировании внешней политики становилась все меньше, и этот упадок дипломатии как метода ведения внешних дел становился все более очевидным. После окончания Второй мировой войны дипломатия утратила свою жизненную силу, а ее функции увяли до такой степени, которая не имеет прецедентов в истории современной государственной системы. Этот упадок объясняется пятью факторами.

Наиболее очевидным из этих факторов является развитие современных коммуникаций. Дипломатия частично обязана своим подъемом отсутствию быстрой связи в период, когда правительства новых территориальных государств поддерживали непрерывные политические отношения друг с другом. Дипломатия частично обязана своим упадком развитию быстрой и регулярной связи в виде самолета, радио, телеграфа, телетайпа, междугороднего телефона.

Когда в любой момент до Первой мировой войны правительства Соединенных Штатов и Великобритании хотели вступить в переговоры, им было необходимо иметь постоянных представителей, наделенных большой свободой действий, в Лондоне и Вашингтоне для ведения переговоров. Эти постоянные представители были необходимы, поскольку средства для быстрой и непрерывной передачи подробных сообщений были громоздкими, и, в частности, время, затрачиваемое на поездки, делало невозможными личные консультации без срыва переговоров. Сегодня сотруднику Госдепартамента достаточно переговорить по трансатлантическому телефону со своим коллегой в британском МИДе или с американским послом в Лондоне или сесть на борт трансатлантического самолета во второй половине дня, чтобы начать переговоры в Лондоне на следующее утро. В случае необходимости прямых консультаций со своим правительством, ему достаточно одной недели, чтобы пересечь и снова пересечь Адантику, проинформировать свое правительство о последних событиях и получить его инструкции.

Государственному секретарю пришлось на несколько недель отлучиться из Вашингтона, чтобы лично принять участие в панамериканской конференции. Сегодня он поддерживает постоянную связь с Государственным департаментом по телефону и радио, а ночная поездка в мгновение ока возвращает его в Вашингтон. Таким образом, стало правилом, что важные переговоры ведутся не дипломатическими представителями, а специальными делегатами, которые могут быть самими министрами иностранных дел, высокопоставленными чиновниками министерств иностранных дел или техническими экспертами.

Однако эти технологические достижения не являются единственной причиной того, что традиционные методы дипломатии оказались выброшенными на свалку. К технологической способности отказаться от услуг дипломатии следует добавить убеждение, что с этими услугами необходимо расстаться, поскольку они не только не способствуют делу мира, но и фактически угрожают ему. Это убеждение выросло на той же почве, которая питала концепцию силовой политики как случайности истории, которую можно устранить по своему желанию.

И это убеждение, и эта концепция признают тесную связь между политикой власти и функциями дипломатии, и в этом они правы. Появление дипломатии как института совпадает с возникновением национального государства и, следовательно, с появлением международных отношений в современном понимании. Однако современное возникновение дипломатии и современной государственной системы - это не просто совпадение. Для того чтобы между суверенными государствами вообще существовало взаимодействие с целью создания и поддержания хотя бы минимального порядка и мира в международных делах, это взаимодействие должно осуществляться постоянными агентами. Таким образом, противодействие дипломатии и ее обесценивание - это лишь своеобразное проявление враждебности к современной государственной системе и той международной политике, которую она породила.

Действительно, на протяжении всей современной истории дипломат пользовался низким моральным авторитетом, и не только у тех, кто считал, что существует легкий способ устранить борьбу за власть с международной арены. Репутация дипломата как коварного и нечестного человека так же стара, как и сама дипломатия^. Хорошо известно определение дипломата, приписываемое сэру Генри Уоттону, английскому послу начала семнадцатого века: "Честный человек, посланный за границу, чтобы лгать ради своей страны". Когда Меттерниди сообщили о смерти ркссийского посла на Венском конгрессе, он, как сообщается, воскликнул: "Ах, неужели это правда? Что могло быть его мотивом?"

Современная версия этого обесценивания дипломатии придает особое значение одному конкретному аспекту дипломатической техники: ее секретности. Во время и после Первой мировой войны широко распространялось мнение, что тайные махинации дипломатов несут большую, если не основную, долю ответственности за эту войну, что секретность дипломатических переговоров является пережитком аристократического прошлого, и что международные переговоры ведутся и заключаются под грифом "секретно".

Вудро Вильсон был самым красноречивым выразителем этой новой философии международных отношений. Преамбула и первый из его Четырнадцати пунктов до сих пор являются наиболее красноречивым изложением новой философии. Преамбула к Четырнадцати пунктам гласит: "Нашим желанием и целью будет, чтобы процессы мира, когда они начнутся, были абсолютно открытыми, и чтобы они не предполагали и не допускали впредь никаких тайных договоренностей любого рода. День завоеваний и возвеличивания прошел; прошел и день тайных соглашений, заключенных в интересах отдельных правительств и способных в какой-то предвиденный момент нарушить мир во всем мире. Именно этот счастливый факт, который теперь ясно виден каждому общественному деятелю, чьи мысли не задерживаются на эпохе, которая умерла и ушла, дает возможность каждой нации, чьи цели соответствуют справедливости и миру во всем мире, заявить, сейчас или в любое другое время, о своих целях". Первый пункт гласит: "Открытые пакты о мире, заключенные открыто, после чего не должно быть никаких частных международных соглашений любого рода, но дипломатия должна вестись всегда открыто и на виду у всех".

Именно в знак уважения к этой новой философии после Первой мировой войны государственные деятели мира начали отходить от сложившейся модели дипломатии. Они создали в Лиге Наций, а затем в Организации Объединенных Наций новый тип дипломатического взаимодействия: дипломатию парламентской процедуры. Международные проблемы, требующие решения, ставятся на повестку дня совещательных органов этих организаций. Делегаты различных правительств обсуждают суть проблемы в ходе публичных дебатов. Вопрос решается голосованием, проводимым в соответствии с уставом организации.

Этот метод уже использовался ранее на специальных конференциях, таких как Гаагские мирные конференции 1899 и 1907 годов. Как всеобъемлющий метод решения международных проблем он был впервые применен Лигой Наций. Однако его использование этой организацией было скорее кажущимся, чем реальным. Публичные дискуссии Совета и Ассамблеи Лиги, как правило, были тщательно отрепетированы, особенно когда рассматривались политические вопросы. Решение, с которым все могли бы согласиться, как правило, искалось и часто находилось традиционными средствами тайных переговоров, которые предшествовали публичным заседаниям. Последние, таким образом, просто давали делегатам соответствующих стран возможность изложить свои позиции для публичного обсуждения и ратифицировать, в соответствии с положениями Пакта, тайно достигнутое соглашение.

Организация Объединенных Наций, напротив, серьезно относится к парламентским методам ведения дипломатии. Секретные контакты с целью достижения соглашения путем переговоров, безусловно, были меньше.

Дипломатические переговоры традиционного типа были ограничены и, в той мере, в какой это касается Востока и Запада, сейчас можно сказать, что они практически устарели. Вопрос, например, греческий, испанский или иранский, ставится на повестку дня, публично обсуждается и ставится на голосование. Новая дипломатия ООН ближе всего подходит к традиционным методам переговоров в ходе обсуждений в некоторых полусекретных или секретных комитетах, которые иногда расследуют факты или готовят решения для Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи. Как правило, однако, новая дипломатия приводит к голосованию в одном из совещательных учреждений ООН. Это голосование, на которое нацелены ее процессы и в котором они достигают кульминации.

Тенденция к публичным парламентским процедурам вместо традиционных дипломатических переговоров, для которых характерна деятельность Совета Безопасности ООН, также повлияла на послевоенные международные конференции, которые по составу, вопросам и целям наиболее близко напоминают дипломатические собрания XIX и начала XX веков. Парижская мирная конференция 1946 года, в которой приняли участие двадцать одна страна, работала при полном освещении общественности и дублировала в своих процедурах модель, установленную совещательными учреждениями Организации Объединенных Наций. Конференции министров иностранных дел, состоящие из министров иностранных дел Франции, Великобритании, Советского Союза и Соединенных Штатов, проводили дебаты и голосования либо на виду у всех, либо за прозрачным экраном полусекретности, который позволял общественности следить за основными этапами дебатов, о которых сообщали различные делегации корреспондентам прессы.

Традиционные методы дипломатии практически исчезли не только из более зрелищных переговоров между Востоком и Западом. То же самое можно сказать и о повседневной работе дипломатических миссий Соединенных Штатов и других западных стран, с одной стороны, и Советского Союза и его друзей - с другой. Два дополнительных фактора должны разделить ответственность за этот упадок:

своеобразный нетрадиционный подход двух сверхдержав к вопросам международной политики и сам характер мировой политики в середине ХХ века.

В годы своего становления Соединенные Штаты пользовались услугами необычайно блестящей дипломатии. Начиная с эпохи Джексона выдающиеся качества американской дипломатии исчезли, как исчезла и необходимость в них. Когда в конце 1930-х годов необходимость в активной американской внешней политике стала очевидной, Соединенным Штатам пришлось опираться лишь на посредственную дипломатию.

В этот решающий период ни государственный секретарь, ни постоянные сотрудники Государственного департамента, ни дипломатические представители за рубежом не оказывали более чем подчиненного влияния на проведение американской внешней политики. Когда Рузвельт, который в течение двенадцати лет практически единолично определял американскую внешнюю политику, покинул сцену, не осталось ни одного человека или группы людей, способных создать и привести в действие тот сложный и тонкий механизм, с помощью которого традиционная дипломатия обеспечивала мирную защиту и продвижение национальных интересов. Оставались только те инструменты дипломатии, которые существовали и были едва достаточны в условиях фактической изоляции. Теперь к этому добавилось возвышение военной силы в международных делах.

По совершенно иным причинам - их три - Советский Союз не смог создать адекватные инструменты для дипломатического взаимодействия. Большевистская революция 1917 года уничтожила российскую дипломатическую службу, которая могла оглядываться на давние традиции и имела ряд блестящих достижений. Немногие дипломаты старой школы, оставшиеся на своих постах после революции, и новые талантливые дипломаты, вышедшие из рядов революционеров, имели мало возможностей проявить себя. Враждебность между Советским Союзом и большинством других государств и вызванная этим изоляция Советского Союза не позволяли вести нормальные дипломатические отношения.

Более того, официальная российская философия рассматривает такие отношения только как временную целесообразность, а не как нормальный и постоянный способ поддержания отношений с капиталистическими государствами. Она верит в неизбежность распада капиталистических обществ. Этот распад, по его утверждению, произойдет либо спонтанно, либо в результате революции. Российский дипломат как выразитель этой философии является, прежде всего, инструментом исторического процесса, разворачивание которого он может замедлить или облегчить, но изменить который не в его власти. Его задача - оказывать поддержку революционным силам в зарубежных странах, которые осознают предопределенность хода истории и готовы помочь ему.

Для дипломата такого рода традиционный бизнес дипломатии должен быть побочным по отношению к более широкому вопросу исторического процесса, который, с установлением социализма повсюду, в конечном итоге сделает дипломатию излишней. В руках такой дипломатии убеждение, переговоры и угроза применения силы являются лишь временными средствами. Сама дипломатия - не более чем временная мера, рассчитанная на переходный период, прежде чем окончательный катаклизм приведет к всеобщему социализму, а вместе с ним и к постоянному миру.

Российский дипломат - это эмиссар тоталитарного государства, которое карает неудачу или излишнюю вольность в интерпретации официальных распоряжений потерей должности и лишением свободы. Контрпредложения и другие новые элементы в переговорах требуют новых инструкций от министерства иностранных дел. Содержание этих новых инструкций снова представляется другим правительствам, которые могут принять их или оставить, и так далее, пока терпение одной или другой или всех сторон не будет исчерпано. Такая процедура уничтожает все достоинства дипломатических переговоров, такие как быстрая адаптация к новым ситуациям, умное использование психологического открытия, отступление и наступление в зависимости от ситуации, убеждение, услужливый торг и тому подобное. Дипломатические переговоры, практикуемые новой российской дипломатией, напоминают лишь серию военных приказов, передаваемых от верховного командования, министерства иностранных дел, полевым командирам, дипломатическим представителям, которые в свою очередь сообщают противнику условия капитуляции.

Дипломат, чьей главной задачей должно быть получение одобрения начальства, обычно стремится сообщить не правду, а то, что оно хотело бы услышать. Эта тенденция подгонять правду под желания иностранного ведомства и окрашивать факты в выгодные цвета встречается во всех дипломатических службах. У русских она неизбежно становится почти навязчивой идеей, поскольку подчинение дает хотя бы временную безопасность на посту.

Таким образом, слабость американской дипломатии усугубляется пороками российской дипломатической системы, и их совпадение во многом объясняет фактическое исчезновение нормальных дипломатических отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом.

То, чего не хватает в этом объяснении упадка дипломатии в наше время, восполняется самой природой современной мировой политики. Проникнутые крестоносным духом новой моральной силы националистического универсализма и одновременно искушенные и напуганные потенциалом тотальной войны, две сверхдержавы, центры двух гигантских силовых блоков, сталкиваются друг с другом в несгибаемом противостоянии. Они не могут отступить, не отказавшись от того, что считают жизненно важным для себя. Они не могут наступать, не рискуя вступить в бой. Убеждение, таким образом, равносильно хитрости, компромисс означает предательство, а угроза применения силы заклинает войну.

Учитывая характер силовых отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом и то состояние духа, которое эти две сверхдержавы привносят в свои взаимоотношения, дипломатию нечем опиать, и она с необходимостью должна устареть. Военный ум не знает ни убеждения, ни компромисса, ни угроз силой, которые призваны сделать фактическое применение силы нецелесообразным. Он знает только победу, поражение и концентрацию силы в самом слабом месте противника.

Будущее дипломатии

Возрождение дипломатии требует устранения факторов или, по крайней мере, некоторых их последствий, которые ответственны за упадок традиционной дипломатической практики. Приоритет в этом отношении принадлежит обесцениванию дипломатии и ее следствию - дипломатии парламентских процедур. В той мере, в какой это обесценивание является лишь результатом обесценивания политики власти, того, что мы сказали о последней, должно быть достаточно для первой.^ Дипломатия, каким бы морально непривлекательным ее занятие ни казалось многим, есть не что иное, как симптом борьбы за власть между суверенными государствами, которые пытаются поддерживать между собой упорядоченные и мирные отношения. Если бы существовал способ запретить борьбу за власть на международной арене, дипломатия исчезла бы сама собой. Если бы порядок и анархия, мир и война не волновали нации мира, они могли бы обойтись без дипломатии, готовиться к войне и надеяться на лучшее. Если суверенные государства, которые верховодят на своих территориях, не имея вышестоящих, хотят сохранить мир и порядок в своих отношениях, они должны пытаться убеждать, вести переговоры, оказывать давление друг на друга. Иными словами, они должны участвовать в дипломатических процедурах, цидтировать их и полагаться на них.

Новая парламентская дипломатия не может заменить эти процедуры. Напротив, она имеет тенденцию скорее усугублять, чем смягчать международные конфликты, и оставляет перспективы мира скорее тусклыми, чем светлыми. Три существенные особенности новой дипломатии ответственны за эти печальные результаты: ее публичность, ее большинство голосов, ее фрагментация международных вопросов.

Здесь не место для исчерпывающего обсуждения проблемы тайной дипломатии. Достаточно отметить, что существует огромное различие между "открытыми соглашениями" и "открыто достигнутыми соглашениями", между публичностью результатов дипломатических переговоров и публичностью самих дипломатических переговоров.

Общей характеристикой переговоров является то, что каждая сторона начинает их с максимальных требований, которые снижаются в процессе убеждения, торга и давления, пока обе стороны не встретятся на уровне ниже того, с которого они начали. Спасением переговоров является результат, который удовлетворяет требования каждой из сторон, по крайней мере, до определенного момента, и который имеет тенденцию укреплять дружеские отношения между сторонами, демонстрируя в акте соглашения существование идентичных или взаимодополняющих интересов, связывающих их вместе. С другой стороны, процесс, ведущий к результату, показывает стороны в ролях, в которых они предпочли бы не запомниться своим товарищам. Есть более назидательные зрелища, чем блеф, кривляние, торг и обман, настоящая слабость и притворная сила, которые сопровождают торговлю лошадьми и стремление к сделке. Огласка таких переговоров равносильна уничтожению или, по крайней мере, ухудшению переговорной позиции сторон в любых дальнейших переговорах, в которые они могут быть вовлечены с другими сторонами.

Пострадает не только их положение на переговорах. Их социальному статусу, престижу и власти будет нанесен непоправимый ущерб, если эти переговоры станут достоянием гласности, обнажая их слабости и разоблачая их притворство. Конкуренты за выгоду, к которой стремятся участники переговоров, воспользуются тем, что открылось им в ходе публичных переговоров. Они сделают это не только в дальнейших переговорах со сторонами, но и в своих общих расчетах, планах и диспозициях, учитывающих качества и возможности всех участников конкуренции.

Именно по этим причинам на свободном рынке ни один продавец не будет вести публичные переговоры с покупателем, ни один арендодатель с арендатором, ни одно высшее учебное заведение с его студентами. Ни один кандидат в президенты не будет вести публичные переговоры со своими сторонниками, ни один чиновник со своими коллегами, ни один политик со своими коллегами-политиками. Как же мы можем ожидать, что нации способны и готовы делать то, что не придет в голову ни одному частному лицу? Неблагоприятные условия, в которых окажутся страны в результате публичности их переговоров, еще более усиливаются двумя факторами.

С одной стороны, аудитория, наблюдающая за зрелищем публичных международных переговоров, состоит не только из ограниченного числа заинтересованных сторон, но и всего мира, который впишет в анналы истории то, что он видел и слышал. С другой стороны, соответствующие правительства ведут переговоры под пристальными взглядами своих народов и особенно, когда они избраны демократическим путем, на виду у оппозиции. Ни одно правительство, которое хочет остаться у власти или просто сохранить уважение своего народа, не может позволить себе публично отказаться от части того, что оно с самого начала объявило справедливым и неоспоримым, отступить от первоначально удерживаемой части, признать хотя бы частичную справедливость требований другой стороны. Герои, а не торговцы лошадьми, являются кумирами общественного мнения. Общественное мнение, опасаясь войны, требует, чтобы его дипломаты действовали как герои, которые делают лицо врага даже под угрозой риска.

Как следствие, публичная дипломатия не привела к переговорам и не решила ни одной из проблем, угрожающих миру во всем мире. Сидя на сцене, аудиторией которой был весь мир, делегаты говорили с миром, а не друг с другом. Их целью было не убедить друг друга в том, что они могут найти общую почву для соглашения, а убедить мир и особенно свои собственные страны в том, что они правы, а другая сторона ошибается, и что они были и всегда останутся непоколебимыми защитниками права.

Ни один человек, занявший такую позицию перед внимательными глазами и ушами всего мира, не может на виду у всех согласиться на компромисс, не выглядя при этом дураком и плутом. Он должен поверить себе на слово и непреклонно стоять "на принципах", любимая фраза публичной дипломатии, а не на переговорах и компромиссах. Он должен защищать изначально занятую позицию, как и другая сторона. Ни одна из сторон не в состоянии отступить или продвинуться вперед, возникает фальшивая война позиций. Обе стороны упорно противостоят друг другу, каждая из них знает, что другая не сдвинется с места. Чтобы создать у публики видимость активности, они запускают в воздух пустые словесные снаряды, которые шумно взрываются и, как всем известно, ни во что не направлены. Только во взаимном озлоблении умы делегатов встречаются. Когда делегаты наконец расходятся, озлобленные и разочарованные, они, пусть и с возмущением, достигают своего рода соглашения, по крайней мере, по одному пункту: другая сторона занимается пропагандой. Так получилось, что в этом вопросе обе стороны правы.

Это превращение дипломатического общения в пропагандистский поединок является неизбежным следствием публичности новой дипломатии. Публично проводимая дипломатия не только не способна достичь соглашения или даже вести переговоры с целью достижения соглашения, но каждая публичная встреча оставляет международные дела в худшем состоянии, чем они были. Ведь каждый пропагандистский матч укрепляет убежденность различных делегатов и их наций в том, что они абсолютно правы, а другая сторона абсолютно не права, и что пропасть, разделяющая их, слишком глубока и широка, чтобы ее можно было преодолеть традиционными методами дипломатии.

Зло, причиняемое публичным ведением дипломатии, усугубляется попыткой решать вопросы большинством голосов. В Совете Безопасности Организации Объединенных Наций этот метод превратился в традицию, когда девять членов голосуют против двух - Советского Союза и одного из его друзей. То, что этот метод ведения дипломатического дела не решил ни одного вопроса, видно из результатов. Например, Советский Союз несколько раз голосовал против по греческому вопросу, но эти голоса в Совете Безопасности, конечно, не имели никакого значения для того прогресса, который был достигнут в решении этого вопроса. Когда Совету Безопасности пришлось рассматривать предложения о принятии мер против режима Франко в Испании, Советский Союз постоянно оказывался в меньшинстве. То, что было или не было сделано в отношении этого вопроса, очевидно, не имеет никакого отношения к этим голосованиям. Причина, по которой голосование против оппонента в совещательном международном органе является бесполезным и даже злонамеренным.

Когда Конгресс США голосует против меньшинства, он фактически решает вопрос на время. Это возможно по четырем причинам, все из которых отсутствуют на международной арене.

1. Парламентское большинство является неотъемлемой частью целой системы механизмов мирных изменений, каждый из которых может действовать в дополнение или поддержку, или в качестве корректировки других, и все они ограничены и скоординированы Конституцией. Меньшинство и большинство в Конгрессе составляют интегрированное общество. Помимо совещательных органов, принимающих решения большинством голосов, национальное общество создало ряд механизмов, таких как президентское вето и судебный контроль, с помощью которых голос большинства может быть отменен, а меньшинство может быть защищено от незаконного использования и произвольного злоупотребления голосом большинства. За решением большинства, как и за побежденным меньшинством, стоит вся моральная и политическая мощь национального сообщества, готовая привести в исполнение решение большинства и защитить меньшинство от несправедливости и злоупотреблений,

2. Инструменты мирных изменений, действующие в рамках национального сообщества, дают меньшинству шанс стать большинством когда-нибудь в будущем. Этот шанс заложен в устройстве периодических выборов и в динамике социального процесса, который производит все новые выравнивания и новые распределения власти. Эта динамика также гарантирует, что меньшинство в совещательном собрании никогда не является меньшинством во всех важных для него отношениях. Группа может быть религиозным меньшинством, имеющим перевес голосов в вопросах такого рода, но может быть частью экономического большинства, определяющего экономическое законодательство, и так далее.

3. Численное соотношение между меньшинством и большинством является, по крайней мере, приближением к реальному распределению власти и интересов среди всего населения. Когда Палата представителей голосует за предложение 270 против 60, то есть 9 против 2, можно с уверенностью предположить, что лишь относительно небольшое меньшинство американского народа отождествляет себя с проигравшей мерой.

4. Хотя в Конгрессе каждый поданный голос считается за один, с политической точки зрения, конечно, верно, что все голоса не имеют одинакового веса. Отрицательный голос влиятельного председателя комитета, промышленника, фермера или рабочего лидера с

в отношении законодательного акта, затрагивающего интересы их соответствующих групп, вполне могут иметь отношение к политическим, экономическим или социальным последствиям, которые, по замыслу большинства, должен был иметь данный законодательный акт.

Меньшинство в Совете Безопасности всегда, особенно в нынешних политических условиях, может быть постоянным. По тем же причинам статус меньшинства будет распространяться на все вопросы большой важности. Система двух блоков, которая доминирует в современной мировой политике, приводит к постоянным выравниваниям по обе стороны разрыва. Напряженность между двумя блоками делает практически все вопросы политическими. Когда такие вопросы выносятся на голосование, приверженцы двух блоков, скорее всего, разделятся по линии, разделяющей эти два блока.

Численное соотношение между меньшинством в два человека и большинством в девять человек, очевидно, ни в каком смысле не соответствует реальному распределению власти и интересов между членами Организации Объединенных Наций, равно как и голос наиболее влиятельных членов Совета Безопасности не представляет собой относительно малую долю общей власти сообщества наций. Напротив, разделение в Совете Безопасности девять к двум приближается к разделению, скажем, девять к семи, если говорить о реальной силе членов Организации Объединенных Наций, склоняющихся на ту или иную сторону. И голос Соединенных Штатов или Советского Союза приближается к тому, чтобы представлять одну треть от общей мощи всех членов Организации Объединенных Наций.

Перевес голосов влиятельного меньшинства в совещательном международном органе, таким образом, не выполняет полезной цели. Ведь меньшинство не может согласиться с решением большинства, а большинство не может обеспечить выполнение своего решения в отсутствие войны. В лучшем случае парламентские процедуры, перенесенные на международную арену, оставляют все как есть; они оставляют проблемы нерешенными и вопросы нерешенными. В худшем случае, однако, эти процедуры отравляют международную атмосферу и обостряют конфликты, которые несут в себе семена войны. Они предоставляют большинству возможность унижать меньшинство публично и так часто, как оно того пожелает. В форме вето, являющегося следствием голосования большинства в обществе суверенных государств, эти процедуры дают меньшинству оружие, с помощью которого оно может препятствовать воле большинства и вообще не допустить функционирования международного органа. Ни большинству, ни меньшинству не нужно использовать самоограничение или осознавать свою ответственность перед международной организацией или перед человечеством, поскольку то, за или против чего голосует та или иная сторона, не может повлиять на ход событий. Для одной группы суверенных государств голосовать против другой группы суверенных государств - это, дин, ввязываться в глупую игру, которая ничего не может достичь, но вполне может привести к дальнейшему движению к войне.

Решение большинством голосов подразумевает третий из пороков новой дипломатии, который стоит на пути возрождения традиционной дипломатической практики: фрагментация международных вопросов. По своей природе решение большинством голосов касается единичного случая. Факты жизни, с которыми приходится иметь дело с решением большинства искусственно отделяются от фактов, которые предшествуют, сопровождают и следуют за ними, и превращаются в юридическое "дело" или политический "вопрос", который должен быть решен как таковой решением большинства. Во внутренней сфере эта процедура не обязательно вредна. Здесь решение большинства совещательного органа действует в контексте сложной системы приспособлений для мирных изменений, дополняющих, поддерживающих или проверяющих друг друга в зависимости от обстоятельств, но в любом случае настроенных друг на друга в определенной мере и таким образом придающих отдельным решениям согласованность друг с другом и со всей социальной системой.

На международной арене такой системы интегрирующих факторов не существует. Следовательно, здесь особенно неадекватно рассматривать одно "дело" или "проблему" за другим и пытаться решить их последовательностью голосов большинства. Дело или вопрос, например, греческий или палестинский, всегда является отдельной фазой и проявлением гораздо более широкой ситуации. Такой случай или вопрос уходит корнями в историческое прошлое и простирает свои последствия за пределы конкретной местности и в будущее. Наше обсуждение отношений между спорами и напряженностью дало нам представление о тесных отношениях, которые существуют между поверхностными явлениями международных конфликтов и теми большими и неопределенными проблемами, погребенными глубоко под поверхностью повседневных событий международной жизни.^ Рассматривать дела и вопросы по мере их возникновения и пытаться решить их в соответствии с международным правом или политической целесообразностью - значит иметь дело с поверхностными явлениями и оставлять глубинные проблемы необдуманными и нерешенными. Лига Наций пала жертвой этого порока; Организация Объединенных Наций, не вняв примеру Лиги, не только возвела его в принцип, но и развила до тонкого искусства.

Например, нет сомнений в том, что Лига Наций была права, согласно международному праву, исключив Советский Союз в 1939 году из-за его нападения на Финляндию. Но политические и военные проблемы, с которыми Советский Союз столкнулся перед миром, не начались с его нападения на Финляндию и не закончились этим; неразумно было Лиге делать вид, что это так, и решать вопрос под этим предлогом. История доказала неразумность этой претензии, ибо только отказ Швеции пропустить британские и французские войска через шведскую территорию, чтобы прийти на помощь Финляндии, спас Великобританию и Францию от одновременной войны с Германией и Советским Союзом. Всякий раз, когда Лига Наций пыталась разобраться с политическими ситуациями, представленными в виде правовых вопросов, она могла рассматривать их только как отдельные случаи в соответствии с применимыми нормами международного права, а не как отдельные фазы общей политической ситуации, которая требовала общего решения в соответствии с правилами политического искусства. Следовательно, политические проблемы никогда не решались, а лишь отбрасывались и в конце концов откладывались на полку в соответствии с правилами юридической игры.

То, что было верно в отношении Лиги Наций, уже подтвердилось в отношении Организации Объединенных Наций. В своем подходе к ситуациям в Греции, Сирии, Индонезии, Иране, Испании и Палестине Совет Безопасности остался верен традиции, заложенной Советом Лиги Наций.

Специальные политические конференции послевоенного периода повторяли модель фрагментации, установленную Лигой Наций и Организацией Объединенных Наций. Они занимались проблемой Кореи, австрийским мирным договором, германскими репарациями или планом Маршалла. Ни одна из этих конференций не столкнулась с проблемой, все эти вопросы являются отдельными фазами и проявлениями, от решения которой зависит урегулирование этих вопросов: проблемой всеобъемлющих отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Поскольку они не желали разобраться с фундаментальной проблемой международной политики, они не смогли решить ни один из конкретных вопросов, которым уделяли внимание только они.

Эта неспособность новой дипломатии даже увидеть проблему, от решения которой зависит сохранение мира, не говоря уже о том, чтобы попытаться решить ее, является неизбежным результатом методов, которые она использует. Дипломатия, которая, вместо того, чтобы говорить с другой стороной в примирительных выражениях, обращается к миру в целях пропаганды; которая, вместо того, чтобы вести переговоры с целью достижения компромисса, стремится к дешевому триумфу бесполезных решений большинства и обструктивных вето; которая, вместо того, чтобы решать главную проблему, довольствуется манипулированием второстепенными - такая дипломатия является скорее обузой, чем активом для дела мира.

Эти три основных порока новой дипломатии усугубляются тем, что легкость современных коммуникаций используется в международных делах не по назначению. Завоевание времени и пространства современными технологиями неизбежно снизило значение дипломатического представительства. Однако это ни в коем случае не сделало необходимым смешение функций между министерством иностранных дел и дипломатическим представительством, характерное для современной дипломатии.

Государственный секретарь или министр иностранных дел физически в состоянии переговорить с любой зарубежной столицей в течение нескольких минут по телекоммуникациям и добраться до нее лично максимум за несколько дней. Таким образом, в американской дипломатической службе выросла тенденция и стала привычкой, что люди, ответственные за ведение иностранных дел, берут на себя роль бродячих послов, спешащих с одной конференции на другую, останавливающихся между конференциями на короткое время в иностранном офисе и использующих свое время там для подготовки к следующей встрече. Люди, которые должны быть мозгом дипломатии, ее нервным центром, выполняют в лучшем случае функции нервных окончаний. Как следствие, в центре образовалась пустота. Нет никого, кто бы стоял перед общей проблемой международной политики и рассматривал все конкретные вопросы как этапы и проявления целого. Вместо этого каждый специалист в министерстве иностранных дел занимается конкретными проблемами, относящимися к его специальности, и фрагментация ведения иностранных дел, которой поддаются методы новой дипломатии, мощно поддерживается отсутствием общего направления внешней политики.

Кроме того, это же отсутствие дает постоянное приглашение другим ведомствам правительства заполнить пустоту.

Дипломатия могла бы возродиться, если бы рассталась с этими пороками, которые в последние годы почти уничтожили ее полезность, и восстановила бы методы, которые управляли взаимоотношениями государств до Первой мировой войны. Однако, сделав это, дипломатия реализует лишь одно из условий сохранения мира. Вклад возрожденной дипломатии в дело мира будет зависеть от методов и целей ее использования. Обсуждение этих целей - последняя задача, которую мы поставили перед собой в этой книге.

Мы уже сформулировали четыре основные задачи, с которыми должна успешно справляться внешняя политика, чтобы быть в состоянии одновременно продвигать национальные интересы и сохранять мир. Теперь нам остается переформулировать эти задачи в свете особых проблем, с которыми современная мировая политика сталкивает дипломатию. Мы видели, что двухблоковая система, которая является доминирующим и отличительным элементом современной мировой политики, несет в себе потенциал огромного зла и огромного добра. Мы цитировали французского философа Фенелона о том, что противостояние двух примерно равных наций представляет собой идеальную систему баланса сил при условии, что доминирующая нация использует свою власть умеренно и "ради общественной безопасности". Wc обнаружил, что благоприятные результаты, которые Ф&елон ожидал от двухблоковой системы, не принесли противостояния между Соединенными Штатами и Советским Союзом, и что потенциальные возможности зла, похоже, имеют больше шансов реализоваться, чем возможности добра.

Наконец, мы увидели главную причину этого угрожающего аспекта современной мировой политики в характере современной войны, который глубоко изменился под влиянием националистического универсализма и современных технологий. Последствия современных технологий невозможно отменить. Единственная переменная, которой остается манипулировать, - это новая моральная сила.

националистический унивесализм. Попытка обратить вспять тенденцию к войне посредством возрожденной дипломатии должна начинаться с этого явления. Это означает в негативном смысле, что возрожденная дипломатия будет иметь шанс на установление мира только тогда, когда она не будет использоваться как инструмент политической религии, нацеленной на всеобщее господство.

Дипломатия должна быть избавлена от крестоносного духа. Это первое из правил, которым дипломатия может пренебречь только под угрозой войны. Говоря словами Уильяма Грэма Самнера:

Если вы хотите войны, питайте доктрину. Доктрины - это самые страшные тираны, которым когда-либо подчинялись люди, потому что доктрины проникают в собственный разум человека и предают его против него самого. Цивилизованные люди вели самые ожесточенные бои за доктрины. Завоевание Гроба Господня, "баланс сил", "нет всеобщего господства", "торговля идет под флагом", "кто владеет сушей, тот владеет морем", "трон и алтарь", революция, вера - вот за что люди отдавали свои жизни. Теперь, когда любая доктрина достигает такой степени авторитета, ее название становится дубиной, которой любой демагог может размахивать над вами в любое время и по любому поводу. Для того чтобы описать доктрину, мы должны прибегнуть к богословскому языку. Доктрина - это статья веры. Это нечто, во что вы обязаны верить, не потому что у вас есть рациональные основания считать это истиной, а потому что вы принадлежите к такой-то и такой-то церкви или конфессии. ... Политика в государстве, которую мы можем понять; например, политика Соединенных Штатов в конце восемнадцатого века заключалась в том, чтобы добиться свободного судоходства по Миссисипи до ее устья, даже ценой войны с Испанией. В этой политике были разум и справедливость; она была основана на наших интересах; она имела позитивную форму и определенный масштаб. Доктрина - это абстрактный принцип; она обязательно абсолютна по своему охвату и заумна по своим терминам; это метафизическое утверждение. Она никогда не бывает временной, потому что она абсолютна, а дела людей все условны и относительны. . . . Теперь вернемся к политике и подумаем, какой мерзостью в государственном строительстве должна быть абстрактная доктрина. Любой политик или редактор может в любой момент придать ей новое продолжение. Люди соглашаются с доктриной и аплодируют ей, потому что слышат, как ее повторяют политики и редакторы, а политики и редакторы повторяют ее, потому что считают ее популярной. Так она растет. ... Она может означать все или ничего, в любой момент, и никто не знает, как это будет. Вы соглашаетесь с ним сейчас, в смутных пределах того, что вы предполагаете; следовательно, вам придется согласиться с ним завтра, когда то же самое название будет использоваться для обозначения чего-то, о чем вы никогда не слышали и не думали. Если вы позволите политическому слову расти и расти, то однажды вы проснетесь и обнаружите, что оно стоит над вами, верша вашу судьбу, против которой вы бессильны, как бессильны люди против заблуждений. . . . Что может быть более противоречащим здравому государственному мышлению и здравому смыслу, чем выдвижение абстрактного утверждения, которое не имеет никакого определенного отношения ни к одному из наших интересов, стоящих сейчас на кону, но которое содержит в себе множество возможностей для возникновения осложнений, которые мы не можем предвидеть, но которые обязательно будут неудобными, когда они возникнут!

Религиозные войны показали, что попытка навязать остальному миру свою собственную религию как единственно истинную столь же бесполезна, сколь и дорогостояща. Потребовался целый век почти беспрецедентного кровопролития, опустошения и варварства, чтобы убедить соперников в том, что две религии могут жить вместе в условиях взаимной терпимости. Две политические религии нашего времени заняли место двух великих христианских конфессий шестнадцатого и семнадцатого веков. Нужен ли урок политическим религиям нашего времени?

От ответа на этот вопрос зависит дело мира. Ведь только при утвердительном ответе на этот вопрос может сформироваться моральный консенсус, основанный на общих убеждениях и общих ценностях, - моральный консенсус, в рамках которого будет иметь шанс развиваться миросохраняющая дипломатия. Только тогда у дипломатии будет шанс встретиться с конкретными политическими проблемами, требующими мирного решения. Если цели внешней политики не должны определяться в терминах всемирной политической религии, то как они должны быть определены? Это самая главная проблема, которую необходимо решить, как только будут отброшены крестоносные устремления националистического универсализма.

Цели внешней политики должны быть определены с точки зрения национальных интересов и должны быть подкреплены адекватной силой. Это второе правило миросохраняющей дипломатии. Национальный интерес миролюбивой нации может быть определен только в терминах национальной безопасности, а национальная безопасность должна быть определена как целостность национальной территории и ее институтов. Национальная безопасность, таким образом, является тем неснижаемым минимумом, который дипломатия должна защищать без компромиссов и даже под угрозой войны. С собственными национальными интересами, определенными в терминах национальной безопасности, дипломатия должна соблюдать третьи правила.

Дипломатия должна смотреть на политическую сцену с точки зрения других наций. Ничто так не губительно для нации, как крайняя беспристрастность к себе и полное отсутствие внимания к тому, что другие естественно надеются или боятся". Каковы национальные интересы других наций с точки зрения национальной безопасности, и совместимы ли они с собственными? Определение национальных интересов с точки зрения национальной безопасности проще, а интересы двух противоборствующих наций с большей вероятностью будут совместимы в двухблоковой системе, чем в любой другой системе баланса сил. Двухблоковая система, как мы видели, является более опасной с точки зрения мира, чем любая другая, когда оба блока находятся в конкурентном контакте по всему миру, а амбиции обоих разжигаются крестоносным рвением универсальной миссии.

Однако после того, как они определили свои национальные интересы в терминах национальной безопасности, они могут отступить со своих периферийных позиций вблизи или внутри сферы национальной безопасности другой стороны и уйти в свою соответствующую сферу, каждая из которых замкнута на своей орбите. Эти периферийные позиции ничего не добавляют к национальной безопасности; это всего лишь обязательства, Батааны, которые невозможно удержать в случае войны. Каждый блок будет тем более безопасным, чем больше он увеличит расстояние, разделяющее обе сферы национальной безопасности. Каждая сторона может провести линию на большом расстоянии друг от друга, давая понять, что прикосновение или даже приближение к ней означает войну. Что же тогда делать с прилегающими территориями, простирающимися между двумя линиями разграничения? Здесь действует четвертое правило дипломатии.

Нации должны быть готовы пойти на компромисс по всем вопросам, которые не являются для них жизненно важными. Здесь дипломатия решает свою самую сложную задачу. Для умов, не затуманенных крестоносным рвением политической религии и способных объективно рассматривать национальные интересы обеих сторон, разграничение этих жизненно важных интересов не должно оказаться слишком сложным. Компромисс по второстепенным вопросам - совсем другое дело. Здесь задача состоит не в том, чтобы разделить и определить интересы, которые по своей природе уже имеют тенденцию к разделению и определению, а в том, чтобы сохранить баланс интересов, которые соприкасаются друг с другом во многих точках и могут быть переплетены за пределами возможности разделения. Это огромная задача - позволить другой стороне иметь определенное влияние в этих смежных пространствах, не позволяя им быть поглощенными орбитой другой стороны. Вряд ли менее масштабной задачей является сохранение как можно меньшего влияния другой стороны в регионах, близких к собственной зоне безопасности, без поглощения этих регионов в собственную орбиту. Для выполнения этих задач нет готовой формулы, которую можно было бы применить автоматически. Только постоянный процесс адаптации, подкрепленный твердостью и самоограничением, позволяет достичь компромисса по второстепенным вопросам. Однако априори можно указать, какие подходы будут способствовать или препятствовать успеху политики компромисса.

Прежде всего, стоит отметить, в какой степени успех компромисса, то есть соблюдение четвертого правила, зависит от соблюдения трех других правил, которые, в свою очередь, так же взаимозависимы. Как соблюдение второго правила зависит от реализации первого, так и третье правило должно ожидать своей реализации от соблюдения второго. Нация может рационально взглянуть на свои национальные интересы только после того, как она рассталась с крестоносным духом политического кредо. Нация способна объективно рассматривать национальные интересы другой стороны только после того, как она стала уверенной в том, что считает своими собственными национальными интересами. Компромисс по любому вопросу, каким бы незначительным он ни был, невозможен до тех пор, пока обе стороны не будут уверены в своих национальных интересах. Таким образом, государства не могут надеяться на соблюдение четвертого правила, если они не готовы соблюдать три других. И мораль, и целесообразность требуют соблюдения этих четырех основополагающих правил.

Соблюдение этих правил делает компромисс возможным, но не гарантирует его успех. Чтобы компромисс, ставший возможным благодаря соблюдению первых трех правил, имел шанс на успех, необходимо соблюдать еще четыре правила.

б) Четыре предпосылки компромисса

I. Отказаться от тени бесполезных прав ради сути тростниковых преимуществ. Дипломатия, которая мыслит ле^илистическими и пропагандистскими категориями, особенно склонна настаивать на букве закона, как она трактует закон, и упускать из виду последствия, которые это настаивание может иметь для ее собственной нации и для человечества. Поскольку существуют права, которые необходимо защищать, такая дипломатия считает, что в этом вопросе нельзя идти на компромисс. Однако выбор, который стоит перед дипломатом, заключается не между законностью и незаконностью, а между политической мудростью и политической глупостью. "Для меня вопрос, - сказал Эдмунд Берк, - не в том, имеете ли вы право сделать свой народ несчастным". Дело не в том, что адвокат говорит мне, что я могу делать, а в том, что человечность, разум и справедливость говорят мне, что я должен делать".

2. Не ставьте себя в положение, из которого вы не можете отступить, не потеряв лица, и из которого вы не можете наступать без серьезных рисков. Нарушение этого правила часто является результатом пренебрежения предыдущим. Дипломатия, которая путает тень юридического права с реальностью политической выгоды, скорее всего, окажется в положении, в котором она может иметь юридическое право, но не политическое дело. Другими словами, нация может идентифицировать себя с позицией, которую она может иметь или не иметь право занимать, независимо от политических последствий. И снова компромисс становится трудным делом. Нация не может отступить с этой позиции без серьезной потери престижа. Она не может продвигаться вперед с этой позиции, не подвергая себя политическим рискам, возможно, даже риску войны. Бездумно бросаться на несостоятельные позиции и, особенно, упрямо отказываться от своевременного выхода из них - признак некомпетентной дипломатии. Ее классическими примерами являются политика Наполеона III накануне франко-прусской войны 1870 года и политика Австрии и Германии накануне Первой мировой войны. Эти примеры также показывают, насколько тесно связан риск войны с нарушением этого правила.

3. Никогда не позволяйте слабым союзникам принимать за вас решения. Сильные страны, которые не обращают внимания на предыдущие правила, особенно подвержены нарушению этого. Они теряют свободу действий, полностью отождествляя свои национальные интересы с интересами слабого союзника. Опираясь на поддержку своего могущественного друга, слабый союзник может выбирать цели и методы своей внешней политики по своему усмотрению. Тогда сильная страна обнаруживает, что вынуждена поддерживать чужие интересы и не может пойти на компромисс в вопросах, которые жизненно важны не для нее самой, а только для ее союзника.

Классический пример нарушения этого правила можно найти в том, как Турция навязала руку Великобритании и Франции накануне Крымской войны в 1853 году. Европейский концерт уже практически согласовал компромиссное решение конфликта между Россией и Турцией, когда Турция, зная, что западные державы поддержат ее в войне с Россией, сделала все возможное, чтобы спровоцировать эту войну и тем самым вовлечь в нее Великобританию и Францию против их воли. Турция зашла далеко, решив вопрос войны и мира для Великобритании и Франции в соответствии со своими национальными интересами. Великобритания и Франция были вынуждены согласиться с этим решением, несмотря на то, что их национальные интересы не требовали войны с Россией, и им почти удалось предотвратить ее начало. Они уступили свободу действий слабому союзнику, который использовал свой контроль над политикой сильных союзников в собственных целях.

4. Вооруженные силы - это инструмент внешней политики, а не ее хозяин. Без соблюдения этого правила невозможна ни успешная, ни мирная фордгн-политика. Ни одна страна не может придерживаться компромиссной политики, когда цели и средства внешней политики определяются военными.

Верно, что конечные цели ведения войны и внешней политики идентичны: обе служат национальным интересам. Тем не менее, обе они коренным образом различаются по своей непосредственной цели, по средствам, которые они используют, и по способам мышления, которые они применяют для решения своих соответствующих задач.

Цель войны проста и безусловна: сломить волю врага. Ее методы столь же просты и безусловны: применить максимальное количество насилия к самому уязвимому месту в броне противника. Следовательно, военный лидер должен мыслить в абсолютных терминах. Он живет настоящим и ближайшим будущим. Перед ним стоит единственный вопрос: как одержать победу как можно дешевле и быстрее и как избежать поражения.

Цель внешней политики относительна и условна: сгибать, а не ломать волю другой стороны настолько, насколько это необходимо для обеспечения собственных жизненных интересов без ущерба для интересов другой стороны. Методы внешней политики относительны и условны: не продвигаться вперед, уничтожая препятствия на своем пути, а отступать перед ними, обходить их, маневрировать вокруг них, смягчать и растворять их медленно, с помощью убеждения, переговоров и давления. Вследствие этого ум дипломата отличается утонченностью и тонкостью. Он рассматривает рассматриваемый вопрос как момент истории и за завтрашней победой предвидит неисчислимые возможности будущего.

Передать ведение иностранных дел военным, значит уничтожить возможность компромисса и тем самым отказаться от дела мира. Военный ум знает, как действовать между абсолютами победы и поражения. Он ничего не знает о терпеливом, сложном и тонком маневрировании дипломатии, главная цель которой - избежать абсолютов победы и поражения и встретиться с другой стороной на средней площадке согласованного компромисса. Внешняя политика, проводимая военными людьми по правилам военного искусства, может закончиться только войной; или к чему мы готовимся, то мы и получим".

Для государств, осознающих потенциальные возможности современной войны, мир должен быть целью их внешней политики. Такая внешняя политика должна проводиться таким образом, чтобы сделать сохранение мира возможным, а не сделать начало войны неизбежным. В обществе суверенных государств военная сила является необходимым инструментом внешней политики. Однако инструмент внешней политики не должен становиться хозяином внешней политики. Как война ведется для того, чтобы сделать возможным мир, так и внешняя политика должна проводиться для того, чтобы сделать мир постоянным. Для выполнения обеих задач необходимым условием является подчинение вооруженных сил гражданским властям, конституционно ответственным за ведение иностранных дел.

Чтобы создать такое международное общество и сохранить его, необходимы приспосабливающие методы дипломатии. Как интеграция внутреннего общества и его мир развиваются из незрелищных и почти незаметных ежедневных операций техник приспособления и изменения, так и любой конечный идеал международной жизни должен ожидать своей реализации от техник убеждения, переговоров и давления, которые являются традиционными инструментами дипломатии.

Читатель, который следил за нами до этого момента, вполне может спросить: но разве дипломатия не потерпела неудачу в предотвращении войны в прошлом? На этот закономерный вопрос можно дать два ответа.

Дипломатия много раз терпела неудачу и много раз добивалась успеха в выполнении своей задачи по сохранению мира. Иногда она терпела неудачу, потому что никто не хотел, чтобы она преуспела. Мы видели, насколько отличались по своим целям и методам ограниченные войны прошлого от тотальной войны нашего времени. Когда война была нормальной деятельностью королей, задача дипломатии заключалась не в том, чтобы предотвратить ее, а в том, чтобы вызвать ее в наиболее благоприятный момент.

С другой стороны, когда государства использовали дипломатию для предотвращения войны, они часто добивались успеха. Выдающимся примером успешной дипломатии, предотвращающей войну, в современную эпоху является Берлинский конгресс 1878 года. Этот конгресс урегулировал или, по крайней мере, сделал возможным урегулирование мирными средствами сговорчивой дипломатии вопросов, которые разделяли Великобританию и Ртиссию с момента окончания наполеоновских войн. На протяжении большей части XIX века конфликт между Великобританией и Россией из-за Балкан, Дарданелл и Восточного Средиземноморья висел над миром всего мира, как подвешенный меч. Однако в течение пятидесяти лет после Крымской войны военные действия между Великобританией и Россией то и дело грозили разразиться, но так и не разразились. Главная заслуга в сохранении мира должна принадлежать технике дипломатии, кульминацией которой стал Берлинский конгресс. Когда британский премьер-министр Дизраэли вернулся с конгресса в Лондон, он с гордостью заявил, что привез домой "мир в наше время". На самом деле, он привез мир и для последующих поколений; уже почти столетие между Великобританией и Россией не было войны.

Мы, однако, признали шаткость мира в обществе суверенных государств. Дальнейший успех дипломатии в сохранении мира зависит, как мы видели, от исключительных моральных и интеллектуальных качеств, которыми должны обладать все ведущие участники.

Дипломатия - лучшее средство сохранения мира, которое может предложить общество суверенных государств, но, особенно в условиях современной мировой политики и современной войны, ее недостаточно. Только когда нации передадут средства разрушения, которые современные технологии вложили в их руки, в руки высшей власти - когда они откажутся от своего суверенитета - международный мир может стать таким же безопасным, как и внутренний. Дипломатия может сделать мир более безопасным, чем он есть сегодня, а мировое государство может сделать мир более безопасным, чем он был бы, если бы нации подчинялись правилам дипломатии. Однако, как не может быть постоянного мира без мирового государства, так не может быть и мирового государства без процессов дипломатии, направленных на сохранение мира и создание сообщества. Чтобы мировое государство стало чем-то большим, чем туманное видение, необходимо возродить процессы дипломатии, смягчающие и минимизирующие конфликты. Какой бы ни была концепция конечного состояния международных дел, в признании этой потребности и в требовании ее удовлетворения могут участвовать все люди доброй воли.

Если бы требовался авторитет в поддержку концепции международного мира, представленной на этих страницах, его можно найти в советах человека, который совершил меньше ошибок в международных делах, чем любой из его современников - Уинстона Черчилля. В своей речи в Палате общин от 23 января 1948 года он с тревогой смотрел на современную обстановку и спрашивал себя: "Будет ли война?". Г-н Черчилль призвал к миру через согласие, сказав:

Я только рискну сказать, что, как мне кажется, существует очень реальная опасность слишком долгого дрейфа. Я считаю, что лучший шанс предотвратить войну - это довести дело до конца и прийти к соглашению с Советским правительством, пока не стало слишком поздно. Это означало бы, что западные демократии, которые, конечно, должны стремиться к единству между собой при первой же возможности, взяли бы на себя инициативу в обращении к Советскому правительству с просьбой об урегулировании.

Бесполезно рассуждать или спорить с коммунистами. Однако с ними можно иметь дело на справедливой, реалистичной основе, и, по моему опыту, они будут выполнять свои сделки до тех пор, пока это в их интересах, что в данном серьезном вопросе может занять много времени, как только все будет улажено. . . .

Есть очень серьезные опасности - это все, что я собираюсь сказать сегодня, - в том, чтобы позволить всему идти своим чередом, пока что-то не произойдет, и оно не уйдет, внезапно, из-под вашего контроля.

Учитывая все факты, я считаю правильным сказать сегодня, что наилучший шанс избежать войны заключается в том, чтобы, в согласии со всеми западными демократиями, довести дело до конца с Советским правительством и путем официальных дипломатических процессов, со всей их конфиденциальностью и серьезностью, прийти к прочному соглашению. Если бы такое урегулирование было достигнуто, оно, несомненно, отвечало бы интересам всех. Однако даже этот метод, должен сказать, не гарантирует, что не начнется война. Но я считаю, что он даст наилучший шанс выйти из нее живыми.