ЧАСТИНА СЬОМА ТЕОРІЯ НОРМОТВОРЧОСТІ ТА СИСТЕМАТИЗАЦІЇ НОРМАТИВНО- ПРАВОВИХ АКТІВ
Розділ 17. НОРМОТВОРЧІСТЬ
§ 1. Поняття та ознаки нормотворчості
У цьому і в наступних параграфах цього розділу основну увагу зосереджено на висвітленні питання про закріплення чи встановлення норм права у формі нормативно-правого акта (закону), котрий став основною формою права сучасних держав світу. Таку нормотворчість називають нормативно-актною. Зміст і значення інших форм (джерел) права розкриваються в розділі «Правоутворення. Джерела (форми) права».
Нормотворчість - офіційна діяльність уповноважених суб’єктів держави та громадянського суспільства щодо встановлення, зміни, призупинення і скасування правових норм, їх систематизації. Головне призначення нормотворчості - формулювання нових правових норм, котрі притаманні соціальним відносинам, тобто моделювання суспільних відносин, які з позицій держави або громадянського суспільства (народу) є припустимими (бажаними) чи необхідними (обов’язковими). Зміна чинних і скасування застарілих правових норм сприяють утвердженню нових норм і, отже, вони входять до складу нормотворчості як його допоміжні вияви.
Ознаки нормотворчості:
1) здійснюється уповноваженими суб’єктами: а) державою, її органами (парламентом, урядом, міністерствами, місцевими адміністраціями тощо); б) громадянським суспільством (народом), його організаціями;
2) є формою владної вольової діяльності уповноважених суб’єктів, яка включає в себе вивчення, узагальнення і систематизацію типових конкретних правовідносин, що виникають у суспільстві; є не диктатом волі уповноважених суб’єктів, а процедурою формулювання норм, котрі властиві соціальним відносинам, стали типовими діями їх учасників;
3) виражається у санкціонуванні існуючих чи встановленні нових, зміні чи призупиненні чинних і скасуванні застарілих правових норм на підставах, передбачених законом;
4) набуває завершення в письмовому акті-документі, що називається нормативно-правовим актом (законом);
5) здійснюється (у значній частині) відповідно до правового регламенту, тобто з дотриманням процедури підготовки і прийняття акта.
Різновидом і складником нормотворчості є законотворчість. Законотворчість - це процес творення закону від законотворчого замислу, прогнозування, розроблення законопроекту до введення його в дію, тлумачення та можливого подальшого коригування (зміни, доповнення). Вирішальним і відповідальним процесом законотворчості є законодавча діяльність парламенту. В Україні це основна конституційно-правова форма ухвалення законів; у передбачених законом випадках закони можуть ухвалюватися на всенародному референдумі. Коло суб’єктів нормотворчості є ширшим за законотворчість, оскільки нормотворчість є процесом творення не лише законодавчих актів, а й усіх нормативно-правових актів у державі (указів президента, постанов уряду, рішень органів місцевого самоврядування та ін.). А коло суб’єктів законотворчості є ширшим за законодавчу діяльність. Якщо законодавча діяльність в Україні здійснюється виключно парламентом, то в законотворчості поряд з депутатами парламенту беруть участь інші суб’єкти законодавчої ініціативи (президент, уряд) тощо.
§ 2. Функції нормотворчості
Функції нормотворчості - напрями діяльності зі встановлення, зміни або скасування правових норм, створення і розвитку системи законодавства.
Основні функції нормотворчості:
1. Функція первинного регулювання суспільних відносин - створення і ухвалення нових правових норм, що відбуваються в тих випадках, коли суспільні відносини раніше не регулювалися і виникла необхідність в цьому вперше. Наприклад, лише з розвитком космічних досліджень виникла потреба в регулюванні відносин у цій сфері - з’явилося космічне право.
2. Функція оновлення існуючого нормативно-правового матеріалу, його деталізації (конкретизації) здійснюється відповідно до потреб суспільного розвитку внесенням змін і доповнень до приписів нормативно-правових актів; санкціонування вже існуючих норм, наприклад, правових звичаїв тощо. При цьому важливо не займатися оновленням заради оновлення, оскільки стабільність є кращою, ніж зміни, тим більше зміни без особливої необхідності. Коли ж суспільні потреби змінюються, суспільство потребує такого законодавства, яке адекватно відображало б ці потреби. Тоді настає необхідність у внесенні змін і доповнень до відповідних законодавчих актів, уточненні і конкретизації чинних норм. Не повинно бути дисбалансу між темпами оновлення законодавства і рівнем розвитку суспільства. Деталізація (конкретизація) права відбувається також шляхом створення відповідних підзаконних актів, приписи яких деталізують (конкретизують) ті норми права, що закріплені у приписах законів. Оновленню нормативно-правового матеріалу сприяє скасування віджилих правових норм; анулювання, призупинення чи продовження дії (пролонгація) нормативного акта.
3. Функція усунення (заповнення) прогалин у праві - заповнення повного чи часткового пропуску в чинних нормативних актах необхідних юридичних норм шляхом формулювання норм, яких бракує. Це є своєрідним оновленням нормативно-правового матеріалу, його удосконаленням. Як відшукується прогалина? Під час застосування норм права - у суді, адміністративній діяльності та ін. Для виявлення прогалин узагальнюється судова й адміністративна практика. Діяльність щодо усунення прогалин у праві здійснюють суб’єкти нормотворчості. Суб’єкти правозастосування можуть тільки долати їх.
4. Функція систематизації нормативно-правового матеріалу - облік, упорядкування, об’єднання, доповнення нормативно-правових актів. Організаційною формою цієї функції є кодифікація нормативно- правових актів, що передбачає обґрунтоване (побудоване на наукових принципах) його оновлення, усунення прогалин.
§ 3. Принципи нормотворчості
Принципи нормотворчості - загальноприйняті норми-ідеї найвищого авторитету, які слугують основними засадами, на підставі яких створюються (розробляються, приймаються, вводяться в дію) нормативно-правові акти.
Загальні принципи нормотворчості (є концентрованим вираженням загальнолюдських цінностей):
1. Гуманізм - формування нормативно-правових актів на основі міжнародних стандартів прав людини, створення умов і механізмів їх втілення в життя суспільства і держави.
2. Демократизм - встановлення і забезпечення вільного порядку розробки, обговорення і ухвалення нормативно-правових актів; створення законодавчих процедур, які забезпечували б вираження в законі волі народу, врахування свободи більшості при дотриманні прав меншості, погодженість інтересів суспільства, соціальних груп, людини; недопущення як незаконного тиску на законодавчу діяльність парламенту, так і свавілля з боку парламенту. Цей принцип означає також широку участь народу в обговоренні проектів законів, у консультативних і законодавчих референдумах; урахування альтернативних проектів законодавчих актів і громадської думки, підтримку народної нормотворчої ініціативи; зважене ставлення до парламентської опозиції.
3. Толерантність (цей принцип є продовженням і конкретизацією попередніх) - виявлення та урахування законоутворюючих погоджених інтересів, створення певних теоретичних конструкцій, загальної моделі вираження і захисту інтересів різних соціальних і етнічних груп, упорядкування соціальних, релігійних і етнічних конфліктів, компроміс інтересів. У сучасних умовах немає такої соціальної групи, задоволення інтересів якої (при ігноруванні інтересів інших груп населення) могло б забезпечити якість і ефективність результатів нормотворчості. Необхідна згода всіх основних соціальних шарів суспільства, їх толерантність. За допомогою нормотворчості досягається авторитетне посередництво, спрямоване на примирення, рівновагу правомірних інтересів сторін.
4. Гласність - відкрите для громадськості, вільне і ділове обговорення проектів нормативно-правових актів, інформування про них населення, прозорість їх обговорення в парламенті. Гласність і відкритість дають можливість громадянському суспільству встановити контроль за законодавчим процесом, вчасно коригувати проходження нормативних актів.
5. Правова законність - додержання ієрархії нормативно- правових актів при їх складанні (нормопроектуванні) та прийняття їх законним шляхом відповідно до конституційно закріпленого процесу нормотворчості. Цей принцип означає, що всі звичайні закони приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй і міжнародним угодам, укладеним за участю України. Акти органу нижчого підпорядкування не можуть суперечити акту вищого органу. Закони, ухвалені всеукраїнським референдумом з питань визнання нечинним будь-якого закону або окремих його положень, мають вищу юридичну силу стосовно закону, ухваленого Верховною Радою України. Принцип законності передбачає наявність механізму перевірки Конституційним Судом нормативно-правових актів щодо відповідності їх Конституції, а також можливість зміни закону чи припинення його дії винятково законом, який має однакову з ним або вищу юридичну силу.
6. Науковість - залучення до розробки нормативних актів (законів) кваліфікованих фахівців із відповідних галузей науки, котрі мають необхідні знання і досвід; наявність глибокої обґрунтованості відповідності нормативного акта потребам розвитку суспільства та інтеграції держави у європейський простір, що міститься в науковій концепції. Проведення наукової експертизи, проектів нормативно- правових актів (законів), щоб запобігти їх прийняттю з недостатньо обґрунтованими положеннями, прогалинами, суперечностями.
7. Професіоналізм - наявність не тільки знань, а й навичок, умінь зі складання нормативних актів, що передбачають залучення фахівців у відповідних сферах суспільного життя, врахування узагальненої практики реалізації чинних правових норм, у процесі якої виявляються їх помилки, прогалини, колізії, фактично недіючі норми, їх застарілість, невідповідність реаліям життя.
Спеціальні принципи нормотворчості:
1. Цільове спрямування - створення нормативно-правового акта відповідно до мети, предмета правового регулювання, з використанням відповідних правових засобів, типів та методів правової регламентації.
2. Системна погодженість - узгодження прийнятого нормативно- правового акта з функціонуючими, тобто прийнятими раніше, а також з чинними міжнародними договорами.
3. Оперативність - швидке реагування на зміни в суспільстві, їх врахування при плануванні нормативних актів; незволікання підготовки проектів нових, скасування застарілих та вдосконалення чинних нормативних актів.
4. Поєднання динамізму і стабільності - досягнення стабільності законодавства шляхом створення досконалого нормативного акта з орієнтацією на його якомога більшу тривалість та можливістю вносити до нього доповнення і зміни у разі необхідності.
5. Планування - складання, додержання планів розробки і ухвалення нормативно-правових актів (законів), строків їх скасування чи зміни, приведення чинних актів у відповідність із прийнятими. Планування передбачає правове обґрунтування необхідності видання чи вдосконалення нормативних актів (заповнення прогалин, усунення колізій).
6. Техніко-юридична досконалість-упорядкування нормативно- правових актів з додержанням обов’язкових правил, способів, прийомів юридичної техніки, лінгвістичних стандартів їх мови тощо.
§ 4. Види нормотворчості держави і суспільства
Нормотворчість права, оформленого нормативно-правовим актом (законом), здійснюється двома соціальними інститутами:
• державою в особі державних органів та їх посадових осіб;
• громадянським суспільством (на референдумі) та його окремими суб’єктами.
Види нормотворчості держави за юридичною силою актів:
1. Конституційна нормотворчість - нормотворча діяльність, пов’язана з підготовкою і прийняттям конституції, внесенням змін і доповнень до неї. У конституційній діяльності головну роль відіграє народ, що бере участь у конституційному референдумі, і парламент.
2. Законодавча нормотворчість - нормотворча діяльність, пов’язана з підготовкою і прийняттям законодавчих актів. Зміна законодавчих актів є складовою частиною законодавчої діяльності, і щодо обсягу текстів вона становить навіть її велику частку. У законодавчій діяльності України головну роль відіграє законодавчий орган держави - Верховна Рада. Вона володіє монопольною законодавчою компетенцією, тобто виключним правом на прийняття (зміну, доповнення, скасування) законів і колом повноважень з їх прийняття, передбачених Конституцією та іншими законами.
3. Підзаконна нормотворчість - нормотворча діяльність, пов’язана з підготовкою і прийняттям підзаконних актів. Підзаконна нормотворчість (нею займаються практично всі державні органи) здійснюється на підставі і відповідно до чинних законів, ухвалених парламентом. Юридична сила прийнятих державними органами нормативно-правових актів залежить від рівня та обсягу їх повноважень, які визначаються місцем, котре кожний з них у системі органів держави (глава держави - Президент; виконавча влада загальнонаціонального масштабу - Кабінет Міністрів, міністерства, комітети; виконавча влада місцевого значення - Рада Міністрів АР Крим, голови державних адміністрацій на місцях; відділи, управління та інші служби місцевих органів виконавчої влади; локальна нормотворчість - керівники державних підприємств і установ).
Види нормотворчості за формами участі в ній держави:
• безпосередня нормотворчість: розроблення і ухвалення
нормативно-правових актів (а також їх зміна, доповнення, скасування, систематизація);
• санкціонована нормотворчість: а) закріплення (утвердження, визнання) актів, ухвалених громадськими організаціями; б) попередній дозвіл на видання таких актів; в) санкціонування норм-звичаїв;
• спільна нормотворчість: спільне прийняття нормативного акта (договору) на галузевому, професійному та регіональному і місцевому рівнях. Це можуть бути спільні акти: а) державних органів і громадських об’єднань (профспілок); б) місцевих органів виконавчої і представницької влади; в) двох і більше органів виконавчої влади;
• делегована нормотворчість: делегування нормотворчих повноважень вищого органу держави нижчому; можливе делегування державними органами нормотворчих повноважень громадським об’єднанням (передання профспілкам функцій соціального страхування). Акт, прийнятий у межах делегованих повноважень, наділяється юридичною силою, яка є рівною силі актів, що приймаються органом, котрий їх делегує.
Види нормотворчості громадянського суспільства за суб’єктами:
1. На загальнонаціональному рівні - законотворчість народу (громадянського суспільства) - всенародний референдум. Це засадна конституційно-правова форма ухвалення законів та договорів громадянським суспільством (Конституція РФ прийнята всенародним референдумом; Маастрихтський договір у Франції та Ірландії затверджувався всенародним референдумом). В Україні рішення, ухвалені всенародним референдумом, мають найвищу юридичну силу і не погребують будь-якого затвердження парламенту. їх зміна, скасування можливі лише в результаті проведення повторного референдуму.
2. На регіональному і місцевому рівнях - підзаконна нормотворчість суб’єктів громадянського суспільства:
1) територіальної громади - місцевий референдум або загальні збори (схід) громадян (статут територіальної громади; акти-рішення, що є актами вищої юридичної сили в межах територіального утворення - села, селища, міста);
2) органів місцевого самоврядування (рад, їх виконавчих комітетів та голів) - їх нормотворчість близька до нормотворчості державних органів і водночас утворює особливий, відокремлений від держави, вид нормотворчої діяльності. Право ухвалювати нормативно-правові акти (рішення) надається представницьким органам місцевого самоврядування і головам комунальних (муніципальних) утворень міста, селища, села. їх акти діють у суворо визначених територіальних межах;
3) громадських об'єднань (профспілок та ін., їх посадових осіб) - зазвичай виключається самостійне прийняття ними норм права. Участь громадських об’єднань у нормотворчості відбувається шляхом: а) делегування їм державою нормотворчих повноважень (на певний строк та відповідно до встановленої законом процедури); б) санкціонування державою актів, що ними прийняті; в) спільне ухвалення актів разом з державою. У таких випадках норми громадських об’єднань набувають властивостей правових норм, охоронюваних державою;
4) трудових колективів (колективні договори і угоди).
Види нормотворчості за формою: первинна (первинне законодавче врегулювання найбільш важливих суспільних відносин), поточна (повсякденний процес прийняття, зміни, скасування норм права), кодифікаційна (створення систематизованого нормотворчого акта вдосконаленням старих правових норм, що виправдали себе, і введенням нових, їх узгодженням).
§ 5. Нормотворчий процес
Нормотворчий процес - це спеціальна організаційно-юридична діяльність уповноважених суб’єктів, яка становить систему регламентованих взаємозалежних процедур - самостійних, логічно завершених стадій і організаційно-технічних дій з ініціювання, підготовки, розроблення, розгляду та прийняття (видання) нормативно-правового акта (закону).
Пропонуємо класифікацію стадій (поділених на етапи) нормотворчого процесу в узагальненому вигляді — у поєднанні процесів ухвалення законів і підзаконних актів (зазначимо, що за наявності спільного процес ухвалення кожного виду нормативно-правових актів має свої особливості):
І. Передпроектна стадія:
1. Нормотворча (законодавча) ініціатива - вмотивоване подання (пропозиція) суб’єктів нормотворчої (законодавчої) діяльності, а також спеціально уповноважених органів, організацій і осіб про ухвалення (видання), внесення змін або скасування нормативно- правового акта (закону). До нормотворчої ініціативи спонукає об’єктивна потреба у правовому регулюванні конкретних суспільних відносин (юридичний мотив). Формування юридичного мотиву - це, скоріше, етап законотворчості, ніж законодавчого процесу.
Право законодавчої ініціативи в Україні, відповідно до Конституції 1996 р., мають: Президент, народні депутати, Кабінет Міністрів - має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону (пропозиції, поправки до нього) вноситься переважно письмово за підписами його ініціаторів з визначеними супровідними документами. Надходження проекту закону фіксується реєстрацією в апараті Верховної Ради України. Щодо нормотворчої ініціативи підзаконних нормативно-правових актів, то вона майже зливається з наступним етапом.
2. Прийняття рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта (закону) означає включення відповідної пропозиції до плану нормопроектних робіт певного органу; обговорення пропозицій щодо складу майбутньої робочої групи (підготовчої комісії) з підготовки проекту акта.
II. Проектна стадія (нормопроектування):
3. Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта уповноваженими суб’єктами нормотворчості (аналіз існуючих норм, вивчення світового досвіду, формулювання норм права).
Початкова розробка проекту може проводитися фахівцями за конкурсом, дорученням або договором. Підготовці проекту акта має передувати розробка правової концепції. У концепції мають бути характеристика предмета і мети нормативно-правового акта, його основні положення, передбачені можливі наслідки застосування його норм. У концепції пропонується зразкова структура акта.
Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента й уряду.
Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь у цьому спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами й організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають. До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об’єднання.
4. Попередня експертиза проекту нормативно-правового акта.
Наукова експертиза дає можливість уникнути внесення на розгляд парламенту проектів законів, які концептуально не витримані за змістом, мають прогалини, суперечності. Завдяки науковій експертизі забезпечується якість проекту, прораховується ефективність реалізації норм, які містяться в ньому. Юридичну експертизу законів (її проведення входить в обов’язок Міністерства юстиції України) та підзаконних нормативних актів доповнюють інші види соціальних експертиз: лінгвістична, психологічна, фінансово-економічна та ін. Завершується стадія нормопроектування внесенням проекту нормативного акта на розгляд органу, який є уповноваженим реалізувати нормотворчу ініціативу (пропозицію).
ІІІ. Стадія прийняття проекту нормативно- правового акта:
5. Обговорення проекту нормативно-правового акта та його подальше доопрацювання. Форми обговорення різні: парламентські читання; наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств; резензування науково-дослідними інститутами; обговорення в пресі, на радіо і телебаченні та ін. Якщо це важливий законопроект, то його виносять на всенародне обговорення. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно доопрацьовується, узгоджується і редагується. Так, після прийняття законопроекту в першому читанні відповідний комітет Верховної Ради (разом з Кабінетом Міністрів України) допрацьовує його з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи і вносить на розгляд Верховної Ради в другому і третьому читаннях. У процесі нормотворчості реалізується принцип змагальності - розглядаються альтернативні проекти. їх вивчення та аналіз проводяться за допомогою спеціальних порівняльних таблиць текстів.
На цій стадії виявляє себе лобіювання в парламенті - діяльність окремих осіб або груп тиску, які прагнуть домогтися підтримки депутатів у прийнятті, відхиленні чи зміні законів шляхом прямих контактів або за допомогою засобів масової інформації. Лобіювання є формою реалізації інтересів різних соціальних, політичних і професійних груп та в принципі не суперечить конституційним правам громадян України.
6. Прийняття нормативно-правового акта (закону) залежно від його виду може бути колегіальним (постанова уряду) і одноосібним (указ Президента). Акт колегіального органу приймається в результаті голосування більшістю його складу. Закони ухвалюються в результаті голосування (в Україні звичайні закони приймаються простою більшістю голосів, конституційні - 2/3 від конституційного складу Верховної Ради). Тексти законів, ухвалені Верховною Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президенту України.
IV. Посвідчувально-інформаційна стадія (промульгація):
1. Підписання нормативно-правового акта. Підписання закону главою держави (промульгація закону президентом) відбувається у встановлений Конституцією строк (в Україні - 15 днів). У деяких конституціях зарубіжних держав, наприклад у Конституції Італійської Республіки (ст. 73), міститься таке типове положення з цього питання: «Закони промульгуються Президентом Республіки протягом місяця від дня їх затвердження».
Чимало підзаконних нормативно-правових актів вводяться в дію іншими підзаконними нормативними актами[45].
8. Присвоєння реєстраційного номера. Нормативно-правовий акт (після підписання) одночасно з присвоєнням йому номера скріплюється гербовою печаткою відповідного суб’єкта нормотворення і в п’ятиденний строк включається до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Для проведення державної реєстрації може надсилатися його копія, посвідчена в установленому порядку. Відомчий нормативно-правовий акт проходить державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України. Нормативно-правові акти місцевого значення реєструються у відповідних (міських, районних) управліннях юстиції.
9. Оприлюднення нормативно-правового акта шляхом опублікування або безпосереднього доведення до виконавців - опублікування тексту акта з усіма реквізитами відбувається в офіційно встановлених друкованих виданнях: закони - «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України», газета «Голос України»; постанови уряду - «Урядовий кур’єр»; укази Президента - «Офіційний вісник Президента України»; відомчі нормативні акти - у відповідних бюлетенях; нормативні акти органів самоврядування та державної адміністрації на місцях - в місцевій пресі. За законодавством України, нормативно-правовий акт (закон) набуває чинності після його опублікування (загальне правило).
Конституціями ряду країн (СІЛА, Індія, Україна та ін.) передбачена факультативна (додаткова) стадія в законодавчому процесі - вступ у дію права «вето» президента, тобто накладання ним заборони на прийнятий парламентом законопроект. Зокрема, в Україні Президент може скористатися своїм правом відкладного вето і повернути закон зі своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Якщо під час повторного розгляду закон приймається не менш як 2/3 голосів установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов’язаний підписати його і представити для офіційного опублікування протягом 10 днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно обнародується Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом. Вето об’єктивно є стадією законотворчого процесу, має позапарламентський характер, але переборюється в парламенті (законодавчому органі).
Нормативно-правові акти скасовуються через голосування щодо них в цілому, а зміни і доповнення до них вносяться шляхом: 1) вилучення структурних частин; 2) доповнення структурних частин; 3) прийняття поправок; 4) викладення тексту акта в новій редакції.
Для докладного ознайомлення із законодавчою процедурою в Україні слід звернутися до Регламенту Верховної Ради України.
§ 6. Нормотворча техніка як вид юридичної техніки
Юридична техніка - сукупність стандартизованих юридично- технічних правил, прийомів, засобів і способів створення компетентними органами найдоцільніших за формою і досконалих за структурою, змістом та викладом юридичних актів при дотриманні офіційно встановлених процедур їх підготовки і прийняття.
Юридична техніка є збірним поняттям, яким об’єднуються такі її види: нормотворча техніка (її підвиди - законодавча, техніка систематизації нормативно-правових актів), правозастосовна техніка, право- тлумачна техніка.
Нормотворча техніка - сукупність юридично-технічних правил, прийомів, засобів і способів, використовуваних при створенні (формулюванні, впорядкуванні, оформленні) текстів законів, підзаконних актів, нормативно-правових договорів.
Ознаки нормотворчої техніки: 1) являє собою технічний інструментарій (юридично-технічні правила, прийоми, засоби і способи); 2) потребує професіоналізму використання цього інструментарію суб’єктами нормотворчості - представницькими і виконавчими органами держави; 3) призначена для технічного забезпечення оптимального (повного, точного, чіткого, зрозумілого, стислого) викладу думки нормотворця; 4) надає формальної визначеності змісту нормативних актів і нормативних договорів при їх первинному створенні, внесенні змін, доповнень, відміни (повної чи часткової); 5) забезпечує системні зв’язки нормативних актів різної юридичної сили, їх логічну несуперечливість; 6) має особливості при створенні різних нормативно- правових актів (законодавчих - конституційних і звичайних законів; підзаконних - відомчих і місцевих актів) та нормативно-правових договорів (внутрішньодержавних і міжнародних).
В Україні частина юридично-технічних вимог закріплюється в нормативних актах, якими регламентується нормотворча діяльність.
Правила нормотворчої техніки:
1) вимоги до форми (зовнішнього оформлення) нормативно- правового акта - наявність обов’язкових офіційних реквізитів: а) назва (заголовок) і вид документа, повна назва суб’єкта нормотворчості; б) дата, у разі потреби - місце прийняття нормативного акта; в) власний номер акта; г) грифи («затверджено», «погоджено» тощо); ґ) підписи; д) посада і прізвище посадової особи, яка підписала нормативний акт; посада і прізвище уповноваженої посадової особи, яка скріпила підписом нормативний акт,- у випадках, передбачених конституцією і законом країни; е) реєстраційний номер/код нормативного акта, та включення його до Єдиного державного реєстру нормативно- правових актів.
2) вимоги до структури нормативно-правового акта (закону) - наявність таких структурних складових: а) преамбули (у разі потреби); б) рубрикації: частини (вони містяться, як правило, у кодексах: загальна і особлива частини); розділи (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається римськими цифрами); глави (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається арабськими цифрами); статті (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається арабськими цифрами); частини і пункти в підзаконних актах (позначаються арабськими цифрами з крапкою і починаються з абзацу); пункти (позначаються буквою або арабською цифрою в дужках); підпункти пунктів (починаються з абзацу з маленької букви з дужкою); абзаци залежно від виду нормативного акта; в) прикинцеві положення[46] (у разі потреби); г) перехідні положення[47] (у разі потреби); ґ) додатки[48] (якщо вони існують). Структурна будова нормативно-правового акта залежить від його специфіки і виду, передбачає поділ нормативного матеріалу за підрозділами; при цьому загальні норми і поняття, вживані в акті, містяться на його початку, а однорідні норми викладаються компактна у главах, розділах. Від структури закону (преамбула, розділи, глави, статті, частини статей, пункти, підпункти, прикінцеві положення; перехідні положення, додатки) відрізняється структура підзаконного акта (преамбула, розділи, підрозділи, пункти, підпункти, абзаци, додатки);
3) вимоги до змісту нормативно-правового акта: а) регулювання однорідних суспільних відносин; б) відповідність змісту акта його назві; в) відсутність прогалин; г) відсутність суперечностей усередині нормативного акта, а також колізій з іншими нормативними актами; д) переважання прямих приписів, зведення до мінімуму бланкетних норм і відсилань; винятків, приміток[49] тощо.
4) вимоги до стилю і мови (стилістики) викладу нормативно- правового акта: чіткість, ясність, зрозумілість для адресатів, стислість, компактність, послідовність, стандартність (визначеність) формулювань, відповідність вимогам сучасної державної літературної мови та правилам її правопису, простота - відсутність художнього прикрашення виразів (фраз) і декларативних положень (метафор, епітетів, порівнянь, абревіатур, ненормативних слів і словосполучень), надмірної правової інформації (так званого нормативного «баласту») та ін. Стандартизованість формулювань надає особливої виразності нормативному стилю, відрізняє його від суто офіційно-ділового, додає йому наказового характеру.
§ 7. Нормотворча термінологія, правові дефініції, юридичні конструкції
Показниками якості нормотворчої техніки є довершеність юридичної термінології, правових дефініцій, юридичних конструкцій.
Нормотворча термінологія - система юридичних термінів, тобто словесних визначень понять, що використовуються при викладі змісту закону, іншого нормативного акта чи нормативного договору. Ґрунтується на додержанні нормотворцем сукупності вимог до використовуваних термінів: однозначність (уживання термінів у певному законі в одному й тому самому значенні), загальновживаність (уживання термінів відомих, усталених, а не створених законодавцем для певного закону; у разі вживання терміну вперше - обов’язкове його пояснення), стабільність (усталеність термінів, а не зміна їх із прийняттям кожного нового закону), доступність (простота й адекватність терміна змісту норм права), визначеність (чіткість термінів, що виключає різне трактування думки законодавця), узгодженість (координованість вживаних термінів).
За ступенем соціальної спрямованості розрізняють терміни:
•загальновживані - терміни в загальноприйнятому значенні (будинок, документ, будівля, природа, довкілля, житло, земля, діти);
• спеціально-технічні - терміни, що мають значення^ галузі спеціальних знань: техніки, медицини, економіки, соціології, біології (депозит, безробітний, страйк, маркування, габарити). Ці терміни використовуються в нормативних актах лише в розумінні, в якому вони вживаються у певній спеціальній сфері, однак включаються в юридичний обіг не механічно, а зазнають адаптації до правових завдань і ситуацій;
• спеціально-юридичні - терміни, що мають особливе юридичне значення, яким виражається своєрідність того чи іншого правового поняття (застава, володіння, переведення боргу, колективний договір, заповіт, позов, апеляція).
Одним із головних завдань удосконалення юридичних термінів в Україні є приведення їх у відповідність із термінами європейського і міжнародного права.
За ступенем охоплення правом регульованих суспільних відносин розрізняють терміни загальноправові, міжгалузеві, галузеві. На відміну від міжгалузевої термінології, що використовується в декількох галузях законодавства (наприклад, матеріальна відповідальність, значний збиток, провина), галузева термінологія спирається на предметно-логічні зв’язки і співвідношення понять, що відображають специфіку лише її сфери суспільних відносин і не поширюються на інші. Поняття терміна, котре використано в одній галузі законодавства, може бути неоднаковим за змістом із терміном, що міститься в іншій галузі. Наприклад, термін «декларація» у конституційному законодавстві може використовуватися як документ, який проголошує принципи і має рекомендаційний характер; у митному законодавстві - як заява, що подається у разі провезення через кордон цінностей; у податковому законодавстві - заява особи про доходи, отримані протягом року; у міжнародному праві - заява, якою держави проголошують принципи своєї внутрішньої і зовнішньої політики або декларують свою позицію з конкретних питань, та ін. Для єдності юридичної термінології необхідно, щоб при позначенні в нормативному тексті певного поняття послідовно вживався той самий термін, а при позначенні різних, незбіжних між собою понять використовувалися різні терміни. Щоб уникнути неправильного розуміння норми права, закон має вказати, в якому значенні вживається термін, що міститься в ньому, навести його дефініцію.
Посередником між поняттям (визначає змістову характеристику права) і терміном, що виражає поняття (назву поняття) є дефініції (визначення поняття). Ухвалені закони мають термінологічно стикуватися між собою і містити бездоганні дефініції, єдині, наскрізні для всієї галузі законодавства.
Правові дефініції - це стислі логічні визначення, що містять найістотніші правові ознаки понять, через які розкривається їх сутність. Правові дефініції є вихідним матеріалом для створення нормативного (законодавчого та підзаконного) акта чи нормативного договору. Підготовка проекту будь-якого нормативно-правового акта зазвичай починається з формулювання основних дефініцій, які уточнюються, коригуються в процесі подальшої нормотворчої роботи. Правові дефініції, що містяться в нормативно-правових актах, нормативно-правових договорах, не завжди тотожні дефініціям науки права, тобто тим, що розробляються і вживаються в юридичній науці, хоча нормотворча практика у формулюванні важливих понять має спиратися на наукові досягнення.
Розміщення правових дефініцій у нормативно-правових актах має свою ієрархію, яка відповідає ієрархії чинного законодавства: Конституція (найважливіші), закони (важливі), підзаконні акти (конкретизуючі). Дефініції мають бути введені в їх тексти лише у разі, коли в цьому є потреба. Відсутність необхідних дефініцій шкодить якості нормативно-правового акта. У вітчизняній нормотворчості майже традиційним стало наведення дефініцій на початку тексту акта або його найважливіших складових (розділів, глав).
Юридичні конструкції - передбачені законом моделі (типові схеми) стійкої побудови нормативного матеріалу у вигляді системи взаємозалежних і внутрішньо єдиних елементів правового характеру (правомочностей, обов’язків, відповідальності, процедур), що забезпечують підтримку зв’язків між учасниками правовідносин. Якщо зміст поняття виявляється через систему їх суттєвих ознак, то зміст конструкції розкривається через системні функціональні зв’язки її складових елементів.
Особливі юридичні конструкції дають змогу вводити в дію залежно від обставин різні правові норми, оскільки вони (юридичні конструкції) мають таку нормативність, яка охоплює сам зміст правового регулювання. Бездоганність конструкцій - показник досконалості нормотворчості. До таких юридичних конструкцій можна віднести загальні конструкції правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція), змісту правовідносин; у кримінальному праві - конструкції необхідної оборони, крайньої необхідності, складу злочину; в цивільному праві - юридичної особи, складу угоди, колективного договору, орендних зобов’язань та ін. У розгляді юридичних справ потрібно враховувати всі елементи юридичної конструкції, недооцінка хоча б одного з них несприятливо позначається на їх результатах.
Правша побудови юридичних конструкцій, а) нормативна побудова (нормативні приписи закріплюють зв’язки між правами й обов’язками, встановлюють міру відповідальності); б) системна побудова (взаємна пов’язаність з іншими нормами права); в) галузева належність (відповідність провідним ознакам галузі права).
Наведемо приклад юридичних конструкцій, передбачених законодавством, у такому випадку: громадянин К., котрий перебігав вулицю, був збитий автомашиною, зазнав важкої травми. Залежно від особливостей обставин у кожній із наведених конструкцій «працюють» різні юридичні норми (нормативна побудова), що тісно пов’язані з іншими нормами (системна побудова) і мають галузеву належність.
Конструкція 1. «Соціальне забезпечення». Громадянин К. одержує від органів соціального забезпечення допомогу з тимчасової непрацездатності (за наявності умов, передбачених законодавством про соціальне забезпечення) без власних зустрічних дій.
Конструкція 2. «Договір добровільного страхування». За наявності у громадянина К. договору страхування Держстрах, якщо громадянин зазнав травм, виплачує йому суму страхування. Договірна конструкція передбачає, що відповідно до умов договору громадянин періодично робить внески до страхової установи, а у разі нещасного випадку одержує обумовлену в договорі суму.
Конструкція 3. «Юридична відповідальність суб'єкта, котрий заподіяв шкоду». Цивільна майнова відповідальність власника автомашини, що збив громадянина К., полягає у відшкодуванні заподіяної шкоди. Це особлива юридична відповідальність - за шкоду, заподіяну джерелом підвищеної небезпеки. Така шкода обов’язково відшкодовується, якщо не буде доведено, що вона виникла внаслідок непереборної сили або наміру потерпілого.
У будь-яких юридичних конструкціях виражаються істотні сторони діючих у суспільстві порядків, прийнятих цінностей тощо. Дія конструкцій у наведеному прикладі залежить від розвиненості системи страхування, рівня розвитку цивільного законодавства і практики його застосування.
§ 8. Юридичні помилки в нормотворчій діяльності
Існує презумпція істинності юридичної норми. Презумпція, але не аксіома. Варто визнати, що законодавець здатний помилятися.
Відступ від визначених вимог призводить до юридичних помилок у нормотворчій діяльності (інакше - до нормотворчих помилок).
Нормотворча помилка - зумовлений неправильним і ненавмисним діянням нормотворчого органу негативний результат, що полягає у виданні нормативно-правового акта, не здатного досягти цілей упорядкування суспільних відносин і вимагає юридичного розгляду. Це - прогалини в нормативному акті, суперечності (колізії) між його статтями, нечіткі формулювання, стилістичні погрішності, неправильне вживання термінологічного апарату і навіть вульгарність стилю, які знижують якість акта, ускладнюють його з’ясування і роз’яснення (тлумачення), утруднюють реалізацію норм права в конкретних відносинах.
Види юридичних помилок у нормотворчій діяльності (нормотворчих помилок):
1. Власне юридичні - уживання синонімів при визначенні тих самих юридичних понять, що змінює їх зміст, оскільки в юридичній мові практично немає абсолютних синонімів; прийняття декларативних норм, тобто норм, не забезпечених матеріальними ресурсами і необхідними юридичними засобами; наявність колізійних норм - норм, що суперечать одна одній; відсилання до неіснуючих нормативно-правових актів або неповне закріплення життєвих обставин, що мають істотне значення для застосування норм права; прогалини та ін.
2. Логічні - наявність логічних суперечностей між окремими нормативними приписами, порушення пропорційності у визначеннях понять; тавтологія - повторення одного терміна в іншому, наприклад, «живі тварини», «ліс як деревна рослинність»; визначення одного невідомого терміна через інший невідомий термін, наприклад, визначення оперативно-розшукової діяльності як виду діяльності, здійснюваної шляхом проведення оперативно-розшукових заходів та ін.; порушення системних зв’язків і помилкові відсилання, у результаті чого знижується якість законів, відсутня необхідна техніко-юридична однаковість (наприклад, у законодавчих актах України немає однаковості у вживанні прикметників: «приватний», «особистий» та «індивідуальний»; «суспільний», «громадянський» і «публічний» тощо).
3. Граматичні-наявність ненормативних словосполучень, громіздких конструкцій, що утруднюють розуміння змісту статті нормативного акта та ін. Необхідно вчасно (на стадії підготовки акта) виявляти та усувати помилки.
Нормотворчий (нормативно-правовий, нормативно-договірний) акт повинен мати властивості нормативно-структурної стрункості, мовної доступності, логічної узгодженості, технічної документальності, процедурної чіткості.
§ 1. Поняття та ознаки нормотворчості
У цьому і в наступних параграфах цього розділу основну увагу зосереджено на висвітленні питання про закріплення чи встановлення норм права у формі нормативно-правого акта (закону), котрий став основною формою права сучасних держав світу. Таку нормотворчість називають нормативно-актною. Зміст і значення інших форм (джерел) права розкриваються в розділі «Правоутворення. Джерела (форми) права».
Нормотворчість - офіційна діяльність уповноважених суб’єктів держави та громадянського суспільства щодо встановлення, зміни, призупинення і скасування правових норм, їх систематизації. Головне призначення нормотворчості - формулювання нових правових норм, котрі притаманні соціальним відносинам, тобто моделювання суспільних відносин, які з позицій держави або громадянського суспільства (народу) є припустимими (бажаними) чи необхідними (обов’язковими). Зміна чинних і скасування застарілих правових норм сприяють утвердженню нових норм і, отже, вони входять до складу нормотворчості як його допоміжні вияви.
Ознаки нормотворчості:
1) здійснюється уповноваженими суб’єктами: а) державою, її органами (парламентом, урядом, міністерствами, місцевими адміністраціями тощо); б) громадянським суспільством (народом), його організаціями;
2) є формою владної вольової діяльності уповноважених суб’єктів, яка включає в себе вивчення, узагальнення і систематизацію типових конкретних правовідносин, що виникають у суспільстві; є не диктатом волі уповноважених суб’єктів, а процедурою формулювання норм, котрі властиві соціальним відносинам, стали типовими діями їх учасників;
3) виражається у санкціонуванні існуючих чи встановленні нових, зміні чи призупиненні чинних і скасуванні застарілих правових норм на підставах, передбачених законом;
4) набуває завершення в письмовому акті-документі, що називається нормативно-правовим актом (законом);
5) здійснюється (у значній частині) відповідно до правового регламенту, тобто з дотриманням процедури підготовки і прийняття акта.
Різновидом і складником нормотворчості є законотворчість. Законотворчість - це процес творення закону від законотворчого замислу, прогнозування, розроблення законопроекту до введення його в дію, тлумачення та можливого подальшого коригування (зміни, доповнення). Вирішальним і відповідальним процесом законотворчості є законодавча діяльність парламенту. В Україні це основна конституційно-правова форма ухвалення законів; у передбачених законом випадках закони можуть ухвалюватися на всенародному референдумі. Коло суб’єктів нормотворчості є ширшим за законотворчість, оскільки нормотворчість є процесом творення не лише законодавчих актів, а й усіх нормативно-правових актів у державі (указів президента, постанов уряду, рішень органів місцевого самоврядування та ін.). А коло суб’єктів законотворчості є ширшим за законодавчу діяльність. Якщо законодавча діяльність в Україні здійснюється виключно парламентом, то в законотворчості поряд з депутатами парламенту беруть участь інші суб’єкти законодавчої ініціативи (президент, уряд) тощо.
§ 2. Функції нормотворчості
Функції нормотворчості - напрями діяльності зі встановлення, зміни або скасування правових норм, створення і розвитку системи законодавства.
Основні функції нормотворчості:
1. Функція первинного регулювання суспільних відносин - створення і ухвалення нових правових норм, що відбуваються в тих випадках, коли суспільні відносини раніше не регулювалися і виникла необхідність в цьому вперше. Наприклад, лише з розвитком космічних досліджень виникла потреба в регулюванні відносин у цій сфері - з’явилося космічне право.
2. Функція оновлення існуючого нормативно-правового матеріалу, його деталізації (конкретизації) здійснюється відповідно до потреб суспільного розвитку внесенням змін і доповнень до приписів нормативно-правових актів; санкціонування вже існуючих норм, наприклад, правових звичаїв тощо. При цьому важливо не займатися оновленням заради оновлення, оскільки стабільність є кращою, ніж зміни, тим більше зміни без особливої необхідності. Коли ж суспільні потреби змінюються, суспільство потребує такого законодавства, яке адекватно відображало б ці потреби. Тоді настає необхідність у внесенні змін і доповнень до відповідних законодавчих актів, уточненні і конкретизації чинних норм. Не повинно бути дисбалансу між темпами оновлення законодавства і рівнем розвитку суспільства. Деталізація (конкретизація) права відбувається також шляхом створення відповідних підзаконних актів, приписи яких деталізують (конкретизують) ті норми права, що закріплені у приписах законів. Оновленню нормативно-правового матеріалу сприяє скасування віджилих правових норм; анулювання, призупинення чи продовження дії (пролонгація) нормативного акта.
3. Функція усунення (заповнення) прогалин у праві - заповнення повного чи часткового пропуску в чинних нормативних актах необхідних юридичних норм шляхом формулювання норм, яких бракує. Це є своєрідним оновленням нормативно-правового матеріалу, його удосконаленням. Як відшукується прогалина? Під час застосування норм права - у суді, адміністративній діяльності та ін. Для виявлення прогалин узагальнюється судова й адміністративна практика. Діяльність щодо усунення прогалин у праві здійснюють суб’єкти нормотворчості. Суб’єкти правозастосування можуть тільки долати їх.
4. Функція систематизації нормативно-правового матеріалу - облік, упорядкування, об’єднання, доповнення нормативно-правових актів. Організаційною формою цієї функції є кодифікація нормативно- правових актів, що передбачає обґрунтоване (побудоване на наукових принципах) його оновлення, усунення прогалин.
§ 3. Принципи нормотворчості
Принципи нормотворчості - загальноприйняті норми-ідеї найвищого авторитету, які слугують основними засадами, на підставі яких створюються (розробляються, приймаються, вводяться в дію) нормативно-правові акти.
Загальні принципи нормотворчості (є концентрованим вираженням загальнолюдських цінностей):
1. Гуманізм - формування нормативно-правових актів на основі міжнародних стандартів прав людини, створення умов і механізмів їх втілення в життя суспільства і держави.
2. Демократизм - встановлення і забезпечення вільного порядку розробки, обговорення і ухвалення нормативно-правових актів; створення законодавчих процедур, які забезпечували б вираження в законі волі народу, врахування свободи більшості при дотриманні прав меншості, погодженість інтересів суспільства, соціальних груп, людини; недопущення як незаконного тиску на законодавчу діяльність парламенту, так і свавілля з боку парламенту. Цей принцип означає також широку участь народу в обговоренні проектів законів, у консультативних і законодавчих референдумах; урахування альтернативних проектів законодавчих актів і громадської думки, підтримку народної нормотворчої ініціативи; зважене ставлення до парламентської опозиції.
3. Толерантність (цей принцип є продовженням і конкретизацією попередніх) - виявлення та урахування законоутворюючих погоджених інтересів, створення певних теоретичних конструкцій, загальної моделі вираження і захисту інтересів різних соціальних і етнічних груп, упорядкування соціальних, релігійних і етнічних конфліктів, компроміс інтересів. У сучасних умовах немає такої соціальної групи, задоволення інтересів якої (при ігноруванні інтересів інших груп населення) могло б забезпечити якість і ефективність результатів нормотворчості. Необхідна згода всіх основних соціальних шарів суспільства, їх толерантність. За допомогою нормотворчості досягається авторитетне посередництво, спрямоване на примирення, рівновагу правомірних інтересів сторін.
4. Гласність - відкрите для громадськості, вільне і ділове обговорення проектів нормативно-правових актів, інформування про них населення, прозорість їх обговорення в парламенті. Гласність і відкритість дають можливість громадянському суспільству встановити контроль за законодавчим процесом, вчасно коригувати проходження нормативних актів.
5. Правова законність - додержання ієрархії нормативно- правових актів при їх складанні (нормопроектуванні) та прийняття їх законним шляхом відповідно до конституційно закріпленого процесу нормотворчості. Цей принцип означає, що всі звичайні закони приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй і міжнародним угодам, укладеним за участю України. Акти органу нижчого підпорядкування не можуть суперечити акту вищого органу. Закони, ухвалені всеукраїнським референдумом з питань визнання нечинним будь-якого закону або окремих його положень, мають вищу юридичну силу стосовно закону, ухваленого Верховною Радою України. Принцип законності передбачає наявність механізму перевірки Конституційним Судом нормативно-правових актів щодо відповідності їх Конституції, а також можливість зміни закону чи припинення його дії винятково законом, який має однакову з ним або вищу юридичну силу.
6. Науковість - залучення до розробки нормативних актів (законів) кваліфікованих фахівців із відповідних галузей науки, котрі мають необхідні знання і досвід; наявність глибокої обґрунтованості відповідності нормативного акта потребам розвитку суспільства та інтеграції держави у європейський простір, що міститься в науковій концепції. Проведення наукової експертизи, проектів нормативно- правових актів (законів), щоб запобігти їх прийняттю з недостатньо обґрунтованими положеннями, прогалинами, суперечностями.
7. Професіоналізм - наявність не тільки знань, а й навичок, умінь зі складання нормативних актів, що передбачають залучення фахівців у відповідних сферах суспільного життя, врахування узагальненої практики реалізації чинних правових норм, у процесі якої виявляються їх помилки, прогалини, колізії, фактично недіючі норми, їх застарілість, невідповідність реаліям життя.
Спеціальні принципи нормотворчості:
1. Цільове спрямування - створення нормативно-правового акта відповідно до мети, предмета правового регулювання, з використанням відповідних правових засобів, типів та методів правової регламентації.
2. Системна погодженість - узгодження прийнятого нормативно- правового акта з функціонуючими, тобто прийнятими раніше, а також з чинними міжнародними договорами.
3. Оперативність - швидке реагування на зміни в суспільстві, їх врахування при плануванні нормативних актів; незволікання підготовки проектів нових, скасування застарілих та вдосконалення чинних нормативних актів.
4. Поєднання динамізму і стабільності - досягнення стабільності законодавства шляхом створення досконалого нормативного акта з орієнтацією на його якомога більшу тривалість та можливістю вносити до нього доповнення і зміни у разі необхідності.
5. Планування - складання, додержання планів розробки і ухвалення нормативно-правових актів (законів), строків їх скасування чи зміни, приведення чинних актів у відповідність із прийнятими. Планування передбачає правове обґрунтування необхідності видання чи вдосконалення нормативних актів (заповнення прогалин, усунення колізій).
6. Техніко-юридична досконалість-упорядкування нормативно- правових актів з додержанням обов’язкових правил, способів, прийомів юридичної техніки, лінгвістичних стандартів їх мови тощо.
§ 4. Види нормотворчості держави і суспільства
Нормотворчість права, оформленого нормативно-правовим актом (законом), здійснюється двома соціальними інститутами:
• державою в особі державних органів та їх посадових осіб;
• громадянським суспільством (на референдумі) та його окремими суб’єктами.
Види нормотворчості держави за юридичною силою актів:
1. Конституційна нормотворчість - нормотворча діяльність, пов’язана з підготовкою і прийняттям конституції, внесенням змін і доповнень до неї. У конституційній діяльності головну роль відіграє народ, що бере участь у конституційному референдумі, і парламент.
2. Законодавча нормотворчість - нормотворча діяльність, пов’язана з підготовкою і прийняттям законодавчих актів. Зміна законодавчих актів є складовою частиною законодавчої діяльності, і щодо обсягу текстів вона становить навіть її велику частку. У законодавчій діяльності України головну роль відіграє законодавчий орган держави - Верховна Рада. Вона володіє монопольною законодавчою компетенцією, тобто виключним правом на прийняття (зміну, доповнення, скасування) законів і колом повноважень з їх прийняття, передбачених Конституцією та іншими законами.
3. Підзаконна нормотворчість - нормотворча діяльність, пов’язана з підготовкою і прийняттям підзаконних актів. Підзаконна нормотворчість (нею займаються практично всі державні органи) здійснюється на підставі і відповідно до чинних законів, ухвалених парламентом. Юридична сила прийнятих державними органами нормативно-правових актів залежить від рівня та обсягу їх повноважень, які визначаються місцем, котре кожний з них у системі органів держави (глава держави - Президент; виконавча влада загальнонаціонального масштабу - Кабінет Міністрів, міністерства, комітети; виконавча влада місцевого значення - Рада Міністрів АР Крим, голови державних адміністрацій на місцях; відділи, управління та інші служби місцевих органів виконавчої влади; локальна нормотворчість - керівники державних підприємств і установ).
Види нормотворчості за формами участі в ній держави:
• безпосередня нормотворчість: розроблення і ухвалення
нормативно-правових актів (а також їх зміна, доповнення, скасування, систематизація);
• санкціонована нормотворчість: а) закріплення (утвердження, визнання) актів, ухвалених громадськими організаціями; б) попередній дозвіл на видання таких актів; в) санкціонування норм-звичаїв;
• спільна нормотворчість: спільне прийняття нормативного акта (договору) на галузевому, професійному та регіональному і місцевому рівнях. Це можуть бути спільні акти: а) державних органів і громадських об’єднань (профспілок); б) місцевих органів виконавчої і представницької влади; в) двох і більше органів виконавчої влади;
• делегована нормотворчість: делегування нормотворчих повноважень вищого органу держави нижчому; можливе делегування державними органами нормотворчих повноважень громадським об’єднанням (передання профспілкам функцій соціального страхування). Акт, прийнятий у межах делегованих повноважень, наділяється юридичною силою, яка є рівною силі актів, що приймаються органом, котрий їх делегує.
Види нормотворчості громадянського суспільства за суб’єктами:
1. На загальнонаціональному рівні - законотворчість народу (громадянського суспільства) - всенародний референдум. Це засадна конституційно-правова форма ухвалення законів та договорів громадянським суспільством (Конституція РФ прийнята всенародним референдумом; Маастрихтський договір у Франції та Ірландії затверджувався всенародним референдумом). В Україні рішення, ухвалені всенародним референдумом, мають найвищу юридичну силу і не погребують будь-якого затвердження парламенту. їх зміна, скасування можливі лише в результаті проведення повторного референдуму.
2. На регіональному і місцевому рівнях - підзаконна нормотворчість суб’єктів громадянського суспільства:
1) територіальної громади - місцевий референдум або загальні збори (схід) громадян (статут територіальної громади; акти-рішення, що є актами вищої юридичної сили в межах територіального утворення - села, селища, міста);
2) органів місцевого самоврядування (рад, їх виконавчих комітетів та голів) - їх нормотворчість близька до нормотворчості державних органів і водночас утворює особливий, відокремлений від держави, вид нормотворчої діяльності. Право ухвалювати нормативно-правові акти (рішення) надається представницьким органам місцевого самоврядування і головам комунальних (муніципальних) утворень міста, селища, села. їх акти діють у суворо визначених територіальних межах;
3) громадських об'єднань (профспілок та ін., їх посадових осіб) - зазвичай виключається самостійне прийняття ними норм права. Участь громадських об’єднань у нормотворчості відбувається шляхом: а) делегування їм державою нормотворчих повноважень (на певний строк та відповідно до встановленої законом процедури); б) санкціонування державою актів, що ними прийняті; в) спільне ухвалення актів разом з державою. У таких випадках норми громадських об’єднань набувають властивостей правових норм, охоронюваних державою;
4) трудових колективів (колективні договори і угоди).
Види нормотворчості за формою: первинна (первинне законодавче врегулювання найбільш важливих суспільних відносин), поточна (повсякденний процес прийняття, зміни, скасування норм права), кодифікаційна (створення систематизованого нормотворчого акта вдосконаленням старих правових норм, що виправдали себе, і введенням нових, їх узгодженням).
§ 5. Нормотворчий процес
Нормотворчий процес - це спеціальна організаційно-юридична діяльність уповноважених суб’єктів, яка становить систему регламентованих взаємозалежних процедур - самостійних, логічно завершених стадій і організаційно-технічних дій з ініціювання, підготовки, розроблення, розгляду та прийняття (видання) нормативно-правового акта (закону).
Пропонуємо класифікацію стадій (поділених на етапи) нормотворчого процесу в узагальненому вигляді — у поєднанні процесів ухвалення законів і підзаконних актів (зазначимо, що за наявності спільного процес ухвалення кожного виду нормативно-правових актів має свої особливості):
І. Передпроектна стадія:
1. Нормотворча (законодавча) ініціатива - вмотивоване подання (пропозиція) суб’єктів нормотворчої (законодавчої) діяльності, а також спеціально уповноважених органів, організацій і осіб про ухвалення (видання), внесення змін або скасування нормативно- правового акта (закону). До нормотворчої ініціативи спонукає об’єктивна потреба у правовому регулюванні конкретних суспільних відносин (юридичний мотив). Формування юридичного мотиву - це, скоріше, етап законотворчості, ніж законодавчого процесу.
Право законодавчої ініціативи в Україні, відповідно до Конституції 1996 р., мають: Президент, народні депутати, Кабінет Міністрів - має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону (пропозиції, поправки до нього) вноситься переважно письмово за підписами його ініціаторів з визначеними супровідними документами. Надходження проекту закону фіксується реєстрацією в апараті Верховної Ради України. Щодо нормотворчої ініціативи підзаконних нормативно-правових актів, то вона майже зливається з наступним етапом.
2. Прийняття рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта (закону) означає включення відповідної пропозиції до плану нормопроектних робіт певного органу; обговорення пропозицій щодо складу майбутньої робочої групи (підготовчої комісії) з підготовки проекту акта.
II. Проектна стадія (нормопроектування):
3. Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта уповноваженими суб’єктами нормотворчості (аналіз існуючих норм, вивчення світового досвіду, формулювання норм права).
Початкова розробка проекту може проводитися фахівцями за конкурсом, дорученням або договором. Підготовці проекту акта має передувати розробка правової концепції. У концепції мають бути характеристика предмета і мети нормативно-правового акта, його основні положення, передбачені можливі наслідки застосування його норм. У концепції пропонується зразкова структура акта.
Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента й уряду.
Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь у цьому спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами й організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають. До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об’єднання.
4. Попередня експертиза проекту нормативно-правового акта.
Наукова експертиза дає можливість уникнути внесення на розгляд парламенту проектів законів, які концептуально не витримані за змістом, мають прогалини, суперечності. Завдяки науковій експертизі забезпечується якість проекту, прораховується ефективність реалізації норм, які містяться в ньому. Юридичну експертизу законів (її проведення входить в обов’язок Міністерства юстиції України) та підзаконних нормативних актів доповнюють інші види соціальних експертиз: лінгвістична, психологічна, фінансово-економічна та ін. Завершується стадія нормопроектування внесенням проекту нормативного акта на розгляд органу, який є уповноваженим реалізувати нормотворчу ініціативу (пропозицію).
ІІІ. Стадія прийняття проекту нормативно- правового акта:
5. Обговорення проекту нормативно-правового акта та його подальше доопрацювання. Форми обговорення різні: парламентські читання; наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств; резензування науково-дослідними інститутами; обговорення в пресі, на радіо і телебаченні та ін. Якщо це важливий законопроект, то його виносять на всенародне обговорення. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно доопрацьовується, узгоджується і редагується. Так, після прийняття законопроекту в першому читанні відповідний комітет Верховної Ради (разом з Кабінетом Міністрів України) допрацьовує його з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи і вносить на розгляд Верховної Ради в другому і третьому читаннях. У процесі нормотворчості реалізується принцип змагальності - розглядаються альтернативні проекти. їх вивчення та аналіз проводяться за допомогою спеціальних порівняльних таблиць текстів.
На цій стадії виявляє себе лобіювання в парламенті - діяльність окремих осіб або груп тиску, які прагнуть домогтися підтримки депутатів у прийнятті, відхиленні чи зміні законів шляхом прямих контактів або за допомогою засобів масової інформації. Лобіювання є формою реалізації інтересів різних соціальних, політичних і професійних груп та в принципі не суперечить конституційним правам громадян України.
6. Прийняття нормативно-правового акта (закону) залежно від його виду може бути колегіальним (постанова уряду) і одноосібним (указ Президента). Акт колегіального органу приймається в результаті голосування більшістю його складу. Закони ухвалюються в результаті голосування (в Україні звичайні закони приймаються простою більшістю голосів, конституційні - 2/3 від конституційного складу Верховної Ради). Тексти законів, ухвалені Верховною Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президенту України.
IV. Посвідчувально-інформаційна стадія (промульгація):
1. Підписання нормативно-правового акта. Підписання закону главою держави (промульгація закону президентом) відбувається у встановлений Конституцією строк (в Україні - 15 днів). У деяких конституціях зарубіжних держав, наприклад у Конституції Італійської Республіки (ст. 73), міститься таке типове положення з цього питання: «Закони промульгуються Президентом Республіки протягом місяця від дня їх затвердження».
Чимало підзаконних нормативно-правових актів вводяться в дію іншими підзаконними нормативними актами[45].
8. Присвоєння реєстраційного номера. Нормативно-правовий акт (після підписання) одночасно з присвоєнням йому номера скріплюється гербовою печаткою відповідного суб’єкта нормотворення і в п’ятиденний строк включається до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Для проведення державної реєстрації може надсилатися його копія, посвідчена в установленому порядку. Відомчий нормативно-правовий акт проходить державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України. Нормативно-правові акти місцевого значення реєструються у відповідних (міських, районних) управліннях юстиції.
9. Оприлюднення нормативно-правового акта шляхом опублікування або безпосереднього доведення до виконавців - опублікування тексту акта з усіма реквізитами відбувається в офіційно встановлених друкованих виданнях: закони - «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України», газета «Голос України»; постанови уряду - «Урядовий кур’єр»; укази Президента - «Офіційний вісник Президента України»; відомчі нормативні акти - у відповідних бюлетенях; нормативні акти органів самоврядування та державної адміністрації на місцях - в місцевій пресі. За законодавством України, нормативно-правовий акт (закон) набуває чинності після його опублікування (загальне правило).
Конституціями ряду країн (СІЛА, Індія, Україна та ін.) передбачена факультативна (додаткова) стадія в законодавчому процесі - вступ у дію права «вето» президента, тобто накладання ним заборони на прийнятий парламентом законопроект. Зокрема, в Україні Президент може скористатися своїм правом відкладного вето і повернути закон зі своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Якщо під час повторного розгляду закон приймається не менш як 2/3 голосів установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов’язаний підписати його і представити для офіційного опублікування протягом 10 днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно обнародується Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом. Вето об’єктивно є стадією законотворчого процесу, має позапарламентський характер, але переборюється в парламенті (законодавчому органі).
Нормативно-правові акти скасовуються через голосування щодо них в цілому, а зміни і доповнення до них вносяться шляхом: 1) вилучення структурних частин; 2) доповнення структурних частин; 3) прийняття поправок; 4) викладення тексту акта в новій редакції.
Для докладного ознайомлення із законодавчою процедурою в Україні слід звернутися до Регламенту Верховної Ради України.
§ 6. Нормотворча техніка як вид юридичної техніки
Юридична техніка - сукупність стандартизованих юридично- технічних правил, прийомів, засобів і способів створення компетентними органами найдоцільніших за формою і досконалих за структурою, змістом та викладом юридичних актів при дотриманні офіційно встановлених процедур їх підготовки і прийняття.
Юридична техніка є збірним поняттям, яким об’єднуються такі її види: нормотворча техніка (її підвиди - законодавча, техніка систематизації нормативно-правових актів), правозастосовна техніка, право- тлумачна техніка.
Нормотворча техніка - сукупність юридично-технічних правил, прийомів, засобів і способів, використовуваних при створенні (формулюванні, впорядкуванні, оформленні) текстів законів, підзаконних актів, нормативно-правових договорів.
Ознаки нормотворчої техніки: 1) являє собою технічний інструментарій (юридично-технічні правила, прийоми, засоби і способи); 2) потребує професіоналізму використання цього інструментарію суб’єктами нормотворчості - представницькими і виконавчими органами держави; 3) призначена для технічного забезпечення оптимального (повного, точного, чіткого, зрозумілого, стислого) викладу думки нормотворця; 4) надає формальної визначеності змісту нормативних актів і нормативних договорів при їх первинному створенні, внесенні змін, доповнень, відміни (повної чи часткової); 5) забезпечує системні зв’язки нормативних актів різної юридичної сили, їх логічну несуперечливість; 6) має особливості при створенні різних нормативно- правових актів (законодавчих - конституційних і звичайних законів; підзаконних - відомчих і місцевих актів) та нормативно-правових договорів (внутрішньодержавних і міжнародних).
В Україні частина юридично-технічних вимог закріплюється в нормативних актах, якими регламентується нормотворча діяльність.
Правила нормотворчої техніки:
1) вимоги до форми (зовнішнього оформлення) нормативно- правового акта - наявність обов’язкових офіційних реквізитів: а) назва (заголовок) і вид документа, повна назва суб’єкта нормотворчості; б) дата, у разі потреби - місце прийняття нормативного акта; в) власний номер акта; г) грифи («затверджено», «погоджено» тощо); ґ) підписи; д) посада і прізвище посадової особи, яка підписала нормативний акт; посада і прізвище уповноваженої посадової особи, яка скріпила підписом нормативний акт,- у випадках, передбачених конституцією і законом країни; е) реєстраційний номер/код нормативного акта, та включення його до Єдиного державного реєстру нормативно- правових актів.
2) вимоги до структури нормативно-правового акта (закону) - наявність таких структурних складових: а) преамбули (у разі потреби); б) рубрикації: частини (вони містяться, як правило, у кодексах: загальна і особлива частини); розділи (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається римськими цифрами); глави (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається арабськими цифрами); статті (мають наскрізну порядкову нумерацію, що позначається арабськими цифрами); частини і пункти в підзаконних актах (позначаються арабськими цифрами з крапкою і починаються з абзацу); пункти (позначаються буквою або арабською цифрою в дужках); підпункти пунктів (починаються з абзацу з маленької букви з дужкою); абзаци залежно від виду нормативного акта; в) прикинцеві положення[46] (у разі потреби); г) перехідні положення[47] (у разі потреби); ґ) додатки[48] (якщо вони існують). Структурна будова нормативно-правового акта залежить від його специфіки і виду, передбачає поділ нормативного матеріалу за підрозділами; при цьому загальні норми і поняття, вживані в акті, містяться на його початку, а однорідні норми викладаються компактна у главах, розділах. Від структури закону (преамбула, розділи, глави, статті, частини статей, пункти, підпункти, прикінцеві положення; перехідні положення, додатки) відрізняється структура підзаконного акта (преамбула, розділи, підрозділи, пункти, підпункти, абзаци, додатки);
3) вимоги до змісту нормативно-правового акта: а) регулювання однорідних суспільних відносин; б) відповідність змісту акта його назві; в) відсутність прогалин; г) відсутність суперечностей усередині нормативного акта, а також колізій з іншими нормативними актами; д) переважання прямих приписів, зведення до мінімуму бланкетних норм і відсилань; винятків, приміток[49] тощо.
4) вимоги до стилю і мови (стилістики) викладу нормативно- правового акта: чіткість, ясність, зрозумілість для адресатів, стислість, компактність, послідовність, стандартність (визначеність) формулювань, відповідність вимогам сучасної державної літературної мови та правилам її правопису, простота - відсутність художнього прикрашення виразів (фраз) і декларативних положень (метафор, епітетів, порівнянь, абревіатур, ненормативних слів і словосполучень), надмірної правової інформації (так званого нормативного «баласту») та ін. Стандартизованість формулювань надає особливої виразності нормативному стилю, відрізняє його від суто офіційно-ділового, додає йому наказового характеру.
§ 7. Нормотворча термінологія, правові дефініції, юридичні конструкції
Показниками якості нормотворчої техніки є довершеність юридичної термінології, правових дефініцій, юридичних конструкцій.
Нормотворча термінологія - система юридичних термінів, тобто словесних визначень понять, що використовуються при викладі змісту закону, іншого нормативного акта чи нормативного договору. Ґрунтується на додержанні нормотворцем сукупності вимог до використовуваних термінів: однозначність (уживання термінів у певному законі в одному й тому самому значенні), загальновживаність (уживання термінів відомих, усталених, а не створених законодавцем для певного закону; у разі вживання терміну вперше - обов’язкове його пояснення), стабільність (усталеність термінів, а не зміна їх із прийняттям кожного нового закону), доступність (простота й адекватність терміна змісту норм права), визначеність (чіткість термінів, що виключає різне трактування думки законодавця), узгодженість (координованість вживаних термінів).
За ступенем соціальної спрямованості розрізняють терміни:
•загальновживані - терміни в загальноприйнятому значенні (будинок, документ, будівля, природа, довкілля, житло, земля, діти);
• спеціально-технічні - терміни, що мають значення^ галузі спеціальних знань: техніки, медицини, економіки, соціології, біології (депозит, безробітний, страйк, маркування, габарити). Ці терміни використовуються в нормативних актах лише в розумінні, в якому вони вживаються у певній спеціальній сфері, однак включаються в юридичний обіг не механічно, а зазнають адаптації до правових завдань і ситуацій;
• спеціально-юридичні - терміни, що мають особливе юридичне значення, яким виражається своєрідність того чи іншого правового поняття (застава, володіння, переведення боргу, колективний договір, заповіт, позов, апеляція).
Одним із головних завдань удосконалення юридичних термінів в Україні є приведення їх у відповідність із термінами європейського і міжнародного права.
За ступенем охоплення правом регульованих суспільних відносин розрізняють терміни загальноправові, міжгалузеві, галузеві. На відміну від міжгалузевої термінології, що використовується в декількох галузях законодавства (наприклад, матеріальна відповідальність, значний збиток, провина), галузева термінологія спирається на предметно-логічні зв’язки і співвідношення понять, що відображають специфіку лише її сфери суспільних відносин і не поширюються на інші. Поняття терміна, котре використано в одній галузі законодавства, може бути неоднаковим за змістом із терміном, що міститься в іншій галузі. Наприклад, термін «декларація» у конституційному законодавстві може використовуватися як документ, який проголошує принципи і має рекомендаційний характер; у митному законодавстві - як заява, що подається у разі провезення через кордон цінностей; у податковому законодавстві - заява особи про доходи, отримані протягом року; у міжнародному праві - заява, якою держави проголошують принципи своєї внутрішньої і зовнішньої політики або декларують свою позицію з конкретних питань, та ін. Для єдності юридичної термінології необхідно, щоб при позначенні в нормативному тексті певного поняття послідовно вживався той самий термін, а при позначенні різних, незбіжних між собою понять використовувалися різні терміни. Щоб уникнути неправильного розуміння норми права, закон має вказати, в якому значенні вживається термін, що міститься в ньому, навести його дефініцію.
Посередником між поняттям (визначає змістову характеристику права) і терміном, що виражає поняття (назву поняття) є дефініції (визначення поняття). Ухвалені закони мають термінологічно стикуватися між собою і містити бездоганні дефініції, єдині, наскрізні для всієї галузі законодавства.
Правові дефініції - це стислі логічні визначення, що містять найістотніші правові ознаки понять, через які розкривається їх сутність. Правові дефініції є вихідним матеріалом для створення нормативного (законодавчого та підзаконного) акта чи нормативного договору. Підготовка проекту будь-якого нормативно-правового акта зазвичай починається з формулювання основних дефініцій, які уточнюються, коригуються в процесі подальшої нормотворчої роботи. Правові дефініції, що містяться в нормативно-правових актах, нормативно-правових договорах, не завжди тотожні дефініціям науки права, тобто тим, що розробляються і вживаються в юридичній науці, хоча нормотворча практика у формулюванні важливих понять має спиратися на наукові досягнення.
Розміщення правових дефініцій у нормативно-правових актах має свою ієрархію, яка відповідає ієрархії чинного законодавства: Конституція (найважливіші), закони (важливі), підзаконні акти (конкретизуючі). Дефініції мають бути введені в їх тексти лише у разі, коли в цьому є потреба. Відсутність необхідних дефініцій шкодить якості нормативно-правового акта. У вітчизняній нормотворчості майже традиційним стало наведення дефініцій на початку тексту акта або його найважливіших складових (розділів, глав).
Юридичні конструкції - передбачені законом моделі (типові схеми) стійкої побудови нормативного матеріалу у вигляді системи взаємозалежних і внутрішньо єдиних елементів правового характеру (правомочностей, обов’язків, відповідальності, процедур), що забезпечують підтримку зв’язків між учасниками правовідносин. Якщо зміст поняття виявляється через систему їх суттєвих ознак, то зміст конструкції розкривається через системні функціональні зв’язки її складових елементів.
Особливі юридичні конструкції дають змогу вводити в дію залежно від обставин різні правові норми, оскільки вони (юридичні конструкції) мають таку нормативність, яка охоплює сам зміст правового регулювання. Бездоганність конструкцій - показник досконалості нормотворчості. До таких юридичних конструкцій можна віднести загальні конструкції правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція), змісту правовідносин; у кримінальному праві - конструкції необхідної оборони, крайньої необхідності, складу злочину; в цивільному праві - юридичної особи, складу угоди, колективного договору, орендних зобов’язань та ін. У розгляді юридичних справ потрібно враховувати всі елементи юридичної конструкції, недооцінка хоча б одного з них несприятливо позначається на їх результатах.
Правша побудови юридичних конструкцій, а) нормативна побудова (нормативні приписи закріплюють зв’язки між правами й обов’язками, встановлюють міру відповідальності); б) системна побудова (взаємна пов’язаність з іншими нормами права); в) галузева належність (відповідність провідним ознакам галузі права).
Наведемо приклад юридичних конструкцій, передбачених законодавством, у такому випадку: громадянин К., котрий перебігав вулицю, був збитий автомашиною, зазнав важкої травми. Залежно від особливостей обставин у кожній із наведених конструкцій «працюють» різні юридичні норми (нормативна побудова), що тісно пов’язані з іншими нормами (системна побудова) і мають галузеву належність.
Конструкція 1. «Соціальне забезпечення». Громадянин К. одержує від органів соціального забезпечення допомогу з тимчасової непрацездатності (за наявності умов, передбачених законодавством про соціальне забезпечення) без власних зустрічних дій.
Конструкція 2. «Договір добровільного страхування». За наявності у громадянина К. договору страхування Держстрах, якщо громадянин зазнав травм, виплачує йому суму страхування. Договірна конструкція передбачає, що відповідно до умов договору громадянин періодично робить внески до страхової установи, а у разі нещасного випадку одержує обумовлену в договорі суму.
Конструкція 3. «Юридична відповідальність суб'єкта, котрий заподіяв шкоду». Цивільна майнова відповідальність власника автомашини, що збив громадянина К., полягає у відшкодуванні заподіяної шкоди. Це особлива юридична відповідальність - за шкоду, заподіяну джерелом підвищеної небезпеки. Така шкода обов’язково відшкодовується, якщо не буде доведено, що вона виникла внаслідок непереборної сили або наміру потерпілого.
У будь-яких юридичних конструкціях виражаються істотні сторони діючих у суспільстві порядків, прийнятих цінностей тощо. Дія конструкцій у наведеному прикладі залежить від розвиненості системи страхування, рівня розвитку цивільного законодавства і практики його застосування.
§ 8. Юридичні помилки в нормотворчій діяльності
Існує презумпція істинності юридичної норми. Презумпція, але не аксіома. Варто визнати, що законодавець здатний помилятися.
Відступ від визначених вимог призводить до юридичних помилок у нормотворчій діяльності (інакше - до нормотворчих помилок).
Нормотворча помилка - зумовлений неправильним і ненавмисним діянням нормотворчого органу негативний результат, що полягає у виданні нормативно-правового акта, не здатного досягти цілей упорядкування суспільних відносин і вимагає юридичного розгляду. Це - прогалини в нормативному акті, суперечності (колізії) між його статтями, нечіткі формулювання, стилістичні погрішності, неправильне вживання термінологічного апарату і навіть вульгарність стилю, які знижують якість акта, ускладнюють його з’ясування і роз’яснення (тлумачення), утруднюють реалізацію норм права в конкретних відносинах.
Види юридичних помилок у нормотворчій діяльності (нормотворчих помилок):
1. Власне юридичні - уживання синонімів при визначенні тих самих юридичних понять, що змінює їх зміст, оскільки в юридичній мові практично немає абсолютних синонімів; прийняття декларативних норм, тобто норм, не забезпечених матеріальними ресурсами і необхідними юридичними засобами; наявність колізійних норм - норм, що суперечать одна одній; відсилання до неіснуючих нормативно-правових актів або неповне закріплення життєвих обставин, що мають істотне значення для застосування норм права; прогалини та ін.
2. Логічні - наявність логічних суперечностей між окремими нормативними приписами, порушення пропорційності у визначеннях понять; тавтологія - повторення одного терміна в іншому, наприклад, «живі тварини», «ліс як деревна рослинність»; визначення одного невідомого терміна через інший невідомий термін, наприклад, визначення оперативно-розшукової діяльності як виду діяльності, здійснюваної шляхом проведення оперативно-розшукових заходів та ін.; порушення системних зв’язків і помилкові відсилання, у результаті чого знижується якість законів, відсутня необхідна техніко-юридична однаковість (наприклад, у законодавчих актах України немає однаковості у вживанні прикметників: «приватний», «особистий» та «індивідуальний»; «суспільний», «громадянський» і «публічний» тощо).
3. Граматичні-наявність ненормативних словосполучень, громіздких конструкцій, що утруднюють розуміння змісту статті нормативного акта та ін. Необхідно вчасно (на стадії підготовки акта) виявляти та усувати помилки.
Нормотворчий (нормативно-правовий, нормативно-договірний) акт повинен мати властивості нормативно-структурної стрункості, мовної доступності, логічної узгодженості, технічної документальності, процедурної чіткості.
Розділ 18. НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ ТА ЇХ СИСТЕМАТИЗАЦІЯ
§ 1. Нормативно-правовий акт, його ознаки та співвідношення з піднормативними актами
Нормативно-правовий акт - офіційний акт-документ, ухвалений уповноваженими суб’єктами нормотворчості у визначеній формі і порядку, який встановлює (змінює, доповнює, скасовує) правові норми з метою регулювання суспільних відносин.
Нормативно-правовий акт виконує дві рівнозначні функції: функцію юридичного джерела права і функцію форми права, тобто виступає як спосіб існування і вираження норм права. При цьому він є найбільш досконалим серед усіх форм (джерел) права.
Ознаки нормативно-правового акта:
1) є правоутворювальним актом, оскільки встановлює чи закріплює нові норми права або змінює (доповнює, скасовує) діючі; чітко формулює зміст юридичних прав, обов’язків, відповідальності;
2) є офіційним актом - приймається чи санкціонується уповноваженими органами держави (нормотворчими органами) або ухвалюється народом (референдум) в межах їх компетенції;
3) поширюється на неозначене коло осіб і розрахований на неодноразове застосування;
4) має конкретну форму, яка залежить від органу, котрий його (акт) видає. Його форма визначена Конституцією, а також законом про нормативно-правові акти (у разі його прийняття);
5) займає чітко визначене місце серед інших нормативних актів, відповідно до субординації за юридичною силою - не суперечить актам вищої юридичної сили, передусім Конституції, міжнародним договорам, ратифікованим парламентом тощо;
6) розробляється і приймається з додержанням встановленої законом нормотворчої процедури (нормотворча ініціатива, розробка, обговорення, прийняття, підписання, реєстрація, оприлюднення, набрання чинності);
7) має форму письмового документа, що складається відповідно до правил нормотворчої техніки, визначену структуру й офіційні реквізити - назва акта вказує на орган, який видав, вид акта, предмет регулювання; дата і місце прийняття; підпис (підписи) відповідальних посадових осіб;
8) підлягає обов’язковій державній реєстрації та обліку (в Україні існує Єдиний державний реєстр нормативних актів);
9) доводиться до відома населення у встановленому законом порядку - публікується в офіційних спеціальних виданнях з обов’язковою відповідністю автентичності тексту офіційного зразка.
У юридичній субординації з нормативно-правовим актом перебувають піднормативні акти:
• - інтерпретаційні {акти тлумачення норм права) - мають допоміжний характер і, як правило, «обслуговують» нормативні акти[50];
• - індивідуальні {акти застосування норм права) - породжують
права й обов’язки лише у тих конкретних суб’єктів, яким вони адресовані, з конкретного випадку.
Поєднує їх те, що вони усі - взаємозалежні акти правового змісту. Відмінність нормативного від піднормативного акта (акта застосування норм права та акта тлумачення норм права) полягає в такому:
1. Нормативно-правовий акт містить у собі правові норми, установлює нові права й обов'язки, яких раніше не було, або змінює (скасовує) їх, тому його називають правовстановлювальним актом. Акт застосування права та акт тлумачення права зазвичай не встановлюють норм права. Акт застосування права лише конкретизує (індивідуалізує) чинні норми, а акт тлумачення права дає роз’яснення цим нормам. Вони - піднормативні.
2. Нормативно-правовий акт містить норми права, що адресуються усім або певній частині населення, тоді як акт застосування норм права має індивідуальну спрямованість - стосується конкретної особи (наприклад, ушкодження насаджень заборонено - адресовано до всіх, а стягнення штрафу з громадянина «А» за ушкодження насаджень - акт застосування норм права). Інтерпретаційний акт адресується суб’єктам, котрі застосовують норми права, що роз'яснюються.
3. Нормативно-правовий акт застосовується неодноразово, діє тривалий час, а правозастосовний - винятково при вирішенні певної юридичної справи, тобто в конкретному випадку. Інтерпретаційний акт, що роз’яснює норми права, виражені в приписах нормативного акта, діє разом з цим нормативним актом і має допоміжне значення.
4. Нормативно-правовий акт «дає життя» індивідуальному та інтерпретаційному актам - скасування нормативно-правового акта призводить до неможливості дії на його підставі правозастосовного акта й автоматичного скасування інтерпретаційного акта.
5. Нормативно-правовий акт має іншу процедуру прийняття, ніж акт застосування та акт тлумачення норм права.
Слід мати на увазі, що, окрім зазначених класичних актів - нормативних, інтерпретаційних, правозастосовних,- є акти змішаного змісту, тобто такі, що складаються з нормативних і право- застосовних норм. Якщо в тексті правового акта містяться правові норми й індивідуально-конкретні розпорядження, він вважається нормативним. Однак поєднання в одному акті норм нормативного і конкретного (індивідуального) призначення не відповідає правилам юридичної техніки і ускладнює розуміння документа щодо його дії в часі.
§ 2. Юридична сила нормативно-правових актів, їх види
Однозначне розуміння видів нормативно-правових актів може дати їх офіційна (юридична) класифікація. Вона, як правило, міститься в таких кодифікованих законодавчих актах, як: а) конституція держави; б) закон про нормативно-правові акти (тут дається офіційний перелік актів, їх нормативна характеристика, засоби забезпечення з метою правильного співвідношення між ними). Такий закон існує в Італії (1942 р.), Болгарії (1973 р.), Туркменістані (1996 р.), Киргизстані (1996 р.), Казахстані (1998 р.) та в інших країнах СНД. В Україні підготовлено проект такого акта, але його ще не прийнято.
Існує чимало класифікацій нормативно-правових актів. Найбільш значущою є їх класифікація за юридичною силою. Юридична сила нормативно-правового акта - специфічна властивість мати суворо означене місце серед інших нормативно-правових актів, дотримуватися встановленої субординації. Зазвичай юридична сила акта залежить за формальною обов’язковістю від рівня та обсягу повноважень органу, який видає (приймає) цей акт, тобто суб’єкта нормотворчості. Юридична сила нормативно-правових актів визначається Конституцією і Законом про нормативні акти.
Види нормативних актів (законів і підзаконних актів) в Україні за їх юридичною силою:
1. Конституція, конституційні закони.
2. Закони, якими Верховна Рада України дала згоду на обов’язковість дії на території України міжнародних договорів, ухвалених відповідно до Конституції (ратифікаційні закони).
3. Кодифіковані закони (Кодекси, Основи законодавства),
4. Звичайні (ординарні) закони.
5. Постанови Верховної Ради України.
6. Укази Президента України.
7. Постанови Кабінету Міністрів України.
8. Накази, розпорядження, рішення міністерств та інших, центральних органів виконавчої влади. Накази, постанови, розпорядження інших органів державної влади[51].
Щодо нормативних актів місцевого значення, то в Україні їх дія відбувається відповідно до правила: акти місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, мають пріоритет над актами будь-якого місцевого органу виконавчої влади, тобто юридична сила перших є вищою порівняно з актами місцевих державних органів.
Акти місцевого самоврядування - це Постанови Верховної Ради АР Крим; рішення рад різних рівнів (обласних, міських, районних, районних у містах, сільських, селищних); розпорядження їх голів,
Акти місцевих органів виконавчої влади (державних адміністрацій на місцях) - це Постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим; накази міністерств та інших республіканських органів виконавчої влади АР Крим; накази територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; розпорядження голів і накази управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; розпорядження голів і накази управлінь, відділів, інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій.
Щодо локальних актів, то це - акти територіальних громад, акти певних підприємств, установ, організацій та ін.
Види нормативних актів в Україні за суб'єктами нормотворчості - прийняті народом у порядку референдуму, парламентом, урядом, міністерством, органом місцевого самоврядування, головою державної адміністрації, територіальною громадою тощо.
Види нормативних актів за способами встановлення державою: ухвалені державою; санкціоновані державою (акти, що одержали попередню санкцію держави); визнані державою (акти, що дістали наступну санкцію держави).
Види нормативно-правових актів за обсягом і характером дії: акти загальної дії (закон про вибори); акти спеціальної дії (постанова уряду про погашення заборгованості по пенсіях); акти виняткової дії (надзвичайні обставини - стихійне лихо, воєнні дії).
Види нормативно-правових актів за характером волевиявлення держави: акти встановлення норм права; акти доповнення чи зміни норм права; акти призупинення дії норм права; акти скасування норм права.
Види нормативно-правових актів за їх галузевою належністю: цивільні, адміністративні, міжнародні публічні, виправно-трудові та ін.
Види нормативних актів за зовнішньою формою вираження: закони, постанови, укази, рішення, накази тощо.
§ 3. Закон та його ознаки. Співвідношення понять «закон» і «законодавчий акт»
Закон - нормативно-правовий акт, ухвалений в особливому порядку вищим представницьким органом держави або безпосереднім волевиявленням народу (референдум), який регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю (інтереси) більшості населення та володіє вищою юридичною силою.
Основні ознаки закону:
1) є особливим різновидом нормативно-правових актів - законодавчим актом, що приймається вищим представницьким органом держави (парламентом) або безпосередньо громадянським суспільством (у порядку референдуму);
2) містить первинні норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж норми з ключових, основних питань життя, установлює права і обов’язки громадян;
3) створюється в суворій відповідності з Конституцією і узгоджується з раніше прийнятими законами;
4) володіє вищою юридичною силою в системі нормативно-правових актів. Усі інші нормативні акти перебувають «під» законом, є підзаконними, тобто повинні видаватися на основі та на виконання законів, не суперечити їм;
5) приймається з додержанням особливої законодавчої процедури, яка називається законодавчим процесом (законодавча ініціатива, підготовка проекту на основі розробленої концепції, його попередня експертиза, розгляд і обговорення проекту закону у першому і другому читаннях, прийняття закону, промульгація закону (підписання й опублікування);
6) може бути скасований тільки законом і перевірений на відповідність Конституції тільки Конституційним Судом. Незаперечність закону полягає в тому, що ніякий інший орган, окрім законодавчого, не може його скасувати або змінити.
Закон в Україні є основною формою правового регулювання суспільних відносин. Саме закон може забезпечити модернізацію і прогрес права. До сфери виключної компетенції закону в Україні слід віднести регулювання всіх питань, що стосуються державного устрою суспільства, основних прав і свобод громадян, оподатковування, грошової емісії, юридичної відповідальності, оголошення надзвичайного стану, воєнних дій, державної безпеки, атомної енергетики, правового статусу громадських організацій, органів місцевого самоврядування, юрисдикційних повноважень, правоохоронних органів. Інші питання є сферою факультативної компетенції, тобто мають регулюватися не тільки законами, а й іншими нормативно-правовими актами (указами, постановами тощо).
Усі закони є законодавчими актами, але не всі законодавчі акти суть закони. Поняття «законодавчий акт» є ширшим за обсягом, ніж власне закон. Законодавчим актом є не лише закон, виданий парламентом, а й акт делегованого законодавства. Останній можна назвати «квазі-законом» або «субститутним» (замінювальним) законодавчим актом. У деяких країнах світу (Франція, Велика Британія та ін.) такими законодавчими актами є акти президента, уряду, видані в порядку делегування їм парламентом законодавчих повноважень відповідно до конституції. У Франції - це ордонанси, прийняті урядом; в Італії - законодавчі декрети уряду декрети президента, що мають силу законів, у Великій Британії - накази, що видаються урядом від імені королеви і Таємної Ради. В Україні делегована законотворчість не передбачена чинною Конституцією. Отже, закон і законодавчий акт - поняття тісно взаємозалежні, але не взаємозамінні.
§ 4. Види законів
Види законів за юридичною силою (або за значущістю регульованих суспільних відносин):
1. Конституція - основний закон громадянського суспільства і держави, який має найвищу юридичну силу, прийнятий народом шляхом референдуму або від його імені парламентом, що регламентує основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства, права і свободи громадян, визначає межі здійснення державної влади і слугує юридичною базою всіх національних форм права.
2. Конституційні закони - законодавчі акти, які виходять із конституції і мають за мету конкретизувати основні конституційні положення шляхом регулювання найбільш важливих суспільних відносин або внести до неї (конституції) зміни та володіють стосовно інших нормативних актів, окрім конституції, вищою юридичною силою.
Є конституційні закони двох видів:
а) органічні («названі», «номінальні»), тобто закони, необхідність прийняття яких прямо передбачена чинною конституцією; їх перелік, організаційна назва визначені в конституції (в Україні - в законах про вибори народних депутатів, про всеукраїнський та місцеві референдуми, про вибори Президента, про Кабінет Міністрів, про місцеве самоврядування тощо). Вони не включаються в текст конституції, діють разом із конституцією, бо їх ухвалення органічно випливає з її змісту. Проте процедура їх ухвалення відрізняється від процедури ухвалення конституції можливістю використання стосовно них права «вето» президента;
б) «реформуючі», тобто закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної конституції. На відміну від «названих» (органічних) законів конституційні реформуючі закони після затвердження (прийняття) набувають вищої юридичної сили і стають складовою частиною конституції, її змістом {за відсутності оскарження їх конституційності). На них, як і на конституцію, не поширюється право «вето» президента. Конституційні закони приймаються з додержанням особливої ускладненої процедури конституційною більшістю голосів: в Україні - Уз, у Росії - %.
3. Звичайні (ординарні) - акти поточного законодавства, що містять найважливіші правові норми певної галузі (підгалузі, інституту) права або вводять у дію (змінюють, скасовують) інші закони й міжнародні договори і наділені вищою юридичною силою стосовно підзаконних актів. Звичайні закони приймаються більшістю конституційного складу парламенту і підписуються главою держави.
Види законів за значенням в механізмі правового регулювання:
1) основні - здійснюють первинне правове регулювання суспільних відносин:
а) закони, що регулюють сферу суспільних відносин;; повному обсязі. Ці закони виключають підзаконне регулювання (кодекси);
б) закони, що визначають основи регулювання певної сфери суспільних відносин. Ці закони розраховані на їх конкретизацію в підзаконних нормативно-правових актах або актах об’єднань громадян (базові закони);
в) закони, що вносять доповнення або зміни до перших і других (реформуючі закони). їх мета - вдосконалення (уточнення, конкретизація) змісту законодавчих актів, їх певних частин чи статей, приведення їх у відповідність із суспільними відносинами, які змінилися (тобто оновлення), або подолання колізій між приписами законодавчих актів, що виявилися в ході їх застосування;
2) допоміжні (оперативно-забезпечувальні) - надають чинності іншим законам, міжнародним договорам (їх підтверджують) чи скасовують їх:
• імплементаційні - закони, що регулюють порядок (процедуру) введення в дію інших законів;
• ратифікаційні - закони, що дають згоду на обов’язковість міжнародних договорів;
• скасувальні - закони, що припиняють дію законів (пряма відміна).
Особливість означених законів полягає в тому, що від них залежить строк набрання чинності законами і міжнародними договорами, а також втрата ними чинності. В цих законах зазвичай немає інших приписів, крім одного, яким констатується введення в дію або скасування закону (чи договору). Такі закони оперативно забезпечують прийняття (скасування) інших законів чи договорів, їх можна назвати «актами про акти».
Закони за структурною формою (або ступенем концентрації нормативних приписів):
1) кодифікаційні-юридично цілісні, внутрішньо погоджені законодавчі акти, якими регламентовані основи життя суспільства (Конституція України), найважливіші, основні правові норми конкретної галузі права (Кримінальний кодекс) або галузі суспільних відносин (Кодекс торговельного мореплавання) чи законодавства (Основи законодавства про охорону здоров’я);
2) звичайні - первинні і поточні (тематичні закони з окремих питань), які не підлягають систематизації (кодифікації).
Закони за суб’єктом прийняття: 1) прийняті народом (громадянським суспільством) у результаті референдуму; 2) прийняті законодавчим органом держави - парламентом; 3) прийняті у порядку делегованої законотворчості - главою держави, урядом.
Закони за територіальним масштабом дії: у федеративній державі - федеральні закони (РФ) і закони суб’єкта федерації (Башкорстан); у регіональній унітарній державі - загальнодержавні закони (Італія) і законодавчі акти регіону (політичної автономії) (Сицилія).
Закони за терміном дії:
1) постійні - діють без обмеження строку (наприклад, закони про захист економічної конкуренції, транспорт, розвідувальні органи країни та ін.);
2) тимчасові - діють з обмеженням строку (наприклад, закони про оподаткування, бюджет, випуск державних позик на певний строк та т. п.). До цієї категорії слід віднести «строковий закон» - він негайно вступає в дію, проте його дія обмежена в часі (строкові закони передбачені ст. 165 Конституції Швейцарії);
3) надзвичайні (як різновид тимчасових законів) - ухвалюються у певних, передбачених конституцією ситуаціях і діють на період надзвичайного стану (наприклад, проголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної небезпеки, оголошення війни). їх особливість полягає в тому, що вони припиняють дію інших законів. Так, закон про введення воєнного стану припиняє дію трудового кодексу.
§ 5. Підзаконний нормативно-правовий акт
Підзаконний нормативно-правовий акт - нормативний акт, виданий на основі закону, відповідно до закону і спрямований на його виконання шляхом конкретизації законодавчих приписів або встановлення первинних норм.
Слово «підзаконний» не означає меншу юридичну обов’язковість цього акта порівняно з нормативно-правовим актом. Підзаконний акт володіє необхідною юридичною силою. Щоправда, його юридична сила не має такої ж загальності і верховенства, як це властиво закону. Проте він посідає важливе місце в системі правового регулювання, оскільки забезпечує виконання законів шляхом конкретизованого, деталізованого нормативного регулювання усього комплексу суспільних відносин.
Ознаки підзаконного нормативно-правового акта:
1) містить вторинні (похідні) норми, що приймаються на основі закону, відповідають йому;
2) розвиває, конкретизує, деталізує первинні норми, вміщені в законах з метою їх реалізації, або регулює забезпечувальні чи допоміжні суспільні відносини;
3) приймається як колегіальним органом держави (уряд), так і уповноваженими особами (Генеральний прокурор);
4) залежно від виду має свою процедуру прийняття, яка не настільки сувора і деталізована, як при прийнятті законів;
5) порівняно із законами кількість їх більша, оскільки суб’єктами їх прийняття виступають органи влади як виконавчі (згори донизу), так і представницькі (органи місцевого самоврядування та їх посадові особи тощо).
Підзаконність нормативно-правового акта означає його відповідність не лише законам, а й іншим актам, що мають більш високу юридичну силу. Акт нижчої державної інстанції має перебувати не лише «під законами», а й «під» нормативними актами усіх вищих державних органів, яким він покликаний відповідати. Наприклад, акт Міністерства освіти Україна повинен відповідати не лише Закону про освіту, але й нормативним документам Президента, Кабінету Міністрів, Міністерства фінансів України.
Систему підзаконних нормативно-правових актів в Україні складають такі їх види:
Загальні - поширюються на всіх осіб у межах держави, містять первинні норми:
• акти парламенту {постанови) - видаються в переважно з організаційних питань; набирають чинності через 10 днів після їх офіційного опублікування;
• акти Президента {нормативні укази: внутрішні і зовнішні; одноосібні і контрасигновані). Контрасигнованими є акти Президента, що скріплені підписом прем’єр-міністра та міністра, відповідального за акт та його виконання - набирають чинності через 10 днів після їх офіційного опублікування;
• акти уряду (постанови): 1) що не визначають прав і обов’язків громадян, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк не передбачений у самих актах; 2) що визначають права і обов’язки громадян, набирають чинності не раніше, ніж з дня їх опублікування.
Відомчі - містять вторинні (похідні) норми, які розкривають і конкретизують первинні норми; приймаються на їх основі, спрямовані на їх виконання, поширюються на всіх суб'єктів права:
Акти центральних органів виконавчої влади (комітетів) зі спеціальним статусом (Національний банк України, його Правління; Центральна виборча комісія та ін.) видають накази, постанови, розпорядження, рішення; Акти міністерств і державних комітетів - накази, розпорядження, рішення. Зазначені акти є видами розпорядчих актів, якими затверджуються (ухвалюються) відомчі акти - положення, інструкції, правила, порядок, переліки[52]. Зазвичай положення затверджується наказом чи постановою, інструкція і правила - наказом вищої посадової особи. Наприклад, Постанова Національного банку України «Про затвердження Положення про порядок здійснення банками операцій за гарантіями в національній та іноземних валютах» (15.12.2004). Відомчий нормативно-правовий акт може бути виданий спільно декількома центральними органами виконавчої влади або одним з них за узгодженням з іншими.
Відомчі акти набувають чинності через 10 днів після їх державної реєстрації, якщо в них не встановлено пізніший строк.
Місцеві - мають територіально обмежену дію:
• акти, прийняті колективними суб’єктами безпосередньої місцевої демократії: а) у порядку місцевого референдуму (рішення); б) шляхом голосування на загальних зборах громадян (рішення); в) територіальними громадами (статути територіальних громад);
• акти органів місцевого самоврядування - постанови Верховної Ради АР Крим з питань їх компетенції; рішення обласних і районних рад; районних у містах, міських, селищних, сільських рад (прийняття регламенту ради), рішення виконавчих комітетів рад і їх голів; набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо не встановлений більш пізній строк уведення їх у дію;
• акти місцевої виконавчої влади - акти (постанови, рішення і розпорядження) Ради міністрів АР Крим; акти (розпорядження) голів обласних і районних державних адміністрацій, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій та ін.; нормативні акти (накази) керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації; вступають у дію через 10 днів після їх державної реєстрації.
Локальні-мають внутрішню дію, в межах відповідних підприємств, установ, організацій: акти управління, що приймаються керівниками підприємств, установ, організацій в межах їх компетенції і поширюються на сфери службової і трудової діяльності (накази, інструкції, статути, правила, положення)', вступають в дію після одержання адресатом.
Усі нормативно-правові акти публікуються державною, а також російською мовами; нормативно-правові акти Верховної Ради АР Крим публікуються (крім державної і російської) кримськотатарською мовою.
§ 6. Дія нормативно-правових актів у часі
Будь-який нормативно-правовий акт має межі своєї дії в трьох «вимірах»: у часі - обмежений періодом дії, коли він має юридичну силу; у просторі - обмежений територією, на яку поширюється його дія; за колом осіб - обмежений колом осіб, які підпадають під його дію.
Межі дії нормативно-правового акта в часі (темпоральна дія - набрання чинності і втрата чинності):
Набрання чинності:
1) з моменту (дати) офіційного опублікування',
2) з моменту ухвалення органом (наприклад, Конституція України набула чинності з моменту прийняття парламентом);
3) з офіційно визначеного строку після опублікування (закони України починають діяти на всій її території після 10 днів з дня офіційного опублікування);
4) у міру одержання адресатом - акти з обмежувальним грифом «секретно», «зовсім секретно», «особливої важливості», «для службового користування»;
5) з дати, що позначена в самому нормативно-правовому акті.
За всіх умов закон набирає чинності не раніше дати опублікування. Якщо в законі містяться слова «з моменту», «з дня», «після» (прийняття, опублікування, підписання), то це означає набрання законом чинності на наступний календарний день. Якщо нормативно-правові акти, які визначають права й обов’язки громадян, не доведені до відома населення у встановленому законом порядку, вони не є чинними.
Закон набуває чинності відповідно до трьох правил (принципів):
• пряма дія (перспективна дія) - новий акт поширюється тільки на факти чи правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності, тобто діє лише «уперед» і зворотної сили немає,
• зворотна дія (зворотна сила) (ретроактивна форма) - акт поширює свою дію на нові і старі факти, правовідносини, що виникли до і після набрання чинності, тобто закон поширюється на всі факти не лише «уперед», але й «назад». За Конституцією України (ст. 58), зворотну силу мають акти, які пом’якшують або скасовують відповідальність фізичних осіб;
• переживаюча дія (ультраактивна форма) - акт, що втратив юридичну чинність і за спеціальною вказівкою нового акта (закону) продовжує поширювати свою дію на старі триваючі факти з окремих питань (часткова дія). Наприклад, після розпаду СРСР Верховна Рада України 12.09.1991 ухвалила постанову про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР, якщо відповідні питання не врегульовані законодавством України, за умови, що ці загальносоюзні акти не суперечать Конституції і законам України.
За загальним правилом, нормативні акти в часі мають пряму дію.
Втрата чинності:
1) з моменту (дати) закінчення строку, на який він був прийнятий (наприклад, Закон про державний бюджет приймається на один рік);
2) з моменту (дати) зміни обставин, на які він був розрахований (наприклад, закон про правовий режим надзвичайної ситуації, оголошений у зв’язку зі стихійним лихом на території держави, втрачає дію після закінчення стихійного лиха);
3) з дати скасування: а) прямого (формального) - скасовує орган, який прийняв цей акт або інший орган, якому закон надає таке право (наприклад, за Конституцією України, Президент України може скасовувати акти Ради міністрів АР Крим); б) фактичного - прийняття нового акта вищої або однакової юридичної сили з того ж предмета регулювання, без формального скасування старого акта[53];
4) із дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про неконституційність (невідповідність Конституції України) законів, інших правових актів або їх окремих положень; із дня ухвалення рішення судом про визнання нечинними (такими, що суперечать закону) актів органів виконавчої влади або актів органів місцевого самоврядування.
Момент припинення дії нормативно-правового акта є моментом втрати його юридичної сили.
Призупинення чинності закону - тимчасове переривання його дії у часі, що залежить від певних обставин і передбачено законом. Призупинити чинність нормативного акта в Україні може: 1) орган, який його прийняв (дію Сімейного кодексу в Україні було призупинено Верховною Радою до моменту набрання чинності Цивільного кодексу); 2) інший орган, якому це право надано законом (Президент України може зупинити дію актів Кабінету Міністрів України через невідповідність Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо перевірки його відповідності).
§ 7. Дія нормативно-правових актів у просторі і за колом осіб
Дія нормативно-правового акта в просторі відбувається відповідно з територіальних і екстериторіальних принципів.
Територіальна дія нормативно-правового акта окреслена територією держави (Україна) чи окремого регіону (АР Крим), або адміністративно-територіальної одиниці (обласного, районного, міського масштабу), тобто тією територією, на яку поширюються владні повноваження органу, що його видав (підприємства, установи тощо). Екстеріторіальна дія нормативно-правового акта (право екстериторіальності держав) - порядок, відповідно до якого установи або фізичні особи, що розташовані або перебувають на території іншої держави, розглядаються як такі, що розташовані або перебувають на власній національній території і підвладні законам та юрисдикції власної держави. Правом екстериторіальності користуються військові кораблі та літаки, що із дозволу держави перебування перебувають на її території, але розглядаються ж частина території держави прапора чи розпізнавальних знаків; космічні об’єкти, що належать державі; території дипломатичних представництв і консульств.
Територіальний принцип у чистому вигляді в законодавстві держав майже не трапляється, оскільки він доповнений екстериторіальним принципом. За вчинений за кордоном злочин громадянин України підлягає кримінальній відповідальності за Кримінальним кодексом України (якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України).
Дія нормативно-правових актів за колом осіб - це їх поширення на певні кола осіб залежно від обсягу і особливостей (наявності дипломатичного імунітету) їх правового статусу.
Дія нормативно-правових актів за колом осіб залежно від обсягу їх правового статусу:
а) загальної дії - поширюються на всіх осіб, що перебувають на території держави: громадяни, іноземні громадяни; особи без громадянства (апатриди), особи з подвійним громадянством (біпатриди), біженці; почесні громадяни, усі внутрішньодержавні, спільні, іноземні, міжнародні організації, які не користуються правом екстериторіальності. Тут виявляється тісний зв’язок дії нормативно-правових актів за колом осіб та у просторі (Конституція України);
б) спеціальної дії - деякі нормативно-правові акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб’єктів певної держави, що діють у конкретній сфері суспільних відносин (Закон України «Про політичні партії України»); інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (пенсіонерів, військовослужбовців, лікарів, вчителів та ін.). Тут дія нормативно-правових актів у просторі й за колом осіб не збігається;
в) виняткової дії - поширюються на осіб, що тимчасово перебувають на території держави (іноземних громадян та осіб без громадянства). Так, іноземним громадянам не надаються окремі права і на них не покладаються певні обов’язки: обирати і бути обраними у представницькі органи країни, бути суддями, перебувати на службі у Збройних Силах (Закон України «Про правовий статус іноземців»).
Винятковість дії актів спостерігається стосовно осіб, які користуються дипломатичним імунітетом - повним або частковим звільненням від поширення на них дії загальних правових норм держави, де вони офіційно перебувають.
§ 8. Поняття і форми систематизації нормативно-правових актів
Систематизація нормативно-правових актів - офіційна діяльність, спрямована на впорядкування та вдосконалення законодавчих і підзаконних актів, приведення їх до єдиної внутрішньої погодженої системи.
Систематизація нормативно-правових актів необхідна для:
1) усунення суперечностей між нормативними актами;
2) підвищення якості й ефективності законодавства;
3) забезпечення доступності його використання громадянами, державними органами, громадськими організаціями, комерційними структурами.
Форми систематизації нормативно-правових актів.
1. Облік нормативно-правового матеріалу - письмове чи автоматизоване фіксування виданих нормативно-правових актів (у спеціальних журналах, на картках, автоматизоване - ЕОМ. Автоматизованою системою збирання, накопичення, обліку та зберігання нормативно- правових актів в Україні є Єдиний державний реєстр нормативно- правових актів).
Форми обліку:
1) журнальний (хронологічний, алфавітний,
тематично-предметний) - полягає у фіксації реквізитів нормативних актів у журналах (проста форма);
2) картковий - складання карткової системи, коли на картках картотеки фіксуються або основні реквізити акта (вид акта, його заголовок, дата видання, місце офіційного опублікування), або його повний текст з усіма реквізитами; розміщуються картки в картотеці за хронологічним, алфавітно-предметним, предметно-галузевим принципом;
3) автоматизований (електронний) - передбачає створення автоматизованих інформаційно-пошукових систем за нормативно-правовою базою держави, міжнародних об’єднань та ін. Це найповніша і найзручніша (швидкий пошук) форма обліку нормативно-правового матеріалу. В Україні існують інформаційно-пошукові системи: «Законодавство України» на офіційному веб-сайті Верховної Ради України, неофіційні пошукові системи «Юрист+», «Ліга-Закон» та ін. Кожна з цих форм обліку нормативно- правового матеріалу передбачає контрольно-текстовий облік - врахування динаміки «життя» чинних нормативних актів: своєчасне внесення відміток про зміни, доповнення в акти в цілому чи в їх окремі частини із зазначенням тих актів, на підставі яких зроблені відмітки;
2. Інкорпорація - поєднання та розміщення нормативно-правових актів повністю чи частково в тому чи іншому порядку (хронологічному, алфавітному, предметному) у збірники чи зібрання після певної технічної обробки без зміни їх змісту. Технічна обробка нормативно- правового акта полягає у такому: з нього вилучаються положення, що втратили силу; включаються внесені до них зміни і доповнення; вилучаються положення, що не містять норм права; вилучаються відомості про осіб, що підписали нормативний акт. Така обробка робить нормативний матеріал зручним для практичного використання. В Україні поширеними результатами інкорпорації є збірники та зібрання законодавства.
Інкорпорації можна класифікувати за видами суб’єктів здійснення: офіційна - здійснюється від імені нормотворчого органу держави, що сам підготував або офіційно схвалив збірник, підготовлений іншим органом (наприклад, «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України”[54]); неофіційна - здійснюється без офіційного схвалення нормотворчого органу держави: з ініціативи видавництв, наукових і навчальних установ, практичних органів, окремих фахівців або за дорученням нормотворчого органу (останній вид збірника називають офіціозним); за характером відбору нормативно- правового матеріалу: хронологічна - впорядкування нормативно- правових актів за часом вступу їх у дію; предметна - впорядкування нормативно-правових актів за галузями або інститутами права; сферами державної діяльності (праця і кадри, фінанси і кредит, промисловість, сільське господарство, культура та ін.); за обсягом поданого нормативного матеріалу: повна - у збірники включаються всі акти суб’єкта нормотворчості; часткова - збірники складаються з нормативно-правових актів, що присвячені певній сфері правового регулювання (адвокатура, нотаріат, банківська діяльність тощо).
3. Консолідація - подолання розрізненості нормативно-правових актів, виданих у різний час щодо того самого предмета правового регулювання, шляхом їх поєднання в єдиний укрупнений нормативно-правовий акт з усуненням повторень і суперечностей без зміни змісту. Змінюється форма правових актів, але не їх зміст.
У ХХ-ХХІ ст. в країнах Європи й Америки поширилася практика створення консолідованих актів (Сільськогосподарський і Податковий кодекси в СІЛА, Кодекс про працю Франції, Соціальний кодекс ФРН та ін.). Хоч ці акти називаються кодексами, але по суті вони є результатом консолідації. Таку консолідацію ще можна назвати кодифікацією-компіляцією, але її варто відокремити від справжньої кодифікації (кодифікації-реформи).
4. Кодифікація - створення нового, вдосконаленого, об’єднаного загальним предметом правового регулювання, нормативно-правового акта на основі старих нормативних актів шляхом часткової або значної зміни їхнього змісту (усуненням дублювання, розбіжностей і суперечностей, їх узгодженням, заповненням прогалин, звільненням від застарілих і неефективних норм, виробленням нових). Іншими словами, кодифікація виражається в підготовці і прийнятті нових актів, до яких входять погоджені між собою приписи колишніх актів, що містять норми права, котрі виправдали себе, а також нові норми.
Кодифікація виступає особливою формою систематизації нормативно-правових актів: вона поєднує упорядкування законодавства з його відновленням, удосконаленням; після її завершення приймають один нормативно-правовий акт, який упорядковує правові норми і процедури у визначеній сфері відносин. У результаті змінюється сама основа правового регулювання - тому кодифікація справедливо вважається формою нормотворчості.
Види кодифікацій за обсягом: загальна - утворення зведених кодифікованих актів з основних галузей законодавства («кодекс кодексів», наприклад, конституція); галузева - утворення кодексів у межах певної галузі законодавства (Цивільний кодекс, Кримінальний кодекс та ін.); спеціальна (внутрішньогалузева) - утворення кодексів у межах підгалузі законодавства (Водний кодекс, Лісовий кодекс та ін.); міжгалузева (комплексна) - утворення кодексів поєднанням норм різних інститутів, галузей і підгалузей законодавства (Повітряний кодекс, Кодекс торговельного мореплавання та ін.).
Види основних кодифікаційних актів: конституція, кодекс, основи законодавства. Серед них найбільш уживаним видом кодифікованого акта є кодекс - кодифікований закон, що являє собою систему нормативних приписів, які виражають у цільному і внутрішньо погодженому вигляді найбільш важливі норми конкретної галузі права або основних інститутів (підгалузей) права.
Менш уживаним в Україні видом кодифікованого акта є основи законодавства - кодифікований закон, що містить систему концептуальних понять, цілей, завдань і принципів, які визначають основні напрями регулювання певної сфери суспільних відносин і забезпечують їх погодженість з положеннями конституції держави (в Україні їх діє три: Основи законодавства про культуру від 14.02.1992, Основи законодавства про охорону здоров’я від 19.11.1992, Основи законодавства про загальнообов’язкове соціальне страхування від 14.01.1998). Внаслідок специфічності (є актами більшого ступеня узагальнення нормативного матеріалу, ніж кодекси, бо встановлюють засади нормативного регулювання у відповідних сферах) їх нерідко відносять до консолідованих, рамкових законів.
5. Звід законів. Результатом поєднання консолідації, кодифікації та інкорпорації є видання зводу законів - систематизованого акта, який надає нової форми чинному законодавству поєднанням його за хронологічним чи тематичним принципом.
Звід законів відрізняється від збірників нормативних актів такими ознаками: 1) може бути лише офіційним виданням, оскільки здійснюється від імені і за дорученням нормотворчих органів з подальшим схваленням видання у цілому або кожного тому окремо; 2) є зведенням в єдине ціле чинного законодавства, що регулює однакові питання; 3) ліквідує множинність актів, прийнятих з того самого питання, які втратили силу, застаріли або фактично не діють; 4) є результатом великої юридично-технічної роботи з усунення наявних прогалин у законодавстві та узгодження норм права, що закріплені в приписах законів; 5) має пріоритет перед попередніми офіційними виданнями законів, становить їх чинну редакцію.
Прикладами таких актів в історії і сучасності є Звід законів Юстиніана; Звід законів Російської імперії у 16 томах (1833 р.); Звід законів СРСР; «Закони України» вії томах (1996-1997 рр.). Останнє видання містить розміщені у хронологічному порядку всі закони України (816), прийняті з моменту проголошення Декларації про державний суверенітет, з 01.07.1990 по 31.12.1996. Консолідовані збірники законів популярні в країнах СНД (у РФ виданий Звід законів) та інших зарубіжних державах (Звід законів СІЛА, Збори федерального права ФРН та ін.).
Головними формами сучасної систематизації законодавства в Україні є облік нормативно-правового матеріалу, інкорпорація, кодифікація. Перспективною формою є підготовка і видання Зводу законів України, що потребує не лише високого рівня юридичної науки і законотворчої майстерності, а й завершення кодифікаційної роботи, якості і сталості законодавства.
§ 1. Нормативно-правовий акт, його ознаки та співвідношення з піднормативними актами
Нормативно-правовий акт - офіційний акт-документ, ухвалений уповноваженими суб’єктами нормотворчості у визначеній формі і порядку, який встановлює (змінює, доповнює, скасовує) правові норми з метою регулювання суспільних відносин.
Нормативно-правовий акт виконує дві рівнозначні функції: функцію юридичного джерела права і функцію форми права, тобто виступає як спосіб існування і вираження норм права. При цьому він є найбільш досконалим серед усіх форм (джерел) права.
Ознаки нормативно-правового акта:
1) є правоутворювальним актом, оскільки встановлює чи закріплює нові норми права або змінює (доповнює, скасовує) діючі; чітко формулює зміст юридичних прав, обов’язків, відповідальності;
2) є офіційним актом - приймається чи санкціонується уповноваженими органами держави (нормотворчими органами) або ухвалюється народом (референдум) в межах їх компетенції;
3) поширюється на неозначене коло осіб і розрахований на неодноразове застосування;
4) має конкретну форму, яка залежить від органу, котрий його (акт) видає. Його форма визначена Конституцією, а також законом про нормативно-правові акти (у разі його прийняття);
5) займає чітко визначене місце серед інших нормативних актів, відповідно до субординації за юридичною силою - не суперечить актам вищої юридичної сили, передусім Конституції, міжнародним договорам, ратифікованим парламентом тощо;
6) розробляється і приймається з додержанням встановленої законом нормотворчої процедури (нормотворча ініціатива, розробка, обговорення, прийняття, підписання, реєстрація, оприлюднення, набрання чинності);
7) має форму письмового документа, що складається відповідно до правил нормотворчої техніки, визначену структуру й офіційні реквізити - назва акта вказує на орган, який видав, вид акта, предмет регулювання; дата і місце прийняття; підпис (підписи) відповідальних посадових осіб;
8) підлягає обов’язковій державній реєстрації та обліку (в Україні існує Єдиний державний реєстр нормативних актів);
9) доводиться до відома населення у встановленому законом порядку - публікується в офіційних спеціальних виданнях з обов’язковою відповідністю автентичності тексту офіційного зразка.
У юридичній субординації з нормативно-правовим актом перебувають піднормативні акти:
• - інтерпретаційні {акти тлумачення норм права) - мають допоміжний характер і, як правило, «обслуговують» нормативні акти[50];
• - індивідуальні {акти застосування норм права) - породжують
права й обов’язки лише у тих конкретних суб’єктів, яким вони адресовані, з конкретного випадку.
Поєднує їх те, що вони усі - взаємозалежні акти правового змісту. Відмінність нормативного від піднормативного акта (акта застосування норм права та акта тлумачення норм права) полягає в такому:
1. Нормативно-правовий акт містить у собі правові норми, установлює нові права й обов'язки, яких раніше не було, або змінює (скасовує) їх, тому його називають правовстановлювальним актом. Акт застосування права та акт тлумачення права зазвичай не встановлюють норм права. Акт застосування права лише конкретизує (індивідуалізує) чинні норми, а акт тлумачення права дає роз’яснення цим нормам. Вони - піднормативні.
2. Нормативно-правовий акт містить норми права, що адресуються усім або певній частині населення, тоді як акт застосування норм права має індивідуальну спрямованість - стосується конкретної особи (наприклад, ушкодження насаджень заборонено - адресовано до всіх, а стягнення штрафу з громадянина «А» за ушкодження насаджень - акт застосування норм права). Інтерпретаційний акт адресується суб’єктам, котрі застосовують норми права, що роз'яснюються.
3. Нормативно-правовий акт застосовується неодноразово, діє тривалий час, а правозастосовний - винятково при вирішенні певної юридичної справи, тобто в конкретному випадку. Інтерпретаційний акт, що роз’яснює норми права, виражені в приписах нормативного акта, діє разом з цим нормативним актом і має допоміжне значення.
4. Нормативно-правовий акт «дає життя» індивідуальному та інтерпретаційному актам - скасування нормативно-правового акта призводить до неможливості дії на його підставі правозастосовного акта й автоматичного скасування інтерпретаційного акта.
5. Нормативно-правовий акт має іншу процедуру прийняття, ніж акт застосування та акт тлумачення норм права.
Слід мати на увазі, що, окрім зазначених класичних актів - нормативних, інтерпретаційних, правозастосовних,- є акти змішаного змісту, тобто такі, що складаються з нормативних і право- застосовних норм. Якщо в тексті правового акта містяться правові норми й індивідуально-конкретні розпорядження, він вважається нормативним. Однак поєднання в одному акті норм нормативного і конкретного (індивідуального) призначення не відповідає правилам юридичної техніки і ускладнює розуміння документа щодо його дії в часі.
§ 2. Юридична сила нормативно-правових актів, їх види
Однозначне розуміння видів нормативно-правових актів може дати їх офіційна (юридична) класифікація. Вона, як правило, міститься в таких кодифікованих законодавчих актах, як: а) конституція держави; б) закон про нормативно-правові акти (тут дається офіційний перелік актів, їх нормативна характеристика, засоби забезпечення з метою правильного співвідношення між ними). Такий закон існує в Італії (1942 р.), Болгарії (1973 р.), Туркменістані (1996 р.), Киргизстані (1996 р.), Казахстані (1998 р.) та в інших країнах СНД. В Україні підготовлено проект такого акта, але його ще не прийнято.
Існує чимало класифікацій нормативно-правових актів. Найбільш значущою є їх класифікація за юридичною силою. Юридична сила нормативно-правового акта - специфічна властивість мати суворо означене місце серед інших нормативно-правових актів, дотримуватися встановленої субординації. Зазвичай юридична сила акта залежить за формальною обов’язковістю від рівня та обсягу повноважень органу, який видає (приймає) цей акт, тобто суб’єкта нормотворчості. Юридична сила нормативно-правових актів визначається Конституцією і Законом про нормативні акти.
Види нормативних актів (законів і підзаконних актів) в Україні за їх юридичною силою:
1. Конституція, конституційні закони.
2. Закони, якими Верховна Рада України дала згоду на обов’язковість дії на території України міжнародних договорів, ухвалених відповідно до Конституції (ратифікаційні закони).
3. Кодифіковані закони (Кодекси, Основи законодавства),
4. Звичайні (ординарні) закони.
5. Постанови Верховної Ради України.
6. Укази Президента України.
7. Постанови Кабінету Міністрів України.
8. Накази, розпорядження, рішення міністерств та інших, центральних органів виконавчої влади. Накази, постанови, розпорядження інших органів державної влади[51].
Щодо нормативних актів місцевого значення, то в Україні їх дія відбувається відповідно до правила: акти місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, мають пріоритет над актами будь-якого місцевого органу виконавчої влади, тобто юридична сила перших є вищою порівняно з актами місцевих державних органів.
Акти місцевого самоврядування - це Постанови Верховної Ради АР Крим; рішення рад різних рівнів (обласних, міських, районних, районних у містах, сільських, селищних); розпорядження їх голів,
Акти місцевих органів виконавчої влади (державних адміністрацій на місцях) - це Постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим; накази міністерств та інших республіканських органів виконавчої влади АР Крим; накази територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; розпорядження голів і накази управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; розпорядження голів і накази управлінь, відділів, інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій.
Щодо локальних актів, то це - акти територіальних громад, акти певних підприємств, установ, організацій та ін.
Види нормативних актів в Україні за суб'єктами нормотворчості - прийняті народом у порядку референдуму, парламентом, урядом, міністерством, органом місцевого самоврядування, головою державної адміністрації, територіальною громадою тощо.
Види нормативних актів за способами встановлення державою: ухвалені державою; санкціоновані державою (акти, що одержали попередню санкцію держави); визнані державою (акти, що дістали наступну санкцію держави).
Види нормативно-правових актів за обсягом і характером дії: акти загальної дії (закон про вибори); акти спеціальної дії (постанова уряду про погашення заборгованості по пенсіях); акти виняткової дії (надзвичайні обставини - стихійне лихо, воєнні дії).
Види нормативно-правових актів за характером волевиявлення держави: акти встановлення норм права; акти доповнення чи зміни норм права; акти призупинення дії норм права; акти скасування норм права.
Види нормативно-правових актів за їх галузевою належністю: цивільні, адміністративні, міжнародні публічні, виправно-трудові та ін.
Види нормативних актів за зовнішньою формою вираження: закони, постанови, укази, рішення, накази тощо.
§ 3. Закон та його ознаки. Співвідношення понять «закон» і «законодавчий акт»
Закон - нормативно-правовий акт, ухвалений в особливому порядку вищим представницьким органом держави або безпосереднім волевиявленням народу (референдум), який регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю (інтереси) більшості населення та володіє вищою юридичною силою.
Основні ознаки закону:
1) є особливим різновидом нормативно-правових актів - законодавчим актом, що приймається вищим представницьким органом держави (парламентом) або безпосередньо громадянським суспільством (у порядку референдуму);
2) містить первинні норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж норми з ключових, основних питань життя, установлює права і обов’язки громадян;
3) створюється в суворій відповідності з Конституцією і узгоджується з раніше прийнятими законами;
4) володіє вищою юридичною силою в системі нормативно-правових актів. Усі інші нормативні акти перебувають «під» законом, є підзаконними, тобто повинні видаватися на основі та на виконання законів, не суперечити їм;
5) приймається з додержанням особливої законодавчої процедури, яка називається законодавчим процесом (законодавча ініціатива, підготовка проекту на основі розробленої концепції, його попередня експертиза, розгляд і обговорення проекту закону у першому і другому читаннях, прийняття закону, промульгація закону (підписання й опублікування);
6) може бути скасований тільки законом і перевірений на відповідність Конституції тільки Конституційним Судом. Незаперечність закону полягає в тому, що ніякий інший орган, окрім законодавчого, не може його скасувати або змінити.
Закон в Україні є основною формою правового регулювання суспільних відносин. Саме закон може забезпечити модернізацію і прогрес права. До сфери виключної компетенції закону в Україні слід віднести регулювання всіх питань, що стосуються державного устрою суспільства, основних прав і свобод громадян, оподатковування, грошової емісії, юридичної відповідальності, оголошення надзвичайного стану, воєнних дій, державної безпеки, атомної енергетики, правового статусу громадських організацій, органів місцевого самоврядування, юрисдикційних повноважень, правоохоронних органів. Інші питання є сферою факультативної компетенції, тобто мають регулюватися не тільки законами, а й іншими нормативно-правовими актами (указами, постановами тощо).
Усі закони є законодавчими актами, але не всі законодавчі акти суть закони. Поняття «законодавчий акт» є ширшим за обсягом, ніж власне закон. Законодавчим актом є не лише закон, виданий парламентом, а й акт делегованого законодавства. Останній можна назвати «квазі-законом» або «субститутним» (замінювальним) законодавчим актом. У деяких країнах світу (Франція, Велика Британія та ін.) такими законодавчими актами є акти президента, уряду, видані в порядку делегування їм парламентом законодавчих повноважень відповідно до конституції. У Франції - це ордонанси, прийняті урядом; в Італії - законодавчі декрети уряду декрети президента, що мають силу законів, у Великій Британії - накази, що видаються урядом від імені королеви і Таємної Ради. В Україні делегована законотворчість не передбачена чинною Конституцією. Отже, закон і законодавчий акт - поняття тісно взаємозалежні, але не взаємозамінні.
§ 4. Види законів
Види законів за юридичною силою (або за значущістю регульованих суспільних відносин):
1. Конституція - основний закон громадянського суспільства і держави, який має найвищу юридичну силу, прийнятий народом шляхом референдуму або від його імені парламентом, що регламентує основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства, права і свободи громадян, визначає межі здійснення державної влади і слугує юридичною базою всіх національних форм права.
2. Конституційні закони - законодавчі акти, які виходять із конституції і мають за мету конкретизувати основні конституційні положення шляхом регулювання найбільш важливих суспільних відносин або внести до неї (конституції) зміни та володіють стосовно інших нормативних актів, окрім конституції, вищою юридичною силою.
Є конституційні закони двох видів:
а) органічні («названі», «номінальні»), тобто закони, необхідність прийняття яких прямо передбачена чинною конституцією; їх перелік, організаційна назва визначені в конституції (в Україні - в законах про вибори народних депутатів, про всеукраїнський та місцеві референдуми, про вибори Президента, про Кабінет Міністрів, про місцеве самоврядування тощо). Вони не включаються в текст конституції, діють разом із конституцією, бо їх ухвалення органічно випливає з її змісту. Проте процедура їх ухвалення відрізняється від процедури ухвалення конституції можливістю використання стосовно них права «вето» президента;
б) «реформуючі», тобто закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної конституції. На відміну від «названих» (органічних) законів конституційні реформуючі закони після затвердження (прийняття) набувають вищої юридичної сили і стають складовою частиною конституції, її змістом {за відсутності оскарження їх конституційності). На них, як і на конституцію, не поширюється право «вето» президента. Конституційні закони приймаються з додержанням особливої ускладненої процедури конституційною більшістю голосів: в Україні - Уз, у Росії - %.
3. Звичайні (ординарні) - акти поточного законодавства, що містять найважливіші правові норми певної галузі (підгалузі, інституту) права або вводять у дію (змінюють, скасовують) інші закони й міжнародні договори і наділені вищою юридичною силою стосовно підзаконних актів. Звичайні закони приймаються більшістю конституційного складу парламенту і підписуються главою держави.
Види законів за значенням в механізмі правового регулювання:
1) основні - здійснюють первинне правове регулювання суспільних відносин:
а) закони, що регулюють сферу суспільних відносин;; повному обсязі. Ці закони виключають підзаконне регулювання (кодекси);
б) закони, що визначають основи регулювання певної сфери суспільних відносин. Ці закони розраховані на їх конкретизацію в підзаконних нормативно-правових актах або актах об’єднань громадян (базові закони);
в) закони, що вносять доповнення або зміни до перших і других (реформуючі закони). їх мета - вдосконалення (уточнення, конкретизація) змісту законодавчих актів, їх певних частин чи статей, приведення їх у відповідність із суспільними відносинами, які змінилися (тобто оновлення), або подолання колізій між приписами законодавчих актів, що виявилися в ході їх застосування;
2) допоміжні (оперативно-забезпечувальні) - надають чинності іншим законам, міжнародним договорам (їх підтверджують) чи скасовують їх:
• імплементаційні - закони, що регулюють порядок (процедуру) введення в дію інших законів;
• ратифікаційні - закони, що дають згоду на обов’язковість міжнародних договорів;
• скасувальні - закони, що припиняють дію законів (пряма відміна).
Особливість означених законів полягає в тому, що від них залежить строк набрання чинності законами і міжнародними договорами, а також втрата ними чинності. В цих законах зазвичай немає інших приписів, крім одного, яким констатується введення в дію або скасування закону (чи договору). Такі закони оперативно забезпечують прийняття (скасування) інших законів чи договорів, їх можна назвати «актами про акти».
Закони за структурною формою (або ступенем концентрації нормативних приписів):
1) кодифікаційні-юридично цілісні, внутрішньо погоджені законодавчі акти, якими регламентовані основи життя суспільства (Конституція України), найважливіші, основні правові норми конкретної галузі права (Кримінальний кодекс) або галузі суспільних відносин (Кодекс торговельного мореплавання) чи законодавства (Основи законодавства про охорону здоров’я);
2) звичайні - первинні і поточні (тематичні закони з окремих питань), які не підлягають систематизації (кодифікації).
Закони за суб’єктом прийняття: 1) прийняті народом (громадянським суспільством) у результаті референдуму; 2) прийняті законодавчим органом держави - парламентом; 3) прийняті у порядку делегованої законотворчості - главою держави, урядом.
Закони за територіальним масштабом дії: у федеративній державі - федеральні закони (РФ) і закони суб’єкта федерації (Башкорстан); у регіональній унітарній державі - загальнодержавні закони (Італія) і законодавчі акти регіону (політичної автономії) (Сицилія).
Закони за терміном дії:
1) постійні - діють без обмеження строку (наприклад, закони про захист економічної конкуренції, транспорт, розвідувальні органи країни та ін.);
2) тимчасові - діють з обмеженням строку (наприклад, закони про оподаткування, бюджет, випуск державних позик на певний строк та т. п.). До цієї категорії слід віднести «строковий закон» - він негайно вступає в дію, проте його дія обмежена в часі (строкові закони передбачені ст. 165 Конституції Швейцарії);
3) надзвичайні (як різновид тимчасових законів) - ухвалюються у певних, передбачених конституцією ситуаціях і діють на період надзвичайного стану (наприклад, проголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної небезпеки, оголошення війни). їх особливість полягає в тому, що вони припиняють дію інших законів. Так, закон про введення воєнного стану припиняє дію трудового кодексу.
§ 5. Підзаконний нормативно-правовий акт
Підзаконний нормативно-правовий акт - нормативний акт, виданий на основі закону, відповідно до закону і спрямований на його виконання шляхом конкретизації законодавчих приписів або встановлення первинних норм.
Слово «підзаконний» не означає меншу юридичну обов’язковість цього акта порівняно з нормативно-правовим актом. Підзаконний акт володіє необхідною юридичною силою. Щоправда, його юридична сила не має такої ж загальності і верховенства, як це властиво закону. Проте він посідає важливе місце в системі правового регулювання, оскільки забезпечує виконання законів шляхом конкретизованого, деталізованого нормативного регулювання усього комплексу суспільних відносин.
Ознаки підзаконного нормативно-правового акта:
1) містить вторинні (похідні) норми, що приймаються на основі закону, відповідають йому;
2) розвиває, конкретизує, деталізує первинні норми, вміщені в законах з метою їх реалізації, або регулює забезпечувальні чи допоміжні суспільні відносини;
3) приймається як колегіальним органом держави (уряд), так і уповноваженими особами (Генеральний прокурор);
4) залежно від виду має свою процедуру прийняття, яка не настільки сувора і деталізована, як при прийнятті законів;
5) порівняно із законами кількість їх більша, оскільки суб’єктами їх прийняття виступають органи влади як виконавчі (згори донизу), так і представницькі (органи місцевого самоврядування та їх посадові особи тощо).
Підзаконність нормативно-правового акта означає його відповідність не лише законам, а й іншим актам, що мають більш високу юридичну силу. Акт нижчої державної інстанції має перебувати не лише «під законами», а й «під» нормативними актами усіх вищих державних органів, яким він покликаний відповідати. Наприклад, акт Міністерства освіти Україна повинен відповідати не лише Закону про освіту, але й нормативним документам Президента, Кабінету Міністрів, Міністерства фінансів України.
Систему підзаконних нормативно-правових актів в Україні складають такі їх види:
Загальні - поширюються на всіх осіб у межах держави, містять первинні норми:
• акти парламенту {постанови) - видаються в переважно з організаційних питань; набирають чинності через 10 днів після їх офіційного опублікування;
• акти Президента {нормативні укази: внутрішні і зовнішні; одноосібні і контрасигновані). Контрасигнованими є акти Президента, що скріплені підписом прем’єр-міністра та міністра, відповідального за акт та його виконання - набирають чинності через 10 днів після їх офіційного опублікування;
• акти уряду (постанови): 1) що не визначають прав і обов’язків громадян, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк не передбачений у самих актах; 2) що визначають права і обов’язки громадян, набирають чинності не раніше, ніж з дня їх опублікування.
Відомчі - містять вторинні (похідні) норми, які розкривають і конкретизують первинні норми; приймаються на їх основі, спрямовані на їх виконання, поширюються на всіх суб'єктів права:
Акти центральних органів виконавчої влади (комітетів) зі спеціальним статусом (Національний банк України, його Правління; Центральна виборча комісія та ін.) видають накази, постанови, розпорядження, рішення; Акти міністерств і державних комітетів - накази, розпорядження, рішення. Зазначені акти є видами розпорядчих актів, якими затверджуються (ухвалюються) відомчі акти - положення, інструкції, правила, порядок, переліки[52]. Зазвичай положення затверджується наказом чи постановою, інструкція і правила - наказом вищої посадової особи. Наприклад, Постанова Національного банку України «Про затвердження Положення про порядок здійснення банками операцій за гарантіями в національній та іноземних валютах» (15.12.2004). Відомчий нормативно-правовий акт може бути виданий спільно декількома центральними органами виконавчої влади або одним з них за узгодженням з іншими.
Відомчі акти набувають чинності через 10 днів після їх державної реєстрації, якщо в них не встановлено пізніший строк.
Місцеві - мають територіально обмежену дію:
• акти, прийняті колективними суб’єктами безпосередньої місцевої демократії: а) у порядку місцевого референдуму (рішення); б) шляхом голосування на загальних зборах громадян (рішення); в) територіальними громадами (статути територіальних громад);
• акти органів місцевого самоврядування - постанови Верховної Ради АР Крим з питань їх компетенції; рішення обласних і районних рад; районних у містах, міських, селищних, сільських рад (прийняття регламенту ради), рішення виконавчих комітетів рад і їх голів; набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо не встановлений більш пізній строк уведення їх у дію;
• акти місцевої виконавчої влади - акти (постанови, рішення і розпорядження) Ради міністрів АР Крим; акти (розпорядження) голів обласних і районних державних адміністрацій, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій та ін.; нормативні акти (накази) керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації; вступають у дію через 10 днів після їх державної реєстрації.
Локальні-мають внутрішню дію, в межах відповідних підприємств, установ, організацій: акти управління, що приймаються керівниками підприємств, установ, організацій в межах їх компетенції і поширюються на сфери службової і трудової діяльності (накази, інструкції, статути, правила, положення)', вступають в дію після одержання адресатом.
Усі нормативно-правові акти публікуються державною, а також російською мовами; нормативно-правові акти Верховної Ради АР Крим публікуються (крім державної і російської) кримськотатарською мовою.
§ 6. Дія нормативно-правових актів у часі
Будь-який нормативно-правовий акт має межі своєї дії в трьох «вимірах»: у часі - обмежений періодом дії, коли він має юридичну силу; у просторі - обмежений територією, на яку поширюється його дія; за колом осіб - обмежений колом осіб, які підпадають під його дію.
Межі дії нормативно-правового акта в часі (темпоральна дія - набрання чинності і втрата чинності):
Набрання чинності:
1) з моменту (дати) офіційного опублікування',
2) з моменту ухвалення органом (наприклад, Конституція України набула чинності з моменту прийняття парламентом);
3) з офіційно визначеного строку після опублікування (закони України починають діяти на всій її території після 10 днів з дня офіційного опублікування);
4) у міру одержання адресатом - акти з обмежувальним грифом «секретно», «зовсім секретно», «особливої важливості», «для службового користування»;
5) з дати, що позначена в самому нормативно-правовому акті.
За всіх умов закон набирає чинності не раніше дати опублікування. Якщо в законі містяться слова «з моменту», «з дня», «після» (прийняття, опублікування, підписання), то це означає набрання законом чинності на наступний календарний день. Якщо нормативно-правові акти, які визначають права й обов’язки громадян, не доведені до відома населення у встановленому законом порядку, вони не є чинними.
Закон набуває чинності відповідно до трьох правил (принципів):
• пряма дія (перспективна дія) - новий акт поширюється тільки на факти чи правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності, тобто діє лише «уперед» і зворотної сили немає,
• зворотна дія (зворотна сила) (ретроактивна форма) - акт поширює свою дію на нові і старі факти, правовідносини, що виникли до і після набрання чинності, тобто закон поширюється на всі факти не лише «уперед», але й «назад». За Конституцією України (ст. 58), зворотну силу мають акти, які пом’якшують або скасовують відповідальність фізичних осіб;
• переживаюча дія (ультраактивна форма) - акт, що втратив юридичну чинність і за спеціальною вказівкою нового акта (закону) продовжує поширювати свою дію на старі триваючі факти з окремих питань (часткова дія). Наприклад, після розпаду СРСР Верховна Рада України 12.09.1991 ухвалила постанову про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР, якщо відповідні питання не врегульовані законодавством України, за умови, що ці загальносоюзні акти не суперечать Конституції і законам України.
За загальним правилом, нормативні акти в часі мають пряму дію.
Втрата чинності:
1) з моменту (дати) закінчення строку, на який він був прийнятий (наприклад, Закон про державний бюджет приймається на один рік);
2) з моменту (дати) зміни обставин, на які він був розрахований (наприклад, закон про правовий режим надзвичайної ситуації, оголошений у зв’язку зі стихійним лихом на території держави, втрачає дію після закінчення стихійного лиха);
3) з дати скасування: а) прямого (формального) - скасовує орган, який прийняв цей акт або інший орган, якому закон надає таке право (наприклад, за Конституцією України, Президент України може скасовувати акти Ради міністрів АР Крим); б) фактичного - прийняття нового акта вищої або однакової юридичної сили з того ж предмета регулювання, без формального скасування старого акта[53];
4) із дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про неконституційність (невідповідність Конституції України) законів, інших правових актів або їх окремих положень; із дня ухвалення рішення судом про визнання нечинними (такими, що суперечать закону) актів органів виконавчої влади або актів органів місцевого самоврядування.
Момент припинення дії нормативно-правового акта є моментом втрати його юридичної сили.
Призупинення чинності закону - тимчасове переривання його дії у часі, що залежить від певних обставин і передбачено законом. Призупинити чинність нормативного акта в Україні може: 1) орган, який його прийняв (дію Сімейного кодексу в Україні було призупинено Верховною Радою до моменту набрання чинності Цивільного кодексу); 2) інший орган, якому це право надано законом (Президент України може зупинити дію актів Кабінету Міністрів України через невідповідність Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо перевірки його відповідності).
§ 7. Дія нормативно-правових актів у просторі і за колом осіб
Дія нормативно-правового акта в просторі відбувається відповідно з територіальних і екстериторіальних принципів.
Територіальна дія нормативно-правового акта окреслена територією держави (Україна) чи окремого регіону (АР Крим), або адміністративно-територіальної одиниці (обласного, районного, міського масштабу), тобто тією територією, на яку поширюються владні повноваження органу, що його видав (підприємства, установи тощо). Екстеріторіальна дія нормативно-правового акта (право екстериторіальності держав) - порядок, відповідно до якого установи або фізичні особи, що розташовані або перебувають на території іншої держави, розглядаються як такі, що розташовані або перебувають на власній національній території і підвладні законам та юрисдикції власної держави. Правом екстериторіальності користуються військові кораблі та літаки, що із дозволу держави перебування перебувають на її території, але розглядаються ж частина території держави прапора чи розпізнавальних знаків; космічні об’єкти, що належать державі; території дипломатичних представництв і консульств.
Територіальний принцип у чистому вигляді в законодавстві держав майже не трапляється, оскільки він доповнений екстериторіальним принципом. За вчинений за кордоном злочин громадянин України підлягає кримінальній відповідальності за Кримінальним кодексом України (якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України).
Дія нормативно-правових актів за колом осіб - це їх поширення на певні кола осіб залежно від обсягу і особливостей (наявності дипломатичного імунітету) їх правового статусу.
Дія нормативно-правових актів за колом осіб залежно від обсягу їх правового статусу:
а) загальної дії - поширюються на всіх осіб, що перебувають на території держави: громадяни, іноземні громадяни; особи без громадянства (апатриди), особи з подвійним громадянством (біпатриди), біженці; почесні громадяни, усі внутрішньодержавні, спільні, іноземні, міжнародні організації, які не користуються правом екстериторіальності. Тут виявляється тісний зв’язок дії нормативно-правових актів за колом осіб та у просторі (Конституція України);
б) спеціальної дії - деякі нормативно-правові акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб’єктів певної держави, що діють у конкретній сфері суспільних відносин (Закон України «Про політичні партії України»); інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (пенсіонерів, військовослужбовців, лікарів, вчителів та ін.). Тут дія нормативно-правових актів у просторі й за колом осіб не збігається;
в) виняткової дії - поширюються на осіб, що тимчасово перебувають на території держави (іноземних громадян та осіб без громадянства). Так, іноземним громадянам не надаються окремі права і на них не покладаються певні обов’язки: обирати і бути обраними у представницькі органи країни, бути суддями, перебувати на службі у Збройних Силах (Закон України «Про правовий статус іноземців»).
Винятковість дії актів спостерігається стосовно осіб, які користуються дипломатичним імунітетом - повним або частковим звільненням від поширення на них дії загальних правових норм держави, де вони офіційно перебувають.
§ 8. Поняття і форми систематизації нормативно-правових актів
Систематизація нормативно-правових актів - офіційна діяльність, спрямована на впорядкування та вдосконалення законодавчих і підзаконних актів, приведення їх до єдиної внутрішньої погодженої системи.
Систематизація нормативно-правових актів необхідна для:
1) усунення суперечностей між нормативними актами;
2) підвищення якості й ефективності законодавства;
3) забезпечення доступності його використання громадянами, державними органами, громадськими організаціями, комерційними структурами.
Форми систематизації нормативно-правових актів.
1. Облік нормативно-правового матеріалу - письмове чи автоматизоване фіксування виданих нормативно-правових актів (у спеціальних журналах, на картках, автоматизоване - ЕОМ. Автоматизованою системою збирання, накопичення, обліку та зберігання нормативно- правових актів в Україні є Єдиний державний реєстр нормативно- правових актів).
Форми обліку:
1) журнальний (хронологічний, алфавітний,
тематично-предметний) - полягає у фіксації реквізитів нормативних актів у журналах (проста форма);
2) картковий - складання карткової системи, коли на картках картотеки фіксуються або основні реквізити акта (вид акта, його заголовок, дата видання, місце офіційного опублікування), або його повний текст з усіма реквізитами; розміщуються картки в картотеці за хронологічним, алфавітно-предметним, предметно-галузевим принципом;
3) автоматизований (електронний) - передбачає створення автоматизованих інформаційно-пошукових систем за нормативно-правовою базою держави, міжнародних об’єднань та ін. Це найповніша і найзручніша (швидкий пошук) форма обліку нормативно-правового матеріалу. В Україні існують інформаційно-пошукові системи: «Законодавство України» на офіційному веб-сайті Верховної Ради України, неофіційні пошукові системи «Юрист+», «Ліга-Закон» та ін. Кожна з цих форм обліку нормативно- правового матеріалу передбачає контрольно-текстовий облік - врахування динаміки «життя» чинних нормативних актів: своєчасне внесення відміток про зміни, доповнення в акти в цілому чи в їх окремі частини із зазначенням тих актів, на підставі яких зроблені відмітки;
2. Інкорпорація - поєднання та розміщення нормативно-правових актів повністю чи частково в тому чи іншому порядку (хронологічному, алфавітному, предметному) у збірники чи зібрання після певної технічної обробки без зміни їх змісту. Технічна обробка нормативно- правового акта полягає у такому: з нього вилучаються положення, що втратили силу; включаються внесені до них зміни і доповнення; вилучаються положення, що не містять норм права; вилучаються відомості про осіб, що підписали нормативний акт. Така обробка робить нормативний матеріал зручним для практичного використання. В Україні поширеними результатами інкорпорації є збірники та зібрання законодавства.
Інкорпорації можна класифікувати за видами суб’єктів здійснення: офіційна - здійснюється від імені нормотворчого органу держави, що сам підготував або офіційно схвалив збірник, підготовлений іншим органом (наприклад, «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України”[54]); неофіційна - здійснюється без офіційного схвалення нормотворчого органу держави: з ініціативи видавництв, наукових і навчальних установ, практичних органів, окремих фахівців або за дорученням нормотворчого органу (останній вид збірника називають офіціозним); за характером відбору нормативно- правового матеріалу: хронологічна - впорядкування нормативно- правових актів за часом вступу їх у дію; предметна - впорядкування нормативно-правових актів за галузями або інститутами права; сферами державної діяльності (праця і кадри, фінанси і кредит, промисловість, сільське господарство, культура та ін.); за обсягом поданого нормативного матеріалу: повна - у збірники включаються всі акти суб’єкта нормотворчості; часткова - збірники складаються з нормативно-правових актів, що присвячені певній сфері правового регулювання (адвокатура, нотаріат, банківська діяльність тощо).
3. Консолідація - подолання розрізненості нормативно-правових актів, виданих у різний час щодо того самого предмета правового регулювання, шляхом їх поєднання в єдиний укрупнений нормативно-правовий акт з усуненням повторень і суперечностей без зміни змісту. Змінюється форма правових актів, але не їх зміст.
У ХХ-ХХІ ст. в країнах Європи й Америки поширилася практика створення консолідованих актів (Сільськогосподарський і Податковий кодекси в СІЛА, Кодекс про працю Франції, Соціальний кодекс ФРН та ін.). Хоч ці акти називаються кодексами, але по суті вони є результатом консолідації. Таку консолідацію ще можна назвати кодифікацією-компіляцією, але її варто відокремити від справжньої кодифікації (кодифікації-реформи).
4. Кодифікація - створення нового, вдосконаленого, об’єднаного загальним предметом правового регулювання, нормативно-правового акта на основі старих нормативних актів шляхом часткової або значної зміни їхнього змісту (усуненням дублювання, розбіжностей і суперечностей, їх узгодженням, заповненням прогалин, звільненням від застарілих і неефективних норм, виробленням нових). Іншими словами, кодифікація виражається в підготовці і прийнятті нових актів, до яких входять погоджені між собою приписи колишніх актів, що містять норми права, котрі виправдали себе, а також нові норми.
Кодифікація виступає особливою формою систематизації нормативно-правових актів: вона поєднує упорядкування законодавства з його відновленням, удосконаленням; після її завершення приймають один нормативно-правовий акт, який упорядковує правові норми і процедури у визначеній сфері відносин. У результаті змінюється сама основа правового регулювання - тому кодифікація справедливо вважається формою нормотворчості.
Види кодифікацій за обсягом: загальна - утворення зведених кодифікованих актів з основних галузей законодавства («кодекс кодексів», наприклад, конституція); галузева - утворення кодексів у межах певної галузі законодавства (Цивільний кодекс, Кримінальний кодекс та ін.); спеціальна (внутрішньогалузева) - утворення кодексів у межах підгалузі законодавства (Водний кодекс, Лісовий кодекс та ін.); міжгалузева (комплексна) - утворення кодексів поєднанням норм різних інститутів, галузей і підгалузей законодавства (Повітряний кодекс, Кодекс торговельного мореплавання та ін.).
Види основних кодифікаційних актів: конституція, кодекс, основи законодавства. Серед них найбільш уживаним видом кодифікованого акта є кодекс - кодифікований закон, що являє собою систему нормативних приписів, які виражають у цільному і внутрішньо погодженому вигляді найбільш важливі норми конкретної галузі права або основних інститутів (підгалузей) права.
Менш уживаним в Україні видом кодифікованого акта є основи законодавства - кодифікований закон, що містить систему концептуальних понять, цілей, завдань і принципів, які визначають основні напрями регулювання певної сфери суспільних відносин і забезпечують їх погодженість з положеннями конституції держави (в Україні їх діє три: Основи законодавства про культуру від 14.02.1992, Основи законодавства про охорону здоров’я від 19.11.1992, Основи законодавства про загальнообов’язкове соціальне страхування від 14.01.1998). Внаслідок специфічності (є актами більшого ступеня узагальнення нормативного матеріалу, ніж кодекси, бо встановлюють засади нормативного регулювання у відповідних сферах) їх нерідко відносять до консолідованих, рамкових законів.
5. Звід законів. Результатом поєднання консолідації, кодифікації та інкорпорації є видання зводу законів - систематизованого акта, який надає нової форми чинному законодавству поєднанням його за хронологічним чи тематичним принципом.
Звід законів відрізняється від збірників нормативних актів такими ознаками: 1) може бути лише офіційним виданням, оскільки здійснюється від імені і за дорученням нормотворчих органів з подальшим схваленням видання у цілому або кожного тому окремо; 2) є зведенням в єдине ціле чинного законодавства, що регулює однакові питання; 3) ліквідує множинність актів, прийнятих з того самого питання, які втратили силу, застаріли або фактично не діють; 4) є результатом великої юридично-технічної роботи з усунення наявних прогалин у законодавстві та узгодження норм права, що закріплені в приписах законів; 5) має пріоритет перед попередніми офіційними виданнями законів, становить їх чинну редакцію.
Прикладами таких актів в історії і сучасності є Звід законів Юстиніана; Звід законів Російської імперії у 16 томах (1833 р.); Звід законів СРСР; «Закони України» вії томах (1996-1997 рр.). Останнє видання містить розміщені у хронологічному порядку всі закони України (816), прийняті з моменту проголошення Декларації про державний суверенітет, з 01.07.1990 по 31.12.1996. Консолідовані збірники законів популярні в країнах СНД (у РФ виданий Звід законів) та інших зарубіжних державах (Звід законів СІЛА, Збори федерального права ФРН та ін.).
Головними формами сучасної систематизації законодавства в Україні є облік нормативно-правового матеріалу, інкорпорація, кодифікація. Перспективною формою є підготовка і видання Зводу законів України, що потребує не лише високого рівня юридичної науки і законотворчої майстерності, а й завершення кодифікаційної роботи, якості і сталості законодавства.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги