Вертолёт, 2009 №04

Когда «Катрина» наносит удар

Новый Орлеан после урагана

Противодействие чрезвычайным ситуациям и экологическим бедствиям, развитие сил гражданской обороны невозможно без четкой государственной системы борьбы с различными чрезвычайными ситуациями (ЧС), базирующейся на нормативной правовой базе. Но только иметь такую систему — мало, нужно, чтобы она четко, бесперебойно, а главное, оперативно работала при возникновении ЧС. Все просчеты и недоработки в этой области становятся очевидными при возникновении катастроф и влекут за собой не только материальные, но и, что самое страшное, людские потери. Именно поэтому очень важно изучать международный опыт в организации спасательных работ, чтобы, проанализировав чужие ошибки, избежать своих при ликвидации последствий новых техногенных и экологических катастроф. Наиболее показательным зарубежным опытом с этой с точки зрения является организация работ по ликвидации катастрофических последствий урагана «Катрина» в США в 2005 году.

Составной частью национальной системы безопасности США является Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям — Federal Emergency Management Agency (FEMA). Вопросы организации и оказания федеральной помощи (включая помощь военных) в ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных аварий и катастроф регламентируются «Законом об оказании помощи в ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф», включенным в 42 том (раздел 5121) свода законов США.

Интересно проанализировать, как действовали FEMA и государственная система США в целом, призванная помогать гражданам при возникновении ЧС, в борьбе с ураганом «Катрина». Ураганы в Америке не редкость, однако никогда ранее стихия не причиняла стране столь ощутимого ущерба.

К сожалению, приходится констатировать, что этот ущерб был бы гораздо меньше, если бы не дала сбой сама американская система организации ликвидации последствий ЧС.

Ураган «Катрина» стал первым крупным испытанием для созданного администрацией президента Буша специального Федерального агентства реагирования на чрезвычайные ситуации. По мнению многих законодателей и представителей СМИ, Министерство национальной безопасности и FEMA с треском провалили эту «контрольную работу», так как на разворачивание спасательной операции потребовалось гораздо больше времени, чем этого требовала ситуация.

Власти штата Луизиана, принявшего самый страшный удар стихии, несмотря на предупреждения метеорологов, не слишком активно готовились к приходу урагана. Мэр Нового Орлеана Рэй Нэджин объявил эвакуацию жителей лишь 28 августа, когда стало ясно, что «Катрина» — не обычный шторм, а сильнейший ураган высшей, пятой, категории. До этого дня город покинули только несколько тысяч человек. И лишь после того, как все поняли, что ситуация экстраординарная, горожане начали массово оставлять свои дома. Автострады из Нового Орлеана тут же превратились в гигантскую пробку, в которой оказались десятки тысяч человек.

Однако далеко не все жители захотели и смогли покинуть город. Общественный транспорт перестал работать уже 28 августа, никаких специальных автобусов для эвакуации приготовлено не было. Таким образом, в городе остались около 150 тысяч жителей. Главным ударом для Нового Орлеана, расположенного ниже уровня моря, стал прорыв дамбы: 30 августа под водой оказалось уже 80 % территории города. Потерпевших снимали с крыш домов с помощью вертолетов, вывозили с затопленных этажей зданий на лодках.

Президент Джордж Буш ввел чрезвычайное положение в штатах Луизиана и Миссисипи. Истинные масштабы катастрофы стали понятны уже 31 августа. Мэр Рэй Нэджин заявил, что число погибших в Новом Орлеане может возрасти до нескольких тысяч человек, и объявил полную эвакуацию. В это время в городе остались около 100 тысяч жителей, в том числе пациенты больницы Tulane University Hospital. Многие пытались спастись на стадионе Superdome, однако условия там ухудшались с каждым часом. Никто не рассчитывал на более чем трехдневное пребывание людей на стадионе, и начались проблемы с едой и водой. Власти оказались не в состоянии помочь потерпевшим, практически бросили людей на произвол судьбы. Люди звонили с мобильных телефонов в службы спасения, однако помощь не приходила.

Ситуация полностью вышла из-под контроля. Сначала полиция сама разрешила людям бесплатно брать в магазинах еду и лекарства, однако вскоре это вылилось в массовое мародерство. Чтобы прекратить хаос и панику, в Новый Орлеан были переброшены подразделения вооруженной полиции и специальные отряды. Президент Буш объявил эпидемиологическое предупреждение на всем побережье Мексиканского залива, поскольку была очень высока вероятность распространения таких заболеваний, как холера и тиф.

Кардинально ситуация начала меняться только после того, как телевидение в течение двух дней показывало толпы отчаявшихся американцев, скандирующих «Помогите!». Тогда в Новый Орлеан были переброшены новые отряды национальной гвардии, чтобы прекратить беспорядки в городе и обеспечить эвакуацию.

Свое объяснение роковой задержке в оказании помощи населению дал 4 сентября министр внутренней безопасности Майкл Чертофф. Он подчеркнул, что план действий в случае возникновения ЧС в Новом Орлеане существовал, однако он не предусматривал повреждения дамбы, того, что в город хлынет вода. «Это была комбинация нескольких катастрофических сценариев, которую не предусмотрели люди, составлявшие этот план. Возможно, никто не мог бы предусмотреть такое», — заявил он. Кто были эти люди, составлявшие план, Чертофф не уточнил. Также он умолчал и о том, что опасность затопления Нового Орлеана и других городов на побережье Мексиканского залива специалисты прогнозировали на протяжении нескольких последних лет, пытаясь обратить внимание властей на проблему недостаточно укрепленных береговых заграждений.

Все жертвы стихии были эвакуированы со стадиона Superdome и из здания администрации Нового Орлеана только 3 сентября. В целом были вывезены в другие штаты около миллиона жителей пострадавших территорий. Спустя неделю администрация Нового Орлеана заявила, что большинство пострадавших эвакуированы, в городе остались меньше 10 тысяч жителей, порядок восстановлен. Постепенно начали проводить восстановительные работы. Конечно, ситуация была действительно экстраординарная, произошло стихийное бедствие исключительного масштаба. Провести тотальную эвакуацию миллиона человек в короткие сроки даже при самой идеальной организации — дело почти невозможное. Ураган «Катрина» стал действительно серьезнейшим испытанием, и было бы неверно сказать, что американская система борьбы со стихийными бедствиями дала сбой на ровном месте. Но сбой она все же дала, и прежде всего в организации предупредительных мероприятий, в подготовке к прогнозируемым природным катастрофам.

Целый ряд кварталов Нового Орлеана был построен на высоте нескольких метров ниже уровня моря, а защищавшая от наводнений город 565-километровая система дамб, которую 30 августа 2005 года прорвало на стометровом участке, была рассчитана лишь на ураганы третьей категории. Впрочем, вина за прорыв дамбы лежала не только на местных властях. В начале 2005 года инженерные войска армии США, отвечающие наряду с местными властями за состояние защитных сооружений, запросили у Конгресса на ремонт дамб на юго-востоке Луизианы 27 млн. долларов. Президент Буш пытался снизить эту сумму до 3,9 млн., а общие ассигнования на борьбу с наводнениями — с 70 до 30 млн. долларов. В итоге на ремонт дамбы было выделено 5,7 млн. долларов, а на борьбу с наводнениями — 36 млн. долларов.

Причиной такого «расклада» американские СМИ единодушно назвали желание минимизировать армейские расходы по всем проектам, кроме войны в Ираке. Собственно, именно явный приоритет внешнеполитических проектов перед проблемами внутренней безопасности и стал основным направлением критики администрации Буша. «Им нравится вести войну, но не нравится обеспечивать безопасность, спасать тех, кто нуждается в этом, или тратиться на предотвращение катастроф», — так сформулировал обозреватель газеты New York Times Поль Кругман общую философию команды Буша.

И дело не только в недофинансировании ремонта дамбы. Администрация Буша резко сократила ассигнования на FEMA, что привело к массовым увольнениям высококвалифицированных сотрудников. И когда именно от профессионализма и организованности американского МЧС зависело очень многое, эффективность работы службы оказалась крайне низкой.

Из хронологии событий конца августа и начала сентября 2005 года видно, что уже в первый день местные власти перестали справляться с ситуацией. Однако лишь на третий день федеральные власти озаботились происходящим, а полноценную спасательную операцию начали на пятый-шестой день. По закону США ответственность за устранение последствий стихийного бедствия лежит на властях штата. Однако федеральная власть может вмешаться в ситуацию и исходя из угрозы жизни гражданам США или по просьбе штата взять ответственность на себя. Губернатор штата Луизиана не решался обратиться за помощью, даже когда стало понятно, что своими силами штату не справиться, а федеральная власть тоже не торопилась. Проблема взаимоотношений властей не исчезла и после того, как Вашингтон активно подключился к наведению порядка в Новом Орлеане. Губернатор Луизианы, например, сопротивлялся переподчинению на время кризиса частей национальной гвардии федеральным властям, а местная полиция некоторое время работала без всякой координации с введенными в город федеральными частями.

Американская система взаимоотношений центра и регионов, в обычной ситуации весьма эффективная, в критической ситуации не сработала. Глава FEMA Майкл Браун был отстранен от исполнения обязанностей в ответ на острую критику его действий, однако в Конгрессе он не оправдывался, а занял наступательную позицию. Майкл Браун заявил, что FEМА — это относительно небольшая структура, не располагающая собственной материальной базой для оказания помощи терпящим бедствие. «Функция агентства — координация действий федерального правительства и местных властей. Возможно, для жителей этой страны будет новостью, но FEM — очень маленькое ведомство, входящее в состав Министерства внутренней безопасности. Если это министерство имеет штат свыше 180 тысяч человек и бюджет что-то около 42 миллиардов долларов, то FEMA — менее трех тысяч человек, а бюджет (без учета фонда на оказание срочной помощи) — менее 1 миллиарда».

Майкл Браун подчеркнул, что проблемы агентства связаны в том числе и с незаконченной реорганизацией. Он сделал акцент на разграничении полномочий между федеральным правительством и правительством штата. По Конституции США правительство страны в чрезвычайных ситуациях лишь оказывает помощь властям штата, оно не может ни издать приказ об эвакуации, ни принять меры к его исполнению.

В интервью журналу Fire and rescue за август-сентябрь 2008 года Майкл Браун вновь поднял тему взаимодействия сил спасения при ликвидации ЧС и назвал причины возможных ошибок. «Часто выборные должностные лица (особенно на местном уровне) действительно не понимают, какова их роль при ликвидации реального бедствия. Невероятно важна работа по обучению правительственных должностных лиц адекватным действиям при ЧС. Необходимо создавать коалиции с местными государственными служащими. Чиновники должны нести ответственность по закону за неправильные действия во время стихийного бедствия», — сказал Майкл Браун. Отметил он и тему международного сотрудничества, заявив, что оно «является существенным в ликвидации чрезвычайных ситуаций». При этом он с сожалением констатировал, что власти США отказались от помощи российских спасателей в 2005 году, когда ураган «напал» на Новый Орлеан.

Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям США опубликовало результаты внутреннего расследования собственной деятельности во время урагана «Катрина». Эти результаты, изложенные на 218 страницах, доказали обоснованность обвинений в адрес агентства, прозвучавших в национальных СМИ. «Большая часть критики обоснованна», — признал главный инспектор и один из составителей доклада Ричард Скиннер. Однако авторы документа считают, что есть и объективные причины недоработок, прежде всего, нехватка кадров. Кроме того, FEMA, по их мнению, в последнее время уделяло слишком много внимания подготовке к ликвидации последствий терактов в ущерб планированию действий в случае природных катастроф. Отмечалась также путаность в сферах ответственности различных сотрудников агентства и представителей властей.

На основе выводов доклада было подготовлено 38 рекомендаций департаменту национальной безопасности: в частности, пересмотреть организацию поисково-спасательных работ, более строго следить за своевременной доставкой вещей первой необходимости и еды на места катастроф, обеспечивать интеграцию собственной деятельности с работой местных спасательных команд и властей.

Ураган «Катрина», обрушившийся на южное побережье США в конце августа 2005 года, был признан самым разрушительным в истории страны. В результате стихийного бедствия погибли 1300 человек, 200 тысяч семей остались без жилья. Общий ущерб был оценен в 125 миллиардов долларов. Отчет комиссии конгресса США по урагану показывает несостоятельность всех ветвей власти. В отчете названы 90 конкретных случаев неадекватной реакции властей на всех уровнях, а конкретная вина возложена на старших помощников президента Буша, в особенности на министра внутренней безопасности Майкла Чертоффа. В целом, говорится в докладе, реакция правительства США характеризовалась «беспомощностью и организационным параличом».

Согласно сообщениям, в докладе приводятся следующие выводы: Майкл Чертофф привел в действие планы по чрезвычайным ситуациям слишком поздно и неэффективно, что задержало отправку федеральных войск и помощи, как минимум, на три дня; сотрудники Белого дома оказались не способны проверять и анализировать поступающие сведения и действовать соответственно, в итоге президент Буш получал неполную информацию. Решения о принудительной эвакуации были приняты слишком поздно со стороны как мэра Нового Орлеана, так и губернатора штата Луизиана, в результате чего пострадали и погибли люди. Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям испытывало нехватку подготовленных и опытных кадров.

Заявление о недееспособности FEMA является лишь одним из пунктов более глобального обвинения, предъявленного администрации США после урагана «Катрина». Администрация чрезмерно «увлеклась» борьбой с мировым терроризмом, которая хоть и является одной из актуальных мировых проблем, но не отменяет проблем внутренних. По этой же причине, как утверждают специалисты, остался без дополнительного финансирования проект по модернизации системы дамб, защищающих Новый Орлеан от вод Мексиканского залива, реки Миссисипи и озера Пончатрейн.

В рамках общенационального исследования, инициированного президентом Джорджем Бушем после урагана, был подготовлен доклад Министерства внутренней безопасности США, в котором отмечено, что многие города и штаты в США не подготовлены к крупным бедствиям. Низкий рейтинг получили штат Луизиана и город Новый Орлеан. Лучше всего готовы к неожиданностям штат Флорида и другие прибрежные штаты, способные противостоять ударам ураганов. В исследовании, на проведение которого во всех штатах США, а также в 75 крупнейших городах ушло шесть месяцев, были рассмотрены более 2800 планов действий в чрезвычайных ситуациях. Авторы доклада призывали к более активному вовлечению в этот процесс федеральных властей и администраций штатов. «Все уровни руководящих органов страны должны усовершенствовать чрезвычайное планирование действий в случае таких катастрофических событий, как масштабная террористическая акция или удар урагана пятой категории», — говорится в документе.

Рассмотренная нами ситуация в США 2005 года наглядно показывает, что даже при наличии серьезной материальной базы (какая, безусловно, есть в такой богатой стране, как США) система спасения может дать сбой при наличии определенных факторов, в частности, несовершенства нормативной базы, отсутствия точного и грамотного разделения полномочий различных ведомств. К сожалению, как было сказано выше, недостатки в этой сфере могут проявиться в какой-либо реальной ЧС. Именно поэтому очень важно совершенствовать систему предупреждения и ликвидации ЧС опираясь на свой и международный опыт до появления самой ситуации.

Екатерина ОРЕШНИКОВА, командир вертолета Bo-105, МЧС России

Упражнение «Полет на точность» выполняют В. Коротаев и Н. Буров (ЦСК ВВС-1, Самара)