Война казначейства. Начало новой эры финансовой войны

@importknig

Перевод этой книги подготовлен сообществом "Книжный импорт".

Каждые несколько дней в нём выходят любительские переводы новых зарубежных книг в жанре non-fiction, которые скорее всего никогда не будут официально изданы в России.

Все переводы распространяются бесплатно и в ознакомительных целях среди подписчиков сообщества.

Подпишитесь на нас в Telegram: https://t.me/importknig

Хуан Карлос Зарате «Война казначейства. Начало новой эры финансовой войны»

Оглавление

Пролог

Введение

Часть 1. Foundation

Глава 1.

Глава 2

Глава 3

Глава 4.

Часть 2.

Глава 5.

Глава 6.

Глава 7.

Глава 8.

Часть 3.

Глава 9.

Глава 10.

Глава 11.

Глава 12

Глава 13

Часть 4. Адаптация

Глава 14

Глава 15

Глава 16

Эпилог

Пролог

8 октября 2012 года президент Ирана Махмуд Ахмадинежад публично заявил, что иранская экономика подвергается прямому экономическому нападению: продажа нефти сокращена, банковские переводы запрещены, стоимость иранского риала и валютных резервов резко упала. Он прямо признал: "Враг мобилизовал все свои силы, чтобы привести в исполнение свое решение, и таким образом ведется скрытая война в очень далеко идущих глобальных масштабах. [Мы должны понимать, что это своего рода война, в которой враг предполагает, что сможет победить иранскую нацию".

Он был прав.

В последнее десятилетие Соединенные Штаты ведут новую финансовую войну, беспрецедентную по своему размаху и эффективности. Эту "скрытую войну" часто недооценивали или неправильно понимали, но она перестала быть тайной и с тех пор заняла центральное место в доктрине национальной безопасности Америки. В ходе серии кампаний финансового давления Соединенные Штаты оказали финансовое давление и изолировали главных врагов Америки в этот период - Аль-Каиду, Северную Корею, Иран, Ирак и Сирию. Не полагаясь исключительно на классические санкции или торговые эмбарго старого образца, эти кампании состоят из нового набора финансовых стратегий, которые используют международные финансовые и коммерческие системы для остракизма акторов-изгоев и ограничения их финансовых потоков, причиняя реальную боль. Враги Америки осознали, что на них обрушился новый вид финансовой мощи. И они ощутили болезненные последствия.

Аль-Каиде стало труднее, дороже и рискованнее собирать и перевозить деньги по всему миру, и ей пришлось приспосабливаться, чтобы найти новые способы привлечения капитала для своего движения. Документы, найденные в комплексе Усамы бен Ладена в Абботтабаде (Пакистан), свидетельствуют о том, что лидер и движение террористов ищут новые источники денег. Это не было новым событием - начиная с 11 сентября, движение боролось за сохранение своего основного финансирования. В каждом заявлении, предназначенном для доноров, а иногда и только для внутреннего потребления, "Аль-Каида" признавала, что задыхается в финансовом плане. В письме от 9 июля 2005 года Абу Мусабу аз-Заркави, лидеру "Аль-Каиды" в Ираке, Айман аз-Завахири, занимавший в то время пост номер два в "Аль-Каиде", просил денег, отмечая, что "многие линии [финансовой помощи] были прерваны".

Кампания против Северной Кореи имела прямой и немедленный эффект. В результате финансового давления, подобного тому, которое режим испытывал, находясь под международными санкциями, Северная Корея обнаружила, что ее банковские счета и незаконная финансовая деятельность находятся под угрозой. Один из заместителей северокорейских переговорщиков в то время тихо признался высокопоставленному чиновнику Белого дома: "Наконец-то вы нашли способ причинить нам боль".

Иранцы тоже страдают от экономических последствий целенаправленного финансового нападения. 14 сентября 2010 года бывший президент Ирана Акбар Хашеми Рафсанджани призвал иранскую Ассамблею экспертов серьезно отнестись к болезненным санкциям и финансовому давлению, наложенным Соединенными Штатами и международным сообществом. "За все время революции, - сказал он, - у нас никогда не было столько санкций [наложенных на Иран], и я призываю вас и всех официальных лиц отнестись к санкциям серьезно, а не как к шутке... . . За последние 30 лет у нас была война и военные угрозы, но никогда мы не видели такого высокомерия, чтобы планировать расчетливое нападение на нас". Журналист Мойзес Наим считает, что финансовое давление на Иран "очень сильное, санкции очень, очень мощные. Это самые изощренные экономические и финансовые санкции, когда-либо наложенные на страну".

Все эти нападения на врагов Америки опираются на разработанный много лет назад Соединенными Штатами план ведения финансовой войны. Это война, определяемая использованием финансовых инструментов, давления и рыночных сил для воздействия на банковский сектор, интересы частного сектора и иностранных партнеров с целью изоляции игроков-изгоев от международных финансовых и коммерческих систем и устранения источников их финансирования.

Эта книга рассказывает об истории новой эры финансовой войны. Она началась после 11 сентября, когда правительство США разработало эти методы для использования против террористов, режимов-изгоев и других незаконных финансовых игроков. Эти возможности, которые находятся между дипломатией и кинетической войной, все чаще становятся инструментами национальной безопасности для решения сложных вопросов международной безопасности, стоящих перед Соединенными Штатами. Теперь Соединенные Штаты могут использовать эти методы для противостояния наиболее важным угрозам национальной безопасности - от террористических групп и международных преступников до Северной Кореи и Ирана.

Это также история небольшой группы чиновников из Министерства финансов и других правительственных учреждений, которые разработали этот новый бренд финансовой власти. Эти стратегии были разработаны под прикрытием радаров, с четкой задачей пересмотреть способы использования финансовых инструментов. Они также способствовали возрождению Министерства финансов, которое изо всех сил пыталось сохранить актуальность в вопросах национальной безопасности. Из недр выхолощенного Министерства финансов бюрократические повстанцы - партизаны в серых костюмах - представляли себе новый ландшафт национальной безопасности, в котором частный сектор можно было бы побудить изолировать игроков-изгоев в соответствии с интересами США. С помощью банкиров и финансовых институтов Министерство финансов возглавило кампанию по защите мошенников от финансовой системы. Мы предвидели тот день, когда Министерство финансов займет центральное место в основных дискуссиях по вопросам национальной безопасности, и именно это и произошло.

Мне выпала честь быть частью этой команды Казначейства и играть роль в формировании и реализации этих стратегий. Позже, занимая привилегированную должность заместителя советника по национальной безопасности, я помогал своим коллегам из Казначейства применять эти полномочия, и вместе мы были свидетелями роста роли Казначейства по мере того, как его опыт и влияние становились все более важными для национальной безопасности.

Нашей миссией стало обнаружение мягкого финансового подбрюшья врагов нашей страны. Эти финансовые стратегии стали незаменимы для преследования и изоляции северокорейского, сирийского и иранского режимов и других нелегальных игроков, угрожавших национальной безопасности США и участвовавших в международной преступной деятельности. Этот подход остается центральным для нашей национальной безопасности и по сей день. Мы переосмыслили методы ведения финансовой войны правительством США и в ходе этого процесса коренным образом изменили роль самого Казначейства США.

Мы успешно сформулировали и использовали эти стратегии во время правления президента Джорджа Буша-младшего, но после смены администраций президент Барак Обама и его команда продолжают в значительной степени полагаться на эту марку финансовой войны. Мир по-прежнему сталкивается с вызовами со стороны государств-изгоев, сетей и актеров, но теперь существует хорошо развитая международная система, позволяющая использовать финансовую информацию, власть и убеждение для изоляции мошенников от законной финансовой системы. Хотя этот вид войны сам по себе не может решить проблемы, вызывающие глубочайшую озабоченность национальной безопасности, эта парадигма, основанная на частном секторе, дает Соединенным Штатам и их союзникам инструменты и рычаги влияния, необходимые для воздействия на игроков-изгоев и их интересы таким образом, который исторически считался недосягаемым.

История кампаний Казначейства по ведению финансовой войны не слишком известна даже в высших эшелонах власти США. Роль Казначейства, объем его полномочий и эффективность его стратегий часто оставались незамеченными на фоне более заметных признаков глобальной войны с терроризмом. Когда в 2005 году я покинул Министерство финансов, чтобы перейти на работу в Совет национальной безопасности, у меня состоялся разговор с высокопоставленным сотрудником Пентагона, который отметил, что Казначейство должно участвовать в глобальной борьбе - встречаться со своими зарубежными коллегами и призывать к согласованным финансовым действиям против врагов Америки. Я был удивлен этим замечанием, зная, чем занималось Казначейство. Казначейство уже вело войну.

Но это был новый вид войны - не "шок и трепет", а скорее ползучее финансовое повстанческое движение. Это была "скрытая война", направленная на то, чтобы лишить наших врагов финансовой подпитки. И нам это удавалось, причем незаметно.

В этой книге объясняется, как и почему эта сила сработала и что нужно сделать, чтобы сохранить ее в будущем. Она также заставляет настороженно следить за государствами-конкурентами, такими как Китай, или транснациональными сетями, которые могут использовать уроки последних десяти лет для ведения финансовой борьбы с Соединенными Штатами.

Новая эра финансовых войн, начавшаяся после 11 сентября, будет развиваться в обозримом будущем. Она наступила потому, что мы смогли взглянуть на ситуацию иначе, чем наши предшественники. Эпоха глобализации и центральная роль американской финансовой мощи и влияния позволили применить новый подход. И в этом смысле президент Ирана Ахмадинежад не ошибся: действительно существует скрытая война, бьющая в самое сердце врагов Америки, - война, которая расширяется и продолжается по сей день на многочисленных фронтах по всему миру. Это война Казначейства.

Введение

Деньги связывают мир - сейчас как никогда. Они всегда были источником власти для государств, компаний и людей. Они по-прежнему являются источником жизненной силы для террористических организаций, преступных синдикатов и режимов-изгоев. Будь то Северная Корея, производящая лучшие в мире 100-долларовые фальшивые купюры, "Аль-Каида", выплачивающая пенсии семьям погибших боевиков, или мексиканские наркокартели в Сьюдад-Хуаресе, раздающие взятки за доступ к прибыльным площадям или контрабандным маршрутам в США, - деньги питают деятельность мировых негодяев. За них платят зарплату, покупают влияние и преданность, а также воплощают в жизнь причудливые фантазии лидеров. Бюджеты и денежные потоки дают им доступ, возможности и глобальный охват для создания своих организаций, расширения своего влияния и воплощения в жизнь личных, политических и идеологических амбиций.

Деньги также создают уязвимость. Необходимость в деньгах для выживания и работы в XXI веке - как в местной экономике, так и на глобальном уровне - создает финансовые следы, которые не обманешь, и зависимости, которые трудно скрыть. В условиях глобализации экономики денежные потоки пересекают границы с молниеносной скоростью и в огромных объемах. С легкостью телефонного звонка или нажатия кнопки приложения миллиарды долларов перемещаются каждый день множеством способов - антисептическими электронными переводами, традиционной практикой "хавала" и ранцами, полными наличности. Деньги - это общий знаменатель, который связывает разрозненные группы и интересы, часто порождая новые сети удобств, направленные против Соединенных Штатов.

Деньги - их помощник, но и их ахиллесова пята.

Если вы сможете перекрыть финансирование группировок или государств-изгоев, вы ограничите их возможности и заставите их делать выбор - не только бюджетный, но и стратегический. Бюджет "Аль-Каиды", помимо выплат семьям погибших боевиков, покрывает расходы на обучение новобранцев. В национальном бюджете Ирана есть отдельная статья расходов на поддержку террористических группировок, таких как "Хезболла" и ХАМАС. Северная Корея обогащает свое руководство предметами роскоши и использует деньги для поддержания как внутреннего порядка, так и военно-политических связей. Организованные преступные группировки по всему миру используют свои доходы для покупки влияния и доступа на пограничных переходах и в залах заседаний правительств, а также для расширения своих бизнес-империй.

Финансовые стратегии - мощный инструмент, способный ограничить текущую деятельность наших врагов и их стратегический охват. Да, один взрыв смертника может обойтись террористической организации менее чем в 1000 долларов, но если эта организация не может оплатить все сложные тренировки, которые она хотела бы провести, не может адекватно поддерживать свои международные союзы и не может разработать все программы и операции, которые она себе представляет, то ее конечное влияние будет ограничено. Говоря максималистским языком, мы можем изменить поведение противника, повлияв на его конечный результат.

Небольшая группа сотрудников Министерства финансов США и других подразделений американского правительства осознала эту стратегическую уязвимость врагов Америки после 11 сентября. Мы смотрели на глобальное поле боя через призму долларов, евро и риалов, считая деньги нашим главным достоянием и главной уязвимостью наших врагов. Следуя этой идее, мы начали разрабатывать способы использования денег в качестве оружия против террористов, режимов-изгоев и незаконных финансовых игроков. В результате мы живем в новую эру финансовой войны. Способность подрывать и нарушать финансовые потоки и сети наших врагов дала Соединенным Штатам стратегические рычаги иного рода.

Эта новая война определяется использованием финансовых инструментов, давления, и рыночных сил, чтобы изолировать игроков-изгоев от международных финансовых и коммерческих систем и получить рычаги влияния на наших врагов. Как будет показано в этой книге, правительство США внедрило инновации в использование финансовой власти в XXI веке. На этом история не заканчивается - враги Америки приспособились к давлению, а наши конкуренты научились на нашем примере. Финансовая война продолжит стремительно развиваться - теперь уже вне контроля Соединенных Штатов - и начнет занимать центральное место в международных стратегиях безопасности. Вот почему так важно понять, как развивался этот вид финансовой мощи, и обеспечить сохранение способности грамотно вести финансовую войну.

Наши методы, как бы инновационны они ни были, опираются на более давнюю историю. Финансовая мощь и экономическое влияние служили оружием со времен зарождения войн. Греческие города-государства, Римская империя и даже варвары использовали осады и экономические лишения, чтобы ослабить своих врагов. Государства XVIII и XIX веков полагались на блокады и торговые войны. К концу 1990-х годов для того, чтобы повлиять на поведение международных изгоев, стали использовать широкие торговые эмбарго и целевые санкции.

Пожалуй, самый старый и известный пример финансовой войны относится к Пелопоннесской войне. В 432 году до н. э. Афины и Спарта были двумя сильнейшими городами-государствами Древней Греции, каждый из которых возглавлял свою конкурирующую коалицию союзных городов-государств. Афины были экономической державой, влиятельной благодаря своей торговой системе и развитому флоту. Спарта содержала большую и хорошо обученную армию.

Между ними разгорелся конфликт из-за города Мегара, который в то время был на стороне Спарты. Афинский политик Перикл предложил Афинам ввести экономические санкции против Мегары. Эта политика, получившая название "Мегарийский декрет", исключала мегарийских купцов из портов и рынков союзной Афинам Делийской лиги. Афиняне хотели избежать прямой военной конфронтации с Мегарой, но спартанцы восприняли указ иначе. Спарта прислала сообщение о том, что указ должен быть отозван, и когда афиняне отказались, Спарта объявила войну - войну, которая закончится покорением Спартой Афин и концом афинского золотого века.

Торговые санкции и блокады городов-государств и ключевых портов сохранялись на протяжении веков. В 1500-х годах англичане и другие военно-морские и торговые державы придумали использовать каперы - суда, принадлежащие частным лицам, - в качестве агентов государства на основании выданных "писем о марке". Эти письма разрешали судам нападать на корабли конкретных государств в определенных географических зонах. Поскольку каперство становилось все более пагубной проблемой, Англия в 1708 году создала постоянный военно-морской флот для защиты своих торговых путей. Этот вид финансовой войны в открытом море был юридически отменен только в 1856 году.

Во время Гражданской войны в США экономическая война в виде морских блокад, каперства и фальшивомонетничества стала неотъемлемой частью пейзажа. Фальшивомонетничество стало особенно проблематичным: по оценкам, примерно треть всех денежных знаков, обращавшихся в США в то время, была поддельной. Чтобы контролировать денежную массу, президент Авраам Линкольн приказал создать Секретную службу США при Министерстве финансов. Ей было поручено внедряться в ряды фальшивомонетчиков и останавливать их печатные станки, и это остается основной задачей Секретной службы по сей день.

По мере того как менялась природа конфликтов и международных отношений, использование санкций и финансового давления продолжало развиваться. После Первой мировой войны ведущие державы создали Лигу Наций для регулирования международных отношений. В Ковенанте Лиги Наций было официально закреплено использование экономических санкций в качестве инструмента предотвращения конфликтов, что означало одобрение международным сообществом этих методов изменения поведения государств. К сожалению, экономические санкции оказались не только недостаточными для предотвращения войны в Европе, но и, возможно, увеличили вероятность ее возникновения. Победители в Первой мировой войне потребовали от проигравших большие суммы репараций, разорив некоторых из них и вызвав массовое недовольство в Германии, что могло привести к появлению крайних националистических политических партий.

В годы, предшествовавшие Второй мировой войне, Соединенные Штаты использовали санкции против Японии так же, как Афины использовали санкции против Мегары. Обеспокоенные расширением японского влияния в Восточной Азии, Соединенные Штаты в 1940 году ввели санкции на экспорт в Японию авиационного топлива, железа и стали. В июле 1941 года Соединенные Штаты пошли еще дальше, заморозив японские активы и введя лицензионные ограничения на торговлю с Японией. Всего за неделю до нападения Японии на Перл-Харбор японский посол в США заявил американскому коллеге: "Японский народ считает, что экономические меры являются более эффективным оружием войны, чем военные меры. Соединенные Штаты оказывают на них сильное давление, вынуждая уступить американской позиции; и [они считают], что предпочтительнее воевать, чем поддаваться давлению".

После Второй мировой войны экономические санкции станут инструментом не только для использования против врагов, но и для убеждения союзников. В 1956 году Израиль, Британия и Франция вступили в сговор, чтобы получить контроль над Суэцким каналом Египта, нанеся удар по революционному египетскому правительству Гамаля Абделя Насера. Стремясь сдержать трех союзников США, администрация Эйзенхауэра пригрозила лишить США финансовой помощи и поставок нефти, предупредив Британию, что возможен обвал фунта стерлингов. Предложенные санкции заставили их капитулировать, и Великобритания и Франция, а в конечном итоге и Израиль, вывели свои войска.

В 1960 году США ввели блокаду против Кубы. Эта блокада стала практически полной в феврале 1962 года в ответ на национализацию американской собственности кубинскими властями. 6 Санкции на кубинскую экономическую и торговую деятельность продолжались в полном объеме в течение трех десятилетий, а в 1990-х годах президент Билл Клинтон расширил торговое эмбарго, нацелив его на частную помощь потенциальным будущим кубинским правительствам, а также введя санкции против иностранных дочерних компаний, торгующих с Кубой (хотя в 2000 году он разрешил поставку гуманитарных товаров).

К концу XX века широкие санкции против некоторых стран, таких как ЮАР времен апартеида, Ирак Саддама Хусейна и Ливия Муаммара Каддафи, стали применяться как способ выразить международное осуждение и попытаться изменить поведение страны. Они ограничивали способность этих стран получать товары и услуги, используя коммерческую изоляцию для изменения их политики. Эти стратегии, хотя и затрагивали большее число стран, следовали классической схеме применения государствами санкций друг против друга. Они обновили идею блокады и нарушения торговых путей для современной эпохи, введя новые версии санкций для учета международной торговли и финансирования, которые имели эффект изоляции экономики страны.

Тем не менее, к середине 1990-х годов все чаще возникало ощущение, что широкие санкции стали контрпродуктивными. Отстраненные и репрессивные режимы, казалось, были готовы позволить своему и без того уязвимому населению страдать - и часто использовали санкции в качестве пропаганды, чтобы осудить международное сообщество за нападки и обнищание их нации. Кроме того, такие санкции грозили стать для укоренившихся режимов и их приближенных способом легкого обогащения. Контроль над разрешенной торговлей и лазейки в санкциях позволяли им извлекать выгоду за счет населения своих стран. Это хорошо видно на примере программы санкций в отношении Ирака до 2003 года, где гуманитарные исключения, такие как предусмотренные программой "Нефть в обмен на продовольствие", давали правящему режиму возможность наживаться. В результате международное сообщество начало терять веру в то, что санкции в их традиционном виде могут быть использованы эффективно.

Одним из решений, по-видимому, является переход от широких санкций к тем, которые направлены против отдельных лиц. В 1993-1995 годах администрация Клинтона использовала экономические санкции для давления на Сербию, в частности, против ее лидера Слободана Милошевича. Арестовав находящиеся в США активы Милошевича и его режима, Соединенные Штаты смогли усилить финансовое давление на сеть поддержки его правительства.

В 1995 году, оказав давление на Сербию, администрация Клинтона также значительно расширила применение целевых санкций против лиц и компаний, связанных с наркотиками в Колумбии и других странах Латинской Америки. Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC), отвечающее за реализацию всех санкционных программ США, начало отслеживать сотни лиц, компаний и связанной с ними собственности, которые подлежали замораживанию активов, и закрывать им доступ к финансовой системе США. Банки не только в США, но и во всей Латинской Америке прекратили вести дела с лицами, помеченными OFAC как "Особо опасные граждане" (SDNs), включая наркобаронов. Те, кто попадал в так называемый "список Клинтона", были фактически приговорены к финансовой смерти. Банки четко осознавали, что лучше продолжать вести бизнес в Соединенных Штатах, чем рисковать, ведя дела с лицами, внесенными в список. Администрация Клинтона также дважды использовала исполнительные распоряжения, чтобы назвать террористические организации, такие как палестинские террористические группы, "Хезболла" и "Аль-Каида", и их лидеров, заморозить активы и запретить американским гражданам и компаниям вести с ними дела.

Вновь введенные в 1990-х годах санкции открыли новые возможности для оказания финансового давления на конкретные цели. Несмотря на это, широкие санкции, несмотря на их недостатки, продолжали оставаться доминирующим инструментом. Хотя сербская, колумбийская и антинаркотическая политика доказала, что целевые санкции могут работать, оставались сомнения и опасения по поводу общей эффективности и устойчивости санкций как международного инструмента государственного управления. Вскоре ситуация изменится.

После 11 сентября 2001 года Соединенные Штаты развернули кампанию по борьбе с финансированием терроризма, которая изменила саму природу финансовой войны. Министерство финансов развернуло тотальное наступление, используя все имеющиеся в его арсенале средства, чтобы нарушить, ликвидировать и сдержать потоки незаконного финансирования по всему миру. "Умные" санкции конца 1990-х годов, которые были направлены на лидеров-изгоев и подконтрольные им структуры, теперь были переведены на стероиды и направлены на сеть Аль Каиды и Талибана, а также на всех, кто оказывал финансовую поддержку любой части этой сети.

В этой кампании было три основные темы, определившие обстановку и эволюцию финансовой власти после 11 сентября: расширение международного режима борьбы с отмыванием денег; развитие финансовых инструментов и разведывательных данных, специально предназначенных для решения вопросов национальной безопасности; и рост стратегий, основанных на новом понимании центральной роли международной финансовой системы и частного сектора в транснациональных угрозах и вопросах, связанных с национальной безопасностью. Эти условия изменили методы работы ключевых игроков - в частности, банков - в мире после 11 сентября.

Опора на режим борьбы с отмыванием денег позволила развернуть тотальную кампанию, направленную на то, чтобы средства, предназначенные для террористических групп, таких как Аль-Каида, не текли по венам международной финансовой системы. Этот подход навсегда изменил международный финансовый ландшафт, создав новую парадигму, которую правительства могли использовать для борьбы с террористами, преступниками и государствами-изгоями. Эта парадигма была основана на лишении финансовых игроков-изгоев доступа к международной финансовой системе путем использования отвращения частного сектора к ведению бизнеса с террористами.

В связи с этим правительства внедрили и расширили глобальные правила и практику борьбы с отмыванием денег, основанные на принципах финансовой прозрачности, обмена информацией и должной осмотрительности. Они применили новые принципы отчетности и обмена информацией к новым секторам национального и международного финансового сообщества, таким как страховые компании, брокеры и дилеры драгоценных металлов и камней, компании, предоставляющие денежные услуги, и хаваладары (хавала - это механизм денежных переводов, основанный на доверии).

Этот подход сработал благодаря тому, что основное внимание было уделено поведению финансовых учреждений, а не классической системе санкций прошлого. В этом новом подходе политические решения правительств не так убедительны, как расчеты финансовых учреждений, основанные на соблюдении требований, связанных с рисками. Для банков, телеграфных служб и страховых компаний нет никакой выгоды в содействии незаконным операциям, которые в случае раскрытия могут повлечь за собой высокие регулятивные и репутационные издержки. Риск просто слишком высок.

Благодаря этим новым стратегиям могут быть разоблачены недобросовестные субъекты, которые пытаются использовать финансовую систему для отмывания денег, финансирования терроризма, поддержки сетей распространения и обхода санкций. Само финансовое сообщество может отказать им в доступе. И санкции основаны на поведении самих мошенников, а не на политических решениях правительств. Именно незаконное или подозрительное поведение самих участников, пытающихся получить доступ к международной финансовой системе, приводит к их изоляции. Такой подход стал возможен благодаря уникальной международной обстановке, сложившейся после 11 сентября. Обстановка после террористических атак позволила усилить и ускорить использование финансовых инструментов, убеждения и военных действий для борьбы с асимметричными и транснациональными угрозами.

Экономика XXI века определяется глобализацией и глубокой взаимосвязанностью финансовой системы, что проявляется в заразительности финансовых кризисов, таких как Великая рецессия 2008 года. Соединенные Штаты остаются главным мировым финансовым центром, ценность которого обусловлена доступом к американской финансовой системе и ее "печатью". Доллар служит мировой резервной валютой и валютой, которую выбирают для международной торговли, а Нью-Йорк остается основным финансовым центром и центром клиринговых операций в долларах. Такая концентрация финансовой и коммерческой власти дает возможность использовать доступ к американским рынкам, американским банкам и американским долларам в качестве финансового оружия.

Инструменты, применяемые Соединенными Штатами для отслеживания и пресечения незаконных финансовых потоков - в частности, финансирования терроризма, - после 11 сентября приобрели большую силу и масштабность. Более агрессивное и целенаправленное использование этих инструментов усилило их воздействие и способствовало созданию благоприятной обстановки, в результате чего финансовым агентам стало все опаснее вести дела с подозрительными клиентами. Кампания была направлена на выявление незаконных финансовых потоков и использование этой информации во вред нашим противникам. Военное и разведывательное сообщества сосредоточили свое внимание и усилия по сбору информации на источниках финансирования и сетях поддержки противника. Министерство финансов использовало целевые санкции, регулятивное давление и финансовое убеждение на глобальном уровне, чтобы изолировать недобросовестных финансовых игроков. Правоохранительные и регулирующие органы обрушились на банки и учреждения за неспособность выявить или зафиксировать незаконную финансовую деятельность или за неспособность создать эффективные системы борьбы с отмыванием денег. Соединенные Штаты использовали весь этот набор инструментов, а также отвращение международной банковской системы и коммерческой среды к незаконному капиталу, чтобы разработать новый способ ведения финансовой войны.

При таком подходе основное внимание уделяется поиску мошенников по признаку их противоправного поведения. Интересно, что при правильных условиях эта модель породила благотворный цикл самоизоляции подозреваемых финансовых субъектов. Чем более изолированными становились нелегальные субъекты, тем больше вероятность того, что они будут заниматься еще более уклончивой и подозрительной финансовой деятельностью, чтобы избежать проверки, и тем больше они оказывались исключенными из финансовых сетей.

Но, пожалуй, самым важным моментом в кампании Казначейства был акцент на вездесущем присутствии финансового сектора в международной экономической системе. Финансовая деятельность - банковские счета, электронные переводы, аккредитивы - облегчает международную торговлю и отношения. Банки - это связки международной системы. В Казначействе мы поняли, что субъекты частного сектора - и прежде всего банки - могут изолировать недобросовестные организации более эффективно, чем правительства, исходя в основном из своих собственных интересов и желания избежать ненужного делового и репутационного риска.

Действительно, международное банковское сообщество стало остро ощущать деловые риски, связанные с незаконной финансовой деятельностью, и предприняло значительные шаги, чтобы не допустить ее в свои учреждения. Являясь основными привратниками всей международной торговли и капитала, банки, даже без прямых правительственных мандатов или требований, мотивируют участников частного сектора избегать проблемных или подозрительных деловых отношений. Действия законных участников международного финансового сообщества основаны на их собственных бизнес-интересах, и когда правительства, как представляется, изолируют финансовых игроков-изгоев, банки подчиняются. Репутация и воспринимаемая институциональная целостность стали ценными товарами в расчетах частного сектора после 11 сентября. Наши кампании использовали силу такого репутационного риска.

В такой обстановке Министерство финансов, министерства финансов и центральные банки, а также финансовые регуляторы по всему миру использовали свои нетрадиционные инструменты и влияние в более широких целях национальной безопасности. Старая ортодоксальная точка зрения об односторонних и многосторонних санкциях утратила свою актуальность - вместо этого стратегический вопрос стал заключаться в том, как усилить или синхронизировать эффект финансового давления с другими международными игроками, включая государства, международные институты, банки и других коммерческих субъектов.

Транснациональные негосударственные субъекты и режимы-изгои связаны с глобальным финансовым порядком, независимо от их местонахождения или затворничества. Грязные деньги в конечном итоге перетекают через границы. Более того, в этой среде банки, являющиеся центральными артериями международной финансовой системы, имеют свои собственные экосистемы, с установленными нормативными требованиями и наказаниями, а также рутинизированной функцией контроля. Такая роль создает уязвимость для врагов Америки.

Этот новый бренд финансовой власти был порожден как замыслом, так и необходимостью. Мы осознали возможности, которые открывала эта новая среда для изменения того, как Соединенные Штаты используют свое финансовое влияние для обеспечения национальной безопасности. Стратегии, которые были разработаны в результате, были направлены на защиту более широкой международной финансовой системы и использование финансовых инструментов для оказания давления на законные финансовые учреждения, чтобы они отказались от сделок с мошенниками и незаконными финансовыми субъектами.

Эти инструменты и этот подход уже не новы. Экономические санкции и финансовое влияние сегодня являются инструментами национальной безопасности в тех случаях, когда ни дипломатия, ни военная сила оказываются неэффективными или невозможными. Этот инструмент государственного управления стал чрезвычайно важен для принуждения и ограничения поведения негосударственных сетей и непокорных режимов-изгоев, которые часто оказываются вне пределов досягаемости классической государственной власти или влияния.

Но эти недобросовестные игроки уже приспосабливаются к такому финансовому давлению. Это лишь вопрос времени, пока конкуренты США не воспользуются уроками последнего десятилетия для ведения собственных финансовых битв - особенно против Соединенных Штатов.

Еще более тревожно то, что наша способность использовать эти полномочия может уменьшиться по мере изменения экономической ситуации. Могущество Казначейства в конечном итоге обусловлено способностью Соединенных Штатов использовать свои финансовые полномочия с глобальным эффектом. Эта способность, в свою очередь, вытекает из центральности и стабильности Нью-Йорка как мирового финансового центра, важности доллара как резервной валюты и демонстрационного эффекта любых шагов, нормативных или иных, предпринимаемых Соединенными Штатами в более широкой международной системе. Если экономика США утратит свое доминирующее положение или доллар достаточно ослабнет, наша способность вести финансовую войну может снизиться. Крайне важно, чтобы политики и рядовые американцы понимали, что поставлено на карту и как развивался этот новый вид финансовой войны.

Это история о том, как небольшая группа сотрудников Министерства финансов в сотрудничестве с другими подразделениями правительства США и частным сектором открыла новую эру финансовой войны - как она сформировалась, почему стала столь важной для национальной безопасности США и как она будет продолжать формироваться под влиянием меняющегося ландшафта международной экономики и безопасности. Эта группа чиновников и оперативников осознала, что мир вступает в новую финансовую и политическую среду, и воспользовалась открывшимися возможностями. Мы разработали стратегии, использующие финансовое убеждение и финансовые инструменты для атаки на самые уязвимые места наших врагов, развернув скрытые финансовые кампании против целого ряда самых опасных и трудных врагов Америки, включая Аль-Каиду, Северную Корею и Иран. При этом мы подрывали финансовую инфраструктуру этих врагов.

Мы развязали современный мегарианский декрет, используя все финансовые инструменты и финансовую мощь, на которую только способна Америка. Тем самым мы переосмыслили саму природу финансовой войны, а также роль Министерства финансов США в обеспечении национальной безопасности. И все это мы сделали, не сделав ни одного выстрела.

Часть 1.

Foundation

Глава 1.

Когда наш самолет C-17 ВВС США приближался к Кабулу, нас трясло в креслах, когда пилот штопором снижался к аэропорту, чтобы избежать ракет класса "земля-воздух". Я посмотрел на нашу группу сотрудников Министерства финансов. Мы были пристегнуты к бортам самолета, и нас обхватывали грузовые сетки. Мы были чисто выбриты, одеты в костюмы и галстуки, наши информационные книги убраны, а портфели наготове. Это был ноябрь 2002 года, и наша делегация начинала то, что станет нашим "вековым путешествием" по Афганистану, Пакистану и Индии.

В Афганистане мы пытались укрепить потенциал правительства по противодействию финансированию "Аль-Каиды" и "Талибана", которое происходило в основном за счет торговли маком и передавалось через зарождающийся банковский сектор, курьеров с наличными и традиционную сеть ростовщиков "хавала". В Пакистане мы пытались наладить партнерские отношения с правительством, чтобы ликвидировать финансовые сети, проходящие через страну через благотворительные организации, банковские счета и доверенных курьеров - маршруты финансирования, на которые "Аль-Каида" и "Талибан" опирались в течение двух десятилетий. А в Индии мы встречались с министрами финансов стран "Большой двадцатки", чтобы добиться глобального контроля над перемещением незаконного финансирования террористических групп, уделяя особое внимание регулированию сетей "хавала", которые связывают Центральную и Южную Азию с Ближним Востоком, Африкой и остальным миром. Моя работа заключалась в том, чтобы консультировать министра финансов Пола О'Нила по вопросам финансирования терроризма и отмывания денег и помогать проводить нашу политику вместе с другими.

Когда мы приземлились в Кабуле, члены элитной штурмовой группы Секретной службы (CAT), которые ехали с нами для охраны министра О'Нила, встали в самолете. Они начали надевать бронежилеты и заряжать автоматическое оружие. Члены CAT должны были стать последней линией обороны секретаря от прямого нападения. В отличие от людей из классического подразделения охраны Секретной службы в штатском, они не хотели сливаться с окружающей средой. Это были крупные, громоздкие, зловеще выглядящие профессионалы безопасности. Они проводили дни тренировок, поднимая тяжести, бегая и совершенствуя свою меткость. Как сказал нам один из них, когда они готовили свои штурмовые винтовки M5 и натягивали бронежилеты: "Мы хотим, чтобы люди знали, что мы здесь".

Внезапно я тоже почувствовал себя опасно заметным. Мой костюм и галстук казались совершенно неуместными и не к месту, если не сказать откровенно опасными. Это было почти смешно. Я посмотрел на Тима Адамса и Роба Николса, двух старших сотрудников Казначейства, сидевших в другом ряду, и задался вопросом, что мы делаем в Афганистане. Наши толстые книги для брифингов, полные служебных записок и справочных документов, были нашей единственной защитой. Хотя боевые действия в Кабуле закончились с падением режима талибов, мы выходили из самолета в зону боевых действий.

Когда мы вышли на асфальт с чемоданами в руках, рассвет только-только прорвал темноту. Заснеженные горы Гиндукуш возвышались вдали на высоте 15 000 футов, словно проснувшиеся гиганты. На обочине взлетно-посадочной полосы аэропорта я увидел потрепанные остатки самолетов - хвосты и фюзеляжи советских реактивных самолетов, на которых все еще виднелись яркие знаки отличия "молот и серп". У меня возникло ощущение, что я попал в историю.

Мы присоединились к министру О'Нилу на асфальте и сразу же сели в транспортные вертолеты. В сопровождении двух вооруженных "Черных ястребов" мы пролетели над пыльным и разрушенным городом. Глядя вниз, я представил себе десятилетия боев и гражданской войны, свидетелями которых, должно быть, были жители из своих глинобитных домов. Чуть больше года до этого Аль-Каида и Талибан свободно разгуливали по тренировочным лагерям и городам этой обездоленной страны. Мы пролетели через горы, окружающие Кабул, далеко за пределами города, и когда мы приземлились, "Черные ястребы" остались в воздухе, кружа над головой для обеспечения безопасности. Уже через несколько секунд после выхода из вертолета я почувствовал влияние высоты и сухости воздуха. На горизонте не было видно ничего, кроме пыльных гор. Очень быстро из ниоткуда начали спускаться жители деревни - мальчик с осликом, маленькие дети и несколько мужчин, которые с любопытством разглядывали гостей, только что приземлившихся в их окружении. Мы были похожи на инопланетян, приземлившихся в деревне семнадцатого века.

Когда я огляделся вокруг, меня осенила реальность новой войны, которую мы вели. Мы сражались со многими из тех же финансовых сетей и механизмов поддержки, которые были разработаны давным-давно для поддержки борьбы против Советского Союза в деревнях и горах Афганистана. Сейчас эти финансовые структуры используются "Аль-Каидой" для реализации своих глобальных планов и войны против Соединенных Штатов.

Наша мощь и влияние должны были выходить далеко за рамки общепринятых тактик и стратегий - за рамки военных и дипломатов, а также власти и роли Министерства финансов. Наше финансовое влияние и инструменты должны были использоваться для помощи нашим друзьям и союзникам, а также для давления и воздействия на финансовые сети наших врагов. И делать это нужно было не только в комфортабельных современных банковских центрах мира, но и в самых отдаленных и слаборазвитых уголках земного шара. Это была война, которая требовала нового мышления в отношении использования финансового давления и влияния для ослабления влияния и влияния противника, и мы находились в центре этого процесса. Мы уже прошли долгий путь после 11 сентября.

В сентябре 2001 года со своего рабочего места на четвертом этаже здания Министерства финансов я мог видеть Национальный аэропорт Рейгана, реку Потомак и Пентагон. Я приступил к своей новой работе в Министерстве финансов всего за несколько недель до этого, 24 августа. На предыдущей работе в качестве федерального прокурора в отделе по борьбе с терроризмом и насильственными преступлениями Министерства юстиции мне уже в самом начале выпала возможность работать с лучшими прокурорами страны по борьбе с терроризмом - Патриком Фитцджеральдом, Джорджем Тоскасом и Джоном Ланкастером - и меня попросили помочь в расследовании дела о взрывах в посольствах в 1998 году, а затем о нападении на корабль ВМС США "Коул" в Адене, Йемен, 12 октября 2000 года. Меня перевели в Казначейство на должность старшего советника по международным вопросам при новом заместителе министра по правоприменению в департаменте Джимми Гуруле.

Заместитель министра по правоприменению выполнял огромные уставные обязанности, контролируя все правоохранительные органы Казначейства, включая Таможенную службу США, Секретную службу, Бюро алкоголя, табака и огнестрельного оружия, Федеральный учебный центр правоохранительных органов (FLETC) и Исполнительный офис Казначейства по конфискации активов (TEOAF), а также координируя работу Казначейства с Отделом уголовных расследований Налоговой службы. Агенты Казначейства составляют около 40 процентов сотрудников федеральных правоохранительных органов, и они расследуют все виды финансовых преступлений - от отмывания денег и фальшивомонетничества до финансового мошенничества и уклонения от уплаты налогов.

Уважаемый в прошлом прокурор и профессор права, которого сенатор Оррин Хэтч назвал "вдохновенным выбором" на эту должность, Гуруле также курировал ведомства, отвечающие за управление всеми санкциями правительства США через Управление по контролю за иностранными активами, и следил за применением Закона о банковской тайне (требования к банкам подавать отчеты о валютных операциях и подозрительной деятельности). С момента вступления в должность Гуруле намеревался усилить внимание Казначейства к проблеме отмывания денег как внутри страны, так и во всем мире, что окажется актуальным в ходе предстоящей кампании.

11 сентября Гуруле и его пресс-секретарь Тасия Сколинос сидели с репортером из Wall Street Journal, предваряя запуск первой Национальной стратегии администрации Буша по борьбе с отмыванием денег, которая должна была быть подписана министром финансов, генеральным прокурором и государственным секретарем и опубликована публично на следующий день. Эта стратегия должна была стать основным направлением работы Гуруле и определять работу всего управления, включая правоохранительные органы Казначейства.

Новости о первом и втором самолетах, врезавшихся во Всемирный торговый центр, а также о нападении на Пентагон очень быстро распространились по всему зданию Казначейства. Когда я наблюдал за густым черным дымом с другого берега Потомака, мне стало ясно, что мир изменился и что мы находимся в состоянии войны. Вскоре после этого завыли сирены эвакуации, и все, кто находился в историческом здании Казначейства, высыпали на улицу. Несколько человек из нас ушли в штаб-квартиру Секретной службы, чтобы наблюдать за небом и радаром в поисках новых самолетов, гадая, что будет дальше.

12 сентября Белый дом обратился в Казначейство с вопросом о том, какой вклад может внести министерство в ответные действия. Президент Буш распорядился задействовать все элементы национальной мощи, чтобы ответить на нападения на Нью-Йорк и Вашингтон - и предотвратить новые атаки на наши берега. Он призвал к нетрадиционным ответным мерам и хотел бороться со всеми элементами сети, включая сети поддержки и каналы связи "Аль-Каиды". Роль Казначейства в решении этой задачи стала очевидной, когда 24 сентября 2001 года президент Буш заявил: "Мы направим все имеющиеся в нашем распоряжении ресурсы на победу в войне с террористами: все средства дипломатии, все инструменты разведки, все инструменты правоохранительных органов, все финансовое влияние. Мы лишим террористов финансирования, настроим их друг против друга, выбьем их из надежных укрытий и предадим правосудию".

Это означало, что нужно искать деньги "Аль-Каиды".

Теракты 11 сентября продемонстрировали проворство и глобальный характер финансовой инфраструктуры "Аль-Каиды". В течение многих лет она использовала средства, поступавшие от благотворительных пожертвований, крупных спонсоров и поддерживающих ее союзных групп, для наращивания своего потенциала. Она оплачивала и обучала тысячи новобранцев в своих лагерях, предназначенных для арабских иностранных боевиков; управляла центром финансовой деятельности в Пешаваре (Пакистан) для получения и выплаты средств; оплачивала операции и пенсии по мере необходимости. У нее был бюджет на все операции, а также финансисты, способные собирать и перемещать деньги по всему миру.

При совершении терактов 11 сентября "Аль-Каида" опиралась на свои проверенные и надежные финансовые сети, а Мустафа Ахмад аль-Хавсави выступал в роли распорядителя средств для этой операции. Угонщикам переводили деньги со счетов в Дубае. В Германии они пользовались услугами Dresdner Bank, а оказавшись в США, использовали банковские счета на свои настоящие имена в Sun Trust Bank во Флориде и Bank of America, а также в многочисленных региональных банках. В Сан-Диего Наваф аль-Хазми и Халид аль-Михдар использовали банковский счет администратора в Исламском центре Сан-Диего для получения электронных переводов от Али Абдул Азиза Али, племянника Халида Шейха Мохаммеда в Дубае. Все девятнадцать угонщиков использовали законные банковские счета на свое имя, часто вносили и снимали наличные, а также отправляли и получали электронные переводы из Дубая. Ни одна из банковских операций угонщиков не вызвала сообщений о подозрительной деятельности, что объясняется небольшими суммами и регулярным характером их деятельности.

В общей сложности сумма, использованная специально для терактов, составила всего полмиллиона долларов - скромное вложение для массового разрушения, которое должно было последовать. С середины 1990-х годов "Аль-Каида" потратила миллионы на создание возможностей для проведения терактов 11 сентября, а также других известных и неизвестных операций по всему миру, направленных против Соединенных Штатов. Инвестиции "Аль-Каиды" привели бы к самой разрушительной террористической атаке на территории США в истории. Последовавшие разрушения, экономические последствия и ответные меры обошлись бы Соединенным Штатам в миллиарды долларов.

Следующие атаки необходимо было сорвать и остановить. Отслеживание и разрушение денежных потоков в системе "Аль-Каиды" стало настоятельной необходимостью. Нашими целями стали сети финансовой поддержки "Аль-Каиды" - благотворительные фонды, доноры с крупными суммами и подставные компании, а также средства, с помощью которых "Аль-Каида" перемещала деньги по всему миру - банки, курьеры, электронные переводы, "хаваладары".

На последующей встрече в Белом доме заместитель советника по национальной безопасности Гэри Эдсон попросил представителей Казначейства разработать меры, которые они могли бы предпринять, чтобы урезать финансы "Аль-Каиды". Эдсон был экономистом, отвечавшим за вопросы международной экономической политики, и был известен тем, что не терпел легкомысленных дураков. Он и многие другие за столом были новичками в этом мире - связи между финансовой мощью и национальной безопасностью, - но существовали финансовые инструменты, уже разработанные за многие годы, которые были готовы к применению, и небольшая группа действующих лиц в правительстве, которые знали о них. Задача состояла в том, чтобы превратить классическое финансовое оружие - стратегии борьбы с отмыванием денег и санкции - в надежный набор инструментов, способных нарушить деятельность "Аль-Каиды", а затем ликвидировать ее сети. Хотя в то время мы этого не знали, эти первые задачи заложили основу для гораздо более широкой кампании финансовой войны - с Казначейством во главе. Но все началось с кампании по борьбе с финансированием терроризма.

Финансирование терроризма - сбор и перемещение средств, предназначенных для террористических целей, - представляет собой уникальную проблему для правительств. Проще говоря, финансирование терроризма часто описывается как "обратное отмывание денег". Как правило, отмывание денег представляет собой финансовую схему или операцию, используемую для придания незаконным средствам видимости законных. Это позволяет преступным группам очищать доходы от преступлений, чтобы эти средства могли более свободно использоваться в банковской и коммерческой системах и выглядеть законными.

Однако средства, связанные с терроризмом, часто поступают из законных источников, которые затем перенаправляются или используются для поддержки террористических целей. Средства террористов - часто переводимые в очень небольших суммах и предназначенные для оперативников или сочувствующих групп - часто смешиваются с деньгами, собранными на законные цели. Эти операции завуалированы под неопределенность в определении мотивов и намерений тех, кто в них участвует. Задача определения мотивов усложняется еще и тем, что, хотя средства могут использоваться в гнусных целях (например, для оплаты "спящей ячейки" террористов), они также могут использоваться в законных целях (например, для кормления сирот).

Отслеживание таких денег также затруднено, поскольку те, кто ими распоряжается, прибегают к целому ряду различных методов сокрытия происхождения, перевода и конечного назначения этих средств. Они используют фальшивые документы для открытия банковских счетов и осуществления электронных переводов; объединяют свои операции с использованием сквозных и совместных счетов, подставных компаний или благотворительных организаций; а также используют альтернативные системы денежных переводов, которые могут не подвергаться такому же надзору, как официальная финансовая система.

Смешение законных и незаконных средств - лишь одна из характеристик финансирования терроризма. Мотивация или намерение финансиста терроризма - уникальный и определяющий компонент финансирования терроризма. Как поясняется в докладе правительства США, террористические группы, в отличие от преступных организаций, в первую очередь руководствуются не жадностью, а "нефинансовыми целями, такими как стремление к публичности, политической легитимности, политическому влиянию и распространению идеологии". Как отмечалось в докладе, "сбор средств для террористов является средством достижения этих целей". Таким образом, при попытке выявить финансирование терроризма, для каких бы целей оно ни осуществлялось, намерения вовлеченных лиц становятся важнейшей частью расчета.

Поскольку политические, социальные или религиозные цели, проповедуемые террористическими группами, могут совпадать с целями и убеждениями определенных государств и отдельных лиц, террористические группы также получают финансовую и другие формы поддержки от стран и желающих доноров. Эти источники финансирования обеспечивают террористические группы ресурсами, и именно этот вид поддержки отличает эти группы от традиционных международных преступных конгломератов.

Финансирование терроризма исторически принимало несколько различных форм, отчасти зависящих от того, какая террористическая группа участвует в этом процессе и в каком регионе действует эта группа или ее члены. Террористические группы являются оппортунистами и не уклоняются от использования классической преступной деятельности для сбора средств на достижение своих преступных целей. Как и международные преступные организации, террористические группы по всему миру, как известно, используют все формы преступной деятельности для сбора денег, включая торговлю наркотиками, вымогательство, похищение людей, торговлю людьми, все виды мошеннических схем и фальшивомонетничество. 9 Революционные вооруженные силы Колумбии (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, или FARC) превратились из террористического повстанческого движения в сложный картель, занимающийся торговлей кокаином. Талибан использовал торговлю маком и героином для усиления своего влияния и подпитки своих операций против сил Организации Североатлантического договора (НАТО) и афганских войск. Такие группировки, как баскские террористы в Испании и Франции и "Тамильские тигры" в Шри-Ланке, используют вымогательство у местного населения и диаспоры для сбора средств на вооружение и политические инициативы. Другие группировки, такие как "Аум Синрикё" в Японии, для подпитки своих безумных планов опирались на финансовую преступную деятельность или на оплату труда своих членов. Подобные финансовые схемы - использование любых доступных финансовых возможностей - рассматриваются сегодня во всем мире как средство поддержания террористических операций и ячеек, а также как средство устрашения тех, с кем террористическая группа вступает в контакт. Теперь нам необходимо начать кампанию по борьбе с финансированием терроризма.

Рик Ньюкомб, директор Управления по контролю за иностранными активами (OFAC), ветеран казначейства, хорошо известный лишь немногим в кругах национальной безопасности, сразу понял, что нужно сделать с полномочиями казначейства, чтобы найти Усаму бен Ладена и его активы. Ньюкомб, мужчина с редеющими волосами и большими круглыми очками, был толковым юристом, который незаметно превратил OFAC в один из самых влиятельных, но наименее понятных офисов правительства. OFAC, небольшое по правительственным меркам, насчитывавшее после 11 сентября чуть более ста сотрудников, отвечало за управление всеми санкционными программами США и имело полномочия налагать на нарушителей санкции в виде замораживания активов и штрафов.

Во время Второй мировой войны правительство США пыталось контролировать активы немецких, итальянских и японских компаний и агентов. Это удалось сделать с помощью небольшого офиса в Министерстве финансов, известного в то время на сайте как "Контроль". Контроль стал основным инструментом правительства США по борьбе с активами вражеских режимов. В 1950-х годах, когда шла Корейская война, "Контроль" был переименован в Управление по контролю за иностранными активами, и его стали использовать для борьбы с китайскими активами.

После Кубинского ракетного кризиса 1962 года OFAC стало центром управления санкциями в отношении Кубы. Были введены ограничения на въезд и въезд на Кубу в попытке экономически задушить режим Кастро. Переломный момент для OFAC наступил во время кризиса с иранскими заложниками 1979 года, после которого иранские активы - как ликвидные, так и недвижимые, такие как посольство и консульства - стали предметом распоряжений о замораживании. 14 ноября 1979 года президент Джимми Картер подписал указ 12170, который заблокировал всю собственность правительства Ирана под юрисдикцией США на общую сумму 12 миллиардов долларов. Работа по замораживанию и управлению иранскими активами во время кризиса с заложниками и впоследствии, при урегулировании отношений с иранским правительством в рамках Алжирских соглашений, ясно показала, что OFAC должна стать чем-то большим, чем просто лицензионный отдел. Его необходимо расширить, чтобы управлять этим делом и последующими.

Во многих отношениях OFAC процветало за счет того, что его считали техническим ведомством. Офис и его деятельность были окружены особой таинственностью. OFAC, расположенное в приложении к Казначейству рядом с лиственным Лафайетт-парком, через Пенсильвания-авеню от главного здания Казначейства, было, возможно, самым могущественным, но неизвестным агентством в правительстве США.

Мощь OFAC заключалась не столько в способности замораживать активы или транзакции, сколько в праве не допускать определенные стороны и тех, кто с ними связан, в финансовую систему США. В середине 1980-х годов Ньюкомб и один из его ключевых заместителей, Боб Макбрайен, решили изменить способ уведомления банков о решениях OFAC. Макбрайен, жилистый голубоглазый технократ, входил в состав внутреннего ядра американских чиновников по борьбе с терроризмом, собранных Белым домом после бойни на Олимпийских играх 1972 года в Мюнхене для разработки стратегии борьбы с новыми формами терроризма, появившимися в то время. В то время он был редким сотрудником Казначейства и большую часть своей карьеры на сайте работал с Ньюкомбом. В 1986 году OFAC опубликовало свой первый публичный список граждан, включенных в список особо опасных лиц, и направило письма с разъяснениями в Федеральные резервные банки. Из тринадцати банков Федеральной резервной системы только ФРС Нью-Йорка обратила особое внимание на эти письма, отчасти потому, что большая часть операций и активов, ставших объектом внимания OFAC, проходила через нью-йоркские банки. Но это было началом изоляции обозначенных лиц от банковской системы.

Тем, кто был помечен правительством США как Specially Designated Nationals и подпадает под юрисдикцию OFAC и американские законы о санкциях, будет сложно вести бизнес в США, поскольку американским гражданам, компаниям и другим организациям будет запрещено взаимодействовать с ними в коммерческом или финансовом плане.

Хотя в этих случаях полномочия правительства были внутренними и технически касались только тех учреждений и лиц, на которых распространялась юрисдикция США, характер списка и желание граждан и предприятий сохранить доступ к американской финансовой системе сделали эти полномочия многосторонним инструментом по своей сути. Банки всего мира, особенно те, кто хотел сохранить свое присутствие в Соединенных Штатах, должны были если не соблюдать списки, то хотя бы следить за ними. В течение многих лет банки в Латинской Америке применяли список OFAC, связанный с картелями наркоторговцев, который на испанском языке часто называют "списком Клинтона" из-за его использования во время администрации Клинтона. Власть OFAC была по своей сути международной, поскольку американская банковская система и рынки капитала имеют большое значение.

Эта власть распространялась и за пределы США благодаря статусу Соединенных Штатов как главного мирового рынка капитала и банковских услуг. Если вы хотите стать серьезной международной организацией, способной работать на глобальном уровне, вам необходимо получить доступ к Нью-Йорку и американской банковской системе.

Подобная финансовая мощь США обусловлена также доминирующим положением доллара США в качестве основной резервной и торговой валюты во всем мире. Компании и трейдеры используют доллар в качестве эталона для международной торговли. Страны, компании, и частные лица держат доллары или счета в долларах в качестве защиты от неопределенности других валют. Любые сделки в долларах - от нефтяных сделок до расчетов по коммерческим контрактам - должны проходить через долларовые расчетные счета. В большинстве случаев операции по расчету в долларах - включая нефтяные сделки - проходят через банковский счет в Нью-Йорке. Поэтому для большинства банков и предприятий уклонение от действий OFAC не представляется возможным. Отделы по обеспечению соответствия и юридические практики были построены на соблюдении правил OFAC.

OFAC в полной мере воспользуется этими целевыми, публичными санкциями, чтобы преследовать финансы "Аль-Каиды". Ньюкомб знал, как заморозить активы в международной финансовой системе и остановить любые транзакции, подозреваемые в связях с "Аль-Каидой". Все, что ему было нужно, - это новый указ, расширяющий полномочия Казначейства по борьбе с финансовой сетью и сетью поддержки "Аль-Каиды". В то же время главный юрисконсульт Казначейства Дэвид Ауфхаузер и его заместитель Джордж Вулф рассматривали такой указ как способ предложить Белому дому новое мощное вооружение в нетрадиционной войне с терроризмом.

Ауфхаузер был квинтэссенцией вашингтонского юриста. Будучи партнером известной и жестокой юридической фирмы Williams & Connolly, он помогал кампании Буша управлять юридической стратегией выборов во Флориде. Ауфхаузер обладал острым умом и любил приводить убедительные аргументы, используя чутье мастера судебного процесса. Вулф, его заместитель, был юристом из Южной Каролины. Его южный говор обезоруживал и располагал к себе, но за словами скрывался острый и глубокий интеллект. Вулф станет ключевой фигурой в юридической работе Казначейства дома и в зонах боевых действий. Один из главных юристов, Билл Фокс, мастер решения проблем и большой, веселый человек, работавший юристом в Бюро алкоголя, табака и огнестрельного оружия, станет главным советником Ауфхаузера и начнет играть центральную роль в работе Министерства финансов после событий 11 сентября.

Юристы рассматривали указ как средство, позволяющее направить финансовую войну в новое русло. Он может наказать банкиров террористов и отучить других переходить черту и поддерживать Аль-Каиду или другие террористические группировки.

Юристы Aufhauser и эксперты OFAC объединили усилия, чтобы наметить контуры исполнительного приказа. По своему масштабу и воздействию этот указ должен был отличаться от предыдущих. Это была чрезвычайная исполнительная власть, которая должна была быть применена не только против "Аль-Каиды" и ее прямых сторонников, но и против поддержки терроризма в целом. Предыдущие попытки использовать эти полномочия против террористов были ограничены очень конкретными целями террористов и не использовались для борьбы с финансовой инфраструктурой сетей. Эта более широкая модель использовалась OFAC против организаций наркоторговцев, но не против "Аль-Каиды".

В самом указе был заложен новый принцип борьбы с финансированием терроризма: потенциально подпадают под запрет финансовые пособники терроризма, компании или предприятия, принадлежащие им или контролируемые ими, а также те, кто "связан" с ними. Банкиры и пассивные инвесторы в террор, которые в прошлом, возможно, играли в игру с умышленной слепотой, теперь были поставлены в известность. Правительство США ясно дало понять, что "перешагивание через забор", когда одна нога находится в легальном финансовом и коммерческом мире, а другая - на арене поддержки насильственного экстремизма, больше недопустимо. Такой подход открыл доступ к потенциальным целям и дал понять частному сектору, что банки, запятнанные ярлыком "поддержки терроризма", рискуют заморозить свои активы и запятнать репутацию. Это стало мощным инструментом в период после 11 сентября.

Важно отметить, что в соответствии с критериями исполнительного приказа правительству не нужно было доказывать, что обозначенные физические и юридические лица действительно намеревались поддерживать терроризм или даже знали, что их деньги или деятельность используются для поддержки терроризма. Это не было уголовным обвинением или гражданским иском о конфискации. Вместо этого это были чрезвычайные административные полномочия, предназначенные для превентивного ареста активов предполагаемых сетей поддержки. В связи с этим данная серия исполнительных указов не требовала предварительного уведомления или соблюдения процессуальных норм перед тем, как кто-то был включен в список, а также не предусматривала обычных правил, присущих уголовным процессам, таких как право на очную ставку со свидетелями. Подобное требование противоречило бы цели превентивного замораживания активов. Если бы кто-то получил уведомление о том, что правительство рассматривает возможность замораживания его активов, средства были бы переведены из банков, находящихся под юрисдикцией США, в течение нескольких минут.

Это было мощное административное оружие, которым нужно было пользоваться осторожно, потому что последствия для физических и юридических лиц, включенных в список на основании этих полномочий, - особенно ярлыка "сторонник терроризма" - могли быть разрушительными. Чтобы внести кого-либо в список лиц, подпадающих под эти полномочия, необходимо было представить доказательства и составить административный протокол - министр финансов должен был иметь разумные основания считать, что лицо соответствует критериям исполнительного приказа. Целые племена юристов из Казначейства, Государственного департамента и Министерства юстиции рассматривали любое предложение о назначении на предмет достаточности доказательств.

24 сентября 2001 года, менее чем через две недели после терактов в Нью-Йорке и Вашингтоне, президент Буш объявил об указе, который стал известен под номером "Указ 13224". Он сказал: "Сегодня утром в 12:01 одним росчерком пера началось важное направление нашей войны с терроризмом. Сегодня мы нанесли удар по финансовой основе глобальной террористической сети. . . . Мы лишим террористов финансирования, настроим их друг против друга, выдворим их из надежных укрытий и привлечем к ответственности". Президент продолжил: "Мы ставим банки и финансовые учреждения по всему миру в известность - мы будем работать с их правительствами, просить их заморозить или заблокировать доступ террористов к средствам на зарубежных счетах. . . . Если вы ведете бизнес с террористами, если вы поддерживаете или спонсируете их, вы не будете вести дела с Соединенными Штатами Америки".

Президент Буш подписал указ о замораживании финансовых активов и запрете на операции с двадцатью семью организациями, подозреваемыми в связях с терроризмом. Этот акт также положил начало новой оперативной роли Министерства финансов в борьбе с терроризмом. В той же речи Буш объявил: "Мы создали в Министерстве финансов центр по отслеживанию активов иностранных террористов, чтобы выявлять и расследовать финансовую инфраструктуру международных террористических сетей. Мы будем подавать пример. Мы будем сотрудничать со всем миром в борьбе с терроризмом. Деньги - это жизненная сила террористических операций. Сегодня мы просим мир остановить платежи".

Сразу после 11 сентября началась суматоха, чтобы определить, какие шаги можно предпринять для борьбы с финансированием терроризма, но теперь появилась стратегия. Инструменты, правовые структуры и идеи, которые в прошлом служили основой для борьбы с наркокартелями и организованной преступностью, будут использованы в новых, более агрессивных целях. Мы будем вести тотальное наступление, чтобы объединить финансовую мощь с национальной безопасностью. Это была новая форма финансовой войны.

Выявление сетей поддержки террористов, которые завуалированы под легальную деятельность или смешаны с ней, - дело непростое, и это не панацея от проблемы терроризма. Но пресечение финансирования терроризма всеми доступными средствами играет важную роль в пресечении самого терроризма по трем основным причинам: террористам труднее, дороже и рискованнее собирать и перемещать деньги; это заставляет лидеров террористов принимать жесткие бюджетные решения; и это ограничивает глобальный охват их организаций. Самые угрожающие амбиции террористов, такие как финансирование программ, связанных с оружием массового поражения (ОМП), должны быть приостановлены, если на их реализацию нет денег. Если усилия по борьбе с финансированием терроризма оказываются успешными, они изгоняют известных финансистов из официального финансового и коммерческого мира и удерживают сборщиков средств, доноров и сочувствующих от предоставления поддержки и денег террористическим группам. Наконец, отслеживание финансирования террористов позволяет выявить финансовые следы и связи террористической сети - следы, которые могут привести к "спящим" ячейкам, элементам поддержки и лидерам террористов. Если кампания по пресечению финансирования терроризма проведена успешно, она не только останавливает атаки, но и может изменить стратегический охват и траекторию развития сети противника.

Целевые санкции и обозначения будут использоваться для того, чтобы "назвать и опозорить" и заморозить активы и операции террористов и их сторонников. Лица, поддерживающие терроризм, будут изолированы от официальной финансовой системы. Спецслужбы и правоохранительные органы будут отслеживать денежные потоки, выявлять и разрушать сети поддержки. Регулирующие органы будут оказывать давление на финансовые учреждения, заставляя их применять механизмы борьбы с отмыванием денег и финансового регулирования, чтобы убедиться, что их учреждения не используются террористами для сокрытия или перемещения денег. На международном уровне будут предприняты усилия по использованию всех инструментов международной финансовой системы - в том числе центральных банков и министерств финансов - для активизации попыток очистить финансовую систему от запятнанного террористического капитала. Кроме того, будут созданы альянсы и укреплен потенциал наших партнеров по всему миру. И все это будет дополнено новыми законами, правилами и инструментами.

На Капитолийском холме Конгресс разработал закон USA PATRIOT, раздел III которого был посвящен борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Закон предоставил Казначейству законодательный мандат, необходимый для распространения требований по борьбе с отмыванием денег на широкий круг коммерческих и финансовых субъектов; расширения обмена финансовой информацией между правительством и частным сектором, а также между финансовыми учреждениями; и разработки более мощных инструментов для обеспечения соблюдения расширенной политики и правил.

Когда президент Буш подписал закон USA PATRIOT Act, это стало началом самого масштабного расширения режима борьбы с отмыванием денег в США с момента принятия Закона о банковской тайне 1970 года. Основные требования по борьбе с отмыванием денег теперь распространялись не только на банки, но и на небанковские финансовые и коммерческие организации, включая компании, предоставляющие денежные услуги, такие как Western Union, страховые компании, брокеров и торговцев драгоценными металлами и камнями. Раздел III предоставил правоохранительным органам и финансовым регуляторам значительные новые инструменты для выявления, расследования и судебного преследования отмывания денег. После принятия закона Казначейство выпустило множество нормативных актов, направленных на повышение прозрачности и подотчетности финансовой системы США, в основном за счет улучшения требований к идентификации клиентов, отчетности, ведению учета и обмену информацией для расширенного круга государственных и финансовых учреждений США.

На международном уровне мы использовали соответствующие многосторонние форумы для решения проблемы финансирования терроризма и подтверждения или определения международных обязательств. Всего через несколько дней после 11 сентября Джимми Гуруле в Казначействе взял на себя международные компоненты Национальной стратегии борьбы с отмыванием денег и поручил своей команде задействовать ключевые международные организации, чтобы привлечь внимание мировой общественности к проблеме финансирования терроризма. Он попросил Дэнни Глейзера, молодого сотрудника, которому только что поручили возглавить делегацию США в Группе разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), направить деятельность этого международного органа по борьбе с отмыванием денег на борьбу с финансированием терроризма. ФАТФ была создана странами "Большой семерки" на саммите в Париже в 1989 году в связи с растущей обеспокоенностью угрозой отмывания денег для международной банковской и финансовой системы. К 2012 году в нее входило тридцать шесть членов.

В октябре 2001 года ФАТФ собралась на специальное пленарное заседание в отеле Omni Shoreham в Вашингтоне. С 2001 по 2002 год Гонконг занимал пост председателя, и специальное заседание проходило под председательством Клари Ло, тогдашнего комиссара Гонконга по наркотикам. На заседании присутствовали ведущие эксперты по борьбе с отмыванием денег и правоохранительным органам со всего мира. Выступили министр финансов США О'Нил, генеральный прокурор Джон Эшкрофт и генеральный секретарь Интерпола Рон Нобл, который в середине 1990-х годов был помощником министра финансов по вопросам правоприменения. Главный бальный зал был переполнен присутствующими, которые понимали историческую важность встречи. В конце пленарного заседания ФАТФ согласовала "Восемь специальных рекомендаций" по противодействию финансированию терроризма (девятая была добавлена в 2005 году). Рекомендации требовали от стран введения новых законов и правил для контроля за движением средств террористов. Они были направлены на элементы международной финансовой системы, которые были специфичны для финансирования терроризма и которые ранее игнорировались или недостаточно учитывались в системе борьбы с отмыванием денег. О небольших суммах подозрительных операций банки теперь должны были сообщать в подразделения финансовой разведки, электронные переводы должны были содержать больше данных, юрисдикции должны были иметь возможность превентивно замораживать активы и криминализировать финансирование терроризма, а неформальные предприятия по обслуживанию денег (часто встречающиеся в виде традиционных брокеров-хаваладаров) должны были регулироваться как другие финансовые отрасли.

Следствием этого решения стало повышенное внимание к финансовой прозрачности, бухгалтерскому учету и надзору со стороны регулирующих органов по всему миру. Вслед за этим появились новые законы, правила и процессы, а новые секторы, такие как обменные пункты от Дубая до Детройта, теперь попали под контроль борьбы с отмыванием денег. Позднее эти стандарты были приняты Всемирным банком, Международным валютным фондом (МВФ) и Организацией Объединенных Наций, создав паутину обязательств по всему миру.

В Министерстве финансов Управление по международным делам, возглавляемое известным экономистом из Стэнфорда Джоном Тейлором, начало работу по использованию процессов G7, МВФ и Всемирного банка для привлечения внимания к необходимости борьбы с финансированием терроризма. Тейлор хорошо подходил для того, чтобы ввести центральные банки и министерства финансов в мир безопасности, к которому они не привыкли. Он пользовался большим уважением среди международных экономистов и был известен благодаря "правилу Тейлора" - руководящему принципу денежно-кредитной политики, согласно которому центральный банк должен повышать процентную ставку более чем на один процентный пункт на каждый процентный пункт роста инфляции или объема производства. Большинство международных финансовых чиновников не только знали правило Тейлора, но многие из них учились у Тейлора или читали его работы. В каждой столице чиновники вспоминали о своей первой встрече с Джоном Тейлором.

Тейлор поручил опытному ветерану Министерства финансов Биллу Мердену, усатому и виртуозному государственному служащему, создать военную комнату для отслеживания действий различных стран по сотрудничеству в войне с терроризмом - от обязательств по планам действий G7 до подсчета замороженных активов. Мерден знал, как добиться своего - как в правительстве США, так и в международных финансовых институтах, в которых Соединенные Штаты долгое время доминировали.

В Государственном департаменте помощник секретаря по экономическим вопросам Тони Уэйн взял на себя процесс координации работы Госдепартамента с Казначейством. Уэйн был эффективным оператором Госдепартамента, который впоследствии работал послом США в Аргентине и Мексике, а также специальным послом в Афганистане. Его задача заключалась в том, чтобы стремление Казначейства к назначению соответствовало другим дипломатическим целям Америки - или, по крайней мере, не противоречило им.

Посол США в ООН Джон Негропонте возглавил усилия по расширению применения резолюции Совета Безопасности ООН (UNSCR) 1267, которая была принята в 1999 году и ввела санкции против Аль-Каиды, Талибана и Усамы бен Ладена. Резолюция 1267 СБ ООН была важным международным инструментом, поскольку позволяла Соединенным Штатам интернационализировать процесс включения в список - с требованием замораживания активов - тех, кто числился сторонником "Аль-Каиды" или "Талибана". Негропонте, высокий, импозантный мужчина, был уважаемым карьерным дипломатом, который впоследствии стал заместителем госсекретаря, послом в Ираке и первым директором национальной разведки. 28 сентября 2001 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1373, которая обязывала все государства предотвращать и пресекать финансирование терроризма и предоставление убежища террористам, вводить уголовную ответственность за прямое или косвенное предоставление средств для совершения террористических актов и "без промедления" замораживать активы организаций, вовлеченных в террористические сети. Эта резолюция была важна тем, что она не ограничивалась "Аль-Каидой" или "Талибаном". Ее сфера действия была намеренно широкой, чтобы обеспечить принятие международным сообществом широких мер по борьбе с финансированием терроризма.

Вся эта работа помогла бы сформировать финансовое регулирование и дипломатическую среду. Банки и юрисдикции знали, что мир наблюдает за ними и что за отступление от границ законности, которые сейчас перерисовываются, придется заплатить высокую репутационную цену. В Казначействе и других структурах мы перестраивали и углубляли правила игры, чтобы сделать акцент на законной финансовой деятельности и стандартах, исключая или наказывая тех, кто осмелился заигрывать с запятнанным капиталом.

Инструменты были на месте, и настало время их использовать.

Все правительство США - в частности, ФБР и ЦРУ, которые отвечали за отслеживание и пресечение деятельности "Аль-Каиды", - чувствовало, что им предстоит раскрыть сети, связанные с терактом 11 сентября, и тех, кто может быть готов нанести новый удар. ФБР создало Группу финансового анализа (ГФР), которую возглавил ветеран финансовых расследований Деннис Лормель, чтобы руководить расследованиями, связанными с финансированием терроризма после терактов 11 сентября. FRG, которая пыталась собрать вместе лучших финансовых следователей правительства США, чтобы отследить кредитные карты и банковские счета угонщиков 11 сентября, позже была преобразована в Отдел операций по финансированию терроризма (TFOS). Лормель возглавил усилия ФБР по интеграции финансового анализа и расследований в контртеррористические расследования, что не было принято в культуре Бюро.

Для Джимми Гуруле, бывшего федерального прокурора и нового заместителя министра финансов по правоприменению, это означало использование исторических правоохранительных органов Казначейства для обнаружения и пресечения подозрительных денежных потоков. Эти агентства Казначейства обладали глубоким опытом в различных финансовых, криминальных, налоговых расследованиях и расследованиях, связанных с отмыванием денег, и тесно сотрудничали с ФБР на местах. Секретная служба на ранних этапах своей работы сразу после 11 сентября выявила операции угонщиков по кредитным картам, что позволило подтвердить личности некоторых из них. В таможенной службе работали одни из лучших следователей по борьбе с отмыванием денег, которые занимались борьбой с коррумпированными банкирами и банками по всему миру. История агентов Казначейства, примером которой может служить Элиот Несс, уничтоживший Аль Капоне с помощью обвинений в уклонении от уплаты налогов, заключалась в использовании финансовых уголовных расследований для уничтожения крупных целей.

Гуруле и его бывший начальник на посту прокурора США в Лос-Анджелесе Роб Боннер, комиссар таможни и бывший администратор Управления по борьбе с наркотиками (УБН), сочли необходимым задать новое направление правоохранительной деятельности Казначейства в эпоху после 11 сентября 2001 года. 25 октября 2001 года Казначейство вместе с помощником генерального прокурора США Майклом Чертоффом объявило о создании операции Green Quest - следственной операции под руководством Таможенного управления, которая будет направлена на борьбу с незаконными и подозрительными денежными потоками. Операцию Green Quest возглавила ветеран таможенной службы Марси Форман (Marcy Foreman), которая начала расследовать обширные финансовые уголовные дела, связанные с возможным терроризмом. Гуруле хотел, чтобы известный финансист терроризма предстал перед судом, и он хотел, чтобы Казначейство добилось этого. Green Quest стремилась "дополнить существующие контртеррористические усилия, привлекая весь объем финансовых знаний правительства к борьбе с системами, лицами и организациями, которые служат источниками финансирования терроризма". Две целевые группы, одна из которых была создана при ФБР, а другая - при Казначействе, вместе со своими руководителями будут неоднократно сталкиваться, когда правоохранительные органы сосредоточатся на расследованиях финансирования терроризма.

В самом начале процесса министр О'Нил дал понять, насколько агрессивно Казначейство должно использовать свои новые полномочия. Казначейству были предоставлены чрезвычайные полномочия, которые должны были использоваться для предотвращения следующего теракта и прекращения финансирования "Аль-Каиды". Эти средства должны были арестовывать активы, а не людей, и парализовать работу целых сетей, которые использовались для перекачки денег в казну террористов. Это был превентивный инструмент, а не судебное преследование, и мы нацеливались на сети, а не просто на преступников. На одной из встреч вскоре после подписания указа 13224 О'Нил посмотрел на небольшую группу собравшихся и сказал: "Мы применяем правило 80/20".

В сфере принятия решений и бизнеса правило 80/20 популяризирует закон убывающей отдачи, поощряя работников принимать решения, располагая 80 процентами информации, а не тратить все больше времени и сил на получение дополнительных 20 процентов (которые могут оказаться полезными, а могут и не оказаться). Это означало, что мы должны быть на 80 процентов уверены в легитимности наших целей. О'Нил был готов жить с некоторой неопределенностью и несовершенством в первые дни после 11 сентября, чтобы обеспечить эффективное и агрессивное использование полномочий, делегированных ему президентом. Он не хотел порождать процесс "паралича анализа". С юридической точки зрения в этом стандарте не было ничего проблематичного, поскольку секретарь был уполномочен принимать меры, когда у него были разумные основания полагать, что доказательства соответствуют критериям, содержащимся в исполнительном приказе.

Благодаря целенаправленному сбору и анализу данных разведки и правоохранительных органов быстро выявился ряд целей и сетей, связанных с "Аль-Каидой". Часть этой работы была проделана еще до 11 сентября, но она не была сфокусирована и не имела четкой стратегии действий против этих сторонников "Аль-Каиды". Этот анализ позволил создать картину "Аль-Каиды", которая опиралась на постоянный приток наличных денег, необходимых для вербовки, обучения, поддержания и пенсионного обеспечения, создания альянсов и поддержки других группировок, а также проведения операций влияния и пропаганды. Бен Ладен использовал старую сеть поддержки суннитских экстремистов-моджахедов и сочувствующих доноров для вербовки и обучения, обещая выполнение обещаний поддержать джихад "Аль-Каиды" против США, Израиля и вероотступнических режимов. Для сбора и перемещения денег "Аль-Каида" в полной мере использовала глубокие карманы доноров из стран Персидского залива и исламского благотворительного сектора. Ее лидеры преподносили свое дело как святое, справедливое и обязательное по исламским законам.

Они также опирались на подставные компании, подобно мафии, чтобы генерировать и перемещать финансирование. Высказывались предположения, что "Аль-Каида" до 11 сентября вложила деньги в кровавые алмазы из Западной Африки в преддверии глобальной репрессии против банковских счетов. Это утверждение оказалось недоказуемым, как и предположения, что "Аль-Каида" сократила инвестиции в акции американских авиакомпаний в преддверии экономических последствий 11 сентября. Тем не менее террористы использовали все возможные средства для перемещения денег - и эти средства часто включали банки и предприятия по обслуживанию денег, курьеров с наличными или традиционных брокеров и торговцев хаваладаром.

Агрессивное использование обозначений в качестве превентивного инструмента могло бы разоблачить эти средства и методы финансирования, но также могло бы вызвать напряженность в отношениях с нашими международными партнерами. Проблема, присущая этому финансовому инструменту, заключалась в том, что мы применяли чрезвычайные административные полномочия против финансирования терроризма, как сеть. Эта сеть ставилась над целями, чтобы остановить потоки средств, но доказать, что каждый узел или член этих целевых групп несет уголовную ответственность, было невозможно. Как велел министр О'Нил, мы действовали по правилу 80/20. Наши европейские партнеры и обычные правоохранительные органы полагались на стандарт доказательств вне разумных сомнений, в то время как мы полагались на стандарт "разумных оснований полагать". Чтобы заморозить активы, у нас должны были быть разумные основания полагать, что средства могут попасть в руки террористов или использоваться для их поддержки.

Противоречие между этими двумя стандартами доказательств ярко проявилось в ходе нашего исследования сети Al Barakaat. Al Barakaat - это международная система денежных переводов, основанная в Сомали в 1986 году для того, чтобы сомалийские экспатрианты могли отправлять денежные переводы на родину, в страну, где не было официальной банковской системы и не существовало государственной структуры. Со временем "Аль-Баракаат" превратилась в крупную международную сеть, состоящую из компаний-переводчиков, предприятий по обслуживанию денежных средств и традиционных хаваладаров в более чем сорока странах, включая США и ряд европейских стран.

Ежегодно через сеть Al Barakaat проходили миллионы долларов - в основном от невинных сомалийских экспатриантов, переводивших деньги своим родственникам в Сомали. Анализ разведданных показал, что сеть контролировалась в Сомали проницательным бизнесменом-экстремистом по имени Ахмед Джумале. Джумале и близкие к нему люди не только извлекали прибыль из этой системы, но и отправляли часть доходов Усаме бен Ладену и "Аль-Каиде". Большинство тех, кто переводил деньги, даже не подозревали об этом, а участники операций по переводу денег по всему миру, безусловно, были невиновны в связях с "Аль-Каидой" и не стали бы объектами уголовного преследования. Но это не отменяло необходимости закрыть сеть.

В Казначействе мы приняли решение закрыть всю систему. 7 ноября 2001 года Управление по контролю за иностранными активами включило в список всю сеть вместе с Джумале и конфисковало в США 1,1 миллиона долларов. Министерство финансов утверждало, что Джумале выкачивал миллионы долларов из "Аль-Баракаат", а около 10 процентов глобальных доходов шло Усаме бен Ладену и "Аль-Каиде".

В январе 2002 года трое сомалийских шведов, участвовавших в работе шведского филиала "Аль-Баракаат", обратились к своему правительству и Совету Безопасности ООН с просьбой исключить их из этого списка. Это послужило поводом для обращения шведского правительства в Совет Безопасности ООН с просьбой разработать стандарт доказательств для будущих финансовых террористических номинаций. Анна Линдт, популярный шведский премьер-министр, которая впоследствии была убита нападавшим во время шопинга, в начале 2002 года нанесла личный визит в Министерство финансов, чтобы обсудить этот вопрос непосредственно с министром О'Нилом. Шведам и другим европейцам было очень неудобно применять неуголовные стандарты, когда на кону стояли репутация и средства к существованию людей. Это была законная озабоченность, но мы не хотели препятствовать нашей способности быстро замораживать активы. Административные полномочия по применению целевых санкций были бы значительно ослаблены, если бы для каждого случая требовался уголовный процесс.

Однако мы также понимали, что для того, чтобы сохранить возможность использовать эти санкции в долгосрочной перспективе, к процессу включения в перечень санкций против "Аль-Каиды" и "Талибана", предусмотренному резолюцией ООН 1267, должен быть приложен заслуживающий доверия процесс исключения из перечня. Согласно американскому законодательству, люди имеют право на административное обжалование, а также право оспорить решение о включении в перечень в федеральном суде. Фактически, на человека возлагается бремя оспаривания утверждений и действий правительства, и существует признанный набор процедур, позволяющих сделать именно это.

Восемь человек, связанных с сетью "Баракаат", воспользовались этим правом, успешно продемонстрировав, что они не связаны с финансированием терроризма, которое беспокоило американские власти, и они согласились отмежеваться от сети денежных переводов. В августе 2002 года Соединенные Штаты исключили из перечня американские компании, занимающиеся денежными переводами в Миннеаполисе и Колумбусе, штат Огайо, а также двух из трех сомалийских шведов. Многие восприняли исключение из списка как признание правительства в том, что мы совершили ошибку, слишком широко расставив сети обозначения "Аль-Баракаат". Это было не так. Это была неверная трактовка произошедшего, основанная на ожиданиях уголовно-правовых норм. Никогда не утверждалось, что эти люди были уголовно виновны или даже осведомлены о финансировании терроризма и поддержке "Аль-Каиды", которые осуществлялись через службы денежных переводов. Процесс включения в перечень и исключения из него сработал и достиг своей цели.

Правило 80/20 министра О'Нила было нашим руководящим принципом. О'Нил хотел, чтобы мы настойчиво добивались публичного использования обозначений для нападения на сети и отдельных лиц, поддерживающих "Аль-Каиду" и другие террористические группы. Это правило он повторял и мне, и своим адвокатам, и другим людям, вовлеченным в процесс обозначения. И какое-то время мы следовали этому правилу. Тем не менее, учитывая опасения по поводу судебных разбирательств и дипломатической реакции, придерживаться этого стандарта стало невозможно, и уже через год правило 80/20 перестало действовать. Необходимость в 100-процентной гарантии вскоре стала очевидной.

Вскоре после 11 сентября Белый дом создал координационный комитет Совета национальной безопасности (ККН) по вопросам финансирования терроризма, чтобы обеспечить координацию действий различных структур в правительстве США. ККП - теперь они называются "Межведомственными комитетами по политике" - представляют собой политические группы, состоящие из высокопоставленных представителей различных органов власти, которым поручено помогать формировать и направлять политику США. Они передают свои решения и ключевые вопросы заместителям и руководителям правительства США, которые занимаются конкретной областью политики, находящейся на рассмотрении ПКК. Ауфхаузер руководил ПКС, понимая, что обозначения Казначейства являются движущей силой кампании по борьбе с финансированием терроризма - отчасти потому, что это публичные действия правительства США и движущая сила действий ООН, - но также и потому, что для прекращения или сдерживания финансирования терроризма могут быть предприняты другие действия. Со временем количество включенных в списки и сумма замороженных активов стали показателями успеха войны с терроризмом. Это были конкретные цифры, которые говорили сами за себя. В отличие от других аспектов войны с терроризмом, которые часто держались в секрете, действия Казначейства могли обсуждаться публично.

В начале 2002 года Кофер Блэк, директор Контртеррористического центра ЦРУ (КТЦ), нанес визит в Казначейство. Это был первый раз, когда Блэк ступил в здание, и он ожидал увидеть "бухгалтеров с зелеными глазами, разгуливающих по коридорам", когда вошел в главные ворота. Он приехал туда, чтобы встретиться с Гуруле, Ньюкомбом и мной, чтобы обсудить набор предлагаемых обозначений, которые охватывали бы цели, представляющие интерес для ЦРУ. Он был там с миссией - защитить разведывательные источники и операции, которые могут быть раскрыты при планируемом обозначении Казначейства.

Мы встречались в кабинете Гуруле на четвертом этаже здания Казначейства на углу, выходящем на юг и запад. Отсюда открывался прекрасный вид на Белый дом и Южную лужайку, особенно зимой, когда с изб и дубов опадала листва. Перед нами лежала большая аналитическая карта, на которой была изображена сеть, которую мы планировали обозначить. Здесь были десятки людей, компаний и учреждений, составлявших сеть "Аль-Таква", базировавшуюся на Багамах, в Швейцарии и Лихтенштейне. Аль-Таква" была связана с Юсефом Надой и Ахмедом Идрисом Насреддином, предполагаемыми финансистами терроризма, и другими подозреваемыми лицами. План назначения был амбициозным, но он заходил слишком далеко в оперативные возможности ЦРУ.

Блэк начал просто и уважительно. Он высоко оценил работу, которую проводит Казначейство, но пояснил, что в Европе проводятся операции по выявлению ячеек "Аль-Каиды" и ее поддержки. Некоторые из этих операций проводились в Милане и были связаны с некоторыми из обозначенных на карте целей. Блэк указал на большую полосу целей и указал на ряд организаций, которые находились под наблюдением ЦРУ и были объектом действий ЦРУ. Блэк просил нас не называть эти цели. Не было причин оспаривать Блэка. Его присутствие и объяснения в кабинете Гуруле придали большой вес возражениям ЦРУ. Мы говорили о возможных сроках действий ЦРУ и возможности будущих обозначений, но вывод был очевиден. Встреча закончилась сердечно, и было принято решение отказаться от обозначений, которые могли бы осложнить работу ЦРУ в Европе.

Действительно, растущая сложность контртеррористических усилий США по всему миру делала такие встречи неизбежными. В конце 2002 года небольшая группа представителей ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, Министерства обороны, Казначейства и Белого дома начала проводить отдельные встречи в задней части старой ситуационной комнаты Белого дома для координации оперативной деятельности. Действия Казначейства, которое выявляло известных сторонников и сети террористов, необходимо было координировать с тайными и секретными операциями, проводимыми по всему миру.

Стратегия Казначейства в отношении обозначений была нацелена на сети ключевых финансовых игроков и узлы в системе поддержки терроризма. Речь шла не обязательно о замораживании активов в американских банках - хотя и это было полезно, - а о том, чтобы использовать обозначения США и ООН для затруднения доступа лиц, финансирующих террористов, к официальной финансовой системе. Поэтому наш анализ был сосредоточен на сетях участников и учреждений, обеспечивающих финансовую поддержку террористических предприятий. Интересно, что мы обнаружили, что существуют универсальные финансисты, которые жертвуют на различные цели - сторонники "политеррора".

Эти встречи также позволили ЦРУ и ФБР - наряду с Министерством обороны - более открыто рассказать о своих операциях. Это было место, где можно было безоговорочно обсуждать мудрость публичных обозначений и компромиссы, связанные с отложенным разоблачением. Часто операторы просили меня отказаться от продвижения обозначений; взамен мы добивались сроков и гарантий того, что сбои и операции действительно произойдут.

Даже несмотря на эти противоречия, ЦРУ и Министерство финансов часто находили общий язык. Вскоре после начала нашей работы с банками и странами мы надеялись найти доказательства богатства Усамы бен Ладена на банковских счетах или в подставных компаниях, которые он контролировал. Но бин Ладен был менее связан с международной финансовой системой, чем многие предполагали. Как только он объявил войну саудовской монархии, он оказался отрезанным от богатства своей семьи, а после того как он покинул Судан, его бизнес и операции были экспроприированы суданским правительством. Ему будет трудно управлять бизнесом из глубинки Афганистана.

Мы нашли один счет бен Ладена в пакистанском банке. На счете значилось имя бен Ладена, и на нем была небольшая сумма денег. Пакистанское правительство заморозило счет и передало информацию о нем нам. В течение нескольких месяцев мы пытались вызвать в Пакистан группу финансовых экспертов, чтобы изучить счет досконально - мы хотели увидеть историю операций, контактную информацию и все остальное, что могло бы оказаться полезным. Это стало очень деликатным вопросом, в том числе и для нашего посольства в Исламабаде. В итоге мы не стали отправлять группу, а попытались получить информацию из других источников.

Мы также начали узнавать больше о "денежном человеке" "Аль-Каиды", шейхе Саиде - так звали египетского бухгалтера, который отвечал за бухгалтерские книги организации. Он был главным финансистом "Аль-Каиды". Шейх Саид был доверенным лицом бин Ладена и Аймана аль-Завахири и управлял финансами организации как ястреб. Он был скуп на бюджет "Аль-Каиды", требуя от ключевых лейтенантов отчетов о расходах и квитанций, и часто раздражался из-за небрежного ведения учета и дисциплины расходов. Он установил правила для оперативного бюджета, требуя утверждения от него и штаб-квартиры "Аль-Каиды", прежде чем осуществлять крупные расходы.

Шейх Саид был тем человеком, на которого "Аль-Каида" полагалась при принятии сложных бюджетных решений. Сейчас организация находилась под давлением, ресурсы сокращались, а возможности перемещения денег по миру уменьшались. Саид должен был позаботиться о том, чтобы семьям боевиков "Аль-Каиды" выплачивались деньги, а старшим членам, погибшим в борьбе против США и их союзников-отступников, полагались страховые выплаты. Цена этой статьи расходов быстро росла, а источники финансирования начали иссякать.

Мы видели в нем нашего заклятого врага - главного денежного воротилу, которому нужно противостоять. Он был важным поворотным пунктом, вокруг которого мы могли наращивать давление на сеть. С каждым месяцем его работа должна была становиться все труднее и труднее. Разведывательное сообщество также считало его главной мишенью.

К 2004 году разведывательное сообщество установило и подтвердило его настоящее имя - Мустафа аль-Язид, после чего начались дебаты о том, что с ним делать. Я активно выступал за обнародование этого имени, чтобы еще больше подчеркнуть его роль и изолировать тех, кто готов вести с ним дела или поддерживать его. Разведывательное сообщество хотело сохранить его имя в тайне - отчасти для того, чтобы защитить методы, с помощью которых мы получили это имя. Этот метод был достоин защиты, потому что он раскрывал другие сведения о шейхе Саиде и о том, что он делал для инвестирования и диверсификации активов "Аль-Каиды". Вскоре финансовые следопыты узнали, что он вкладывает деньги в золото и начинает держать евро вместо долларов.

Значение Саида будет расти, особенно по мере того, как будут убивать других высокопоставленных лидеров "Аль-Каиды". Он выполнял функции привратника и оперативного руководителя - и при этом использовал доверие, оказанное ему Завахири и бин Ладеном в управлении финансовыми операциями организации, для того чтобы дергать за рычаги глобальной организации. Мы продолжали следить за ним и за тем, какие направления он выбирал и какие меры принимал в организации. В конце концов, в августе 2010 года Казначейство внесло его в список. Правительство США хотело дать понять, что мы знаем, кто он такой, и что любой, кто ведет с ним дела, станет мишенью для разведки и, возможно, других американских структур.

Во многих отношениях наша способность сжимать и искажать бюджетные решения Саида была главным мерилом того, насколько мы преуспели. Смогли ли мы повлиять на инвестиции "Аль-Каиды" в стратегические атаки? Смогли ли мы добиться того, чтобы у "Аль-Каиды" не было денег на оплату пакистанских ученых или российских контрабандистов, чтобы получить знания или материалы для создания ядерного устройства или грязной бомбы? Могли ли мы нанести ущерб моральному духу, задерживая пенсионные выплаты родственникам погибших террористов и выплаты новобранцам? Можно ли было надавить на "Аль-Каиду", когда она приспосабливалась к нашему давлению, чтобы мы изменили ее глобальный охват и влияние? В конце концов, можем ли мы использовать финансовое давление, чтобы уменьшить угрозу "Аль-Каиды" для Соединенных Штатов и их союзников? Это были важные стратегические вопросы, которые должны были лечь в основу наших дискуссий и нашей финансовой кампании против террора.

Надеясь на успех, мы уделяли особое внимание поиску финансовых следов, чтобы понять сеть "Аль-Каиды", нарушить ее деятельность и ограничить ее глобальный охват и самые стратегические и угрожающие амбиции. Отслеживание финансовых следов "Аль-Каиды" стало новой дисциплиной и легло в основу наших усилий по уничтожению организации и ее операций. А чтобы проследить эти следы, Соединенным Штатам необходимо было создать новое предприятие, которое бы использовало доступ к огромным объемам финансовых данных.

Различные инструменты и сообщество, которое мы начали формировать после 11 сентября для борьбы с финансированием терроризма, станут краеугольным камнем нашей способности вести финансовую войну в более широком масштабе. В то же время мы начали создавать условия для того, чтобы финансовая система не принимала запятнанный капитал, и наша способность воздействовать на эту среду и формировать ее станет важнейшим элементом власти Казначейства.

Глава 2

Через несколько дней после 11 сентября министр финансов США О'Нил организовал встречу в небольшом конференц-зале министра финансов, расположенном на третьем этаже здания казначейства. Этот зал традиционно использовался для брифингов высшего руководства и встреч с министрами финансов и главами иностранных государств. На стенах висят фотографии Министерства финансов XVIII века и образцы валюты времен Гражданской войны, а украшают комнату исторические артефакты - например, столовое серебро, принадлежавшее первому секретарю казначейства Александру Гамильтону. Вид на Восточное крыло Белого дома не оставляет сомнений в близости к власти. Интимная обстановка создает ощущение глубокой исторической важности, и после 11 сентября в этой комнате будут проводиться самые деликатные и важные встречи в Министерстве финансов. Это была одна из них.

Это должно было быть небольшое межведомственное совещание по разработке новых средств доступа к финансовой информации по всему миру. Недостаточно было просто расширить полномочия по выявлению, расследованию дел или углубить глобальный регуляторный охват Казначейства. Правительству США нужно было получить как можно больше информации о финансовых спонсорах и каналах сети "Аль-Каиды", чтобы направить на эти цели больше разведывательных данных и усилий правоохранительных органов, а в конечном итоге - пресечь финансирование террористических операций и инфраструктуры.

Министру О'Нилу и Министерству финансов было поручено начать агрессивную кампанию по борьбе с финансированием терроризма. Это была новая и беспрецедентная миссия для Министерства финансов. Реальность такова, что до 11 сентября Казначейство было незначительным институциональным игроком в мире терроризма. Аль-Каида и терроризм в 1990-е годы были уделом "больших мальчиков" национальной безопасности: ЦРУ, Агентства национальной безопасности (АНБ), ФБР, Министерства обороны и Государственного департамента.

Все должно было измениться. Эта встреча послужит толчком к разработке новой дисциплины для получения и анализа финансовой разведки - того, что позже назовут "FININT".

Хотя технически Министерство финансов является частью разведывательного сообщества, исторически оно было не более чем пассивным потребителем разведывательной продукции. После событий 11 сентября главному юрисконсульту министерства Дэвиду Ауфхаузеру, мне и другим сотрудникам Казначейства стало ясно, что нам необходимо развивать более активный потенциал финансовой разведки как в Министерстве финансов, так и от имени правительства в целом. Если правительство США надеется атаковать финансовые основы терроризма, то связи и знания Казначейства будут иметь большое значение для разработки необходимой финансовой информации для их выявления.

Финансовая разведка может быть определена по-разному. В самом широком смысле финансовая разведка - это любая информация, полученная любым способом, которая раскрывает коммерческие или финансовые операции и денежные потоки, данные об активах и капитале, а также финансовые и коммерческие отношения и интересы отдельных лиц, сетей и организаций. Такая информация может поступать в самых разных формах - помятые квитанции, найденные на конспиративных квартирах террористов, подробные бухгалтерские книги хаваладаров, отчеты о подозрительных операциях из банков и записи транснациональных электронных переводов. Такие данные, варьирующиеся от невероятно расплывчатых до ослепительно подробных, могут придать целенаправленность и контекст всей мозаике разведывательной информации. Наиболее секретные или тщательно хранимые виды финансовой разведки - это те биты данных, которые намеренно скрыты от посторонних глаз и считаются по своей сути откровенными и ценными. Налоговые мошенники, отмыватели денег и финансисты террористов стремятся скрыть такую информацию от обнаружения.

Некоторые важнейшие формы финансовой разведки уже давно доступны сотрудникам Казначейства. Квинтэссенцией является информация, которую используют и хранят банки и другие финансовые учреждения о своих клиентах, их счетах и операциях. По этой причине национальные и международные системы борьбы с отмыванием денег, созданные в 1980-х и 1990-х годах, были направлены на установление требований к отчетности банков и других финансовых учреждений банковского типа. Эти требования были расширены далеко за пределы классического банковского сектора с принятием Раздела III Закона США "ПАТРИОТ", который распространил требования к отчетности на небанковские финансовые учреждения, такие как страховые компании, предприятия, предоставляющие денежные услуги, а также брокеры и дилеры по торговле драгоценными камнями и металлами.

Благодаря этим требованиям сегодня во всем мире ожидаемым и стандартным требованием для банков и регулируемых учреждений является представление правительствам принимающих стран отчетов о подозрительных операциях и отчетов о валютных операциях на сумму свыше определенной (10 000 долларов США в США). Банки, осуществляющие трансграничные электронные переводы, обязаны сообщать конкретную информацию об отправителе и конечном бенефициаре любой операции. Государственные органы во всем мире, отвечающие за взаимодействие с финансовыми учреждениями и сбор отчетов о подозрительной деятельности и валютных операциях, называются подразделениями финансовой разведки (ПФР). В США ПФР (Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями или FinCEN) входит в состав Министерства финансов.