Война казначейства. Начало новой эры финансовой войны

После того как Шарма вернулся в Вашингтон и мы обсудили его впечатления, мы решили, что нам необходимо более активно использовать союзы хаваладаров для саморегулирования системы и изоляции недобросовестных участников. Официальное регулирование и давление со стороны правоохранительных органов могут помочь в формировании среды, но именно сами хаваладары будут знать своих клиентов, вынюхивать подозрительные операции и станут привратниками системы "хавала". Тем временем мы также выиграем от того, что за системой "хавала" будет больше глаз и ушей.

Решение проблемы заключалось не в попытке уничтожить систему "хавала", а в использовании самой системы для отслеживания и изоляции мошеннических действий. Открытое регулирование не решило бы проблему использования системы "хавала" террористами и наркоторговцами для уклонения от контроля. В системе было слишком много прибыли и испорченных денег, чтобы остановить эти денежные потоки. Нам нужно было найти способы кооптации хаваладаров, чтобы они сами выполняли работу по поддержанию порядка в своей системе. Это стало нашим стратегическим подходом.

Мы должны были усовершенствовать наш подход не только в одном направлении. Кампания по борьбе с финансированием терроризма продолжалась в течение всего 2003 года, а стратегия и процессы, которые мы внедрили в первые дни после 11 сентября, продолжали приносить результаты. Но за первые два года мы извлекли несколько важных уроков. Пришло время усовершенствовать и отточить использование инструментов Казначейства.

Во-первых, мы начали осознавать, что некоторые из наших инициатив привели к непредвиденным последствиям. Мы знали, что наши усилия по обеспечению безопасности официальной финансовой системы на самом деле не только сделали "хавалы" более уязвимыми для злоупотреблений, но и подчеркнули использование террористическими группами курьеров для перемещения денег через границы. Террористы, что неудивительно, оказались во многом похожи на наркоторговцев и представителей организованной преступности, по крайней мере в одном отношении: в ответ на более пристальное внимание со стороны банков и официальных финансовых учреждений они прибегли к самым элементарным формам перемещения денег, включая мужчин и женщин, которые носили с собой в поездках ранцы и портфели, набитые наличными. Мы видели свидетельства того, что "Аль-Каида" все больше и больше полагается на доверенных курьеров для перемещения денег, понимая, что организация теперь более уязвима, используя банки и благотворительные организации для получения денег из Персидского залива и Европы в Южную Азию. Мы также знали, что таможенники на границах и в портах въезда-выезда подвержены взяткам, что еще больше усложняло задачу по обнаружению и пресечению такого рода денежных потоков". Пока Шарма продолжал ездить в Афганистан, пытаясь наладить контакты с хаваладарами, нам нужно было найти новую стратегию борьбы с системой курьеров.

Мы сосредоточились на поиске точек доступа. Если бы мы могли проверить тех, кто перевозит наличные для "Аль-Каиды", мы могли бы нарушить их способность переводить деньги от доноров к оперативникам. Мало того, остановка подозрительных курьеров с наличными могла бы дать нам представление о развивающейся террористической сети, ее зависимостях и местоположении. Как минимум, оказание давления на систему курьеров внесет определенный риск и неопределенность в использование курьеров "Аль-Каидой" по всему миру. Мы применили трехстороннюю стратегию.

Во-первых, нам нужно было доказать важность мониторинга и проверки притока и оттока денежных средств в глобальном масштабе. Мы не хотели останавливать движение такого рода капитала по всему миру, но нам нужно, чтобы международное сообщество сосредоточилось на использовании требований к отчетности и правоприменительных операций для пресечения незаконной контрабанды наличности. Например, в Соединенных Штатах перемещение наличных денег или других денежных инструментов в страну и из нее не запрещено законом. Однако при перемещении через границу сумм, превышающих 10 000 долларов, их необходимо декларировать. Для таких сумм путешественники, въезжающие в страну или выезжающие из нее, должны заполнить таможенную форму, которая называется "Отчет о международной перевозке валюты или денежных инструментов". Соединенные Штаты на протяжении многих лет демонстрировали, что можно бороться с наркокурьерами, перевозящими наличные деньги в крупных аэропортах, которые являются центрами для международных путешественников, не препятствуя при этом законному движению денег в любой форме.

Теоретически выследить подозрительных курьеров с наличными не должно было составить труда. Курьеры с наличными не являются чем-то новым или уникальным для терроризма, а потеря налоговых и таможенных поступлений из-за незадекларированного перемещения наличных должна стимулировать правительства к бдительности. Тем не менее, перспектива добавления еще одного уровня регулирования к системе борьбы с отмыванием денег не радовала, особенно когда страны все еще пытались справиться с новыми требованиями к банковским и небанковским финансовым учреждениям, которые были введены в действие после 11 сентября.

Тем не менее нужно было что-то делать. Я поручил Полу ДерГарабедиану, ветерану борьбы с отмыванием денег, который понимал, как задействовать рычаги международной системы, разработать основу для международного стандарта. Он методично работал с правоохранительными органами, таможенными и пограничными службами, а также регулирующими органами по всему миру, чтобы разработать "типологии" того, как террористы использовали курьеров с наличными в прошлом, а также "методологии" для их пресечения в будущем. Имея эти типологии и методологии в качестве отправной точки, мы могли бы перейти к новой специальной рекомендации ФАТФ, которая обязывала бы членов ФАТФ, региональных органов ФАТФ и остальных стран мира создать структуры обнаружения и правоприменения для прекращения незаконного перемещения наличных через границы. И как только это требование было принято, такие юрисдикции, как Гонконг, начали принимать законы, внедрять требования к отчетности и создавать системы отслеживания физического перемещения наличных денег через порты въезда и выезда.

Во-вторых, пока мы занимались разработкой этих требований, нам нужно было помочь обучить и стимулировать иностранных сотрудников правоохранительных и таможенных органов. Они должны были обеспечить соблюдение своих собственных законов и международных требований. Во многих случаях законы по борьбе с незаконным перемещением наличных денег уже существовали, но не соблюдались. В других случаях сотрудники таможни были плохо обучены или не имели политической поддержки, чтобы начать проверять багаж путешественников, которые казались подозрительными или не декларировали наличие у них наличных денег или денежных инструментов. Со временем сотрудники таможенной службы США были направлены для обучения своих коллег в других странах на конференциях и в ключевых юрисдикциях. Основное внимание уделялось оперативным методам и практикам, направленным на выявление пассажиров и рейсов с повышенным риском.

Наконец, мы должны были убедиться, что ничто не помешает нашим усилиям оказать существенное влияние на движение незаконного капитала. Было бы неплохо разработать стандарты, принять законы и процедуры, обучить таможенников, но их нужно было направить на реальное воздействие на незаконные финансовые потоки. Это стало самым неприятным аспектом наших усилий по созданию кэш-курьеров. Идея с самого начала заключалась в том, что таможенные и пограничные службы будут координировать и проводить оценку рисков в ключевых транзитных пунктах и на важнейших перекрестках по всему миру. Если бы мы могли быть уверены в том, что основные порты въезда и выезда в системе международных путешествий методично проверяются, особенно когда речь идет о рейсах и пассажирах с повышенным риском, тогда мы могли бы оказать разрушительное воздействие на потоки наличности, поступающие в "Аль-Каиду" и другие террористические организации. Было бы важно внимательно изучить потенциальные потоки наличных денег, которые могут попасть к подозреваемым на рейсах из Дубая в Карачи или из Лондона в Исламабад. Как минимум, по мере изъятия денег и установления имен мы получим представление о потоках наличности по всему миру. Возможно, мы также пресечем некоторые незаконные финансовые потоки и сдержим другие, повысив уровень риска в системе. В лучшем случае мы нашли бы еще один способ перекрыть денежный канал "Аль-Каиды" - и, возможно, даже поймали бы нескольких курьеров "Аль-Каиды".

Для этого нам нужно было перечислить транзитные пункты, через которые, вероятно, проходит незаконное финансирование террористов. Это означало включение в список не только важных перевалочных пунктов, таких как Дубай, Доха и Стамбул, через которые будут перемещаться террористы, но и важных перекрестков, таких как Лондон, Франкфурт и Гонконг, через которые может идти финансирование терроризма. Ввод американских сотрудников служб безопасности - таможенных или иных - в соответствующие страны для помощи в обучении и последующей координации операций был деликатным и сложным проектом. Многие страны не хотели вводить новые требования безопасности, которые замедлили бы движение пассажиров и туристов через оживленные аэропорты. Объединенные Арабские Эмираты и многие другие страны - и на то были веские причины - были очень чувствительны к присутствию американцев в местах взаимодействия с пассажирами. Другие, такие как Катар, просто не были заинтересованы в этом. Однако ключевым моментом в обеспечении большей стратегической эффективности целевых проверок и новых требований к перевозчикам наличности было создание глобальной сети, сосредоточенной на важных узловых точках и координирующей операции на основе наилучших оценок экспертов относительно подозрительных перемещений наличности.

Благодаря настойчивым усилиям такие операции проводились на протяжении многих лет, но так и не в полном объеме, как мы предполагали. В нескольких местах программа оказала влияние, и некоторые изъятия все же произошли. Например, египетские власти ловили представителей ХАМАС и курьеров, перевозивших чемоданы с наличными через пограничный пункт Рафах, поскольку банковские счета ХАМАС были закрыты.

В августе 2003 года британские власти в аэропорту Хитроу заметили подозрительного человека, который летел из Лондона в Дамаск. Его звали Абдурахман Мухаммад Аламуди, натурализованный американский гражданин. Родившийся в Эритрее в 1952 году и окончивший Каирский университет в 1975 году, Аламуди уже привлекал внимание правоохранительных органов в США после 11 сентября. Он долгое время был видным членом мусульманской общины в США и за рубежом. Он был основателем Американского мусульманского совета (AMC), где занимал пост исполнительного директора и входил в совет директоров. Он также был основателем Американского мусульманского фонда (AMF), где занимал пост президента. Кроме того, Аламуди был связан с фондом SAAR и фондом Success, которые стали объектом активного расследования в рамках операции Казначейства "Грин Квест" и прокуратуры США в Восточном округе Вирджинии.

Когда британские чиновники открыли чемодан Аламуди, они обнаружили в нем 340 000 долларов наличными. Когда его спросили о деньгах, Аламуди заявил, что они были получены от ливийской группировки "Общество исламского призыва", которая занималась сбором средств для AMF. Британские власти также обнаружили у Аламуди два паспорта из США и один из Йемена. Экспертиза этих паспортов показала, что Аламуди часто ездил в Ливию в 2002 и 2003 годах, оставаясь там до пяти дней, в нарушение американских ограничений на поездки в государства, спонсирующие терроризм. В предыдущих беседах с таможенниками Аламуди намеренно пытался скрыть свои поездки в Ливию, Ливан, Сирию, Йемен и Египет. При дальнейшем допросе он признался, что много раз ездил в Триполи, чтобы организовать пожертвование для AMF. Все это было крайне подозрительно. По мере того как следователи начали копать, они начали раскрывать крупный геополитический заговор, в центре которого в качестве финансиста и хореографа сидел Аламуди.

Разведывательное сообщество считало, что Исламское общество призыва является агентством ливийского правительства, основанным Муаммаром Каддафи отчасти для того, чтобы служить прикрытием для сбора средств и поддержки террористов. В ходе расследования счетов Аламуди были обнаружены электронные переводы (5000 долларов в декабре 1999 года) и чеки (2000 долларов в ноябре 2000 года) из представительства Ливии при ООН на имя Аламуди, якобы направленные в качестве пожертвований для AMF. В августе 2001 года Аламуди также потребовал из того же источника возмещения дорожных расходов в размере 7000 долларов. Он использовал четыре американских банковских счета для отмывания ливийских денег, возвращаемых в США, и имел другие банковские счета в Эр-Рияде и Цюрихе. Дополнительное финансирование поступало от пяти богатых братьев Аламуди в Саудовской Аравии, которые прислали ему более 550 000 долларов США для помощи в его общей деятельности. Ни одна из этих сумм не была указана в налоговых декларациях, равно как и не были указаны его банковские счета в Эр-Рияде и Цюрихе.

Благодаря связям Аламуди с финансистами выяснилось его участие в продуманном ливийском заговоре с целью убийства наследного принца Саудовской Аравии Абдаллы. Между Каддафи и саудовской монархией существовала давняя вражда, которая периодически проявлялась в резких высказываниях на саммитах Лиги арабских государств. Однако попытка убить саудовского лидера была далека от того, что происходило в прошлом между двумя странами. Заплатив ливийскому режиму за координацию заговора, Аламуди вербовал для него убийц, знакомя ливийцев и саудовцев в Лондоне, и способствовал передаче ливийских средств диссидентам, которые должны были осуществить план. Пойманный с поличным с портфелем, полным наличности, в Хитроу, он положил конец этой затее.

Британские и американские сотрудники служб безопасности и таможни координировали расследование и дальнейшие действия. 28 сентября 2003 года Аламуди было разрешено вернуться в США, и он был задержан при въезде в страну в международном аэропорту Даллеса в Северной Вирджинии. Ему были предъявлены обвинения в нарушении Закона о чрезвычайных международных экономических полномочиях (IEEPA), исполнительных распоряжений и Положения о санкциях в отношении Ливии, а также в неправомерном использовании паспорта и взаимодействии с государственными спонсорами терроризма. В письменных показаниях под присягой, представленных Соединенными Штатами для рассмотрения дела, указывалось на связи Аламуди с обширной сетью финансирования терроризма, которая была частью более широкой схемы по сокрытию электронных переводов и операций за рубежом от сотрудников иммиграционной, таможенной и правоохранительной служб.

Аламуди был влиятельной фигурой в американском мусульманском сообществе и официально взаимодействовал с администрациями Клинтона и Буша. Он занимался распространением доброй воли Государственного департамента США, часто посещая мусульманские страны от имени Америки (и за счет налогоплательщиков) в 1990-е годы. Он также основал программу мусульманских капелланов для американских военных.

Однако взгляды и связи Аламуди с самого начала вызывали подозрения. В своей речи, произнесенной в 2000 году в парке Лафайет в Вашингтоне, Аламуди воскликнул: "Мы все сторонники ХАМАСа. Я также сторонник "Хезболлы"". Аналогичное мнение он высказывал и в газетных интервью. Среди других обвинений в адрес Аламуди - значительные финансовые связи с боевиками "Аль-Каиды" и деловые отношения с людьми и организациями, которые позже были названы террористическими и подставными. Денежный след показал Аламуди не просто как подозреваемого человека с террористическими симпатиями. Он оказался в центре крупного международного заговора с целью убийства, который мог иметь серьезные геополитические последствия.

Аламуди признал себя виновным в нарушении IEEPA, даче ложных показаний в заявлении о натурализации и сокрытии от Службы внутренних доходов своих операций с Ливией и счетов в иностранных банках. Он конфисковал 910 000 долларов, полученных им в результате участия в ливийской схеме, и был приговорен к 23 годам тюремного заключения, но, в рамках соглашения о признании вины, ему не были предъявлены прямые обвинения в неудавшемся заговоре с целью убийства.

Даже несмотря на эти успехи, у нас не было волшебного, наглядного момента, когда ключевой курьер "Аль-Каиды" был пойман с наличными в терминале аэропорта. Оставалось надеяться, что выборочные проверки в аэропортах, как минимум, сделают более рискованными попытки "Аль-Каиды" перевезти деньги через границу в чемоданах и сумках.

К 2003 году халава и курьерские системы были не единственными нашими целями. Наш департамент продолжал использовать в качестве мощного оружия обозначения финансирования терроризма. Проблема заключалась в том, что спустя почти два года после 11 сентября цели становилось все труднее находить. Плоды, лежащие на дне, уже были собраны, и наши враги начали приспосабливаться к глобальному давлению на их финансовые сети. В правительстве США чувство срочности, характерное для периода после 11 сентября, начало ослабевать. Правило О'Нила "80/20" уступило место осторожному требованию стопроцентной уверенности в любых действиях, учитывая предполагаемые юридические, дипломатические и разведывательные издержки, связанные с публичными заявлениями. К этому добавилась растущая озабоченность международного сообщества по поводу агрессивного использования замораживания активов для разрушения сетей сбора средств - особенно в тех случаях, когда пострадавшие не имели прямой связи с терактами и не было четкого пути выхода из-под санкций.

Нам нужно было более точно использовать наши полномочия и процесс назначения для долгосрочного стратегического воздействия на террористическое движение, а также расширить международные усилия, чтобы учесть, как "Аль-Каида" и связанные с ней группировки адаптируются к давлению, которое мы на них оказываем. Нам нужно было найти и преследовать самых богатых спонсоров терроризма.

В Министерстве финансов мы рано поняли, что если террористы-смертники не могут быть сдержаны в момент приведения в действие взрывчатки, то их финансисты могут. Для многих финансовых спонсоров террористических организаций ведение священной войны не было основной работой. Они часто были успешными бизнесменами, которые одной ногой стояли в легальном финансовом и коммерческом мире, а другой - в мире насильственного глобального джихада. Поддержка террористов соответствовала их религиозному долгу и часто рассматривалась как форма закята (благотворительности). Аль-Каида" и те, кто поддерживал террористическое движение религиозными постановлениями (фетвами) и увещеваниями, часто говорили о том, что если человек не может сам присоединиться к физическому джихаду, то он обязан поддержать его финансово.

Тогда мы решили, что наши стратегии и инструменты должны быть направлены как на то, чтобы остановить тех, кто в настоящее время вкладывает деньги в движение Усамы бен Ладена, так и на то, чтобы удержать будущих жертвователей на дело "Аль-Каиды". Сдерживание финансовых сторонников должно было стать движущим принципом усилий Казначейства. Частью этой стратегии была демонстрация того, что любые деньги, потраченные на поддержку "Аль-Каиды", - это слив денег в крысиную нору на проигрышное дело. Никто не хочет поддерживать проигрышную лошадь - особенно если это означает риск для их средств к существованию. Большая часть этой стратегии заключалась в том, чтобы убедить таких финансистов в том, что их финансовое будущее будет под угрозой, если они продолжат финансировать эту деятельность. И эта угроза их коммерческой и финансовой легитимности могла повлиять на принятие ими решений, облегчив им задачу замедления или прекращения электронных переводов и пожертвований в пользу "Аль-Каиды".

Мы нацелились на ключевых финансистов, используя наши финансовые инструменты, и заморозили активы указанных лиц, а также организаций и компаний, которыми они владели или которые контролировали. Мы оградили выявленных лиц забором, чтобы другие - банки, деловые партнеры и инвесторы - изолировали их от законного коммерческого и финансового мира. В результате мы получили бы форму принудительной дивестиции, которую проводили бы сами частные лица, опасаясь, что они будут запятнаны связью со сторонником терроризма и пострадают от последствий для своей репутации и деловых интересов. Мы хотели продемонстрировать, что те, кто готов бросить свой жребий с "Аль-Каидой", должны будут лишиться своего богатства и доступа к законному финансовому будущему. Мы хотели сделать "Аль-Каиду" радиоактивной для финансистов.

Оперативники "Аль-Каиды" существовали не в вакууме. Они опирались на целую систему и структуру поддержки. Финансовые сети и деньги были необходимы для их деятельности и выживания движения в долгосрочной перспективе. Эта структура поддержки состояла из разных типов участников, с разными мотивами и уязвимостью. Для финансистов, которые зачастую не были так идеологически привержены делу, как сами террористы, деньги были фактором, и они дорожили своими банковскими счетами и бизнесом. Они хотели и должны были продолжать вести бизнес через границы. Таким образом, мы можем найти способы изменить решения тех доноров, поставщиков и сторонников, которые будут дорожить своей возможностью продолжать вести бизнес. Если заблокировать их доступ к законным коммерческим и финансовым системам, рассуждали мы, то они могут сократить свою поддержку, отказаться от нее на какое-то время или вообще не оказывать ее. Любой из этих вариантов был бы хорошим исходом.

Эта теория стала важной движущей силой нашей стратегии. Мы хотели воздействовать на разнообразные сети, необходимые "Аль-Каиде" для выживания и успеха - от спонсоров с большими деньгами до сетей контрабандистов и фальшивомонетчиков, готовых помогать "Аль-Каиде" ради прибыли . Этот подход также повлиял бы на то, как мы думали о взаимодействии с клерикальным истеблишментом - мы должны были "делегитимизировать" террористов и показать, что нет морального или теологического оправдания террору или использованию оружия массового уничтожения. Некоторые, например Саманта Равич, старший сотрудник вице-президента Чейни, творчески подходили к вопросу о том, как сдерживать сообщества, которые могли бы поддержать террористов, - например, путем повышения осведомленности о глобальных и местных экономических последствиях ядерной атаки на Соединенные Штаты.

В 2006 году, уже после моего прихода в Белый дом, мы сделали еще один шаг вперед и начали изучать вопрос об идеологах терроризма - тех, кто пытается дать идеологическое и теологическое обоснование терроризму, но при этом часто остается за рамками правовых ограничений в легитимных обществах, где свобода слова часто позволяет пропагандировать убийство. В этой работе я опирался на Тодда Хиннена, блестящего юриста и бывшего прокурора по компьютерным преступлениям, который чутко улавливал баланс между правами на Первую поправку и необходимостью пресекать материальную поддержку терроризма. Я привлек Хиннена, моего близкого друга и бывшего однокурсника по Гарвардской школе права, который выглядел так, будто ему место на обложке журнала GQ, к работе в Совете национальной безопасности, чтобы наши усилия по финансированию борьбы с терроризмом были напрямую связаны с нашими более широкими стратегиями и политикой - как на глобальном уровне, так и на театрах военных действий. Впоследствии Хиннен стал главным юридическим советником сенатора Джо Байдена и исполняющим обязанности помощника генерального прокурора в отделе национальной безопасности Министерства юстиции Обамы.

Этот проект приобрел дополнительную важность, когда наша стратегия борьбы с терроризмом стала уделять больше внимания идеологическим течениям и угрозам, исходящим от "Аль-Каиды" и ее приверженцев. После того как в сентябре 2006 года международное сообщество под руководством премьер-министра Великобритании Тони Блэра приняло резолюцию ООН, призванную подчеркнуть опасность радикальной идеологии и подстрекательства к насилию, мы всерьез приступили к работе по выявлению известных террористических идеологов, которые также оказывали материальную поддержку "Аль-Каиде" и связанным с ней террористическим движениям.

Во главе списка целей стояли два скандинавских идеолога: Мохаммед Муму и мулла Крекар. Муму и Крекар долгое время жили в безопасности и комфорте Швеции и Норвегии, соответственно, и были известны как сторонники насильственных действий мусульман по всему миру. Но они были не просто сторонниками исламистского терроризма. Они имели глубокие оперативные связи с курдскими и иракскими террористическими организациями и напрямую поддерживали "Аль-Каиду", отправляя деньги, материальные средства и новых рекрутов для участия в боевых действиях в Ираке.

Крекар, известный также как Наджмуддин Фарадж Ахмад, был известным экстремистом, который в декабре 2001 года основал курдскую террористическую группировку "Ансар аль-Ислам" (АИ), ныне известную как "Ансар аль-Сунна" (АС), и стал ее первым лидером. Не выходя из Норвегии, он руководил всем спектром террористической деятельности и призывал других к насилию, давая религиозные оправдания убийствам. В интервью 2004 года Крекар поддержал священную войну в Ираке и определил цели, заявив: "Не только офицеры, но и гражданские лица, которые помогают американцам. Если кто-то принесет им стакан воды, его могут убить. Каждый является мишенью. Если какая-нибудь гуманитарная организация даст американцам хотя бы стакан воды, она станет мишенью". К весне 2005 года Крекар основал неправительственную организацию с филиалами по всей Европе, которую он использовал для отправки денег в Ирак и вербовки боевиков в АС. Он выезжал из Скандинавии в Германию для сбора средств и переправлял их через контакты в Болгарии.

Крекар занимался не только тем, что организовывал финансирование Ирака из Европы. Он также ездил в районы иракских курдов для организации деятельности боевиков, создав в 2005 году две снайперские команды террористов и завербовав множество бойцов.

Муму, гражданин Марокко, получивший шведское гражданство, был давним экстремистом, связанным с терроризмом еще в середине 1990-х годов, когда он отправился в Афганистан, чтобы принять участие в работе террористического тренировочного лагеря "Халден", управляемого "Аль-Каидой". Муму сохранил свои связи с "Аль-Каидой" и стал лидером экстремистской группы в Стокгольме, центром которой была мечеть Брандберген, известная спецслужбам всего мира как очаг экстремизма. Муму стал представителем Абу Мусаба аз-Заркави в Европе, и, по некоторым данным, именно он помогал Заркави в его намерениях по созданию химического и биологического оружия. Заркави, иорданец, был лидером "Аль-Каиды" в Ираке.

Крекар и Муму были хорошо известными персонажами в мире насильственного экстремизма, но им было позволено действовать под прикрытием законной политической пропаганды, поскольку они не нарушили никаких внутренних законов Норвегии и Швеции. Они избежали экстрадиции в другие страны на основании прав человека. Они также выступали против вторжения Америки в Ирак, и эта позиция совпадала с мнением многих. Внесение в список было способом привлечь внимание к их проступкам - не к их словам - и прекратить их деятельность. Кроме того, это был способ сделать резолюцию Совета Безопасности под руководством Блэра осязаемой.

Хиннен руководил межведомственной работой по финансированию терроризма и управлял внутренними дебатами, связанными с процессом назначения. Юристы Министерства юстиции беспокоились, что мы переступаем границы Первой поправки, а юристы Государственного департамента и Казначейства - что мы расширяем применение целевых санкций сверх того, что было задумано или разумно. Это были важные споры, но они задержали принятие решения на несколько недель, несмотря на то, что мы настаивали на этом, а юристы спорили о сфере применения санкций и о том, как мы объясняли причины, по которым мы выбрали этих людей в качестве мишеней. Не было никаких сомнений в том, что Крекар и Муму должны подпадать под действие наших полномочий по включению в перечень, но были сомнения по поводу того, стоит ли выделять их речь как часть нашего обоснования для включения в перечень.

В конце концов мы выработали правильную формулировку, и правило 100-процентной уверенности осталось нетронутым, а некоторые другие цели отошли на второй план. К тому моменту, когда мы объявили об этом 7 декабря 2006 года, Муму покинул Швецию и отправился в Ирак; впоследствии он стал вторым лидером "Аль-Каиды" в Ираке, когда Абу Мусаб аз-Заркави был убит американскими войсками. Муму опирался на свои исторические связи и специализировался на вербовке иностранных боевиков, особенно из Европы. В конце концов, он тоже был выслежен американскими контртеррористическими силами и убит, поскольку в 2007 и 2008 годах на "Аль-Каиду в Ираке" оказывалось давление, а ее руководство преследовалось. Крекар остался в Норвегии под постоянным наблюдением служб безопасности и СМИ, став жертвой повышенного внимания к его деятельности. Он также стал мишенью для комедиантки, которая в 2005 году подошла к Крекару на сцене во время его проповеди и стала поднимать и опускать его - издевательский и унизительный жест. Крекар потерял свой авторитет и оказался под прицелом общественности. В марте 2012 года суд Осло признал Крекара виновным в угрозах в адрес государственных служащих и других мусульман, которые, по его мнению, потеряли веру, и приговорил его к пяти годам тюремного заключения.

Деньги способны создавать связи и удобные отношения. Не ограничиваясь процессом назначения, к 2003 году команда Казначейства осознала, что нам необходимо расширить использование целевых санкций и финансового давления, чтобы повлиять на растущую связь между международной преступной деятельностью и терроризмом. Во многих отношениях полномочия и влияние Казначейства были наиболее эффективными, когда они были направлены на незаконную финансовую деятельность и лиц, которые полагались на глобальную коммерческую систему.

Я знал, что мы можем оказать значительное влияние, изолировав транснациональных преступников и финансовых посредников, вызывающих беспокойство. Глобальным преступникам, ведущим бизнес, нужны были банки, доступ к счетам и деньгам - и они хотели сохранить свою способность вести бизнес. Они играли в эту игру ради прибыли. Мы могли бы напрямую повлиять на эту динамику с помощью обозначений, которые одновременно изолировали бы их от финансовой системы и удержали бы других от того, чтобы последовать примеру глобальных бизнесменов, готовых участвовать в серых рынках и незаконном финансировании. Поэтому мы направили наших аналитиков и представителей власти на ключевых фигур преступного мира, которые могли бы обеспечить глобальный охват и возможности - финансирование, логистику или вооружение - для режимов-изгоев, преступников и террористических организаций. Они станут нашими следующими целями для финансовой изоляции.

Первым в нашем финансовом списке был Давуд Ибрагим. Ибрагим, печально известный индийский криминальный авторитет, представлял собой кошмарный сценарий альянса между могущественной международной организованной преступностью и террором. Нам нужно было привлечь к нему внимание международной общественности.

Ибрагим, рост которого составляет пять футов шесть дюймов, родился 26 декабря 1955 года, сын полицейского констебля. Он начал свою криминальную карьеру в качестве гангстера в преступном мире Южной Азии на улицах Мумбаи, Индия. Поначалу он зарабатывал деньги, контролируя и продавая пиратские болливудские фильмы. Он создал свою силу на легенде о своей безжалостности и на основе своих контрабандных операций в Индии, Пакистане и Объединенных Арабских Эмиратах.

К 1980-м годам он создал контрабандную империю, известную как "Компания D", которая простиралась от Южной Азии и Ближнего Востока до Европы и Азии. Компания D расширилась, включив в себя широкую сеть наркоторговцев, отмывателей денег и контрабандистов. Он стал известен как один из крупнейших международных криминальных боссов, обладающий властью на всех континентах. Ибрагим мог с легкостью и нелегально ввезти и вывезти кого угодно и что угодно из большинства стран. Он делал это за определенную плату и ради выгоды.

Давуд Ибрагим, иногда известный как шейх Давуд Хассан, был не просто печально известным международным криминальным боссом. Он демонстрировал готовность помогать "Аль-Каиде", финансировал и поддерживал "Лашкар-и-Тайба" (ЛТ) - пакистанскую террористическую организацию, нацеленную на освобождение Кашмира - против своей страны. Его помощь ЛТ проявилась в серийных взрывах в Мумбаи в 1993 году, которым способствовала нелегальная сеть "Компании Д".

12 марта 1993 года мощная бомба взорвалась в подвале Бомбейской фондовой биржи, убив 50 человек в многоэтажке над ней. За этим взрывом через тридцать минут последовала серия взрывов по всему городу. В течение более чем трех часов сработали еще тринадцать бомб, в результате чего погибли 257 человек и более 700 получили ранения. Теракты последовали за антимусульманскими погромами 1992-1993 годов в Индии и были расценены как возмездие со стороны воинствующих исламских экстремистов.

Сеть Ибрагима, которая помогла организовать эти разрушительные атаки, имела прямые связи с пакистанскими боевиками и пакистанскими спецслужбами, в частности с Разведывательным управлением Межведомственной службы (ISI). Ибрагим бежал в Пакистан после усиления международного давления на фоне расследований и обвинений со стороны индийского правительства в его причастности к этим и другим терактам, а также в попытках дестабилизировать индийское правительство.

С тех пор он остается на своей вилле в Карачи, защищенной от международного влияния. Он также остается активным и опасным. Ибрагим был одним из главных финансистов наркоторговли в Афганистане и поддерживал тесные связи с высшими чинами "Аль-Каиды". В 1990-х годах его спонсировали и защищали талибы, когда он ездил в Афганистан. Что особенно тревожно, Усама бин Ладен и "Аль-Каида" полагались на контрабандные маршруты Ибрагима. Сообщалось, что бин Ладен заключил финансовое соглашение, чтобы иметь возможность использовать маршруты и элементы сети для безопасного перемещения людей и материальных средств для "Аль-Каиды" через Ближний Восток и Южную Азию.

Возможно, Ибрагим и не был классическим джихадистом "Аль-Каиды", но он был опаснейшим посредником. И он был именно той целью, которую нам нужно было изолировать в финансовом плане. 16 октября 2003 года мы включили Ибрагима в список, разослав сообщения банкам и нашим иностранным партнерам по всему миру, чтобы они сделали все возможное для выявления и замораживания активов Ибрагима. Когда мы включили его в список, я объяснил, что эта мера означает для нашей стратегии: "Это назначение свидетельствует о нашей приверженности выявлению и пресечению финансовых связей между преступным миром и терроризмом. Мы призываем международное сообщество остановить поток грязных денег, которые убивают". Для синдиката Ибрагима террористический бизнес является частью их более крупного преступного предприятия, которое должно быть ликвидировано".

Наши действия помогли изолировать Ибрагима, но он оставался под защитой пакистанского правительства, и индийский запрос об экстрадиции остался без ответа. Когда в ноябре 2008 года были совершены теракты в Мумбаи и мы занимались ликвидацией последствий из Белого дома, мои мысли были направлены непосредственно на Ибрагима и компанию D. Я знал, что он мог быть причастен - и, несомненно, будет замешан индийским правительством. Когда индийцы составили список наиболее разыскиваемых фигур - людей, которых они хотели передать пакистанцам, - Ибрагим возглавил этот список. Он по-прежнему находится в Карачи - изолированно, но активно.

Далее мы обратили свой взор на Трехграничную зону Южной Америки (ТБА), где Бразилия, Аргентина и Парагвай встречаются возле красивейших водопадов Игуасу. В этой крупной торговой зоне "Хезболла" нашла благоприятную и выгодную среду для торговли и контрабанды, чтобы собирать и перемещать деньги. Ассад Ахмад Баракат был казначеем "Хезболлы" в этом регионе, а также заместителем финансового директора "Хезболлы" Али Казана и главным связным в ТБА для генерального секретаря "Хезболлы" шейха Хасана Насраллы.

Баракат руководил рядом импортно-экспортных предприятий в ТБА, которые для получения прибыли использовали контрафактные товары и завышенные и заниженные счета-фактуры. Эта деятельность также служила прикрытием для перемещения людей, денег и информации, связанных с "Хезболлой". Мы выделили Casa Apollo и Barakat Import Export Ltd., в частности, потому что у нас была информация о том, что Баракат использовал каждую из них в целях "Хезболлы". Casa Apollo был оптовым магазином электроники, который служил прикрытием для сбора средств и разведывательных операций "Хезболлы". Компания Barakat Import Export также использовалась в качестве прикрытия, например, в схеме банковского мошенничества для сбора денег для "Хезболлы" в Ливане. Баракат" занимался торговлей фальшивой валютой, а также вымогал у ливанских бизнесменов в трехграничной зоне средства для "Хезболлы", часто угрожая внести их родственников в Ливане в "черный список "Хезболлы"", если квоты не будут выплачены.

Затем средства объединялись и пересылались или перевозились обратно в Ливан для использования руководством "Хезболлы". Баракат также собирал информацию для "Хезболлы" по адресу - например, он отслеживал деятельность и поездки арабов в ТБА. По крайней мере раз в год он возвращался, чтобы встретиться с Насраллой и другими руководителями "Хезболлы". В парагвайской прессе также появлялись сообщения о том, что Баракат обеспечивал финансирование Усамы бен Ладена через сделки с недвижимостью и мошенничество.

С 2001 года наши разведывательные и правоохранительные службы совместно со своими коллегами в регионе работали над отслеживанием и пресечением деятельности Бараката - и добились определенных результатов. Отчасти это помогло странам региона задуматься об использовании финансовой преступной деятельности и уклонения от уплаты налогов в качестве основы для действий. Подобно аресту и судебному преследованию Аль Капоне в США, Баракат был арестован в июне 2002 года Бразилией на основании парагвайского обвинения в уклонении от уплаты налогов и создании преступного сообщества. Он отсидел шесть лет в тюрьме и был освобожден в 2009 году.

Несмотря на то что Баракат находился в тюрьме, мы хотели изолировать его финансовые сделки и прояснить, что мы знаем о нем и его сети. Мы использовали это обозначение для того, чтобы изложить суть дела правительству США - публично, чтобы весь мир увидел. Когда мы включили Бараката в список 10 июня 2004 года, в пресс-релизе Казначейства я отметил следующее: "Сегодня мы вносим в список ключевого финансиста терроризма в Южной Америке, который использовал все существующие финансовые преступления, включая свой бизнес, для получения средств для "Хизбаллы". От подделки до вымогательства - этот сторонник "Хизбаллы" совершал финансовые преступления и использовал подставные компании для финансирования террора".

Это решение не только изолировало бизнес Бараката, но и показало, как "Хезболла" использует свое присутствие в ТБА для сбора и перемещения денег и оперативников. Это также заставило правительства стран региона обратить на это внимание, опровергнув аргумент правительства Бразилии о том, что в ТБА не происходит финансирования терроризма. Включение в список сделало дискуссию открытой и поставило финансовые учреждения, особенно в Латинской Америке, в известность о том, что Соединенные Штаты следят за финансовыми потоками в регионе, которые связаны с терроризмом. В центре внимания оказалась не только "Аль-Каида", но и такие группировки, как "Хезболла", чья деятельность угрожала целостности финансовой системы. Наконец, эти действия были частью согласованной кампании публичной дипломатии, призванной продемонстрировать, что "Хезболла" ("Партия Бога") - это не благочестивое движение сопротивления в южном Ливане, а глобальное преступное сообщество, лидеры которого не стесняются совершать финансовые преступления, чтобы набить свои карманы.

Это внимание сохранялось в течение многих лет, а в 2011 году была раскрыта крупная операция "Хезболлы" по отмыванию денег и торговле наркотиками. В ходе этой операции "Хезболла" использовала Ливанско-канадский банк (ЛКБ) для отмывания миллионов долларов, полученных от продажи наркотиков из Южной Америки через США, а затем в Ливан. Хезболла" также использовала торговлю подержанными автомобилями, опираясь на сеть дилеров подержанных автомобилей в США, для сбора миллионов, которые затем направлялись "Хезболле" в Бейрут.

Затем мы обратили свое внимание на Виктора Бута, "торговца смертью". Виктор Бут был самым известным в мире торговцем оружием на протяжении почти двух десятилетий. После окончания холодной войны Бут создал глобальную сеть торговцев оружием, специалистов по воздушному транспорту и логистике, а также клиентов в зонах конфликтов по всему миру. Бут родился 13 января 1967 года в Советском Союзе, служил в российских вооруженных силах и учился в уважаемом Российском военном институте иностранных языков. По слухам, он прошел разведывательную подготовку во время службы в ВВС России.

По мере того как центробежные силы разрывали советскую империю на части, огромные арсеналы Красной армии переходили к тому, кто больше заплатит. В возрасте двадцати пяти лет Бут, осознав возможность для бизнеса, приобрел три советских грузовых самолета "Антонов", чтобы перевозить грузы нелегального оружия и других товаров в зоны конфликтов. Бизнес Бута быстро разросся и включил в себя большой парк самолетов, которые обслуживали клиентов в самых разных конфликтах - от Афганистана, Пакистана и Северной Кореи до Либерии, Колумбии, Демократической Республики Конго, Анголы, Ирака и других стран.

Уникальность сети Bout заключалась в том, что она брала на себя все аспекты процесса незаконного оборота оружия для заказчика: само оружие, транспортировку груза по адресу, независимо от местонахождения или международных ограничений на поставки оружия, а также механизмы отмывания денег для маскировки покупок. Если клиент мог заплатить, Bout поставляла оружие любого типа - от АК-47 до боевых вертолетов - в любую точку мира, не заботясь о международных ограничениях и моральных границах.

Бут стал настолько заметной фигурой на мировом рынке воздушных перевозок в зоны военных действий, что с ним часто заключали контракты на оказание услуг обе стороны конфликта. В 1990-х годах он поставлял оружие талибам, а также Северному альянсу, который боролся с талибами в Афганистане. Он также поддерживал миротворческие миссии ООН, доставляя продовольствие и другие грузы, и одновременно продавал оружие силам, участвующим в боевых действиях. Его услуги были хорошо известны и прибыльны, но они также уклонялись от санкций и подпитывали ужасающе жестокие конфликты во многих местах. После вторжения США в Ирак подставные компании Бута осуществляли поставки американским подрядчикам, работавшим над восстановлением страны, несмотря на то, что Бут был официально исключен из списка Министерства финансов несколькими годами ранее.

Бут начал привлекать внимание западных разведывательных и правоохранительных организаций в середине 1990-х годов, поскольку его сеть все чаще снабжала силы в основных зонах конфликтов по всему миру. Чтобы обеспечить доступ к воздушному пространству в любой точке мира, Бут зарегистрировал самолеты на широкую серию подставных компаний. Первая из этих подставных компаний, флагманская компания Бута, Air Cess, была основана в Бельгии в 1996 году, а затем зарегистрирована в Монровии, Либерия, с Бутом во главе. Среди других фирм были Centrafrican Airlines, San Air General Trading, Air Bas, CET Aviation, Irbis, Transavia Travel и Santa Cruz Imperial. San Air и Centrafrican сыграли ключевую роль в поставках оружия режиму Чарльза Тейлора в Либерии и повстанческой группировке из Сьерра-Леоне - Объединенному революционному фронту (ОФР). ОФР прославился своей жестокостью, когда его боевики начали отрубать руки и конечности мачете - некоторые из их жертв не делали ничего, кроме как голосовали на выборах.

Авиаперевозки базировались в Шардже, малоизвестном эмирате Объединенных Арабских Эмиратов. Там Бут управлял парком грузовых самолетов, способных доставлять оружие, боеприпасы и другие товары из Европы и стран бывшего советского блока в зоны конфликтов на Ближнем Востоке, в Южной Азии и Африке. В 2002 году бельгийское правительство запросило у Интерпола "красное уведомление" против Бута по обвинению в отмывании денег через его бельгийскую подставную компанию. И снова путь к одному из самых известных в мире преступников лежал через его деньги.

В Министерстве финансов знали, что у нас есть возможность повлиять на глобальные операции Бута, привлекая внимание к его бизнес-империи и финансовым операциям, включая незаконные финансовые операции. Андреас Моргенер, аналитик Управления по контролю за иностранными активами, составил карту того, что было известно о международном бизнесе Бута. OFAC подключило Казначейство к юрисдикции Бута, потому что он был крупным поставщиком Чарльза Тейлора во время гражданских войн в Либерии и Сьерра-Леоне. Тейлор находился под американскими и европейскими санкциями, а OFAC осуществляло программу по Либерии. Это был крючок.

Моргенер действовал методично, подробно описывая с помощью пакетов доказательств и настенной карты размером со стену места расположения баз и операций Боута. На брифингах с Моргенером и его начальником Бобом Макбрайеном мы решили действовать дальше, чтобы разоблачить воздушный флот и империю Боута. Мы могли сделать это в соответствии с законодательством США, поскольку Бут ранее поддерживал Чарльза Тейлора в нарушение санкций ООН. Это также придаст нашим действиям усиленный международный эффект. 26 апреля 2005 года Министерство финансов США внесло Виктора Бута и тридцать компаний, связанных с ним, в санкционный список. Внесение в перечень заморозило активы Бута и усилило давление на его глобальную сеть, которая продолжала действовать по всему миру.

Когда я пришел в Белый дом и увидел, что Управление по борьбе с наркотиками наращивает свои возможности и готово преследовать международных преступников, стало очевидно, что Бут - главная цель. В 2006 году сотрудники Управления по борьбе с наркотиками проинформировали меня о серии чувствительных дел, связанных с национальной безопасностью. На сайте они пытались привлечь и преследовать целый ряд международных преступников, связанных с наркоторговлей и терроризмом. Конгресс предоставил агентству больше прав на разработку таких дел в 2006 году, приняв закон, согласно которому участие в наркоторговле, связанной с терроризмом, стало федеральным преступлением. На той встрече я спросил начальника оперативного отдела Управления по борьбе с наркотиками Майка Брауна и собравшееся руководство Управления по борьбе с наркотиками, не рассматривали ли они возможность поиска Виктора Боута, поскольку он представлял угрозу для национальной безопасности в целом. Они не рассматривали, но были весьма заинтригованы, когда я рассказал им об истории Бута и о том, что он представлял собой в мире международной преступности. Он был универсальным средством увеличения силы в международных конфликтах - как для государств, так и для мошенников и преступников, - который был готов играть с любым, кто готов заплатить его цену. Кроме того, Бут был неприкасаемым и находился под защитой в России, несмотря на ордера на арест из Европы и попытки спецслужб и правоохранительных органов со всего мира разыскать его.

В течение семи месяцев после этой встречи УБН вцепилось в Бута и пыталось заманить его в выгодную сделку, в результате которой он должен был покинуть Россию. Агенты УБН выдавали себя за представителей Революционных вооруженных сил Колумбии (FARC), колумбийского террористического повстанческого движения, и просили закупить зенитные ракеты и другое оружие для нападения на американские и колумбийские войска. Бут был одурачен оперативниками под прикрытием и 6 марта 2008 года отправился в Таиланд, чтобы заключить многомиллионную сделку с представителями повстанцев. Я получил сообщение в Белом доме, в котором говорилось, что Бут заглотил наживку и что его ждет Управление по борьбе с наркотиками. Бут прибыл в бангкокский отель Sofitel Silom, и оперативники под прикрытием записали его согласие на сделку. Он выразил желание вступить в союз с FARC, чтобы нанести удар по американцам. В нужный момент тайская полиция и американские правоохранители нагрянули в отель и взяли его под стражу вместе с двумя его телохранителями. Сначала Бут выглядел ошеломленным. Затем он просто сказал: "Игра окончена".

В результате американского расследования у правительства США наконец-то появилась возможность привлечь Виктора Бута к ответственности в американском суде. Согласившись продать оружие FARC, Бут совершил кардинальный грех в мире после 11 сентября: согласился предоставить оружие иностранной террористической организации. Это нарушение позволило Соединенным Штатам обратиться к правительству Таиланда с просьбой экстрадировать Бута обратно в США для судебного преследования по предъявленным ему обвинениям.

Это произошло не сразу, но 16 ноября 2010 года правительство Таиланда наконец экстрадировало его после почти двух лет судебных тяжб между Бутом, российским правительством и официальными лицами США. Российское правительство, давний покровитель и защитник Бута, пыталось предотвратить экстрадицию, и его усилия включали в себя подкуп тайских чиновников и свидетелей, чтобы сорвать слушания по экстрадиции.

Позднее Бут был признан виновным в Южном округе Нью-Йорка, где были возбуждены самые громкие дела о терроризме, по нескольким федеральным обвинениям, включая оказание материальной поддержки террористической организации, заговор с целью убийства американцев и американских офицеров, а также заговор с целью приобретения зенитных ракет. 5 апреля 2012 года он был приговорен к двадцати пяти годам заключения в федеральной тюрьме США.

Агенты УБН беседовали с Виктором Бутом, когда он находился под стражей в Нью-Йорке. На вопрос о том, как повлияли на его бизнес указания Казначейства США и давление на него, Бут ответил, что эти действия обошлись ему в 6 миллиардов долларов. Его бизнес-империя оказалась под ударом, и ему пришлось искать следующую крупную сделку. Жадность привела Бута из Москвы в ловушку УБН.

В мире после событий 11 сентября нам необходимо было обратить внимание на транснациональные сети и связующие звенья, которые могли бы обеспечить террористические группы и организованную преступность ресурсами и возможностями, чтобы угрожать интересам американской безопасности. Мы начали искать способы сделать это с помощью передовых инструментов казначейства и правоохранительных органов. Оставался вопрос, выживем ли мы, чтобы продолжить эту работу.

Часть 2.

Глава 5.

6 июня 2002 года Джимми Гуруле и я вместе с представителем Казначейства Тасией Сколинос приземлились в Риме. Мы добились значительного прогресса в поиске и перекрытии каналов финансирования "Аль-Каиды" по всему миру. Тем не менее мы приехали в Европу, чтобы обсудить с нашими коллегами из иностранных правительств новые стратегии борьбы с финансированием террористических группировок. Нам предстояло встретиться с представителями министерства финансов и центрального банка Италии, а также с прокурорами и следователями, которые начали применять свои хорошо проверенные тактические приемы и методы борьбы с мафией против "Аль-Каиды" и ее сетей поддержки, проходящих через Италию и Европу.

Итальянские следователи многому научились, работая с финансовым преступным миром мафии по всей Европе, и мы надеялись воспользоваться их опытом. Работая в сотрудничестве с итальянскими властями, мы надеялись выйти на сеть финансовой и материальной поддержки воинствующих исламистских экстремистов, которая уже давно пересекает Италию через общины североафриканских иммигрантов и такие города, как Милан. Но новости из Вашингтона прервали нашу поездку и поставили под вопрос будущее нашей работы.

Мой мобильный телефон зазвонил как раз в тот момент, когда я вставал и собирал свои вещи для отлета. Это был офис казначейства, желающий поговорить с Джимми Гуруле. По отрывистому тону я уже понял, что хороших новостей, скорее всего, не будет.

Намеки на грядущее уже были. С начала 2002 года в Белом доме постоянно обсуждался вопрос о создании Министерства внутренней безопасности (DHS). В свете предполагаемых неудач в предотвращении терактов 11 сентября Конгресс настаивал на объединении пограничных служб и разведывательных функций для улучшения координации. Идея заключалась в том, что одному департаменту будет естественнее заниматься всем: от отслеживания перемещения террористов через границу и защиты портов и критически важных объектов инфраструктуры до координации действий в кризисных ситуациях и ликвидации последствий террористических атак. В разных департаментах правительства было разбросано около ста агентств, которые так или иначе касались внутренней безопасности, и Конгресс стремился объединить их под единым началом.

Администрация Буша поначалу сопротивлялась этой идее, не желая создавать новую и ненужную бюрократию. Однако к началу 2002 года Белый дом начал изучать возможности создания такого департамента. Эта попытка быстро встретила яростное сопротивление во всем правительстве: департаменты и агентства защищали свои существующие структуры и поднимали тревожные сигналы - одни законные, другие намеренно придуманные - по поводу преобразования целых агентств в огромный, беспорядочный департамент.

В результате такой реорганизации Министерство финансов могло лишиться своего Управления по исполнению законов. Роль казначейства в обеспечении исполнения законов зародилась в первые дни республики как способ обеспечить сбор и выплату налоговых поступлений - будь то тарифы в портах или современный подоходный налог. Именно поэтому Таможенная служба, Бюро алкоголя, табака и огнестрельного оружия (ATF), Отдел уголовных расследований Службы внутренних доходов (IRS-CID) и, в конечном итоге, Федеральный центр подготовки сотрудников правоохранительных органов (FLETC) стали правоохранительными органами Казначейства. Секретная служба была включена в состав Министерства финансов в связи с необходимостью сохранения и регулирования целостности американской валюты и финансовой системы.

Казначейство составляло около 40 процентов федеральных правоохранительных органов. В юрисдикцию агентств Казначейства входили финансовые преступления - от отмывания денег и нарушений правил торговли до уклонения от уплаты налогов и подделки валюты. Казначейские "1811" (так в федеральных правоохранительных органах называют специальных агентов, вооруженных пистолетами) считались одними из лучших финансовых следователей в мире. Начиная с легендарного Элиота Несса и заканчивая таможенными агентами, которые разоблачили самые важные международные банковские мошеннические схемы современной эпохи, такие как скандал с BCCI, агенты Казначейства считались лучшими финансовыми следователями в стране.

Несмотря на это, правоохранительный отдел Казначейства традиционно считался младшим братом 800-фунтовой гориллы федеральных правоохранительных органов, ФБР, и Министерства юстиции, чья основная миссия заключалась в обеспечении соблюдения закона. "Правоприменение", как называли это управление и его "оружие и значки" на протяжении десятилетий, всегда казалось странным местом в Министерстве финансов. Казначейство было более известно тем, что определяло фискальную политику, выпускало долговые обязательства, печатало деньги и содержало лучших экономистов и налоговых экспертов правительства. Секретари казначейства на протяжении всей истории были титанами финансового, экономического и коммерческого мира и всегда боролись с правоприменительными аспектами миссии Казначейства. Многие задавались вопросом, что делает Министерство финансов в мире правоохранительных органов. Оружие и значки министерства имеют долгую и богатую историю, но в современную эпоху они, похоже, играют вторую скрипку по сравнению с Министерством юстиции.

Для разработки нового Министерства национальной безопасности советник по национальной безопасности Том Ридж и заместитель главы аппарата Белого дома Джо Хейгин назначили небольшую, сплоченную группу советников в Белом доме. Чтобы избежать бюрократической реакции, работа приобрела тайный характер, а Хейгин контролировал доступ к обсуждениям. Одним из определяющих принципов этой работы было глубокое и широкое проникновение в существующие правительственные структуры, чтобы втянуть целые агентства и департаменты в новую конфигурацию. Если агентство или бюро выполняло важную функцию, которая соответствовала бы миссии нового департамента, то его переводили в новую структуру. Ни времени, ни политического капитала не будет потрачено на выделение или оставление миссий в агентствах и бюро, которые не имеют или почти не имеют отношения к национальной безопасности. Подход, предполагающий хирургическое удаление частей агентств, оказался бы слишком запутанным и трудноуправляемым, поскольку каждое ведомство отстаивало бы тот или иной аспект своей работы или ресурсы, которые должны быть удержаны или отделены от функций "национальной безопасности".

Хотя это был, вероятно, самый простой и реалистичный способ осуществить столь масштабные изменения в правительстве - крупнейшие изменения в бюрократии США со времен Второй мировой войны, - он также создал бы проблемы для нового департамента. В результате образовалось скопление разрозненных агентств с множеством задач, некоторые из которых имели мало общего с концепцией национальной безопасности в том виде, в котором она изначально задумывалась.

Как и предполагалось, правоприменение в Казначействе было обречено. Министр О'Нил, как и многие его предшественники - но, прежде всего, не как первый министр финансов Александр Гамильтон, - испытывал крайний дискомфорт от правоохранительной миссии Министерства финансов. О'Нилу было не совсем понятно, почему Таможенная служба, Секретная служба и Бюро алкоголя, табака и огнестрельного оружия являются казначейскими ведомствами. Он считал, что само Казначейство превратилось в сборное хранилище правоохранительных органов.

По мнению О'Нила, передача этих правоохранительных органов Казначейства новому Департаменту национальной безопасности была желанной рационализацией функций и не представляла бюрократической угрозы. На встречах с президентом Бушем О'Нил выступал за массовую передачу активов казначейства, а также за перевод ФБР в новый департамент. Бывший руководитель Alcoa гордился тем, что разрушал давно сложившиеся практики и структуры, чтобы добиться новой эффективности. Когда О'Нил только пришел в Казначейство, он наделал много шума, потому что хотел снести исторические стены, чтобы освободить место для открытых офисов с множеством кабинок. Для него правоохранительная миссия могла быть передана без ущерба для основной деятельности Казначейства, и он мог избавиться от потенциальной головной боли, которая, казалось, не соответствовала ни Министерству финансов, ни его должностным обязанностям. Если президент намеревался создать новое Министерство национальной безопасности, О'Нил хотел помочь ему в этом.

Весной 2002 года руководитель аппарата Белого дома Эндрю Кард позвонил О'Нилу и объяснил, что большая часть правоохранительных органов Казначейства, включая таможню, Секретную службу и FLETC, должна быть передана в новый департамент. О'Нил мог бы решительно возразить или пригрозить, что отправится на Капитолийский холм, чтобы оказать сопротивление планам администрации, но он этого не сделал. Вместо этого он полностью согласился с этим шагом, спросил Карда, почему передача не включает также ATF, и попросил, чтобы ATF также было переведено в новый департамент. Кард согласился, и вскоре специальные агенты ATF отправились в Министерство юстиции. Без долгих споров и обсуждений изменения были внесены, и Казначейства больше не будет.

Когда мы прибыли к месту получения багажа в Риме, я дал Гуруле мобильный телефон, пока мы ждали у карусели, чтобы забрать наши сумки. Гуруле перезвонил в "Казначейство", ожидая плохих новостей, и именно их он и получил. С чувством глубокого шока и покорности он сказал своим глубоким голосом: "Только не Секретная служба!" В течение некоторого времени во время обсуждения нового департамента возникал вопрос, не будет ли Секретная служба, чья миссия по охране и безопасности президента, казалось, вписывалась в новое Министерство национальной безопасности, выведена из состава Казначейства. Однако с учетом того, что Секретная служба занимается финансовыми расследованиями, в основном подделками, и все более активно расследует киберпреступления, она не вполне вписывалась в новое министерство внутренней безопасности. Кроме того, было неясно, хочет ли руководство Секретной службы, чтобы его беспокоили бюрократическим переходом в неизвестный и, скорее всего, хаотичный департамент. Секретная служба предпочла бы, чтобы ее оставили в покое в ее историческом доме - Казначействе.

Для тех из нас, кто работал в Казначействе, это было равносильно тому, что мы теряем жемчужину наших правоохранительных органов - ту, что обладает наибольшим престижем и романтической привлекательностью. Даже для тех, кто не был связан с правоприменительной миссией в Казначействе, Секретная служба была предметом огромной гордости. Это правоохранительное ведомство традиционно славится своим скрупулезным профессионализмом и отточенными знаниями - качествами, которые его агенты привносят во все, что делают, от охраны президента до меткой стрельбы, анализа поведения, кибер- и финансовой криминалистики и выявления фальшивых валют. Без Секретной службы Казначейство просто перестало бы заниматься правоохранительной деятельностью. Если бы Секретная служба была переведена вместе с Таможенной службой, ATF и FLETC, единственными "орудиями и значками" в Казначействе остались бы криминальные следователи IRS, которые занимаются почти исключительно преступлениями, связанными с налогами.

Гуруле положил трубку и подтвердил, что огромная организация унесет с собой Секретную службу вместе с большинством других орудий и значков Казначейства. С передачей подавляющего большинства правоохранительных органов Казначейства оно лишилось некоторых из своих самых важных, исторических и идентифицируемых активов. Смысл существования Управления по обеспечению соблюдения законов исчез. Гуруле почувствовал себя так, словно его ударили ногой в живот.

Управление по обеспечению соблюдения законодательства вскоре будет расформировано, а Гуруле останется без работы. Многовековой опыт Казначейства в области правоприменения подходил к концу. Это решение навсегда изменило форму правительства и характер Министерства финансов. Ничего не оставалось делать, как бороться с последствиями.

В тот вечер я смотрел из своего гостиничного номера в Риме речь президента, объявившего о создании нового Министерства внутренней безопасности. Я понимал, что стоит за созданием нового департамента. Тем не менее у меня были серьезные сомнения в том, удастся ли этот эксперимент и можно ли определить его миссию в отрыве от того, что делают другие департаменты и агентства.

Меня больше всего волновало, что будет с Казначейством и с той миссией, которую мы начали формировать. Мы начали борьбу с терроризмом и незаконными финансами самым агрессивным способом, который когда-либо видели Соединенные Штаты. Инструменты Казначейства, которые мы использовали для защиты целостности международной финансовой системы, имели мало общего с оружием и значками, которые передавались. Оставшиеся подразделения Казначейства - Управление по контролю за иностранными активами (OFAC), Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN), Исполнительный офис Казначейства по конфискации активов (TEOAF) и IRS-CID - по-прежнему должны были играть ведущую роль в реализации санкций, работе с банками по выявлению подозрительной деятельности и обеспечении того, чтобы международное сообщество по-прежнему было сосредоточено на защите финансовой системы от злоупотреблений.

Однако я опасался, что восприятие будет совершенно иным. После того как самые заметные и влиятельные агентства Казначейства перейдут в новый департамент, занимающийся предотвращением терроризма, в исполнительной власти и на Капитолийском холме, скорее всего, будет принято считать, что Казначейство больше не имеет отношения к терроризму и другим вопросам национальной безопасности. Агентства, обладающие основными ресурсами и возможностями, теперь будут располагаться в Министерстве внутренней безопасности и Министерстве юстиции.

Дело в том, что существовало глубокое и повсеместное непонимание того, что на самом деле делает Казначейство для борьбы с финансированием терроризма. Этому способствовало то, что чиновники Казначейства на протяжении многих лет слишком полагались на престиж и вес Таможенной и Секретной служб, чтобы оправдать и определить место Министерства финансов за столом переговоров правительства США по вопросам правопорядка и национальной безопасности. С исчезновением этих ведомств, казалось бы, нет причин для участия Казначейства в решении подобных вопросов. Преобладало мнение, что Казначейство должно ограничиться налогами, финансовым регулированием, фискальной политикой и выпуском памятных монет. Я беспокоился, что наша инновационная кампания будет похоронена и потеряна в ходе масштабной реорганизации.

После нашего возвращения из Италии министр О'Нил провел совещание с руководством Управления по контролю за исполнением законов в богато украшенном конференц-зале министра финансов. Гуруле, которому еще предстояло поговорить с министром об этом решении, присутствовал на совещании вместе с руководством подведомственных ему правоохранительных органов Казначейства. За огромным столом из красного дерева сидели судья Роб Боннер, таможенный комиссар; Брайан Стаффорд, директор Секретной службы; Брэд Баклс, директор ATF; Ральф Бэшем, директор FLETC; Джим Слоан, глава FinCEN; Рик Ньюкомб, директор OFAC; и Эрик Хэмпл, исполняющий обязанности директора TEOAF. Это были серьезные фигуры в правоохранительном и регуляторном сообществе, и они пришли на эту встречу, ожидая услышать план перехода, объяснение того, что будет дальше, или хотя бы ободряющую речь.

Вместо этого они слышали обсуждение вопросов, которые, по их мнению, были обыденными и несущественными. Секретарь О'Нил, много сделавший в частном секторе для улучшения безопасности на рабочих местах и сделавший защиту работников приоритетом для всего Министерства финансов, начинал каждое совещание с рассмотрения вопросов безопасности на рабочих местах. В тот день он посвятил свое время общению с руководством Управления по контролю за соблюдением законодательства о труде улучшению безопасности в Казначействе. Руководители Управления, казалось, не обратили внимания на огромного слона в комнате - само существование Управления казначейства и его многовековую историю. Вместо этого он провел время, говоря о количестве рабочих часов, потерянных из-за травм и несчастных случаев на производстве, и о желании сократить число таких случаев.

Гуруле и остальные были потрясены. Они смотрели друг на друга ошеломленно и с глубоким разочарованием. Гуруле и начальник штаба Тим Адамс встретились взглядами. Адамс выглядел извиняющимся и недоверчивым. Через некоторое время секретаря отвлекли от совещания, чтобы позвонить из Белого дома. Когда он вернулся, О'Нил извинился, сказал, что ему нужно отлучиться на другую встречу, и навсегда покинул комнату. На этом все и закончилось. Руководство Управления казначейства сидело вместе, ошеломленное только что произошедшим. Гуруле подошел к Адамсу, чтобы пожаловаться на отсутствие чуткости и руководства в отношении тысяч сотрудников, которых затронет это решение. Адамс согласился и смог лишь кротко извиниться за своего босса. Все ушли в шоке.

Это было начало самого странного, запутанного и трудного периода в моей профессиональной жизни. Управление по обеспечению правопорядка исчезло. Большая часть его руководства покинула правительство, а сотрудников перевели в новый департамент. Не было никакой уверенности в том, что произойдет дальше, кого переведут в МНБ или Министерство юстиции и останутся ли в Казначействе функции, которые будут определять политику и стратегии, связанные с нашей многообещающей деятельностью по борьбе с финансированием терроризма и финансовыми преступлениями. Мы опасались худшего - бюрократических перестановок, которые непреднамеренно приведут к тому, что Соединенные Штаты лишатся своего самого мощного финансового оружия.

Вскоре после объявления Тим Адамс обратился ко мне с предложением остаться на посту. Он спросил меня, останусь ли я, чтобы руководить и контролировать оставшиеся офисы и функции Казначейства, связанные с программами по борьбе с финансированием терроризма и отмыванием денег, конфискацией активов, Законом о банковской тайне и обеспечением соблюдения санкций. Адамс и его заместитель Джефф Купфер ясно дали мне понять, что им нужно, чтобы я остался и руководил тем, что осталось от Казначейства. Дэвид Ауфхаузер также убеждал меня в необходимости остаться, говоря, что он не останется, если я тоже не останусь. Я оценил лесть, но остался в замешательстве. Мне было неясно, что или кто останется руководить. Честно говоря, они тоже не были уверены.

На встречах с руководством Казначейства мы собирались и выслушивали заверения в том, что беспокоиться не о чем, но конкретных ответов на свои вопросы не получали. На одной из таких встреч оставшиеся сотрудники Enforcement чувствовали себя настолько неуютно, что встали вдоль стен конференц-зала, не желая садиться за стол. Помощник секретаря по вопросам управления, который в то время вел совещание, закончил это тягостное собрание, протянув через конференц-стол стоящим в комнате людям маленькие булавки с американским флагом, завернутые в пластик. Мне показалось, что мы наблюдаем за тем, как карнавальный рингмейстер бездумно бросает кости с будущим людей в комнате. Я не мог смотреть в глаза своим коллегам. Это было ужасно.

Пожалуй, самым страшным унижением для сотрудников было сидеть на во время прощальных церемоний. Они представляли собой смесь церемоний награждения уходящих чиновников и настоящих институциональных поминок для департаментов и агентств, покидающих Министерство финансов. В то время как чиновники уходили, а в Министерстве национальной безопасности появлялись новые офисы, кадровым сотрудникам, которые по-прежнему работали каждый день, приходилось выслушивать речь за речью. Они чувствовали себя дрейфующими и одинокими, не зная, что их ждет.

Этот период был еще хуже тем, что Казначейство продолжало выполнять ту же необходимую работу по борьбе с терроризмом, которую оно вело с 11 сентября. Требования оставались высокими. Посредством выявления лиц, финансирующих терроризм, встреч в крупнейших столицах мира и работы с частным сектором мы добивались многого. Однако эта работа казалась странной и разочаровывающей в отрыве от любых решений, принимаемых и обсуждаемых в связи с передачей активов Казначейства новому Министерству национальной безопасности.

К концу лета 2002 года шок от первоначального объявления и рушащегося вокруг нас управления Казначейства уступил место моей решимости остаться и возглавить то, что останется. Я был возмущен тем, что было так мало продумано, как произойдет этот переход и как он может повлиять на нынешнюю и будущую миссию Казначейства. Но я был полон решимости сохранить команду, которая могла бы управлять и решать основные вопросы, имеющие наибольшее значение для Казначейства.

Более того, я увидел возможность. Беседуя с ближайшими коллегами, я убеждался, что наступил момент потенциального возрождения. Наконец-то Казначейство было разделено на основные сильные стороны. С передачей почти всех правоохранительных ресурсов Казначейства и прекращением деятельности Treasury Enforcement нас больше не будут считать менее сильным правоохранительным агентством. Вместо этого мы могли сосредоточиться на том, что делало Казначейство мощным, ценным и уникальным.

Казначейство - единственное ведомство в правительстве США, которое отвечает за управление и целостность внутренней и международной финансовой системы. В связи с этим Казначейство имеет особые полномочия в рамках правовой системы США - регулировать, налагать санкции и определять доступ к финансовой системе. Оно может требовать от банков и небанковских финансовых учреждений выполнения определенных действий - от замораживания активов, закрытия счетов и блокирования электронных переводов до соблюдения правил, требующих предоставления информации об определенных типах клиентов, транзакций и корреспондентских банковских счетов.

Казначейство хранит и имеет доступ к уникальным финансовым данным о потоках средств в международной финансовой и коммерческой системе - от налоговой информации до отчетов о валютных операциях. Закон USA PATRIOT расширил все эти возможности, сделав правила должной осмотрительности и "знай своего клиента" повсеместными и увеличив объем финансовой разведки, производимой частным сектором.

Казначейство также работает в уникальном сообществе ключевых финансовых игроков в мире. Казначейство является основным собеседником министерств финансов, центральных банков, финансовых регуляторов, МВФ, Всемирного банка, региональных банков развития, а также руководителей и отделов по соблюдению законодательства крупнейших банков США и всего мира. Эти каналы не относятся к классическим правительственным беседам или взаимодействию между дипломатами. Это арена технократов и менеджеров международной финансовой системы, которые считают себя частью эксклюзивного клуба, контролирующего рычаги денежных потоков по всему миру.

Помимо юридических и регулирующих полномочий, финансовой информации и уникальных каналов, Казначейство США обладает силой убеждения - способностью убеждать и принуждать к поведению, просто основываясь на том, что оно говорит и делает. Банкам, иностранным министерствам финансов и центральным банкам далеко за пределами нашей страны небезразлично, что заявляет Казначейство США. Финансовые рекомендации, коммюнике или тезисы чиновника Казначейства тщательно изучаются и учитываются при принятии решений финансовыми игроками по всему миру. Слово Казначейства может двигать рынки.

Казначейство занимает уникальное место в эпицентре денежных потоков всего мира в самой мощной экономике планеты. Это дает реальную власть и влияние. В тени своей правоохранительной миссии, реальная сила Казначейства в защите целостности финансовой системы долгое время оставалась неиспользованной и непризнанной. А наша работа по преследованию финансирования терроризма была лишь малой толикой того, на что было способно министерство.

Казначейство обладало уникальными полномочиями, информацией, связями и влиянием. Ни один другой департамент или ведомство не могли претендовать на них, и ни один другой департамент или ведомство не могли изолировать потоки незаконного финансирования по всему миру. Когда мы восстанавливали Казначейство, это был наш рефрен, и мы повторяли его как мантру в записках, брифингах, слушаниях и выступлениях. Хотя мы потеряли около 95 процентов персонала и бюджета, мы могли начать заново, чтобы доказать значимость Казначейства для национальной безопасности более фундаментальным и долговременным способом. Это и стало моей миссией - заново определить роль Казначейства, продемонстрировать его уникальные полномочия и доказать его растущую и существенную значимость для национальной безопасности.

В ноябре 2002 года в самолете, возвращавшемся со встречи G20 в Нью-Дели вместе с секретарем О'Нилом и Тимом Адамсом, я набросал на блокноте концепцию развития офиса. С моими записями в руках я сел с секретарем О'Нилом во время полета и изложил ему то, что я имел в виду - наши приоритеты и то, что нам нужно сделать, чтобы сохранить динамику в выполнении наших основных обязанностей. В течение часа мы сидели лицом к лицу и ели чипсы тортилья, пролетая над Атлантикой. Он понял мое видение, задал правильные вопросы о том, от чего нам придется отказаться, и полностью согласился с планами и поддержал их. Это было лучшее, что я чувствовал за последние месяцы, и я был уверен, что у нас все получится. Позже во время полета мы с Адамсом поговорили об офисе. Адамс посмотрел мне в глаза и спросил, готов ли я взять на себя эту роль, зная, что в лучшем случае у меня будет костяк команды. Я ответил утвердительно. Я был взволнован и теперь находился на задании.

И тут у меня снова выдернули ковер из-под ног. Через несколько дней после нашего приземления президент уволил Пола О'Нила. Я был в шоке - не от того, что его уволили, а от того, что мы потеряли секретаря, который начал становиться защитником. О'Нил наконец понял - - почему Казначейство в его урезанном виде важно для национальной безопасности. И вот теперь его не стало. В институциональном плане Казначейство было на волоске.

Но я не мог оглянуться назад. Моей первой задачей было сохранить все, что можно, из наших ресурсов. Управление по управлению и бюджету (OMB) и Белый дом требовали значительных сокращений, и я знал, что удержать хоть какой-то персонал будет непросто.

Не должно было возникнуть ощущения, что мы пропустили какой-то момент или что наше внимание рассеялось. По существу, мы должны были опережать врагов нашей страны, когда они собирали и перемещали деньги по всему миру и уклонялись от финансового контроля и санкций. Нам нужно было продолжать и развивать то, что мы делали после 11 сентября. Мы должны были продолжать нашу работу в столицах по всему миру и напрягать наши мускулы внутри правительства. Количество людей, которых я смогу сохранить, и то, каких людей я смогу сохранить, станут самыми важными вопросами для выживания управления и наших усилий. В Казначействе работали лучшие в мире эксперты по отмыванию денег и незаконным финансам, и нам нужно было сохранить как можно больше таких специалистов.

Я сосредоточился на том, чтобы сохранить в Казначействе основную команду, которая позволила бы мне контролировать работу остальных агентств и одновременно реализовывать инициативы, которые позволили бы нам продемонстрировать свою ценность. Это оказалось болезненным процессом. Я договорился о сохранении шести сотрудников, поэтому нам пришлось проредить оставшийся штат, чтобы сохранить самых важных членов. Мы собрали команду, которая была готова и способна делать все - от выноса мусора до встреч с премьер-министрами. Что еще важнее, мне нужны были искренне верящие в нашу миссию.

Прежде всего, мне нужно было сохранить Дэнни Глейзера, эксперта по борьбе с отмыванием денег и юриста, который возглавлял делегацию США в Группе разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. Без Дэнни офис не мог функционировать, и, несмотря на свои первоначальные сомнения, он разделял мое видение того, каким может быть офис. Мне также нужен был Чип Понси, мой лучший друг с колледжа, который только что ушел с предыдущего места работы по моей просьбе и уже продемонстрировал, что обладает интеллектом, достаточно глубоким, чтобы разобраться в запутанных вопросах, харизмой, чтобы найти общий язык с любым человеком, и энергией, казалось бы, пяти человек. Чип, ставший главой делегации США в ФАТФ, быстро стал моим доверенным лицом и сейчас признан одним из величайших в мире экспертов по борьбе с отмыванием денег. Мне также нужно было удержать Джеффа Росса, опытного прокурора по борьбе с отмыванием денег с юга США, который имел большой опыт работы с финансовыми преступниками и чьи межведомственные и правоохранительные полномочия укрепляли позиции Казначейства за любым столом.

Когда осталось три вакансии, нам предстояло принять несколько очень трудных решений. Мы с заместителем главы администрации Джеффом Купфером, который впоследствии стал заместителем министра энергетики, начали проводить собеседования с теми, кто хотел остаться. Мы провели собеседование и оставили Нэн Доннеллс, которая была экспертом по отмыванию денег в Карибском бассейне и была стержнем нашего международного взаимодействия с ФАТФ и всеми ее региональными органами. Мы также оставили Энн Уоллворк, выпускницу Уэллсли и юриста из Йельского университета, которая могла быть неистовой и рассеянной, но была способна глубоко погрузиться в решение множества вопросов.

В финале интервью вошел Пол Дергарабедиан, давний эксперт Казначейства и известная фигура в азиатском мире борьбы с отмыванием денег, только что вернувшийся из Филиппин, где он руководил оценкой системы борьбы с отмыванием денег. ДерГарабедиан, который часто приезжал на мотоцикле в Гамильтон-Плейс, был известен как прямолинейный и жесткий человек. В этот раз он был на редкость уверенным в себе и действовал точно в цель. ДерГарабедиан пришел на интервью в джинсах и помятой рубашке, только что приземлившись после двадцати одного часа перелета из Азии. Он откинулся на спинку кресла и положил на журнальный столик первую страницу филиппинской газеты. Она была опубликована в тот день. На первой странице, на верхнем сгибе, ДерГарабедиан был изображен среди толпы представителей СМИ в Маниле - как будто он был знаменитостью. В статье сообщалось о его вердикте относительно системы борьбы с отмыванием денег в стране. Далее он объяснил нам, почему его следует оставить в штате, особенно учитывая растущее значение Азии для финансовой системы. Это было показательно для ситуации, в которой мы оказались. О нашей работе писали на первых полосах газет по всему миру, но мы изо всех сил пытались доказать свою значимость собственному правительству. ДерГарабедиан остался.

В ходе этого процесса мы потеряли нескольких очень важных экспертов в пользу Министерства здравоохранения. Большинство из них были людьми, которых я считал друзьями. К сожалению, у меня не было выбора. Позже мы добавили в команду трех важных членов: Линда Джонсон, Трейси Сандерс и Чарли Отт. Джонсон была казначейским учреждением, знавшим всех в здании и как получить то, что нам нужно. Она носила свои седые с перцем волосы, плотно прилегающие к голове, и могла мгновенно обратить человека улыбкой или остудить его жестким взглядом. Никто лучше нее не умел отделять пустую болтовню от важного. Джонсон служила административным помощником в офисе, пока я работал в Казначействе, и была незаменимым ангелом-хранителем как во время моей работы в Казначействе, так и позже, когда я работал в Белом доме. Сандерс, рыжеволосая, беспринципная юрист, оказалась прагматичной и твердой рукой. Она знала, как ведутся бюджетные игры, и помогла бы управлять офисом в предстоящие трудные времена. Отт был измученным ветераном, который держал руку на пульсе европейских кругов по борьбе с отмыванием денег. Он позволит нам сохранить свое присутствие и лицо в центральноевропейских и центральноазиатских группах по борьбе с отмыванием денег.

Нам пришлось вести внутреннюю борьбу, чтобы объяснить свою значимость. Речь шла не только о сотрудниках (известных в бюджетной терминологии как "ЭПЗ", или эквиваленты полной занятости), но и об офисных помещениях. Мне пришлось бы бороться за то, чтобы наш офис остался в главном здании Казначейства и не был навсегда заточен в его подвале. На совещании за совещанием мы выступали за то, чтобы после ремонта офис поднялся на свой традиционный четвертый этаж, прямо над кабинетом секретаря.

Специалисты по бюджету и управлению, как в Белом доме, так и в Казначействе, понятия не имели, чем мы занимаемся по существу. И не только они. В последующие годы, когда мы будем выполнять свою миссию, многие члены правительства будут неправильно понимать нашу работу и значение инструментов, которые мы используем. Пока же мы должны были сделать все возможное, чтобы преодолеть все более распространенное мнение о том, что роль Казначейства в вопросах национальной безопасности и охраны правопорядка должна исчезнуть с передачей оружия и значков старой команды по обеспечению соблюдения законов Казначейства в МНБ.

Временами казалось, что акулы почуяли кровь в воде и пытаются вырвать остатки Казначейства. Ходили слухи, что OFAC скоро окажется в Госдепартаменте, а Министерство юстиции ратовало за передачу FinCEN и TEOAF. Гуруле посоветовал мне уйти, так как он вернулся преподавать в юридическую школу Нотр-Дам, поскольку Казначейству предстоял неопределенный и, скорее всего, катастрофический период. Я знал, что мы должны лучше защищать наше ведомство за пределами Казначейства. Во многих отношениях мы должны были стать похожими на рыбу. Мы должны были продемонстрировать свою значимость в вопросах, которые были важны для нас и всего правительства. Нам нужно было выглядеть больше, чем мы есть, чтобы защитить наших оставшихся сотрудников и важную работу, которую мы должны были делать, от бюрократических акул, ежедневно кружащих вокруг нас.

Эта проблема особенно ярко проявилась на одной из встреч, которую мы с Россом посетили примерно в это время. Встреча, организованная Советом национальной безопасности, была посвящена проблеме незаконного оборота наркотиков за рубежом, и мы хотели высказать свои соображения по поводу обсуждаемой стратегии. Мы также хотели присутствовать за столом переговоров, поскольку знали, что Министерство финансов может внести важный вклад в работу по санкциям, финансовой разведке и финансовым расследованиям. Я ожидал некоторого сопротивления нашему участию, а мы получили лобовую атаку. Первой на встрече подняла руку многолетний заместитель помощника генерального прокурора Мэри Ли Уоррен, курировавшая в Министерстве юстиции операции по борьбе с отмыванием денег, наркотиками и конфискацией активов. Уоррен, опытный ветеран, который был начальником Росса в Министерстве юстиции, была уважаемым прокурором и игроком в межведомственном мире Вашингтона. Не глядя в мою сторону, она вежливо поинтересовалась у председателя СНБ, почему Казначейство вообще участвует в совещании, ведь мы потеряли все наши активы по борьбе с коррупцией. Я ухмыльнулся - с радостью принял приглашение на объяснить нашу значимость - и сделал это с ликованием. У Казначейства были инструменты, полномочия и ресурсы для решения этой проблемы, которые мы использовали на протяжении десятилетий и будем использовать в будущем. Мы могли изолировать нелегальных игроков - наркоторговцев, террористов или распространителей - в отличие от любой другой структуры в правительстве, и мы могли делать это на глобальном и системном уровне. Министерство финансов беспокоилось о целостности финансовой системы, и наши инструменты позволяли правительству США выходить за пределы своих берегов и влиять на финансовые показатели наших врагов. У нас также были идеи и потенциальные действия, которые мы могли предложить. Мы никуда не собирались уходить.

К 2003 году мы определили, кто останется, где мы будем сидеть и какова будет субординация. Я должен был отчитываться перед заместителем секретаря, но в отсутствие кого-то на этой должности я отчитывался перед Дэвидом Ауфхаузером, главным юрисконсультом. Сэм Бодман пришел на должность заместителя секретаря в начале 2004 года. Джефф Росс настоял на том, чтобы мы назвали новый офис "Исполнительным офисом", чтобы подчеркнуть его тесную связь с секретарем. Он также вбил мне в голову, что в дополнение к "финансированию терроризма" необходимо добавить термин "финансовые преступления", чтобы наш широкий мандат был понятен с первого взгляда. Так появилось название "Исполнительное управление по борьбе с финансированием терроризма и финансовыми преступлениями" (EOTF/FC). Эта аббревиатура нелегко сходила с языка, но она давала понять, чем мы занимаемся, и вскоре она снова должна была измениться. Сэм Бодман часто высмеивал это название. Преемник О'Нила, министр Джон Сноу, одобрил идею создания офиса, и 3 марта 2003 года он объявил о его создании.

По моим ощущениям, время уже шло. У нас было мало времени, чтобы продемонстрировать свою значимость внутри Казначейства, в Белом доме и на Капитолийском холме, а также во всем мире. Как позже скажет заместитель министра Бодман, "работу Министерства финансов легко объяснить. Все дело в деньгах". Вот чем мы занимались, ясно и просто - за исключением того, что мы занимались тем, что не давали плохим деньгам проникнуть в финансовую систему и изолировали тех, кто злоупотреблял бы этой системой в ущерб Соединенным Штатам. Это стало нашим руководящим принципом и нашей миссией.

Мы должны были быстро продемонстрировать, почему Казначейство обладает уникальными возможностями для воздействия на незаконные потоки средств и изоляции финансовых игроков-изгоев от международной финансовой системы. Моей главной целью было возродить Казначейство - не в качестве главного правоохранительного органа, а в качестве ключевого игрока в сфере национальной безопасности. Я хотел добиться того, чтобы инструменты и полномочия Казначейства считались важнейшими в любой стратегии, направленной на обеспечение национальной безопасности. Чтобы добиться этого, мы должны были использовать все наши инструменты, контакты и убеждения. Это было необходимо для страны, важно для международной безопасности и критически важно для Министерства финансов. Проблема заключалась в том, что этого не понимал никто, кроме небольшой группы людей, оставленных для восстановления Казначейства.

Глава 6.

Если наш новый офис собирался выжить, я знал, что мы должны расширить границы. Нам нужно было усилить то, что Министерство финансов уже делало для изоляции мошеннического финансового поведения. Мы должны были продемонстрировать, почему Казначейство незаменимо для национальной безопасности США. Время шло, и мы должны были доказать свою значимость.

В начале 2003 года, после того как улеглась пыль от создания Министерства национальной безопасности, я собрал нашу небольшую команду в конференц-зале рядом с моим офисом на втором этаже здания Казначейства, чтобы обсудить новый проект - тот, который должен был определить новую форму финансового давления и в конечном итоге изменить роль Казначейства в национальной безопасности США.

Нашей целью будут плохие банки. В мире всегда найдутся банки, занимающиеся мошеннической и преступной деятельностью - некоторые из них уклоняются от местных законов и обманывают клиентов и вкладчиков. Более интересными для наших целей были банки, обслуживающие режимы-изгои и террористические сети. Они не только предоставляют преступникам доступ к банковским услугам, но и позволяют скрывать незаконную финансовую деятельность от глаз регулирующих органов, правоохранительных органов и спецслужб. BCCI, как универсальный банк для преступников и предполагаемых террористов всех мастей, был одним из таких банков, с которыми мы сталкивались в прошлом.

Мы знали, что по всему миру существуют банки, которые служат узлами незаконного финансирования. В этих банках грязные деньги подозрительных субъектов получают доступ к международной финансовой системе. Для того чтобы любое преступное или террористическое предприятие имело глобальный и устойчивый охват, оно должно обладать финансовой инфраструктурой для сбора, сокрытия и перемещения денег для своих оперативников и операций. Банки являются наиболее удобными и важными узлами финансовой системы и играют решающую роль в деятельности преступных сетей. Если существует транснациональная сеть, вызывающая озабоченность, то, скорее всего, существует и банк или семейство банков, выступающих в качестве посредников в этой деятельности. Эти "плохие" банки попадут под наш прицел, и весь остальной банковский мир обязательно обратит на них внимание.

Если что и подпадало под классическую компетенцию Казначейства, так это деятельность таких банков, как BCCI. Если бы мы смогли найти и уничтожить "плохие банки", мы не только подорвали бы способность преступников и международных мошенников получать доступ к международной финансовой системе, но и дали бы четкий сигнал другим представителям банковского мира, что они не будут защищены от нашего взгляда, особенно если они ведут дела с теми же или подобными гнусными субъектами. Я решил назвать нашу кампанию "Инициативой плохих банков".

И наше внимание к банкам принесло свои плоды, во многом благодаря недавним изменениям в финансовой культуре. До 11 сентября, несмотря на то что банки подчинялись законам, правилам и санкциям, они были в основном пассивными игроками. Они вряд ли стали бы пристально изучать своих клиентов и их возможную преступность, если только не делали это для выполнения правительственных поручений или расследований. Если их ловили на ведении бизнеса с преступниками или санкционными режимами, они подвергались дорогостоящим штрафам, но даже в этом случае это иногда рассматривалось как издержки ведения бизнеса.

После 11 сентября это отношение изменилось. Банки больше не хотели быть пойманными на содействии финансированию терроризма. Они боялись допустить даже малейший намек на незаконную финансовую деятельность в своих системах. Всего через неделю после 11 сентября, когда в воздухе еще витал едкий запах горящей стали, руководители и менеджеры банков встретились с представителями Казначейства, ФБР и Министерства юстиции в небоскребе в центре Нью-Йорка, чтобы пообещать свою поддержку и предложить любую помощь, необходимую для реагирования на трагедию 11 сентября. Этот дух сотрудничества сохранялся в течение нескольких месяцев, проявляясь в самых разных формах.

Но здесь действовал не только патриотизм. Эта реакция в конечном счете была связана с конечными результатами деятельности банков. Репутационный риск теперь занимал центральное место в банковских расчетах. Руководители крупнейших банков США и других стран мира рассматривали правительственное расследование или санкции в отношении деятельности банка как пагубное влияние на их способность вести бизнес - особенно если это было связано с каким-либо намеком на терроризм.

Новые положения закона USA PATRIOT Act требуют более тщательной проверки средств, проходящих через финансовые учреждения, и более тщательной проверки клиентов, открывающих новые счета или совершающих трансграничные операции. Банки пересматривали свои решения, стремясь предотвратить ущерб своей репутации, пока не стало слишком поздно. Банки усилили системы обеспечения соответствия, наняли новых внутренних следователей и потратили сотни миллионов долларов на то, чтобы не вести дела с террористами или другими подозрительными субъектами. Это была фундаментальная трансформация взглядов банкиров на свои доходы. И на это были веские причины.

Указ президента Буша о финансировании терроризма открыл возможности для того, чтобы банки были заклеймены как финансирующие терроризм и их активы были заморожены, даже если у них не было конкретных намерений оказывать материальную поддержку известным террористам или террористическим группам. Действительно, мы уже выбрали несколько банков в качестве мишени для такого обозначения, и их имена были навсегда запятнаны, как только они попали в санкционный список. Более того, их деятельность подвергалась тщательному изучению, и само их существование было под угрозой. В конечном счете банки рисковали не только попасть в санкционный список, но и лишиться лицензии американских или нью-йоркских банковских властей - практически смертный приговор. Ни один банк не хотел рисковать быть отрезанным от банковской системы США.

Регуляторы и прокуроры начали присматриваться к банкам и их деятельности по борьбе с отмыванием денег и соблюдению санкций. Один за другим крупные банки подвергались расследованиям и крупным штрафам, попадая в заголовки газет. Последствия этого каскадно отразились на банковском мире. 10 мая 2004 года швейцарский банковский гигант UBS согласился выплатить 100 миллионов долларов гражданского денежного штрафа по соглашению с Федеральной резервной системой США и Управлением по контролю за иностранными активами Казначейства за финансовое содействие операциям с Кубой, Ливией, Ираном и Югославией в период, когда эти страны находились под строгими санкциями США.

17 августа 2005 года Управление контролера валютного контроля (OCC) и Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN) объявили о штрафе в размере 24 миллионов долларов США в отношении Arab Bank PLC. Arab Bank был крупным финансовым учреждением на Ближнем Востоке с активами (по состоянию на конец 2004 года) на общую сумму 27 миллиардов долларов. Правительство утверждало, что Arab Bank сознательно не замечал подозрительного характера транзакций, связанных с лицами и компаниями, на которые наложены аресты активов и которые связаны с терроризмом, особенно с палестинскими группировками. Особенно под вопросом оказались транзакции, проходившие через нью-йоркские отделения банка. Гражданскому денежному штрафу предшествовало исполнительное производство OCC, требующее от Arab Bank прекратить электронные переводы через Нью-Йорк и вынуждающее банк преобразовать свой нью-йоркский филиал в незастрахованный агентский офис. Способность Arab Bank самостоятельно осуществлять операции в Соединенных Штатах была подорвана, и в дальнейшем его будут преследовать иски, поданные жертвами терроризма.

В дальнейшем последовали и другие примеры, причем штрафы против банков росли по мере того, как Казначейство США, многочисленные банковские регуляторы и прокуроры становились все менее снисходительными к небрежной практике борьбы с отмыванием денег и целенаправленному удалению информации о банковских и электронных переводах, чтобы скрыть происхождение и назначение средств.

Один пример, в частности, демонстрирует динамику, которая определит ландшафт нашей инициативы "Плохой банк". 13 мая 2004 года Казначейство потрясло вашингтонское банковское сообщество. В тот день OCC и FinCEN оштрафовали Riggs Banks в Вашингтоне на 25 миллионов долларов за умышленное нарушение правил отчетности о подозрительной деятельности и валютных операциях, а также за то, что не была создана адекватная система противодействия отмыванию денег. Долгое время Риггс был уважаемым вашингтонским учреждением и обслуживал длинный список выдающихся клиентов, особенно иностранных дипломатов и посольств. После 11 сентября Риггс оказался под микроскопом отчасти из-за слабого контроля за отмыванием денег, связанного с иностранными посольствами и дипломатическими счетами, и, в частности, из-за банковских отношений с Саудовской Аравией и Экваториальной Гвинеей. Риггс построил первоклассный банковский бизнес, обслуживая посольства и иностранных дипломатов и чиновников. В другие времена традиционные переглядывания и кивки частных банкиров с привилегированными клиентами считались бы нормой. К несчастью для Риггса, сейчас были не лучшие времена.

Регулирующие органы установили, что банк не обеспечил должного контроля и проверок счетов и операций повышенного риска, не подал отчеты о подозрительной деятельности по операциям на сумму 98 миллионов долларов, а также не обнаружил и не сообщил о подозрительных операциях с наличными деньгами, денежными инструментами и телеграммами, совершенных правительствами Саудовской Аравии и Экваториальной Гвинеи.

Штраф в 25 миллионов долларов мог показаться небольшим по сравнению с активами Риггса, которые на тот момент составляли около 5,8 миллиарда долларов. Тем не менее, он разрушил репутацию и деятельность банка. Риггс был вынужден закрыть счета большинства посольств в Вашингтоне. Это вызвало кризис, и посольства стали искать новые банки, которые могли бы открыть их счета.

Некоторые страны, такие как Экваториальная Гвинея, Саудовская Аравия, Судан и Ангола - часто богатые нефтью и недемократические страны - с трудом находили банки, готовые вести их дела. Это был напряженный момент. Независимо от жестких санкций США, эти страны утверждали, что Венская конвенция по консульским вопросам требует от Соединенных Штатов предоставлять финансовые услуги всем посольствам. Как только было объявлено о штрафе и стало ясно, что Riggs закроет все свои банковские счета в посольствах, мы начали принимать обеспокоенные звонки в Казначействе. Из наших разговоров с сотрудниками банковских служб мы уже знали, что банки не хотели брать эти счета в посольствах, особенно учитывая всю негативную прессу и внимание к компании Riggs, а также риски и проверки на соответствие нормативным требованиям, которые теперь связаны с наличием определенных счетов.

Посольства хотели, чтобы мы приказали банкам открыть для них счета, но банки требовали гарантий, что их не будут преследовать, если они займутся банковским бизнесом бывшего владельца счетов Риггса. Поскольку правительство США не могло ни заставить банки заняться этим бизнесом, ни гарантировать, что банки не подвергнутся дополнительной проверке, мы оказались в затруднительном положении.

Кризис удалось предотвратить после того, как Госдепартамент и госсекретарь Сноу сделали несколько успокаивающих звонков послам и руководителям Citibank, JP Morgan Chase и других крупных банков. Настороженные руководители банков неохотно, но в конце концов охотно согласились взять на себя бизнес посольств (разумеется, за дополнительную плату).

По мере того как репутация Риггса рушилась, он был вынужден не только отказаться от своего теперь уже радиоактивного банковского бизнеса в посольствах, но и продать свои операции. Нашелся покупатель - банк CNC из Питтсбурга, и Риггс перестал существовать. Устоявшееся вашингтонское учреждение было уничтожено из-за слабого контроля за отмыванием денег - недостатка, который выглядел очень подозрительным в условиях, сложившихся после событий 11 сентября.

Схватка, последовавшая за штрафом Риггса, была не единичной проблемой, а отражением изменений, происходящих в банковском сообществе. Еще в 2003 году мы поняли, что возникла новая банковская экосистема. Теперь это была среда, в которой банки остро чувствовали свою репутацию и риски ведения бизнеса с подозрительными физическими и юридическими лицами под микроскопом международного регулирования и правоприменения. Банки были готовы разорвать финансовые и коммерческие отношения с режимами-изгоями, преступниками и террористами при наличии соответствующих условий. И они были готовы сделать это самостоятельно.

Эта новая экосистема также опиралась на глобализованную финансовую инфраструктуру. Эта система связывала всех международных игроков - как государственных, так и негосударственных - с ведущим узлом в США - Нью-Йорком. Нью-Йорк является важнейшим финансовым центром в мире, а доллар служит мировой резервной валютой и доминирующей валютой в международной торговле, в том числе нефтью. Финансовая и коммерческая среда XXI века имеет свою собственную экосистему, которая может быть использована исключительно в интересах Америки. В этой системе банки были главными движущими силами.

Как ни просто это было, но это стратегическое откровение стало революционным. Мы поняли, что этот сдвиг уже произошел и что мы можем строить стратегии на его основе. Мы могли бы побудить банки принять решение о разрыве банковских отношений, изолировав мошенников от международной финансовой системы, и положиться на принятие решений самими банками, чтобы сделать тяжелую работу. Ключ к управлению экосистемой заключался в том, чтобы незаконное и подозрительное финансовое поведение продолжало восприниматься как пагубное для эффективной работы международной финансовой системы. Нелегальные и криминальные игроки должны быть заклеймены по их собственной незаконной деятельности и изолированы от тех, кто хочет считаться законным финансовым игроком. Благодаря тому, что Соединенные Штаты определили эти параметры, у нас появилась возможность как никогда ранее блокировать участников-изгоев в системе. Теперь это будет нашей основной парадигмой и подходом. И Конгресс уже предоставил нам идеальный инструмент в разделе 311 Закона США о ПАТРИОТ.

Когда 26 октября 2001 года президент Буш подписал Патриотический акт, положения раздела III не стали предметом пристального внимания прессы. Почти никем не замеченные, они, среди прочего, дали министру финансов возможность определять иностранные юрисдикции, учреждения, типы счетов и классы операций как "первичные проблемы отмывания денег". Казначейство получило право вводить меры противодействия этим основным объектам отмывания денег и заставлять американские финансовые учреждения предпринимать определенные шаги для защиты от возможности облегчения финансовой деятельности обозначенных организаций. Эти меры варьировались от дополнительного ведения учета до полного закрытия счетов. Министр финансов также имел право налагать условия на счета иностранных банков в США.

Казначейство не испытывало недостатка в мощных инструментах, многие из которых мы уже использовали в полной мере. Ядерным оружием в арсенале Казначейства было право замораживать активы физических и юридических лиц. Казначейство также имело возможность уведомлять банки и другие учреждения с помощью публичных консультаций и отчетов, ставя банковское сообщество в известность о конкретных рисках или тенденциях, вызывающих беспокойство. Но раздел 311 давал министру финансов возможность занять промежуточное положение. Учреждения могли быть определены как рискованные с точки зрения борьбы с отмыванием денег - по сути, как представляющие угрозу целостности финансовой системы. Это определение было широко открытым, и доказывать уголовную ответственность не требовалось. Широкие параметры и относительная двусмысленность раздела 311 обеспечили ему огромные возможности в новом банковском мире, заботящемся о своей репутации.

Теперь Казначейство было вооружено всем необходимым для ведения войны. У нас был доступ к данным SWIFT для сбора финансовой информации; мы определили уникальные контуры новой финансовой системы, которая станет полем нашего сражения; и теперь у нас было наше невидимое финансовое оружие. С помощью раздела 311 мы сможем выявлять "плохие" банки и помечать их как "первоочередные объекты для отмывания денег". Затем мы применим контрмеры, чтобы дать понять банковскому сообществу, как следует обращаться с этими учреждениями. Во всех случаях министр финансов призывал к закрытию всех корреспондентских счетов, тем самым перекрывая доступ к финансовой системе США. По возможности мы будем координировать такие действия с международными партнерами.

Хотя мы могли бы напрямую влиять на деятельность банков только в Соединенных Штатах, предполагаемый эффект был бы глобальным. Даже если бы большинство плохих банков имели мало или совсем незначительные дела в Соединенных Штатах, раздел 311 сразу же сделал бы их радиоактивными для банков, заботящихся о своей репутации по всему миру.

Цель этой стратегии заключалась в том, чтобы заставить частный сектор изолировать эти банки, возложив на них обязанность контролировать свою собственную систему. Это также оказало бы дополнительное давление на преступников и режимы-изгои, которые полагались на эти банки для ведения бизнеса в глобальном масштабе. Вместо того чтобы напрямую накладывать ограничения на эти группы, данная стратегия была разработана для того, чтобы отрезать этих недобросовестных игроков от финансовой системы, сделав их финансовыми изгоями. Банки, которые они использовали, будут обозначены, но деятельность, которой они способствовали, и участвующие в ней лица окажутся под пристальным вниманием. Раздел 311 дал нам тактический инструмент для борьбы с конкретными целями, но он также позволил нам создать более широкий механизм управления банковской средой, вынеся на всеобщее обозрение то, за чем следит и о чем беспокоится Казначейство.

К 2003 году, когда мы собрались, чтобы запустить инициативу "Плохой банк", мы уже дважды использовали 311 против юрисдикций. Первыми целями стали Украина и Науру, островное государство в южной части Тихого океана. Мы опубликовали предлагаемое правило, согласно которому обе эти страны должны были быть отнесены к числу основных проблем, связанных с отмыванием денег, под Рождество 2002 года, в ответ на призыв ФАТФ принять "контрмеры", сообщения о том, что ни одна из финансовых систем не является хорошо регулируемой, и подозрения в том, что обе эти страны глубоко скомпрометированы российской организованной преступностью. Стремясь избавиться от ярлыка, украинский парламент в течение месяца принял новые положения о борьбе с отмыванием денег. Науруанцы отреагировали еще более оперативно. В течение нескольких дней страна приняла законодательство, отвечающее опасениям США, и зарегистрированные в Науру офшорные банки начали закрываться.

Когда мы приняли меры против Науру, некоторым показалось, что мы просто прихлопнули муху. Но важно то, что Казначейство доказало силу раздела 311, которая может повлиять не только на указанную юрисдикцию, но и на все банки, ведущие в ней бизнес. Это была мера внутреннего регулирования с огромным международным эффектом.

Я знал, что нужно сделать и какой инструмент применить. Теперь нашей небольшой команде в казначействе нужно было просто реализовать эту инициативу.

Мы решили разделить мир на регионы и проблемные области, чтобы выявить банки, способствующие нескольким видам незаконного финансирования, имеющим отношение к нашей национальной безопасности. Другими словами, это была кампания не вокруг конкретных категорий незаконной деятельности, а вокруг узловых банков, которые способствовали целому ряду незаконных действий, представляющих риск для национальной безопасности, - тем, которые помогали транснациональным организованным преступным группам, террористическим организациям, наркоторговцам, распространению наркотиков, уклонению от санкций, контрафакту и/или другим видам преступности. Некоторые "плохие" банки уже были очевидны для нас, но мы еще не копали.