Война казначейства. Начало новой эры финансовой войны

14 сентября 2010 года бывший президент Ирана Акбар Хашеми Рафсанджани призвал Ассамблею экспертов Ирана осознать, насколько болезненны санкции. Он сказал: "За все время революции у нас никогда не было столько санкций [наложенных на Иран], и я призываю вас и всех чиновников воспринимать санкции серьезно, а не как шутку. За последние 30 лет у нас была война и военные угрозы, но никогда мы не видели такого высокомерия, чтобы планировать расчетливое нападение на нас."

В разгар давления иранцы осознали, что подвергаются финансовой атаке нового рода, и отметили, что теперь в Казначействе есть чиновник, занимающийся финансовым нападением на Иран. Имя Леви стало синонимом изоляции Ирана - он стал известным в банках и министерствах финансов всего мира. Иранское правительство следило за каждым его движением, часто следило за его встречами и следовало за ним в столицы и финансовые центры, которые он только что посетил. Они пытались сдержать ущерб, но терпели поражение. Иран становился все более изолированным в финансовом отношении в легальной финансовой системе. В правительстве Леви считали креативным финансовым воином, чье участие помогло дать Соединенным Штатам инструмент, которого у них не было в отношениях с Ираном на протяжении многих лет. Теперь у Соединенных Штатов появились рычаги влияния, которых раньше не хватало.

Главный вопрос, который оставался открытым, заключался в том, какой будет конечная цель этой кампании. Есть ли предел возможности использования такого рода финансового давления для изоляции иранского режима и его экономики? Является ли реальной целью этой кампании полное удушение иранской экономики - переход от постепенной и целенаправленной кампании по ограничению к максималистскому, традиционному эмбарго по эффекту? Была ли в этом финансовом арсенале последняя пуля?

Последней пулей в целенаправленной финансовой кампании стал сам центральный банк Ирана. Мы планировали, что финансовое давление приведет к изоляции иранской банковской системы и центрального банка. Нападение на центральный банк Ирана стало бы последним и самым крайним шагом, который мы могли бы предпринять против банковской системы. Учитывая важность системы центральных банков для функционирования международной финансовой системы, изоляция Bank Markazi будет иметь драматические последствия. Хотя он работал как традиционный центральный банк, храня валютные резервы, он также действовал как коммерческий банк, подменяя собой те банки, которые начали исключаться из международной финансовой системы. Со временем мы узнали, что центральный банк открывал счета для обозначенных иранских компаний и выступал в качестве банка-корреспондента и проходного звена для обозначенных иранских банков. Банк Маркази был финансовым каналом последней инстанции для иранской финансовой системы.

Еще одним оружием, которое мы держали в резерве, был нефтяной сектор. В коммерческом плане нефть была конечной точкой доступа к капиталу и международным рынкам. Оставался вопрос, как лучше атаковать нефтяные рынки Ирана, чтобы ослабить его способность использовать их в качестве меча и щита против финансового давления. Частично ответ заключался в том, чтобы затруднить Ирану поиск инвесторов для своих нефтяных месторождений, сделать более дорогостоящим приобретение нового оборудования и затруднить транспортировку нефти в страну и из нее. Другой ответ заключался в том, чтобы убедить тех, кто экспортирует в Иран переработанную нефть, прекратить эти отношения и продавать ее в других странах. Это оставило бы Иран с односторонним рынком нефти, учитывая его зависимость от импорта переработанной нефти. Однако в конечном итоге главная задача заключалась в том, чтобы ослабить способность Ирана продавать свою нефть за валюту, кредиты и товары, необходимые ему для развития программы создания ядерного оружия. Эти шаги были еще впереди.

В связи с этим оставался открытым вопрос о том, как далеко Соединенные Штаты готовы зайти, чтобы изолировать иранскую экономику в глобальном масштабе. Существовал хрупкий баланс, который сдерживал и предостерегал от финансового блицкрига, но ядерные часы Ирана тикали, и он становился все более и более изолированным. Но прежде чем мы смогли предпринять какие-либо окончательные шаги, произошла смена администраций США, что повлекло за собой возможную смену стратегий.

Позднее президент Буш отмечал, что он был особенно разочарован тем, что иранская проблема осталась нерешенной до конца его пребывания на посту. Тем не менее, его администрация привела в действие финансовое ограничение Ирана, не похожее ни на одно другое. Буш покинул свой пост, создав международную обстановку, которая успешно изолировала иранскую финансовую и коммерческую деятельность. Казначейство приберегло последнюю пулю в кампании финансового давления, и администрация передала ему учебник по финансовым ограничениям. Администрация Обамы с радостью приняла эту книгу и решила оставить на месте ту же команду казначейства, которая была готова продолжать ту же кампанию. Кампания продолжится, но будет отложена.

Часть 4. Адаптация

Глава 14

Итоги выборов 2008 года стали решающими. Барак Обама победил на исторических выборах и оседлал волну внутренней и международной популярности. В последние месяцы года чиновники администрации Буша занимались тем, что подводили итоги и разрабатывали переходные документы в преддверии ухода из правительства. Переходная команда избранного президента Обамы готовилась к управлению и определяла, как заполнить руководящие места в исполнительной власти. Затем Стюарту Леви позвонили, чего он никак не ожидал.

Звонок поступил в декабре от Тима Гайтнера, представлявшего переходную команду избранного президента Обамы. Гайтнера, управляющего Федеральным резервным банком Нью-Йорка, называли вероятным секретарем казначейства и уже ожидали, что он станет незаменимым членом администрации Обамы. Гайтнер и Леви познакомились, когда Леви только пришел на работу в Министерство финансов в 2004 году, и у них сложились уважительные рабочие отношения. Тем не менее, он, конечно, не ожидал, что Гайтнер будет настаивать на том, чтобы его оставили в администрации.

Гайтнер был вежлив, но перешел к делу. Он сказал Леви, что команда Обамы впечатлена работой Казначейства по оказанию давления на игроков-изгоев, особенно на Иран. Избранный президент хотел, чтобы он остался на посту и продолжил начатое. Хотя было понятно, что команда Обамы захочет сохранить преемственность на определенных должностях, этот звонок стал неожиданностью. Леви работал в правительстве во время обоих сроков правления Буша - сначала в Министерстве юстиции, а затем в Казначействе. Леви попросил у Гайтнера время на размышления и разговор с женой.

Команда Обамы не заставила себя долго ждать. На следующий день Рахм Эмануэль, который был близок к избранному президенту и, как считалось, стоял в очереди на пост главы администрации Белого дома, позвонил Леви и еще раз сказал ему, что избранный президент хочет, чтобы он остался на посту. Эмануэль отметил, что для страны важно продолжать хорошую работу в Казначействе, которую уважают все по обе стороны прохода.

У Леви была одна главная забота и требование к Эмануэлю. Если он останется на своем посту, то не хотел, чтобы с ним обращались как с политическим изгоем в администрации, которая не скрывала своего презрения к команде Буша, которую она сменила. Леви знал, что для эффективной работы ему нужен доступ в Белый дом, а также поддержка со стороны секретаря. Его заверили, что он получит всю необходимую поддержку и доступ - и что его работа и голос не будут заглушены. После нескольких бесед с семьей и близкими коллегами Леви перезвонил Эмануэлю в течение сорока восьми часов. Он принял предложение президента.

Для Леви это было подтверждением проделанной им и его командой работы. Для Казначейства это была уверенность в том, что Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведке и работа, которая велась в течение восьми лет, переживут переходный период. Для тех, кто во всем мире знал, кем стало и что может сделать Казначейство, это был сигнал о том, что политика Америки не изменится радикально и что от Казначейства можно ожидать использования своих полномочий в национальных интересах. Если бы Леви оставался на своем посту, Казначейство продолжало бы воевать, а его функции стали бы неотъемлемой частью подхода правительства США к национальной безопасности. Наряду с министром обороны Робертом Гейтсом, Леви в качестве заместителя министра финансов по борьбе с терроризмом и финансовой разведке стал бы самым высокопоставленным политическим назначенцем Буша, перешедшим на работу в новую администрацию.

Учитывая ожесточенность отношений между администрациями Обамы и Буша, примечательно, что проводимая после 11 сентября политика финансового давления и санкций не стала жертвой обычных игр в политический футбол в Вашингтоне. Работа Казначейства получила поддержку и одобрение - отчасти потому, что она не вызывала особых споров по сравнению с другими вопросами национальной безопасности и, по мнению большинства, была эффективной. Например, в 2005 году Томас Кин и Ли Гамильтон, сопредседатели Комиссии 9/11, поставили оценку "А" или "А-" только за работу правительства США по борьбе с финансированием терроризма. В январе 2009 года в письме в сенатский комитет по международным отношениям Гайтнер написал: "Я полностью согласен с тем, что Министерство финансов проделало выдающуюся работу по усилению давления на Иран, как за счет энергичного соблюдения наших санкций против Ирана, так и за счет обмена информацией с ключевыми финансовыми игроками по всему миру".

Фактически, власть, которой обладало Казначейство, была именно тем типом "умного" подхода, который новая администрация и ее советники по внешней политике отстаивали в качестве обновленного подхода к внешней политике. Начиная с 2004 года известные аналитические центры провозглашали концепцию "умной силы" как способ мягкого продвижения интересов США в сотрудничестве с другими странами и институтами. Появилась мантра, что Соединенные Штаты должны быть менее односторонними в применении силы и в продвижении своих интересов национальной безопасности. Существуют другие инструменты и многосторонние средства, с помощью которых можно достичь внешнеполитических целей Америки.

Тонкие, умные финансовые меры, которые уже использовало Казначейство, вполне вписывались в эту модель "умной силы", хотя их применение часто было односторонним и принудительным по своим намерениям. Эксперты, оценивавшие действия Казначейства, уже отметили этот подход как новую марку дипломатии принуждения. Учебник по использованию "умной финансовой силы" получил двухпартийную поддержку.

Когда новый президент занял Белый дом, основным вопросом внешней политики администрации стал вопрос о том, как оказывать давление на противников Америки и при этом следовать предвыборному обещанию Обамы протянуть руку помощи режимам в Пхеньяне и Тегеране. Эта идеалистическая риторика быстро столкнулась с трудными реалиями. Управление страной отличается от предвыборной кампании, и разработка внешней политики в соответствии с реальными угрозами и условиями в мире - это работа президента. После проведения кампаний финансового давления против Северной Кореи и Ирана, а также санкций против других стран, таких как Бирма, Судан и Куба, возникло желание переоценить их эффективность и подумать, сможет ли более агрессивная и открытая дипломатическая работа изменить ситуацию. В Белом доме полагали, что изменение тона и дикции, а также самой личности президента может привести к дипломатическому прорыву. Чтобы дать этому подходу время сработать, Белый дом решил с самого начала работы новой администрации приостановить кампании финансового давления на Северную Корею и Иран.

Пауза длилась для северокорейцев недолго. Режим быстро пресек любые попытки наладить контакты и ответил на американские дипломатические послания, тайно отправленные президентом Обамой Ким Чен Иру, воинственностью и воинственностью. 5 апреля 2009 года Северная Корея запустила трехступенчатую ракету "Ынха-2" над Японским морем, что вызвало целый каскад дипломатических кризисов, включая осуждение со стороны Совета Безопасности ООН и выход Северной Кореи из шестисторонних переговоров, которые были запланированы на 13 и 14 апреля. Напряженность только усилилась, когда 25 мая 2009 года Северная Корея испытала свое второе ядерное устройство. В регионе сохранялась почти военная обстановка, а кризис продолжал кипеть. В марте 2010 года северокорейская подводная лодка потопила южнокорейский корабль ROKS Cheonan. Тревожно, но кризис обострился позднее в том же году, когда северокорейские артиллерийские подразделения обстреляли остров Ёнпхёндо в Желтом море. Непримиримость Северной Кореи прояснила ситуацию: у администрации не осталось иного выбора, кроме как прибегнуть к методу экономического давления.

Администрация совместно с коллегами добилась принятия резолюции Совета Безопасности 1874. Принятая 12 июня 2009 года, резолюция ужесточила санкции в отношении Северной Кореи; призвала государства-члены не оказывать финансовую помощь Северной Корее, за исключением гуманитарных целей; разрешила усилить контроль за северокорейским судоходством и т. д. Посланник администрации по санкциям Джим Стейнберг, занявший новую должность в Госдепартаменте, начал заниматься дипломатией шестисторонних переговоров и санкций. Он посетил Токио и Сеул, чтобы согласовать дальнейшие шаги, несмотря на то, что северокорейцы отказывались присоединиться к переговорам. Стайнберг помогал синхронизировать действия США, Японии и Южной Кореи в условиях накатывающегося кризиса, вызванного ядерными испытаниями и военными провокациями Северной Кореи. Стайнберг и Леви вместе ездили в Пекин, Сеул и Токио, чтобы обсудить санкции против Северной Кореи. Леви тем временем пытался выяснить у наших союзников, готовы ли они разорвать связи с Ираном. Казначейство будет неуклонно усиливать финансовое давление на Северную Корею, указывая компании и банки, поддерживающие ее текущую незаконную деятельность.

Тем не менее, северокорейцы усвоили уроки акции BDA и начали диверсифицировать свои каналы финансирования. Они все больше полагались на китайцев в качестве прикрытия. Вероятно, больше никогда не представится возможность изолировать северокорейцев от банковской системы так, как это сделала BDA. Мы упустили этот момент, позволив ослабить финансовую петлю вокруг Северной Кореи. Отсутствие дополнительных мер по борьбе с северокорейскими узлами, а также окончательная сделка с Северной Кореей, включавшая снятие с нее ярлыка "государства-спонсора терроризма", выпустили воздух из наших шин. Наполнить их снова было непросто.

Китай тоже извлек уроки и принял меры, чтобы не оказаться снова загнанным в финансовый угол. Традиционно он был экономическим выходом для Северной Кореи. Теперь Китай начал наращивать свою торговую и коммерческую активность - особенно в горнодобывающем секторе - с Северной Кореей, предоставляя Пхеньяну доступ к большему количеству товаров, финансированию и возможности для экономической деятельности, даже в то время как другие виды международной деятельности были ограничены.

В отношении Ирана администрация Обамы все еще сохраняла надежду на то, что разъяснительная работа и предложения прямых переговоров могут изменить баланс и позволить добиться прорыва. В Тегеран были направлены дипломатические послания о готовности США к переговорам. Президент направил письма непосредственно верховному лидеру Хаменеи с предложением о переговорах.

В рамках этой стратегии кампания финансового давления, начатая в 2006 году и набиравшая обороты в последующие годы, была приостановлена. Леви было поручено держать порох сухим, пока администрация будет пытаться наладить контакт с режимом в Тегеране. Встречи с банкирами, выявление иранских организаций и привлечение партнеров для изоляции иранской финансовой деятельности прекратились. Центральный банк Ирана оставался конечной целью, но иранские судоходные линии, подставные компании и агенты продолжали работать. Иранские деньги продолжали поступать в страну, и их не пытались зажать еще сильнее.

Кампания по сужению границ имела естественный импульс, но для того, чтобы она продолжала работать, необходимо было постоянно поддерживать окружающую среду. Леви знал, что стратегия работала, и позже скажет, что кампания создала "импульс", который был потерян в этот период. Но новая команда в Белом доме не хотела расстраивать телегу с яблоками, если предстояла дипломатическая сделка. Те, кто пытался договориться с очередным режимом-изгоем, снова рассматривали финансовое давление как препятствие для дипломатии, а не как ее дополнение и помощник.

С новым подходом быстро возникли проблемы - начиная с чересчур легкомысленного игнорирования недавней истории переговоров с Ираном. Новый американский подход, казалось, игнорировал европейские взгляды на состояние переговоров и дипломатии с Ираном. С точки зрения Франции, Великобритании и Германии, европейские страны уже много лет ведут интенсивные и добросовестные переговоры с иранцами. Они вели прямые переговоры с иранскими переговорщиками и вместе с Соединенными Штатами предлагали конкретные сделки, которые позволили бы иранцам реализовать мирную гражданскую ядерную программу - и все безрезультатно.

Этот подход также не учитывал дипломатическую обстановку, сложившуюся в январе 2009 года. Иранцы традиционно положительно реагировали на переговоры и уступки только тогда, когда их вынуждали к этому обстоятельства. Например, ирано-иракская война была завершена путем переговоров только после десятилетия боли, огромных потерь и очевидного тупика. Опыт революции 1979 года привил клерикальному режиму веру в то, что лучше всего проецировать силу перед лицом давления и использовать любой признак слабости своих врагов. Попытка США провести разъяснительную работу в момент усиления международного давления была воспринята иранской стороной как признак слабости и попытка выиграть время.

Другая проблема заключалась в том, что "перезагрузка" и разъяснительная работа со стороны Соединенных Штатов, казалось, перекладывали бремя убеждения обратно на Запад в то время, когда бремя доказательства своих ядерных амбиций лежало на иранцах. Ряд резолюций Совета Безопасности решительно возложил ответственность за тупиковую ситуацию на иранцев, но теперь новая администрация, похоже, заявила, что Соединенные Штаты виноваты в отсутствии дипломатического прогресса - даже несмотря на то, что предложение о помощи в реализации гражданской ядерной программы было недвусмысленно предложено. Это был неудачный и дорогостоящий дипломатический поворот. Соединенные Штаты должны были продемонстрировать, что они проявляют добрую волю в тот момент, когда им было хорошо известно, что иранцы продолжают расширять свой секретный ядерный потенциал.

В администрации слишком хорошо знали, что финансовое давление можно просто включить или выключить, как выключатель. К сожалению, глобальную кампанию по ограничению свободы, начатую против иранцев, необходимо поддерживать и управлять ею, как садом, зарастающим сорняками. Необходима была приверженность постоянным действиям против меняющегося набора финансовых и коммерческих целей, чтобы не дать иранцам найти способ получить доступ к международной финансовой системе, даже если они попытаются приспособиться к меняющимся правилам игры.

Эта дипломатическая передышка также подорвала доверие к заявленной причине финансовой изоляции - защите международной финансовой системы от незаконной финансовой деятельности Ирана. Приостановка финансового давления выглядела как признание правительства США в том, что финансовые меры против Ирана на самом деле продиктованы лишь геополитическими соображениями. Это сделало кампанию финансового давления менее актуальной для банкиров и руководителей компаний по всему миру. Они будут менее охотно прислушиваться и более активно создавать барьеры для действий, поскольку будут считать, что эти действия - всего лишь политические махинации Вашингтона.

Большинство наблюдателей считают, что эта попытка наладить контакты была необходимым шагом, поскольку она продемонстрировала серьезность намерений новой администрации и показала, что Соединенные Штаты не являются препятствием на пути к заключению сделки. Они также утверждают, что европейское сотрудничество не могло быть достигнуто без таких открытых дипломатических шагов, и поэтому ослабление давления было неизбежным. Эта точка зрения игнорирует тот факт, что европейцы уже сотрудничали агрессивно. Они следовали примеру США, вводя санкции и добиваясь более жестких резолюций в ООН.

Эта точка зрения также слишком легко сбрасывает со счетов власть нового президента. Президент Обама только что был удостоен Нобелевской премии мира и вступил в должность на волне беспрецедентной популярности и ожиданий. Он мог бы сформулировать и пересмотреть реальность и характер дипломатической обстановки - утверждая, что Запад делал Ирану реальные и конкретные предложения в прошлом и будет продолжать делать их, не разрушая при этом представления о том, что он идет навстречу Ирану, не отвергая прошлых дипломатических усилий и не отказываясь от преимуществ дипломатической обстановки 2009 года. Его заявление о реальном положении дел с Ираном могло бы прояснить ситуацию и сохранить параметры отношений в нашу пользу.

Наконец, те, кто оправдывает такой подход, совершенно не учитывают, чего могла бы добиться администрация, если бы продолжала усиливать финансовое давление на Иран. Финансовую кампанию не нужно было приостанавливать, пока президент Обама протягивал руку режиму в Тегеране. Администрация Обамы строила свое взаимодействие с Ираном как пошаговый дипломатический танец с нарастающей шкалой конфронтации. Санкции и финансовое давление были введены в середине этого танца - после взаимодействия и перед другими вариантами (предположительно военными). Помимо того, что эта схема дала Ирану больше времени, отбросив дипломатическое взаимодействие, имевшее место до января 2009 года, она не позволила новой администрации рассматривать финансовое давление как часть более широкой кампании по созданию рычагов давления на режим, причем элементы этой кампании должны были работать одновременно и в сочетании друг с другом для создания растущего давления на Тегеран. Использование нескольких стратегий одновременно могло бы помочь за столом переговоров или даже привести к смене режима в Иране. Но муллы знали шаги этого танца. Они годами наблюдали за попытками Запада заключить сделку с Северной Кореей и знали, что могут использовать этот этап дипломатического маневрирования, чтобы выиграть время. Таким образом, стратегическая двусмысленность "всех вариантов на столе" была подорвана тактической предсказуемостью стратегии администрации Обамы.

Самое тревожное, что администрация рассматривала потенциальный диалог с режимом как самоцель. Такой образ мышления исключал возможность создания многочисленных источников влияния. В качестве примера можно привести вялую реакцию администрации на выступление "Зеленого движения" против фальсификации выборов 2009 года. 12 июня 2009 года в Иране состоялись выборы, и президент Ирана Махмуд Ахмадинежад был объявлен победителем, набрав 62 процента голосов. Однако в ходе выборов были допущены нарушения, и в стране начались уличные протесты и активная оппозиция режиму, которые продолжались несколько месяцев. Клерикальный режим принял жестокие меры, арестовывая и подвергая пыткам протестующих и лидеров движения, терроризируя членов их семей и используя Интернет, чтобы вызвать подозрения.

Внутреннее несогласие и призыв к реальной демократии в Иране наконец-то проявились в ощутимой форме, но Соединенные Штаты отсутствовали. Когда стало ясно, что поддержки со стороны США не предвидится, многие протестующие скандировали: Обама, Обама, ты с нами или с ними? Несмотря на очевидное желание не втягивать Америку в разгар внутренних иранских протестов, администрация неправильно оценила момент. Новый президент никак не отреагировал на зарождающуюся "Персидскую весну", и эта временная отсрочка слишком ясно показала, что президент Обама рассматривал движение в Иране как осложнение в работе с населением, а не как стратегическую возможность. В момент наибольшей хрупкости режима мы не только молчали, но и не смогли оказать на Иран финансовое давление.

Тем временем протянутая рука администрации была встречена пощечиной. Терпение команды Обамы истощилось. Дипломатические послания оставались без ответа, а иранцы продолжали развивать свою ядерную программу. К тому времени, когда 26 сентября 2009 года США и их партнеры раскрыли секретный ядерный объект в Куме, уже не оставалось сомнений в том, что дипломатические уговоры не действуют. Это стало последней каплей для администрации, у которой теперь не было другого выбора, кроме как снова перейти в режим давления. Президент Обама четко обозначил поворот: "Мы предложили Ирану четкий путь к большей международной интеграции, если он будет выполнять свои обязательства, и это предложение в силе... но теперь иранское правительство должно продемонстрировать на деле свои мирные намерения или быть привлеченным к ответственности по международным стандартам и международному праву".

В конце концов, большая финансовая передышка означала, что у иранцев было больше времени, чтобы справиться с давлением и развить свою ядерную программу. Размышляя о паузе в финансовом давлении на Иран, Стюарт Леви признал, что возобновление давления после того, как Казначейство получило зеленый свет на это, заняло больше времени, чем он предполагал.

Чтобы возобновить кампанию, администрация Обамы сдула пыль с учебника и последовала двухколейной программе использования давления и дипломатии, которая была разработана в 2005 году и запущена в 2006-м. Те из нас, кто знал пьесы и понимал, что можно сделать для дальнейшего усиления давления на иранский режим, требовали, чтобы Леви был выпущен на свободу. Леви ждал.

Осенью 2009 года президент Обама проводил в Ситуационной комнате совещание, на котором обсуждалась политика в отношении Ирана. Леви был там, чтобы провести брифинг о вариантах возобновления кампании финансового давления. Он был готов представить президенту секторы иранской экономики, на которые можно надавить, и что можно сделать, чтобы надавить на них. Основные области экономической уязвимости Ирана были хорошо известны и уже стали мишенью - нефтяной, судоходный, страховой и банковский секторы. Было много дискуссий и споров по поводу целесообразности сосредоточения внимания на импорте Ираном рафинированной нефти. Леви объяснил свое скептическое отношение к этой точке зрения. Давление на импорт рафинированной нефти не стало бы сильным ударом для иранцев, отчасти потому, что они строят новые нефтеперерабатывающие заводы для замещения утраченного импорта. Более важными точками давления стали бы страховой и судоходный секторы. Удары по этим отраслям могут подорвать способность Ирана участвовать в международной торговле. Но Леви подчеркнул, что самой важной мишенью по-прежнему будет банковский сектор.

Леви объяснил, что с иранцами по-прежнему ведет дела горстка крупных банков, и эти банки на самом деле увеличивают свои операции с иранскими компаниями и счетами. Расположенные в дружественных странах Европы и Азии, эти банки могут стать мишенью и убедить их прекратить бизнес с Ираном. Если бы Соединенные Штаты сделали это, то ускорили бы изоляцию иранского режима от международной финансовой и коммерческой систем. Банки были соединительной тканью этой системы. Если банки не будут принимать иранский бизнес, иранская экономика начнет задыхаться. Без страховки иранским кораблям было бы трудно торговать. Это была кампания финансового давления, основанная на атаке на тех, кто обеспечивал связь Ирана с остальным миром.

Леви утверждал, что эти шаги можно предпринять прямо сейчас. Каждая линия давления будет усиливать следующую. Если компания прекратит инвестировать в Иран или страховая компания перестанет страховать экспорт и транспортировку иранской нефти, то банки будут с большей неохотой продолжать вести дела с Ираном. Закрытие банковских счетов, приостановка кредитных линий и аннулирование инвестиционных контрактов станут сигналом того, что частный сектор пытается защитить себя от риска. Если все направления давления будут работать вместе, чтобы ограничить доступ Ирана к законным каналам торговли и финансирования, снова начнется благотворный круг усиления давления. Иран почувствует последствия, и его экономика значительно пострадает. Леви и Министерство финансов были готовы начать действовать в любой момент.

Сьюзан Райс, посол США в ООН, выступила против немедленного запуска программы без решения ООН. Она отметила, что будет лучше и больше шансов добиться сотрудничества с нашими партнерами, если у нас будет еще одна резолюция Совета Безопасности ООН, предписывающая ужесточение санкций против Ирана. Старая ортодоксальная точка зрения, провозглашающая необходимость многосторонних шагов на всех этапах и поддержку ООН с самого начала, снова дала о себе знать. Она и другие не понимали, что большая часть финансовой изоляции Ирана наступила не благодаря решениям правительства, а в результате репутационного риска и расчетов, сделанных частным сектором.

Хотя финансовая изоляция, о которой говорил Леви, стала результатом скорее расчетов рисков частного сектора, чем многостороннего соглашения между странами, не было никаких сомнений в том, что еще одна резолюция ООН с определенными полномочиями могла бы помочь. Многие страны не смогли бы принять меры по замораживанию активов или аресту подозрительных грузов без международно-правовых полномочий, предоставляемых такими резолюциями. Резолюция также придаст дополнительный вес заявлению об изоляции Ирана от всего мира, что, несомненно, найдет отклик в залах заседаний крупных банков и страховых компаний. Однако посол Райс, похоже, забыла уроки переговоров по резолюции о санкциях в отношении Ирана, которые уже проводились при администрации Буша. Переговоры займут гораздо больше времени, чем планировалось, и они будут со временем смягчены. Она была уверена, что сможет добиться этого за несколько недель. Но вместо этого потребовалось несколько месяцев.

Президент отметил, что ему понравилась презентация Леви - особенно идея найти способ исключить иранцев из числа банков, ведущих с ними дела. Леви усмехнулся. Но президент хотел добиться резолюции ООН, а затем перейти к плану Казначейства. Такой подход не был неразумным, но он означал задержку. Чтобы сделать этот подход наиболее эффективным, президенту также было необходимо, чтобы европейцы последовали за резолюцией ООН и приняли более жесткие меры по введению финансовых и торговых ограничений между Европейским союзом и Ираном. Президент Обама убедился, что госсекретарь Хиллари Клинтон понимает, что это приоритетная задача.

Решение было принято. Администрация начнет кампанию давления по двум направлениям. Леви и Казначейство были готовы использовать силу обозначений, нормативных актов и работы с банками для восстановления финансовой среды. Они сосредоточились на изоляции иранского банковского сектора, но удвоили свои усилия в отношении судоходного и страхового секторов. Они собирались запустить программу после принятия резолюции.

Потребовались месяцы усилий, но 9 июня 2010 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1929, которая основывалась на трех предыдущих резолюциях о санкциях против Ирана и вводила новые санкции против него. Хотя эта резолюция не была единогласной, она была важна, поскольку усиливала давление на Корпус стражей исламской революции (КСИР), называя КСИР угрозой, и усиливала контроль за судоходными линиями, воздушным транспортом, банками и компаниями Ирана. Администрация хотела, чтобы эта резолюция подтвердила предстоящее дополнительное давление, которое многие в Вашингтоне рассматривали как "одностороннее" без прикрытия действий ООН, и ей это удалось.

С принятием новой резолюции Министерство финансов вновь сосредоточилось на слабых звеньях иранского режима. Казначейство и разведывательное сообщество сосредоточили свои усилия по сбору и анализу информации на ключевых финансовых узлах и секторах иранцев. Начиная с лета того года, Казначейство начало раскрывать список целей, которые финансовое сообщество и весь мир должны были переварить. Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) обозначило множество организаций как подставные лица для КСИР и правительства Ирана, что вновь привлекло внимание общественности к попыткам Ирана использовать международную финансовую систему для незаконных и гнусных целей.

В центре внимания оказались те иранские банки, которые продолжали обслуживать КСИР и иранское руководство, а также помогали другим иранским банкам, попавшим в список ранее, уклоняться от санкций и проверок. 17 июня 2010 года Казначейство включило в список Почтовый банк Ирана за то, что он действовал от имени ранее включенного в список банка Sepah. Часть стратегии предусматривала преследование банков третьих стран, которые продолжали вести бизнес с Ираном. Казначейству приходилось иногда воплощать свои мнимые угрозы в реальность, чтобы придать им убедительность и дать понять, какого рода финансовые отношения с Ираном не будут терпеть. В декабре 2009 года было объявлено, что Credit Suisse, скорее всего, заплатит штраф в размере 536 миллионов долларов, чтобы урегулировать обвинения в нарушении санкций в отношении Ирана. В сентябре 2010 года Казначейство США внесло в черный список базирующийся в Германии Европейско-иранский торговый банк AG. Летом 2012 года британский банк Standard Chartered заплатил штраф в размере 340 миллионов долларов в результате своих скрытых сделок с Ираном.

Стратегия давления на иранский банковский сектор должна была достигнуть кульминации в двух элементах. Первый заключался в изоляции центрального банка Ирана - Банка Маркази - от международной финансовой системы путем объявления его - вместе со всем иранским банковским сектором - основным объектом борьбы с отмыванием денег в соответствии с разделом 311 Патриотического акта. Банк Маркази служил коммерческим выходом для иранских банков, которые уже были изолированы, и его необходимо было отключить, чтобы остановить незаконную финансовую деятельность Ирана. Действия по Разделу 311 свидетельствуют о наличии фундаментальных системных проблем, связанных с отсутствием контроля и незаконным финансированием в банковской системе Ирана.

После многолетних споров о целесообразности и сроках применения статьи 311 в отношении банка Markazi Министерство финансов спустило курок. Это было первое применение Раздела 311 со времен Banco Delta Asia в 2005 году, и первый случай, когда объектом нападения стал центральный банк. Казначейство атаковало сердце иранской финансовой системы. В торжественном заявлении для прессы на седьмом этаже Госдепартамента 23 января 2012 года госсекретарь Клинтон и министр финансов Гайтнер объявили о новых экономических мерах против Ирана. Госсекретарь Гайтнер объяснил действия "311" против центрального банка Ирана и объявление Ирана главной проблемой, связанной с отмыванием денег. Он сослался на выводы Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег о том, что Иран представляет собой реальный риск и по-прежнему не реагирует на вопросы международного сообщества о своей системе борьбы с отмыванием денег. На пресс-конференции в зале заседаний Государственного департамента секретарь Гайтнер заявил: "Политика, которую проводит Иран, неприемлема, и пока руководство Ирана не откажется от этого опасного курса, мы будем продолжать использовать жесткие и инновационные средства, чтобы навязать руководству Ирана серьезные экономические и финансовые последствия". Казначейство сделало последний удар по самому важному финансовому каналу Ирана - его центральному банку. Сигнал был ясен. Это должно было привести к полному финансовому удушению.

Последним элементом кампании финансового давления стало давление на те банки, которые продолжали вести бизнес с Ираном. Казначейство составило список банков, поддерживающих деловые отношения и деятельность с иранскими банками и организациями. Этот список стал целевым для тихого давления и принудительных мер, чтобы убедить банки прекратить бизнес с Ираном. Леви вместе с Дэнни Глейзером и новым помощником Леви, бывшим сотрудником Казначейства в администрации Клинтона Дэвидом Коэном, поставили перед собой задачу найти эти непокорные банки и уговорить или убедить их сократить масштабы своего участия в иранском бизнесе. Угроза санкций или регулятивных мер, способных разрушить репутацию учреждения и доступ к финансовой системе США, всегда была в их задних карманах. Иранцы снова начали следить за делегацией чиновников Казначейства, когда те посещали такие банковские центры, как Лондон, Франкфурт, Дубай, Бейрут, Гонконг и Сингапур. Казначейство снова начало действовать.

Казначейство продолжило шквал мер, направленных на то, чтобы перекрыть доступ к международной системе иранским морским и воздушным перевозкам. Аналитики Казначейства выявили 5 подставных компаний IRISL и 27 судов, а также обновили записи о 71 судне, связанном с попытками Ирана обойти санкции. Во многих отношениях эти обозначения выглядели как игра в жмурки, поскольку иранцы часто просто переименовывали свои суда, чтобы избежать проверок. Иранская судоходная линия даже пыталась отключить механизмы радиолокационного слежения, чтобы скрыть свои суда.

Однако отследить и идентифицировать суда было гораздо проще, чем имущество. Прежде чем порты могли принять суда, стоящие на якоре в их гаванях и пользующиеся их услугами, они должны были проверить личность и страховое покрытие судов, а также определить, не нарушают ли они местные законы или международные обязательства. Законные операторы крупных портов, таких как Сингапур, Гонконг и Роттердам, обращали внимание на списки судов, которые причаливают, разгружаются и используют их мощности. Для иранцев это была серьезная зона уязвимости - отчасти потому, что транспортировка оружия и предметов, связанных с распространением, раскрывала их основную деятельность. 17 марта 2011 года Малайзия, Южная Корея и Сингапур провели конфискацию оружия, компоненты которого были признаны незаконными в соответствии с санкциями ООН. 1 июля 2011 года компания Maersk объявила, что решила прекратить сотрудничество с судами, прибывающими из иранских портов Бандар-Аббас, Бандар-Хомейни и Асалуйе, поскольку эти порты находятся под подозрением. В Гонконге и Сингапуре иранские суда задерживались в порту или не допускались к разгрузке из-за отсутствия страховки и подозрений в отношении их собственности и груза. В августе 2010 года в газете Financial Times Леви утверждал, что "некоторые из самых опасных грузов Ирана продолжают поступать и отправляться из иранских портов, поэтому мы должны удвоить бдительность как в отношении внутренних судоходных линий, так и в отношении попыток использования грузоотправителей и экспедиторов третьих стран для перевозки незаконных грузов".

Одновременно эта кампания была направлена против страхования и перестрахования, на которые опирался Иран в международной торговле. Без страховки иранцам было бы трудно отгружать нефть и доковать свои суда для торговли. В феврале 2010 года компания Lloyds of London объявила о прекращении страхования и перестрахования поставок нефтепродуктов в Иран. Когда европейские страховые гиганты Allianz, Munich Re и Hannover Re обязались прекратить деловые отношения с Ираном, стало ясно, что страховой сектор вынес свое суждение о риске страхования иранцев.

В то же время Казначейство выявило двадцать две компании, которые, как было установлено, принадлежат правительству Ирана или контролируются им. 22 июня 2010 года Леви заявил в сенатском комитете по международным отношениям, что этот раунд санкций знаменует собой "точку перелома". Война Казначейства была развязана, и оно оказывало давление на Иран по всем фронтам.

Министерство финансов и Белый дом больше не были одиноки в использовании этих инструментов. В 2009 году Конгресс начал играть более активную роль в дебатах. Впервые после 11 сентября Конгресс непосредственно включился в стратегическое использование финансовых санкций и полномочий, выдав законодательные мандаты, которые стали превосходить программу Казначейства по стратегии и подходу. Многие члены Конгресса наблюдали за тем, как развивались полномочия Казначейства, и видели, насколько эффективными они оказались. Нетерпеливо ожидая постепенной кампании по ограничению полномочий, Конгресс захотел вступить в игру.

Конгресс понимал, что финансовое давление было успешным, потому что оно было направлено на финансовый сектор, но хотел использовать эту модель для максимального воздействия на экономику Ирана. Конгресс хотел дать четкий сигнал банкам и странам, продолжающим вести бизнес с Ираном - особенно тем, кто участвует в нефтяных сделках, - что они будут подвергнуты финансовым санкциям и привлекут к себе внимание.

Несмотря на то что в отношении центрального банка Ирана было принято решение 311, Конгресс знал, что Министерство финансов еще не отдало приказ о замораживании активов банка Markazi и не запретило иностранным банкам вести бизнес с Ираном. Конгрессу было недостаточно "311". Конгресс хотел больше давления, быстрее, а также хотел надавить на международные нефтяные рынки, которые питали бюджет Ирана. Конгресс был нацелен на использование потенциала санкций против банков третьих стран, все еще содействующих нефтяным сделкам с центральным банком Ирана. Он хотел использовать финансовую изоляцию как средство давления на нефтяной сектор и доходы Ирана.

Впервые за почти десятилетие Министерство финансов США спустило на тормозах энтузиазм Конгресса по поводу использования финансовых инструментов и санкций против актора-изгоя. Казначейство было привержено постепенной кампании по ужесточению санкций, но оно хотело избежать тупых шагов, которые нарушили бы баланс международной финансовой системы или заставили бы союзников в Европе и Азии отказаться от дальнейшего сотрудничества из-за восприятия американских угроз или чрезмерного влияния. Япония и Южная Корея в значительной степени зависят от импорта иранской нефти. Однако даже намек на действия Конгресса возымел свое действие. По мере того как шли переговоры о формулировках и масштабах законопроектов Палаты представителей и Сената, одна лишь угроза введения санкций против стран, компаний и банков за ведение бизнеса с Ираном настраивала международную обстановку, заставляя нефтяные компании и банки отказываться от своих инвестиций и бизнеса с Ираном. Большинству иностранных компаний не нравилось реагировать на политические махинации Соединенных Штатов, но они не могли позволить себе игнорировать грядущие мандаты Конгресса, которые имели глобальный эффект.

1 июля 2010 года Сенат принял Закон о всеобъемлющих санкциях, подотчетности и отчуждении Ирана (CISADA), проголосовав 95 голосами против 0. CISADA стал определяющим элементом режима санкций против Ирана. Закон требовал введения санкций против любого иностранного банка, который продолжал проводить операции, связанные с нефтью, с центральным банком Ирана. Это означало, что банк не мог вести бизнес в Соединенных Штатах, если он осуществлял операции с центральным банком Ирана. CISADA вновь поставила в центр внимания международного сообщества банковский сектор как стержень давления на иранцев. Конгресс наглядно продемонстрировал тот же расчет, что и во время всей кампании по ограничению финансовой деятельности: Если вы хотите вести бизнес в Соединенных Штатах, вы должны прекратить вести дела с Ираном.

CISADA дала некоторую свободу действий странам с глубокой зависимостью от иранской нефти, позволив Госдепартаменту сделать исключения для стран, которые существенно сократили импорт иранской нефти. Часть этой зависимости была ослаблена благодаря тому, что саудовцы взяли на себя обязательства по производству дополнительных баррелей нефти, чтобы компенсировать потерю иранской нефти на рынках. Этими положениями Конгресс создал опасения введения вторичных санкций против неамериканских компаний, продолжающих вести бизнес с Ираном. 16 августа 2010 года Казначейство выпустило Положения о финансовых санкциях в отношении Ирана для реализации CISADA. 29 сентября 2010 года США отозвали разрешение на импорт некоторых продуктов питания и ковров иранского происхождения в соответствии с разделом 103 CISADA. Сближение по фисташкам и коврам, начавшееся в конце 1990-х годов, завершилось.

Быстро отреагировал энергетический сектор. 30 сентября 2010 года Госдепартамент объявил, что многие энергетические компании сократили свои связи с Ираном, в том числе европейские нефтяные гиганты Total, Royal Dutch Shell, ЛУКОЙЛ, BP, Shell и ENI. Инвестиции в иранские нефтяные месторождения и сектора были прекращены, а такие компании, как Reliance, Glencore, Trafigura и Vitol, прекратили сделки, запланированные в Иране. 15 октября 2010 года компания Inpex объявила, что избавляется от своей доли в проекте разработки месторождения Азадеган. По оценкам Госдепартамента, от 50 до 60 миллиардов долларов США в проектах по развитию энергетики (разведка и добыча) были прекращены или приостановлены. В июле 2010 года импорт бензина в Иран сократился на 50 процентов по сравнению с маем, по данным Международного энергетического агентства, а по данным агентства Reuters, в августе он сократился на 90 процентов по сравнению с предыдущим годом.

Европейцы не остались в стороне от этих дебатов - более того, во многих отношениях они уже начали применять еще более агрессивный подход. Европейцы дали понять, что планируют полностью прекратить импорт иранской нефти - критически важный шаг для континента, который одновременно зависит от иранской нефти и переживает серьезные экономические неудачи и кризис. Политическая приверженность Европейского союза такому важному шагу - шагу, который будет иметь реальные последствия для экономики Ирана, а также потенциальную обратную реакцию внутри Европы, - была крайне важна. Дипломатическая обстановка и обстановка в сфере безопасности сыграли важную роль в этом сдвиге для Европейского союза. Их основные члены годами вели бесплодные переговоры с иранцами, и они наблюдали, как новый президент получал отпор, когда предлагал провести дополнительные переговоры. Тем временем иранцы, похоже, играли на время, продвигаясь к созданию ядерного потенциала вне поля зрения международного сообщества. Разоблачение ядерного объекта в Куме в 2010 году, казалось, стало последней каплей.

С каждым месяцем, когда дипломатический прогресс не был достигнут, нарастал страх перед надвигающейся войной. Экстремистские высказывания иранского президента Ахмадинежада об уничтожении израильского государства, а также его неоднократные отрицания Холокоста обострили в Европе опасения по поводу нестабильного и опасного характера режима в Тегеране. Кроме того, разговоры о превентивной войне со стороны Израиля, которые начали влиять на общественные дебаты в израильском обществе и в Вашингтоне, ясно показали, что для предотвращения войны необходимы более агрессивные шаги. Выступая 5 марта 2012 года в Вашингтоне перед Американско-израильским комитетом по общественным связям (AIPAC), премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху заявил: "Израиль терпеливо ждал, пока международное сообщество решит этот вопрос. Мы ждали, пока сработает дипломатия. Мы ждали, пока сработают санкции. Никто из нас не может позволить себе ждать дольше. Как премьер-министр Израиля, я никогда не позволю своему народу жить в тени уничтожения". Стратегия Израиля была ясна - он будет использовать сабельные удары для усиления международного экономического и финансового давления. Мир переходил в режим максимального финансового давления на Иран, чтобы избежать войны. Финансовое сужение должно было перейти в экономическое удушение.

В апреле 2011 года Европейский союз принял постановление, требующее прекратить импорт иранской нефти к 1 июля 2012 года. Это была четкая черта на песке и сигнал о приверженности Европы. Это также вызвало эффект пульсации во всем финансовом и торговом мире. К 2012 году импорт японской нефти из Ирана сократился примерно на 80 процентов по сравнению с предыдущим годом.

Европейцы также дали понять, что сервис обмена сообщениями SWIFT должен быть полностью отключен для иранских банков, попавших под санкции. Согласно мандату ЕС, SWIFT должен был подготовиться к отключению иранских банков от международной системы обмена финансовыми сообщениями. Подключенными остались только те иранские банки, которые не попали под санкции и которые в основном занимались торговлей продуктами питания и медикаментами. Европейцы были настроены серьезно, и давление на Иран не прекратится до тех пор, пока не будут решены основные дипломатические вопросы. 19 мая 2011 года Европейский союз включил в список организации, связанные с распространением иранской продукции, в результате чего более ста фирм попали в список ЕС. 9 апреля 2012 года гонконгские страховщики предупредили, что не смогут обеспечить полное страхование танкеров, перевозящих иранскую нефть, как только в июле вступят в силу санкции ЕС.

Эта изоляция также исходила от юрисдикций, которые обычно не поддаются финансовому давлению Запада. Не в силах игнорировать финансовую и коммерческую обстановку, центральный банк Индии в январе 2011 года запретил местным компаниям вести дела с Азиатским клиринговым союзом (ACU), экспортером иранской нефти. Ранее Индия была крупнейшим торговым партнером Ирана в рамках ACU. Резервный банк Индии отметил: "В связи с трудностями, которые испытывают импортеры/экспортеры при осуществлении платежей в/из Ирана, было принято решение о том, что все операции по текущим счетам, включая торговые операции с Ираном, должны осуществляться в любой разрешенной валюте вне механизма ACU до дальнейшего уведомления."

Европейские и международные шаги и действия нашли отклик в Соединенных Штатах. В конце 2011 года Конгресс снова включился в борьбу, введя дополнительные финансовые ограничения. На этот раз Конгресс сосредоточился на банках и компаниях третьих стран, которые продолжали вести бизнес с Ираном. Эти компании рискуют получить возможность вести бизнес в Соединенных Штатах. 31 декабря 2011 года президент подписал закон о полномочиях в области национальной обороны (NDAA), который содержал дополнительные положения. Американские компании также вывели свои дочерние компании из третьих стран из Ирана. В докладе Исследовательской службы Конгресса говорится, что компании Huntsman, Halliburton, GE, Caterpillar, Ingersoll Rand, KPMG, PricewaterhouseCoopers и Ernst and Young прекратили сотрудничество с Ираном.

К июлю 2012 года сочетание финансового и коммерческого давления на Иран стало беспрецедентным. Его банки были изолированы и в значительной степени отключены от мировой банковской системы; экспорт нефти в Европу был прекращен; Соединенные Штаты оказывали огромное давление на страны, чтобы те прекратили свои торговые отношения с Ираном. В результате иранцам не только стало сложнее иметь банки и вести бизнес за рубежом, но и экономика страны начала испытывать серьезные последствия из-за сокращения инвестиций и экспорта нефти. Санкции сократили объем импортируемого Ираном бензина на 75 процентов. Резервы центрального банка истощились, по некоторым данным, валютные запасы сократились на 110 миллиардов долларов. Тем временем иранская валюта, риал, подвергалась ударам, а доверие к ней падало при каждом повороте винта. В сентябре 2010 года иранский риал упал примерно на 15 процентов, когда ОАЭ ограничили банковские операции с Ираном. К лету 2012 года риал упал на 80 процентов.

Цены на товары повседневного спроса в Иране значительно выросли, что оказало давление на и без того неспокойное население. В июле 2010 года в Тегеране и других городах страны прошла двухнедельная забастовка, вызванная попыткой правительства повысить налоги на торговцев, отчасти в результате сокращения доходов из-за санкций. 6 января 2012 года в интервью Национальному общественному радио иранский писатель Хуман Маджд сообщил, что санкции влияют на повседневную жизнь иранцев: "Да, безусловно. [Вы чувствуете их, потому что... цены на товары растут. То, что вы купили вчера в магазине - например, зубную щетку Oral B... или зубную пасту - вдруг становится недоступным в Тегеране, потому что из-за санкций импортеры не могут их ввезти. Кроме того, цены на товары в целом, включая даже товары отечественного производства и отечественные продукты, такие как фрукты, овощи и тому подобное, растут почти ежедневно. И люди это чувствуют".

В октябре 2012 года после стремительного падения курса риала началась масштабная забастовка валютчиков и базарных торговцев. Протестующие бросали камни в банки и правительственные здания, а внутри режима нарастало давление с целью предотвратить новый кризис и поддержать риал. Это давление на внутренние цены и бюджеты иранцев может также повлиять на мнение иранцев о ценности ядерной программы. В июле 2012 года один из иранских телеканалов провел в прямом эфире телеопрос зрителей о санкциях и иранской ядерной программе. В комментариях к опросу говорилось, что он был направлен в пользу регистрации поддержки населением ядерной программы вопреки западным санкциям. Иранский государственный телеканал внезапно прекратил трансляцию, когда более 60 процентов опрошенных заявили, что предпочли бы отказаться от ядерной программы, если бы это привело к прекращению санкций.

Иранское правительство пыталось преуменьшить эффект от кампании финансового давления, отвергая ее последствия и повторяя, что такие шаги не остановят Иран от приобретения ядерного потенциала. 23 января 2011 года, после того как переговоры в Стамбуле зашли в тупик, Ахмадинежад заявил: "Вы не сможете заставить Иран ни на дюйм отступить от своего курса, поскольку он теперь ядерное государство". 21 марта 2001 года аятолла Али Хаменеи заявил: "Санкции, которые ввели враги иранской нации, были предприняты с намерением нанести удар по продвижению нашей страны, помешать ей реализовать результаты своих неустанных усилий. Разумеется, их намерение не осуществится".

Иранцы, несомненно, прилагают усилия для адаптации. 29 октября 2011 года заместитель директора Национальной иранской нефтяной компании Мохсен Камсари заявил, что Иран "достиг новых договоренностей о получении денег за экспорт иранской нефти" и что "центральный банк Ирана имеет различные и разнообразные способы и методы получения денег от продажи нефти в Индию". Иран развивает бартерные соглашения и наличные платежи как способ обойти использование долларов или банков.

Но реальность последствий отражается на иранской экономике и даже на том, что иногда признают ее лидеры, несмотря на их заявления о неповиновении. 12 мая 2011 года в докладе Совета Безопасности ООН было установлено, что Иран пытался "обойти санкции во всех областях", но иранские предприятия тем не менее "все больше отрезаются от международных финансовых рынков". 16 февраля 2011 года в телевизионном интервью Ахмадинежад заявил, что санкции ООН в отношении ядерной программы Ирана не повлияли на экономику режима, добавив, что они "могли вызвать рост цен в некоторых случаях, но в ближайшем будущем они снизятся". Положительно оценив санкции, он сказал, что они на самом деле были полезны, поскольку позволили Ирану "достичь самодостаточности во многих областях". Однако 1 ноября 2011 года он продолжил это заявление, признав: "Наши банки больше не могут совершать международные транзакции". Перед лицом экономических беспорядков в октябре 2012 года Ахмадинежад обвинил Соединенные Штаты в том, что они стали причиной бедствий иранского народа, и в том, что они ведут беспрецедентную, изощренную "скрытую войну" против иранской экономики.

Кампания по ограничению финансовой деятельности работала. Леви был уверен, что инициатива набрала обороты и будет успешной, но после шести лет работы на одной и той же напряженной должности при двух разных президентах и трех разных министрах финансов он принял решение покинуть свой пост. Это был ответственный момент в кампании против Ирана, потому что Леви стал лицом финансового нападения. Иранцы знали, кто он такой, и следили за каждым его шагом. Банки следили за его приближающимися шагами. Иностранные лидеры часто приходили в ярость от присутствия Леви или его публичных высказываний. Но все они знали и уважали его. Во время двусторонней встречи госсекретаря Клинтон и министра иностранных дел Великобритании Дэвида Милибэнда Клинтон представила Леви в составе своей делегации. Милибэнд прервал разговор и спросил: "Кто из них он? Я слышал о нем, но никогда не встречал". Его знали в Лондоне и во всем мире, и его отъезд в разгар давления на Иран стал важным моментом, чреватым потенциальными подводными камнями.

24 января 2011 года Казначейство объявило об отставке Леви. Министр Гайтнер отметил, что это изменение "не повлияет на политику". Возможно, свидетельством репутации Леви стала реакция Мохаммада Нахавандиана, президента Торговой палаты Ирана , который заявил, что отставка Стюарта Леви - это "хорошая новость" для Ирана.

Леви продолжал выступать против иранцев до последнего дня своей работы. Февраль 2011 года ознаменовался шквалом включений и действий против иранских организаций. Министерство финансов продолжало наступление с целью изолировать иранские организации, вызывающие обеспокоенность. Но, возможно, Леви приберег лучшее напоследок.

Зимой 2011 года Ливию охватила гражданская война. После четырех десятилетий тирании Муаммар Каддафи сражался с собственным народом за выживание своего режима, и уже казалось, что его могут свергнуть.

Администрация обсуждала вопрос о введении всеобъемлющих санкций против Ливии. Каддафи выжил в племенном обществе Ливии благодаря сочетанию беспричинной жестокости и стратегической щедрости. Называя себя "королем королей", Каддафи использовал прибыльные доходы от продажи нефти в Ливии для оплаты лояльности, обогащения своей семьи и племени, а также для поддержки африканских и других лидеров по всему миру. Он выжил благодаря тому, что имел доступ к деньгам для защиты своего правления и был готов убивать своих врагов и соперников или отправлять их в изгнание. Когда повстанцы перешли к борьбе с ним, он сохранил доступ к миллиардам долларов, которые он мог использовать для покупки наемников и политической лояльности. Чтобы ослабить Каддафи и свергнуть его, необходимо было взять его деньги.

Леви и Адам Сзубин, юрист с гарвардским образованием и директор OFAC, подготовили указ о введении всеобъемлющего режима санкций против ливийского государства, который предусматривал замораживание активов его центрального банка, фонда национального благосостояния и всех государственных учреждений с инвестициями за рубежом. По иронии судьбы, Леви и Шубин, близкие друзья еще со времен их совместной работы в Министерстве юстиции, познакомились с Каддафи в Ливии. Они входили в группу высокопоставленных американских чиновников, посещавших Каддафи - обычно в одной из его бедуинских палаток - для обсуждения возможного сближения между двумя правительствами.

Это сближение привело к реинтеграции Ливии с Западом после того, как в 2003 году она отказалась от своей программы по созданию ОМУ. В последующие годы ливийцы инвестировали в Европу и разместили свои деньги в западной банковской системе. Это сделало ливийские инвестиции и институты более уязвимыми для санкций, чем они были бы до экономической реинтеграции. По некоторым оценкам, суммы, которые ливийцы держали в различных учреждениях и инвестициях за рубежом, превышали 200 миллиардов долларов.

Смысл указа Леви, как и в случае с замораживанием иракских активов после вторжения Саддама Хусейна в Кувейт, заключался в том, чтобы не допустить утечки активов и выхода их из-под юрисдикции США. Если бы это произошло, то у ливийского лидера появилась бы возможность использовать резервы для покупки преданных ему людей внутри страны и за рубежом, а также для оплаты защиты своего режима с помощью союзных племен и импортированных наемников. Хуже того, как мы узнали в 2003 году в ходе операции по возвращению активов Саддама, свободные активы также могут быть использованы для разжигания и подпитки повстанческого движения после окончания режима.

Время было крайне важно. Каддафи, его семья и их старшие советники, несомненно, знали о том, что их активы находятся под угрозой из-за прошлых санкций и опыта последних лет. В середине 1980-х годов им удалось вывести миллиарды из Соединенных Штатов, что привело в замешательство американских чиновников. Но в условиях беспорядков и боев в Триполи, Мисурате и Бенгази они, возможно, не осознавали, насколько подвержены опасности, и не понимали, как быстро им нужно действовать. Казначейство, однако, знало и хотело действовать быстро, пока с ливийских счетов не исчезли все активы.

Однако мнение Казначейства разделилось. Заместитель министра по международным делам опасался, что эти действия приведут к нестабильности на рынках в период неспокойной ситуации в европейских банках. Этот аргумент, который неоднократно повторялся в Казначействе во время прошлых кризисов, приобрел дополнительный вес в условиях самого серьезного финансового кризиса со времен Великой депрессии. Это был серьезный аргумент, но Леви дал отпор. Администрация искала варианты, как повлиять на динамику в Ливии, и это был способ навредить Каддафи. В этот раз Леви выиграл спор, и Тим Гайтнер согласился продвинуться вперед с рекомендацией о замораживании активов и введении всеобъемлющих санкций.

В то утро Леви отправился на совещание руководителей в Ситуационную комнату, чтобы принять участие в обсуждении ситуации в Ливии. Он не нашел возражений против идеи санкций и того, как они могут работать. Напротив, его очень интересовал вопрос о том, сколько ливийских денег может быть заморожено. Тот же вопрос, который постоянно возникает в мире санкций и политики, возник снова. Сколько денег можно заморозить и объявить об этом? Это была осязаемая, привлекательная метрика. Перед тем как отправиться в Белый дом, Леви получил последнюю информацию от своих специалистов из OFAC, которые общались с представителями банков в Нью-Йорке и их юристами. Они предполагали, что под юрисдикцией США находятся ливийские активы на сумму 100 миллионов долларов.

В ситуационной комнате Леви сообщил Тому Донилону и остальным собравшимся, что Казначейство рассчитывает заморозить около 100 миллионов долларов. Это была немалая сумма и звучала как солидная цифра, но присутствовавшие знали, что она не сломит финансовую спину Каддафи. Ожидаемая скромная сумма активов могла не оказать желаемого стратегического и психологического воздействия, на которое все надеялись в условиях продолжающихся боев в Ливии, и не позволила бы администрации убедительно утверждать, что это ускорит гибель Каддафи.

Непосредственную озабоченность Госдепартамента вызывало то, что в Ливии оставались американские граждане, которых еще не успели эвакуировать. В случае введения санкций Каддафи мог бы принять ответные меры, взяв американцев в Ливии в заложники - или еще хуже. Было принято решение подготовить пакет санкций, но не вводить их в действие и не объявлять о них. Риск бегства активов не перевешивал риск для жизни американцев.

Леви вернулся в Министерство финансов, зная, что это будет его последний рабочий день. За последние десять лет он прошел путь от Министерства юстиции до Министерства финансов и оказался в самом сердце власти при двух администрациях, которые были диаметрально противоположны по своим политическим взглядам и мировоззрению. Но в новом мире финансовых войн существовала очевидная преемственность, и Леви представлял собой именно ее. Вернувшись в свой офис на четвертом этаже, он прочитал электронное письмо от Адама Сзубина, своего давнего друга, в котором сообщалось о сумме ливийских активов, которые могут быть заморожены США. Сообщение было ясным, но шокирующим - сумма, подпадающая под юрисдикцию США и потенциально подлежащая замораживанию, составляла, скорее всего, 27 миллиардов долларов. Чтобы подчеркнуть сумму и избежать путаницы, письмо заканчивалось словами: "Да, это миллиард с "Б"".

Это стало бы крупнейшим замораживанием активов в истории США, которое произошло бы в критический момент для Ливии, американской политики и положения в регионе. Это была слишком важная возможность, чтобы ее упустить. Поразмыслив немного, Леви обратился к Денису Макдоноу, заместителю советника по национальной безопасности. "Денис, у нас есть цифры побольше", - сказал он. Затем Леви спокойно объяснил цифры, зная, какое влияние окажут на него собеседники. Макдоноу велел ему подготовить санкции и как можно скорее отправить пакет на согласование. Пришло время заморозить активы.

Казначейство ввело в действие новый указ, который к этому времени был уже хорошо известен и понятен. На этот раз не будет никаких возражений или склок со стороны других департаментов и агентств. Все знали, что может означать это действие, и Белый дом хотел, чтобы все было готово к работе. Сотрудники Казначейства не знали, что именно им предстоит сделать, но понимали, что могут получить историческую возможность заморозить активы. Что еще более важно, у них был реальный шанс повлиять на ход ливийской истории - в надежде быстро ослабить Каддафи и спасти жизни людей.

Поздно вечером Леви со слезами на глазах попрощался с сотрудниками, завершив свой шестилетний срок работы в Казначействе. Как и любой другой увольняющийся сотрудник, он сдал все свое оборудование и значки Казначейства. Лицо нового казначейства, проработавшее в двух администрациях, уходило, а исполнительный указ по Ливии еще не был подписан, и активы Каддафи еще не были заморожены. Леви все еще беспокоился, что активы могут ускользнуть из рук США, но он сделал все, что мог. Программа санкций находилась в надежных руках OFAC, а ближайший помощник Леви, Адам Сзубин, руководил повседневным управлением всеми санкционными программами. Сзубин и Казначейство были готовы действовать, как только президент подпишет указ. Леви решил оставить свой мобильный телефон на случай, если кому-то понадобится позвонить ему.

Кое-кто так и сделал. Когда Леви в последний раз вышел из казначейства и начал ехать домой, ему позвонил Том Донилон, советник по национальной безопасности. Донилон собирался пойти в Овальный кабинет, чтобы объяснить президенту суть указа по Ливии. Президент хотел подписать его. Донилон хотел ознакомиться с деталями и убедиться, что он понимает, как будет работать указ и что за этим может последовать. Леви съехал с дороги и провел последний брифинг для советника по национальной безопасности. Обсуждаемые шаги должны были помочь свергнуть Каддафи.

Президент Обама подписал приказ, и Казначейство разослало банкам распоряжение о замораживании всех ливийских активов. Казначейство пустило в ход свое главное оружие в борьбе с акторами-изгоями - способность побудить частный сектор к действию. Юристы и банки были готовы к этому - после неформальных, тихих бесед с OFAC и Казначейством в предыдущие дни. Они быстро отреагировали и перешли на усиленный режим работы: юристы работали все выходные, чтобы помочь своим банковским и финансовым клиентам найти ливийские активы, которые могут находиться в их системах. К понедельнику стало ясно, что значительные ливийские активы были захвачены.

Цифра оказалась больше, чем ожидалось. 25 февраля 2011 года Казначейство объявило о замораживании ливийских активов на сумму 32 миллиарда долларов. Это была ошеломляющая сумма. Казначейство было в экстазе, как и Белый дом. Белый дом провозгласил эту меру ударом по Каддафи и сигналом того, что его режиму пришел конец. Ему будет сложнее платить наемникам, выплачивать вознаграждение за лояльность племен и держаться, если станет ясно, что у него заканчиваются деньги. Сумма активов, замороженных Казначейством США, в конечном итоге выросла до 37 миллиардов долларов - это самая большая сумма активов, замороженных в рамках любой программы. Международное сообщество последовало его примеру, найдя и заморозив еще 50 миллиардов долларов. Казначейство нанесло удар. Каддафи и представить себе не мог, что сотрудники Казначейства, с которыми он познакомился много лет назад в своей бедуинской палатке, окажутся теми, кто так ударит по финансам его режима. Теперь его дни были сочтены. Леви вернулся домой героем-победителем в мире финансовых войн, его репутация защитника центральной роли Казначейства в национальной безопасности была надежно закреплена.

Оставшаяся в казначействе команда знала, что делает. Бразды правления были переданы Дэвиду Коэну, помощнику секретаря при Леви. Коэн научился у Леви, как прокладывать себе путь в крупные столицы, чтобы оказывать политическое и финансовое давление на северокорейцев, иранцев и "Аль-Каиду". Оставшаяся команда, включавшая Глейзера, Понси и Шубина, оставалась двигателем работы Казначейства.

Роуд-шоу Казначейства продолжалось: оно пыталось убедить банки и правительства по всему миру - в том числе в Турции, Индии, России и Китае - разорвать отношения с иранскими банками и компаниями, попавшими под санкции. Госдепартамент продолжал вводить свои собственные санкции, Европейский союз поддерживал свои собственные ограничительные меры, а Конгресс подталкивал Казначейство и Госдепартамент к еще более агрессивным действиям. Давление на Иран не прекращалось со всех сторон, а центральный банк Ирана оставался центром давления и дебатов в правительстве США.

Банки, которые продолжали вести бизнес с Ираном, по-прежнему подвергались штрафам и наказаниям. В августе 2012 года нью-йоркский банковский эксперт опубликовал отчет о сделках Standard Chartered Bank с Ираном. В частности, под сомнение была поставлена практика банка по очистке электронных переводов от любой информации, которая могла бы идентифицировать иранские организации в сделках. В отчете приводились слова сотрудника Standard Chartered в Лондоне, который написал в электронном письме, отвечая американскому коллеге , выразившему обеспокоенность по поводу практики работы банка с иранцами: "Кто вы такие [американцы], чтобы указывать нам, остальному миру, что мы не должны иметь дело с иранцами?"

Реальность такова, что в новый век финансового давления и глобальной финансовой системы американские требования и практика действовали во всем мире. Если Standard Chartered хотела вести бизнес в Соединенных Штатах, она должна была соблюдать американское законодательство. Перед слушаниями по поводу лицензии на ведение банковской деятельности в Нью-Йорке Standard Chartered 14 августа 2012 года согласился выплатить властям Нью-Йорка штраф в размере 340 миллионов долларов. Standard Chartered по-прежнему будет разрешено вести бизнес в Нью-Йорке, но ее публично выпороли, и фунт плоти был взыскан. В декабре 2012 года британский банковский гигант HSBC был оштрафован на рекордную сумму в 1,9 миллиарда долларов за отмывание денег и нарушение санкций, включая финансовые сделки с Ираном. Финансовое сообщество было поставлено в известность.

На фоне углубляющейся экономической войны вырисовываются три фундаментальных вопроса, которые остаются без ответа.

Во-первых, это вопрос о том, чего мы пытаемся добиться финансовой кампанией против Ирана. Министр обороны Гейтс и госсекретарь Клинтон заявили, что цель санкций и финансового давления на Иран - заставить режим принять взвешенное решение. Стоит ли ядерная программа затрат и экономических страданий, связанных с финансовой и коммерческой изоляцией? Эффект от этой кампании был беспрецедентным и оказывал внутреннее давление на руководство страны. Движение в сторону максималистской политики экономического удушения сместило фокус кампании с ограничения возможностей Ирана вести бизнес с миром на то, чтобы сделать экономическую боль достаточно сильной, чтобы заставить отказаться от ядерной программы. В этом случае акцент переносится на экономическую боль иранского народа, и предполагается, что руководство режима либо расколется, либо будет вынуждено своим народом изменить свою позицию по развитию ядерного потенциала.

Проблема с этой теорией заключается в том, что нет никаких доказательств того, что режим готов отказаться от националистической и почти священной цели получить ядерную мощь, чтобы избежать дальнейшей экономической боли. Также нет доказательств того, что оппозиция в Иране готова отказаться от ядерной программы. Как бы то ни было, режим уже подавлял внутреннее несогласие без внешнего вмешательства, а лидеры режима после арабских восстаний поняли, что грубая сила и отключение СМИ и Интернета могут предотвратить революцию. Помощь, оказываемая режиму Асада в Дамаске в подавлении сирийского восстания, является еще одним полигоном для испытания этого подхода. Максималистский вариант предполагает, что на Иран будет оказано более широкое экономическое воздействие, при котором кампания давления будет строиться по модели эмбарго и опираться на внутреннее несогласие и беспорядки, чтобы заставить режим принять решение.

Во-вторых, это вопрос о том, как Соединенные Штаты будут ослаблять финансовое давление, если оно станет частью дипломатической сделки с Ираном. На момент написания этой книги надежды на дипломатический прорыв в отношениях с Ираном угасли. Переговоры в Стамбуле, Багдаде и Вене не привели к реальному прогрессу, а Международное агентство по атомной энергии продолжает публиковать отчеты, предупреждающие о вопросах без ответов и подозрительной деятельности вокруг иранской ядерной программы. Но даже если снятие экономического давления станет частью пакетного соглашения, как оно будет выглядеть на практике? Иранцы начинают любое обсуждение сделки с требования снять экономическое давление, часто требуя отменить запрет SWIFT на операции с иранскими банками, находящимися под санкциями. При том типе финансового давления, который разработало Казначейство, отмена санкций, как это было в случае с Северной Кореей, - дело сложное и не поддающееся включению-выключению.

Снятие санкций означает гораздо больше, чем просто убедить иностранный банк разморозить счета или отменить обозначение или постановление. Финансовый аргумент, лежащий в основе изоляции Ирана, заключается в том, что Иран занимается целым рядом гнусных и незаконных действий, которым способствует его взаимодействие с международной финансовой системой. Именно угроза международной финансовой системе, связанная с незаконными и подозрительными денежными потоками, является основой для изоляции Ирана. Несомненно, более глубокие политические меры и эмбарго, введенные в последние месяцы, особенно европейский запрет на импорт нефти, сильно ударили по иранской экономике. Но Иран не вернет себе доступ к международной финансовой системе, пока не решит основные проблемы, которые привели к его изоляции в первую очередь - распространение, поддержка терроризма, разработка оружия и программ, контролируемых КСИР. Эти проблемы, скорее всего, останутся даже в случае достижения ядерной сделки, поэтому попытки свернуть финансовые меры будут ограничены, если американцы не будут поддерживать возвращение иранцев в законный финансовый порядок. Не думаю, что кто-то еще задумывался над этой проблемой или представляет себе, что это произойдет. Если это так, может ли ослабление финансового давления, ожидаемое Тегераном, быть действительно поставлено на стол переговоров?

В-третьих, остается фундаментальный вопрос, сможет ли любая из этих экономических войн и давления замедлить ядерную программу и в конечном итоге изменить расчеты режима. Существует ли экономическая "серебряная пуля" и какова будет последняя финансовая мера, которую мы могли бы использовать, пока не стало слишком поздно? 21 января 2011 года Федерация американских ученых сообщила, что за последний год Иран увеличил количество центрифуг в Натанзе на 60 процентов. Как сказала Иванка Барзашка, исследователь, изучающая распространение ядерного оружия и политику международной безопасности, "Иран явно не собирается замедлять свой ядерный рывок". Директор национальной разведки Джеймс Клэппер отметил, что недавние санкции США "почти наверняка не изменили долгосрочных внешнеполитических целей Ирана"." Доклад МАГАТЭ, опубликованный летом 2012 года, вновь подтвердил, что иранцы продолжают расширять свой ядерный потенциал, увеличивая количество центрифуг и объектов, которые были открыты и расширены для проведения ядерных исследований.

Несмотря на беспрецедентное финансовое давление, ядерный марш Ирана продолжается. Время в этом уравнении имеет значение, и финансовое давление и саботаж, безусловно, замедлили способность Ирана развивать ядерную программу. Премьер-министр Израиля Нетаньяху призвал установить "красные линии" для иранской программы, прежде чем иранцы достигнут "зоны иммунитета", в которой их ядерный потенциал позволит им разрабатывать ядерное оружие по своему усмотрению - вне досягаемости авиаударов и разрушений, вероятно, под землей или в горах. Соединенные Штаты заявили, что не позволят Ирану получить ядерное оружие. Сроки, когда Иран может достичь ядерного потенциала, являются предметом споров, но в основе лежит идея о том, что финансовому давлению и санкциям нужно больше времени, чтобы сработать. Однако нет никаких признаков того, что режим изменил свою ядерную траекторию в результате экономического давления, оказанного до сих пор.

Неясно, что экономическое давление может изменить расчеты режима, приверженного ядерному потенциалу как центральному элементу национальной мощи и международного влияния. Поэтому лучше всего исходить из того, что одни лишь финансовые меры не смогут изменить расчеты. Напротив, очень важно, чтобы кампания финансового давления рассматривалась как часть серии действий и политики, направленных на изменение траектории развития режима или самого режима. Правительство США должно четко понимать, чего оно хочет добиться, чтобы стратегии и меры были направлены на достижение желаемого результата. Как ракета должна быть нацелена, так и финансовые меры, используемые в XXI веке для изоляции мошенников, должны соответствовать желаемой стратегической цели. Это тем более важно сейчас, когда большинство ключевых шагов по ограничению иранской экономики уже предпринято.

Вот главный вопрос, который стоит перед правительством США, все более агрессивно использующим свою экономическую мощь в интересах национальной безопасности. Сможет ли эта новая марка экономической войны остановить бомбы и пули тиранов? В Сирии надежда была именно на это. Администрация Обамы не проявляла особого желания вмешиваться военным путем, чтобы свергнуть президента Асада или помочь революционерам и боевикам, борющимся с сирийским режимом. Вместо этого мускулистой и публичной альтернативой было давление на режим с помощью финансового давления. Вместо того чтобы отдавать военные приказы, президент подписал распоряжения о замораживании активов и ограничении поездок сирийских чиновников и организаций.

В отношении Сирии эта кампания приняла три основные формы. Во-первых, администрация стремилась продемонстрировать основную опасность поведения Сирии, затрагивающего международную финансовую систему - распространение, поддержка терроризма, коррупция и отсутствие контроля за отмыванием денег. Во многих отношениях этот подход использовал действия по разделу 311 против Коммерческого банка Сирии в 2004 году и назначение в 2008 году Рами Махлуфа, коррумпированного родственника Асада, управляющего крупнейшими предприятиями Сирии. Эти действия стали залпом в попытке подорвать экономические ресурсы сирийского режима и сигнализировать о желании отколоть элементы коалиции Асада путем преследования коррумпированных фигур, связанных с его режимом. 17 августа 2011 года президент Обама издал указ № 13582, предоставляющий полномочия на "блокирование" собственности правительства Сирии ("блокирование" обычно означает запрет на операции между физическими или юридическими лицами США и соответствующей организацией, такой как, в данном случае, правительство Сирии), запрещающий экспорт американских услуг в Сирию, а также новые инвестиции в Сирию, и запрещающий импорт нефти и нефтепродуктов сирийского происхождения в Соединенные Штаты. Казначейство определило пять государственных нефтяных компаний Сирии, которые подпадают под блокировку.

Во-вторых, это попытка подчеркнуть нарушения прав человека режимом, который ведет замедленную бойню против собственного народа. Моральное осуждение режима Асада и мнение Запада о том, что у него мало хороших альтернатив, заставили Соединенные Штаты и Европу объединить усилия для преследования сирийских чиновников и учреждений в финансовой сфере. 29 апреля 2011 года президент Обама издал указ № 13572, предоставляющий право блокировать собственность, в частности, лиц, признанных ответственными за нарушения прав человека в Сирии, в том числе связанные с репрессиями. 18 мая 2011 года он издал указ № 13573, блокирующий собственность высокопоставленных чиновников сирийского правительства, включая президента Башара Асада. 22 апреля 2012 года он издал исполнительный указ 13606, предоставляющий полномочия блокировать собственность и приостанавливать въезд в США определенных лиц, которые, как установлено, управляли или руководили работой информационно-коммуникационных технологий, способствующих нарушению работы компьютеров или сетей, мониторингу или отслеживанию, которые могут помочь или сделать возможными нарушения прав человека, совершаемые правительством Сирии или от его имени. Эти исполнительные распоряжения стали основным публичным ответом Соединенных Штатов на сирийские злоупотребления и зверства.

Наконец, администрация Обамы попыталась связать воедино иранскую и сирийскую деятельность. Иранское и сирийское правительства сотрудничают в поддержке терроризма, распространении оружия, а теперь еще и в подавлении политической оппозиции и протестующих. 29 июня 2011 года Министерство финансов внесло в список руководителей иранских сил правопорядка Исмаила Ахмади Могадама и Ахмада-Резу Радана за предоставление экспертных знаний для помощи Сирии в подавлении гражданского населения. Вслед за ними 24 августа 2011 года Европейский союз включил "Силы Кудс" в список за поддержку сирийских служб безопасности в репрессиях против гражданского населения. 12 октября 2011 года Министерство финансов внесло в список компанию Mahan Air за помощь "Силам Кодс" в поставках оружия, особенно в Сирию. После того как иранцы признали, что КСИР поддерживает сирийцев, а "Хезболла" призналась в поддержке Асада, подобные действия на Западе, скорее всего, ускорятся, а правительства США и Европы попытаются подчеркнуть зверства, совершаемые сирийцами и иранцами совместно.

Эти усилия начали поддерживать арабские государства, которые выступают против Асада и хотят ускорить его падение. Растущая готовность Лиги арабских государств участвовать в международных делах и вмешиваться в них - как это видно на примере военных сил Катара и ОАЭ, помогавших ливийским повстанцам против Каддафи, - теперь постепенно переносится и на поле финансовых сражений. Казначейство и центральный банк Катара фактически сотрудничали, чтобы вместе предпринять конкретный шаг против Сирии. 30 мая 2012 года Казначейство внесло Сирийский международный исламский банк (SIIB) в список, согласно указу 13382, за действия в интересах или от имени Коммерческого банка Сирии и предоставление услуг Сирийско-ливанскому коммерческому банку, на которые были наложены американские и международные санкции. Катарское правительство действовало совместно с США и предприняло шаги по изоляции SIIB от катарской финансовой системы. Такие страны, как ОАЭ и Саудовская Аравия, также негласно содействовали изоляции этих организаций. Это может стать более агрессивной ареной для действий против сирийцев и иранцев.

Цель этих шагов - ослабить власть Асада и ускорить его падение. Эти меры также призваны ослабить коалицию Асада и оттолкнуть его сторонников. Несмотря на это, администрация Обамы в целом полагается на Организацию Объединенных Наций в вопросе легитимности действий США, а нежелание России и Китая поддержать более жесткие меры и санкции сдерживает кампанию финансового давления. Администрация Обамы также не желает предпринимать шаги, которые могут непреднамеренно расколоть сирийскую политическую и социальную систему, ухудшив ситуацию. Такая позиция не имеет смысла по мере того, как Сирия погружается в гражданскую войну, а сектантские лагеря готовятся к смертельной схватке. Отсутствие лидерства США и консолидированного международного ответа приглушило и затруднило реакцию стран Лиги арабских государств и, что особенно важно, Турции. Разочарование от наблюдения за тем, как Асад убивает свой собственный народ и разрушает свои города, сопровождается хеджированием в странах, не желающих идти впереди стада против режима. В условиях, когда Россия и Иран поддерживают режим Асада, и без более творческого и агрессивного подхода дальнейшие указы и обозначения вряд ли помогут.

Теперь эта схема хорошо понятна нашим врагам и противникам. Для того чтобы инструменты финансовой войны оставались острыми и эффективными, необходимы новые игры и стратегии. В Иране и Сирии Соединенные Штаты должны начать упреждающую охоту за активами ключевых лидеров, а также избранных доверенных лиц и союзников. Традиционно - как в случае с Сани Абачей в Нигерии и Саддамом Хусейном в Ираке - правительства и банки ждали, пока режим падет, прежде чем приступить к поиску награбленных активов. Упреждающее начало работы по возвращению активов позволит активизировать международное финансовое сообщество и задействовать все инструменты возвращения активов до того, как режим падет. Угроза таких упреждающих действий также послужит стимулом для союзников режима к дезертирству и заключению сделок.

Мы должны уделять больше внимания слиянию финансовых сетей интересов, которые используются нашими врагами для сбора и перемещения денег по всему миру. Нам также необходимо использовать интерес арабских государств и законных финансовых центров для создания позитивных стимулов для изоляции неавторизованных игроков и вознаграждения тех, кто готов действовать легитимно и прозрачно. Наконец, нам нужно найти способы вовлечь таких финансовых игроков, как Китай и Индия, в законный финансовый порядок, поставив эти вопросы перед ними как политику, представляющую интерес для них самих, а не только для США и Европейского союза.

Если у нас не будет новых пьес, наши враги и противники будут обходить и ослаблять финансовую мощь и инструменты Америки. Пространство финансовых сражений постоянно развивается, и грязные деньги находят способы обойти системы, которые мы построили для предотвращения потоков незаконного финансового капитала. Наши враги умны и будут продолжать адаптироваться, используя преимущества растущей сложности и изощренности международных финансовых систем. Мы тоже должны адаптироваться, иначе грязные деньги найдут новые пути для потоков и угроз.

Глава 15

Мы нашли новые способы использования финансовой разведки, инструментов и кампаний для изоляции нелегальных игроков от официальной финансовой системы. Эти усилия принесли реальные результаты, и наши враги ощутили на себе последствия финансовой войны, которых они не ожидали. Финансовое давление, которое мы оказывали на террористические и противозаконные сети, а также сети распространения оружия массового уничтожения, сказалось на механизмах финансирования тех, на кого оно было направлено. Теперь им стало труднее, дороже и рискованнее собирать и перемещать деньги по всему миру.

Однако такой подход не является серебряной пулей. Перед лицом такого давления враг приспособился, и незаконный капитал по-прежнему движется. Там, где есть деньги, которые можно заработать и переместить, он найдет канал и агентов, которые будут способствовать этому перемещению. Сети приспособились, найдя альтернативные способы привлечения и перемещения денег, создав новые инструменты, чтобы избежать давления со стороны официальной финансовой системы и Казначейства США. Эти приспособления и уловки являются частью нового финансового ландшафта, с которым Соединенным Штатам приходится постоянно бороться.

Огромные лавки подержанных автомобилей на побережье Западной Африки казались неуместными. На снимках из космоса было видно, как автолавки начинают отрезать акры и акры береговой линии. Бизнес по перевозке подержанных автомобилей из Соединенных Штатов в Западную Африку быстро развивался. Увеличивались и размеры лотов. В результате возникла оживленная зона торговли подержанными автомобилями, которая существует и по сей день. Несмотря на кажущуюся безобидность, автомобили стали центральным элементом сложного торгового предприятия по отмыванию денег, которым руководила террористическая организация "Хезболла" в сотрудничестве с южноамериканскими наркоторговцами.

Хезболла", базирующаяся в Ливане террористическая группировка и политическая партия, всегда имела диверсифицированный баланс. Ежегодно она получала сотни миллионов долларов из Ирана. Хезболла" использовала свои социальные и благотворительные сети, а также кампании в СМИ на своей кабельной станции "Аль-Манар", чтобы получить еще миллионы. Она также опиралась на торговые операции по отмыванию денег и бизнес через сочувствующих членов ливанской и сирийской диаспоры по всему миру. Ассад Ахмад Баракат, казначей "Хезболлы" в Южной Америке, разместил свои торговые компании и фальшивомонетчиков в торговом центре Трехграничного района, чтобы финансировать "Хезболлу". В Западной Африке оживленный ливанский коммерческий класс торговал всем - от алмазов до мебели.

Хезболла" всегда находила способы заработать на торговле, в том числе и на наркоторговле. С увеличением давления на иранские бюджеты и новой проверкой банков, которые использовались для финансирования ливанской "Хезболлы", таких как Bank Saderat, финансистам "Хезболлы" нужно было заполнить брешь в бюджете. Война с Израилем в 2006 году, уничтожившая большую часть инфраструктуры и кварталов "Хезболлы" в Южном Ливане, также оказала давление на бюджет группировки. Руководство "Хезболлы" раздавало пострадавшим деньги и обещало восстановить дома, больницы и школы. Но "Хезболла" нуждалась в огромных средствах для поддержания своего обширного военного аппарата и закупок ракет, системы патронажа и политической программы, а также обширной социальной и благотворительной сети. Криминальная деятельность была прибыльным и привлекательным вариантом увеличения доходов. Торговля наркотиками и связанное с ней отмывание денег позволяли получать и перемещать сотни миллионов долларов. Хезболла" знала, как делать и перемещать деньги по всему миру, и понимала, как сделать сети наркоторговцев в Южной Америке и Западной Африке основным источником дохода. Наркоденьги были привлекательны, и они создавали необычных партнеров.

Айман Джумаа, признанный виновным и осужденный наркоторговец, управлял глобальной сетью распространения кокаина, которая отлично подходила "Хезболле". Джумаа был универсальным наркоторговцем и отмывателем денег. Он вел переговоры о продаже и перемещении многотонных партий кокаина, поступавших от организаций наркоторговцев из Южной Америки. Он также знал, как отмывать выручку, превышающую 200 миллионов долларов в месяц, используя сложную глобальную сеть отмывания денег, которую он контролировал. Джумаа использовал контрабандистов, перевозивших крупные партии наличности, чтобы переводить доходы от продажи наркотиков в ливанские обменные пункты, которыми он владел или которые контролировал. Обменные пункты открывали счета в Ливанско-канадском банке (ЛКБ), а сочувствующие члены сети занимали ключевые отделения банка. Деньги депонировались на счетах обменных пунктов в LCB, чтобы они могли расплатиться, не подвергаясь дальнейшему отмыванию.

Затем Джумаа и его сеть наркоторговцев и отмывателей использовали корреспондентские счета в США для перевода подозрительных сумм денег дилерам подержанных автомобилей в Соединенных Штатах. Получатели, часто известные наркоторговцы, приобретали сотни подержанных автомобилей у примерно двадцати американских дилеров и перевозили их в Западную Африку или другие части света. Выручка от продажи этих автомобилей затем переправлялась обратно в Ливан для использования Джумаа и "Хезболлой". Таким образом, деньги от наркотиков отмывались через продажу подержанных автомобилей, а сами подержанные автомобили становились в буквальном смысле средствами отмывания денег.

Джумаа также использовал давно существующую в Латинской Америке систему отмывания денег, основанную на торговле, которая была известна как "Обмен песо на черном рынке". Он распоряжался переводить деньги со счетов LCB азиатским поставщикам потребительских товаров, таких как холодильники и электроника, которые затем отправляли товары в Латинскую Америку для продажи доверенным брокерам или компаниям, контролируемым Джумаа и его сообщниками. Затем они клали вырученные деньги на свои счета в местных банках и снимали валюту. Эта валюта поступала на счета в Ливанско-канадском банке, а затем переводилась обратно на счета в Ливане. Таким образом, Джумаа и "Хезболла" извлекали прибыль из доходов от наркотиков, отмытых через хорошо отлаженную операцию по отмыванию денег в Латинской Америке. Цикл отмывания денег был завершен.

В июне 2012 года Министерство финансов США включило Джумаа и членов его сети в список лиц, финансирующих терроризм и отмывающих деньги от наркотиков. Дэвид Коэн, заместитель министра финансов по борьбе с терроризмом и финансовой разведке, заявил, что "сеть Джумаа представляет собой сложную многонациональную сеть по отмыванию денег, которая отмывает доходы от наркоторговли в пользу преступников и террористической группировки "Хизбалла"".

Более того, Министерство финансов США и Управление по борьбе с наркотиками разоблачили эту схему отмывания денег, выбрав в качестве мишени злополучный банк, который лежал в основе этой схемы. 27 февраля 2011 года Министерство финансов США объявило о том, что Ливанско-канадский банк включается в список банков, представляющих наибольшую опасность с точки зрения отмывания денег, в соответствии с разделом 311 Патриотического акта. В предложенном правиле содержалось публичное обвинение в адрес банка, в котором отмечалось, что руководство LCB было причастно к отмыванию денег, связанных с международными сетями наркоторговли, управляемыми "Хезболлой" из Южной Америки в Европу и на Ближний Восток через Западную Африку. Банк разрешал подозрительные операции с наличными и электронные переводы и был излюбленным банком для обменных пунктов наркоторговцев.

После того как в 2005 году Banco Delta Asia был исключен из списка банков, Казначейство осторожно использовало раздел 311, но он снова оказался эффективным. Предложенное правило разоблачило LCB как банк, занимающийся отмыванием денег, достойный изоляции, центральный элемент сложной глобальной схемы отмывания денег, которую помогла разработать Хезболла, и канарейку в угольной шахте банковской системы Бейрута, которая стала убежищем для массового незаконного финансирования Ирана, Хезболлы и других лиц, ускользающих от внимания законной финансовой системы. Ударные волны в ливанской банковской системе и для финансовых менеджеров "Хезболлы" были значительными.

Представители "Хезболлы" начали искать альтернативные способы хранения и перемещения денег, бейрутские банкиры стали прикидывать, не окажутся ли они следующими в списке целей Казначейства, а ливанские чиновники забеспокоились о том, что под удар может попасть вся их банковская система. Центральный банк Ливана отозвал лицензию LCB в попытке сдержать ущерб, нанесенный репутации банковской системы Бейрута. Представители Казначейства отметили, что банковская система Ливана по-прежнему находится в центре внимания. В мае 2012 года Дэвид Коэн подтвердил, что Казначейство уделяет особое внимание финансовому сектору Ливана, заявив: "Мы очень четко договорились с властями Ливана об этом - мы будем делать все необходимое, чтобы защитить финансовую систему США от такого рода незаконной деятельности". Кроме того, частные правозащитные группы - в частности, "Объединение против ядерного Ирана" - продолжали добиваться от Центрального банка Ливана, Конгресса и СМИ привлечения внимания к незаконной финансовой деятельности, протекающей через почти пятьдесят частных ливанских и иностранных банков, расположенных в Бейруте.

В августе 2012 года Соединенные Штаты конфисковали 150 миллионов долларов незаконных средств с корреспондентских счетов существовавшего тогда Ливанско-канадского банка в Нью-Йорке. Банк был закрыт, а его активы распроданы как лоскуты другим банкам и инвесторам.

Хезболла" нашла способ использовать глобальные криминальные сети и сети по отмыванию денег для сбора и перемещения средств, опираясь на южноамериканские наркосети, западноафриканских посредников, торговцев подержанными автомобилями в США, а также финансистов и банки на трех континентах, чтобы помочь спрятать и отмыть деньги. Казначейство США и другие органы власти стараются не упускать из виду эти изменения, чтобы не дать "Хезболле" возможности получить доступ к финансовой системе и источникам денег. К сожалению, "Хезболла" - не единственная цель, которая приспособилась к давлению Казначейства.

Аль-Каиде и ее филиалам тоже пришлось адаптироваться. После 11 сентября бюджет и финансовая инфраструктура "Аль-Каиды" сильно пострадали. После того как Усама бен Ладен - символический центр и организатор сбора средств для "Аль-Каиды" и связанных с ней движений (AQAM) - исчез, движению будет еще труднее собирать деньги. Документы бин Ладена, найденные в мае 2011 года в комплексе в Абботтабаде, свидетельствуют о том, что ядро "Аль-Каиды" испытывает финансовые трудности и все больше полагается на свои филиалы в плане финансирования. Усиленная борьба с терроризмом и регулирование в отношении финансистов, коррумпированных благотворительных организаций, подставных операций и даже банков, используемых для облегчения финансовых потоков в террористические группы, не только нарушает, но и сдерживает пожертвования и поддержку.

Движение "Аль-Каида" адаптировалось к этому давлению, а его филиалы стали более независимыми и инновационными в разработке механизмов самофинансирования, в то время как отдельные члены и ячейки используют местные средства для сбора необходимых средств. Будущее финансирования терроризма совпадает с более раздробленной и локализованной природой самой "Аль-Каиды" и будет представлять новые вызовы и возможности для сотрудников контртеррористических служб.

В условиях ослабления и финансовой нестабильности ядра "Аль-Каиды" AQAM все больше полагается на разрозненные и локализованные схемы финансирования, часто используя такие виды преступной деятельности, как вымогательство, похищение людей и финансовое мошенничество, которые обеспечивают плодотворные источники финансирования. Эта деятельность, однако, также подвергает сети и членов опасности внимания со стороны местных властей и правоохранительных органов. Мы уже стали свидетелями такого развития событий.

Аль-Каида в Ираке выкачивала нефть, вымогала деньги у предпринимателей и грабила банки - 13 июня 2010 года она попыталась ограбить Центральный банк Ирака, а в июле 2011 года выступила с онлайн-обращением о финансировании. Аль-Каида в исламском Магрибе (АКИМ), которая закрепилась на севере Мали, пока не была вытеснена французскими и африканскими войсками, освоила бизнес похищений ради выкупа, захватывая европейских заложников и выкупая их на сумму в десятки миллионов долларов в год, оплачиваемую правительствами и страховыми компаниями. Доходы оказались настолько значительными, что сам бин Ладен подумывал о том, чтобы перевести "Аль-Каиду" в категорию, где похищения ради выкупа будут основным источником финансирования. Это, наряду с участием АКИМ в контрабанде наркотиков через Сахель в Южную Европу, позволило АКИМ стать двигателем финансирования более широкого движения Аль-Каиды, поддерживая Боко Харам, нигерийских приверженцев Аль-Каиды, и, возможно, даже другие сочувствующие группы, возникающие в Северной Африке, особенно после арабских революций. В сочетании с потоком нового оружия из Ливии и отсутствием управления и безопасности в регионе, финансирование позволило АКИМ расширить свой охват и смертоносность.

Филиал "Аль-Каиды" в Сомали, движение "Аль-Шабааб", создало наиболее диверсифицированный и инновационный метод финансирования, используя комбинацию налогов и сборов на контрольно-пропускных пунктах, денежных переводов диаспоры и схемы отмывания денег, основанной на торговле древесным углем, для сбора миллионов долларов. Доходы "Аль-Шабааб" от финансовых операций составляют от 70 до 100 миллионов долларов. Это не должно удивлять, поскольку боевики "Аль-Шабааб" контролируют ключевые территории и торговлю на юге и в прибрежных районах Сомали, включая прибыльный порт Кисмайо; могут использовать потоки денежных переводов от богатой сомалийской диаспоры по всему миру; и опираются на преданных сомалийских бизнесменов, включая Ахмеда Джумале. Джумале, который остается на свободе и стоит у истоков финансовой империи "Аль-Шабааб", уже давно использовал сеть "Аль-Баракаат" для финансирования Усамы бен Ладена и сети "Аль-Каиды".

Джумале и его подчиненные создали эффективную финансовую инфраструктуру. Налоговая система "Аль-Шабааб" проста и эффективна. На территории, которую она контролирует, налоги взимаются шестью основными способами: это налог на потребительские товары в магазинах; налог на бизнес по размеру и доходности; налог на скот и урожай фермеров; налог на акр земли для фермеров; 2,5-процентный налог на прибыль корпораций; и специальные военные взносы. Кроме того, до того как боевики "Аш-Шабааб" были вытеснены силами Кении, Эфиопии и Африканского союза, на обширных территориях действовали мобильные военные контрольно-пропускные пункты, где путешественники были обязаны платить налоги за проезд.

До конца 2012 года порт Кисмайо был одним из основных источников дохода, принося от 35 до 50 миллионов долларов, причем 15 миллионов долларов поступало от торговли древесным углем и сахаром. В течение многих лет бизнес-клика "Аль-Шабааб" обходила переходное федеральное правительство в Могадишо, устанавливая более выгодные тарифы для порта Кисмайо, чем правительство устанавливало для порта Могадишо, и направляя торговлю в каналы, контролируемые "Аль-Шабааб". Например, порт Кисмайо ввел меньшие пошлины на импорт, чем правительство Сомали, - 200 долларов США на любой автомобиль, а не 1300 долларов США. 8 Наиболее впечатляющим является тот факт, что "Аш-Шабааб" освоила торговлю древесным углем, который экспортируется из Сомали в богатые страны Персидского залива в обмен на сахар. Восемьдесят процентов древесного угля, произведенного в Сомали, экспортируется в страны Совета сотрудничества стран Персидского залива (ССАГПЗ), причем большая его часть - в обмен на сахар от привилегированных торговцев, которые не платят налогов "Аль-Шабааб". 9 Сахар затем продается по более высоким ценам в Восточной Африке, что приносит "Аль-Шабааб" миллионные прибыли. Это объясняет, почему Организация Объединенных Наций ввела санкции против экспорта древесного угля из Сомали - это была попытка перекрыть важный источник дохода для финансистов "Аль-Шабааб". Это также объясняет, почему для кенийских войск и союзных сил было первоочередной задачей лишить "Аль-Шабаб" контроля над Кисмайо в 2012 году.

Поскольку AQAM ищет альтернативные источники финансирования и эффективные средства для перемещения денег, она будет продолжать развивать отношения и операции, которые связывают ее финансирование с инфраструктурой и операциями других организаций. Сегодня "Аль-Каида" в Пакистане опирается на пожертвования сочувствующих и сторонников в Персидском заливе и арабских странах, а также все чаще сотрудничает и делится ресурсами с пакистанскими боевыми группами. Например, известно, что "Аль-Каида" делится ресурсами и получает финансирование от "Лашкар-и-Тайба", крупнейшей и наиболее способной террористической организации Пакистана. Кроме того, "Аль-Каида" стремится получать доход от иностранных новобранцев, взимая плату за обучение с радикалов, которые едут с Запада в Пакистан для обучения и поддержки боевиков. Это сотрудничество в области финансирования происходит между филиалами "Аль-Каиды". АКИМ финансирует и обучает членов "Боко Харам" в Нигерии, а "Боко Харам", "Аль-Шабааб" и "Аль-Каида" делятся средствами и торгуют взрывчаткой.

Такое адаптивное сотрудничество уже прослеживается в случае с наркотрафиком, когда АКИМ наживается на торговле наркотиками из Южной Америки через Западную Африку и Сахель в Европу. В прошлом "Аль-Каида" и такие группировки, как "Лашкар-и-Тайба", извлекали выгоду из союзов с индийским криминальным авторитетом Давудом Ибрагимом и его сетью организованной преступности. Взаимосвязь между преступным миром, незаконной финансовой деятельностью, террористическими операциями и финансированием будет развиваться по мере возникновения браков по расчету в общих областях деятельности. Сосредоточение внимания на ключевых финансовых каналах, узлах и сетях, которые служат не только террористам, но и транснациональным преступникам, будет иметь решающее значение для сотрудников контртеррористических служб.

Хотя AQAM пострадала в финансовом плане, старые сети финансирования, которые поддерживали афганских и арабских моджахедов, ядро "Аль-Каиды", исламистов в Чечне, "Аль-Каиду" в Ираке и другие элементы AQAM, все еще существуют. Остались сочувствующие, доноры с крупными суммами, благотворительные и другие организации, которые можно использовать для перекачки денег на сочувствующие цели.

С течением времени эти сети ослабли, но они также активизировались вокруг конкретных причин, важных для воинствующих исламских экстремистов, таких как вторжение в Ирак, войны на Кавказе и межконфессиональные столкновения в Ливане. Таким образом, события, конфликты или причины, способствующие активизации, могут помочь возродить эти устоявшиеся сети и средства, с помощью которых они обосновывали поддержку исламистских целей и перемещали деньги на транснациональном уровне, часто опираясь на подставные компании, традиционную "хавалу" и курьеров. Углубление конфликта между мусульманами-суннитами и мусульманами-шиитами в странах Ближнего Востока и Южной Азии - наряду с бурными событиями арабских революций - дает возможность этим сетям возродиться. Сирия может стать наиболее плодородной почвой для возрождения старых сетей финансирования и вербовки из стран Персидского залива, Ирака и Северной Африки, поскольку экстремисты помогают вести борьбу против Асада в Дамаске. В этом случае власти должны сохранять бдительность в отношении этих сетей и финансистов и обеспечить последовательный надзор с использованием существующих мер по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

28 июля 2011 года Казначейство США внесло в список шесть членов "Аль-Каиды", действовавших в Иране. В заявлении содержалось взрывоопасное обвинение в том, что эти лица действовали в Иране "в рамках соглашения между Аль-Каидой и иранским правительством". В заявлении отмечалось, что оперативники Аль-Каиды в Иране играли важную финансовую роль в обеспечении пожертвований и других потоков финансирования для старших лидеров Аль-Каиды в Пакистане, включая Атию Абд аль-Рахмана. Эти оперативники "Аль-Каиды" использовали свое положение в Иране для поездок в Персидский залив, сбора средств, вербовки членов и направления ресурсов в Пакистан и другим оперативникам "Аль-Каиды" по всему миру. Эзедин Абдель Азиз Халил, представитель "Аль-Каиды" в Иране, заключал сделки с иранским правительством по освобождению членов "Аль-Каиды" из иранских тюрем, транзиту членов "Аль-Каиды" и их семей через территорию страны, а также передаче средств и ресурсов "Аль-Каиде" в Пакистане и ее глобальным филиалам. Согласно данным Казначейства, Халил требовал от каждого оперативника "Аль-Каиды", следующего транзитом в Пакистан, передавать 10 000 долларов старшим руководителям "Аль-Каиды" в Пакистане. Эти старые сети могут быть возрождены после конфликта, при помощи государственных спонсоров и тех, кто готов заключить сделку с дьяволом против Соединенных Штатов.

В то же время новые технологии и инновации в области хранения и перемещения денег и ценностей меняют международный финансовый ландшафт. Это особенно актуально для развивающихся экономик и сообществ, не имеющих доступа к официальным финансовым учреждениям, которые все больше полагаются на мобильные устройства и механизмы хранения и перевода денег. Темпы роста этих систем в развивающихся странах ошеломляют. К 2009 году на развивающиеся страны приходилось три четверти из более чем 4 миллиардов используемых мобильных телефонов. По оценкам некоторых исследований, к 2015 году число пользователей технологий мобильного банкинга может составить 1 миллиард человек. Предоплаченные карты, как альтернативный способ хранения и передачи ценностей, с годами набирают обороты в качестве замены стандартных валютных операций, и на горизонте еще больше инноваций. MasterCard и Исламский банк Шарджи недавно объявили о заключении сделки с продуктовым магазином Sharjah Cooperative Society в ОАЭ по выпуску предоплаченной карты "Coop" в качестве альтернативы оплате наличными.

Развитие альтернативных онлайн-валют и новых механизмов виртуального бартера еще больше откроет Интернет для потенциальной эксплуатации со стороны AQAM и сочувствующих ей лиц. 23 ноября 2011 года филиппинские полицейские арестовали четырех человек за причастность к мошенничеству с удаленными звонками на сумму 2 миллиона долларов, которое началось в 2009 году. Ячейка получила доступ к линиям клиентов AT&T и операционным системам телефонов, "заставляя предприятия набирать дорогие платные номера, которые контролировались мужчинами", говорится в резюме на сайте по интернет-безопасности. Таким образом, группа захватывала телефонную инфраструктуру для сбора средств с невольных пользователей. Эти средства затем направлялись на поддержку индонезийской сети "Аль-Каиды" "Джемаа Исламия" и "Лашкар-и-Тайба".