Война казначейства. Начало новой эры финансовой войны

Задание, которое я дал своей команде, было простым: найти ключевые банки или сети банков, которые должны стать мишенью, поскольку они важны для транснациональной незаконной финансовой деятельности, имеющей отношение к Соединенным Штатам. Будь то наркотрафик в Юго-Восточной Азии, отмывание денег на Карибах, интересы евразийской организованной преступности или финансирование терроризма, нам нужно было найти такие цели, которые оказали бы демонстрационное воздействие на банковский мир и на наших врагов.

Эта инициатива обладала элегантным достоинством: она позволяла достичь сразу нескольких стратегических целей - и для правительства США, и для Казначейства, и для нашего офиса. Прежде всего, это позволило бы нам выявить и изолировать незаконное финансовое поведение. Банки, ставшие объектом атаки, и их недобросовестные клиенты будут вынуждены вести эффективный бизнес, как только мы нанесем им удар 311. Серия таких действий усилит давление на банки, чтобы они следили за финансовой системой и защищались от тех видов деятельности, которые мы будем выявлять. Банки не захотят связываться с радиоактивными клиентами и их деятельностью, на которых мы нацелились. Мы будем делать это с помощью уникального инструмента Казначейства для достижения основной цели Казначейства - защиты целостности и безопасности финансовой системы США и международной финансовой системы от незаконных потоков средств. Стратегически правильно выбрав цели, мы вовлечем Казначейство в основные дебаты по вопросам национальной безопасности, предоставив политикам еще один инструмент, с помощью которого можно разрабатывать кампании давления и воздействовать на субъектов, которые, казалось бы, находятся вне пределов досягаемости США. Стратегическое применение нашего уникального нового инструмента позволит доказать важность, ценность и мощь нового Казначейства.

Команда разделилась и приступила к работе над этим проектом - наряду с десятками других задач и поездок, которые я продолжал наваливать на них . Проект воспринимался с энтузиазмом, но с некоторым трепетом по поводу того, что мы собирались делать. Однако вскоре после того, как команда была развязана, появились некоторые цели.

ДерГарабедиан нанес первый удар, выявив два банка в Бирме (Мьянме), контролируемые известной организацией наркоторговцев в Золотом треугольнике под названием "Объединенная армия государства Ва". Это были очень ценные цели, поскольку банки, контролируемые известной организацией наркоторговцев, способствовали признанной незаконной деятельности, а именно торговле наркотиками и отмыванию денег. Кроме того, они действовали в условиях нерегулируемой банковской среды, управляемой военной хунтой, уже находящейся под санкциями США. Это действие можно использовать в качестве еще одной точки давления на режим.

Мы действовали быстро. 18 ноября 2003 года Министерство финансов внесло в список банков Myanmar May Flower Bank и Asia Wealth Bank за содействие наркотрафику в Юго-Восточной Азии. Это не ограничилось только банками - министр финансов также включил Бирму в список основных проблем, связанных с отмыванием денег, поскольку в стране отсутствовали базовые законы и правила по борьбе с отмыванием денег.

Первый ответ страны был вызывающим. 21 ноября 2003 года бирманское правительство опубликовало заявление, в котором говорилось: "Правительство США критикует и осуждает практически все существующие в Мьянме учреждения, и теперь настало время и очередь обвинить финансовые учреждения Мьянмы в неправомерных действиях". Несмотря на это, Бирма ответила на действия США отзывом лицензий на деятельность обоих указанных банков. Затем, всего через две недели после публикации предложенного Казначейством правила 311, бирманское правительство объявило о новых правилах отмывания денег, разработанных в ответ на обеспокоенность США и других международных организаций. Чиновники попытались продемонстрировать серьезность своих действий.

311 мер сработали, и инициатива "Плохой банк" была запущена.

Следующим делом стал Коммерческий банк Сирии (CBS). Трейси Сандерс изучила секретную, правоохранительную и открытую информацию, чтобы выстроить дело против универсального банка режима Асада. Время было выбрано удачно. Администрация Буша начала обсуждать, как реализовать Закон о подотчетности Сирии, который президент Буш подписал 12 декабря 2002 года.

Межведомственные дебаты вели Эллиотт Абрамс, отвечавший в Совете национальной безопасности за ближневосточную политику и вопросы глобальной демократии, и заместитель помощника госсекретаря Фило Диббл. Меня пригласили на встречи в здание исполнительного офиса Эйзенхауэра в качестве старшего представителя Казначейства. Поначалу я сидел тихо, слушая дебаты, которые были посвящены тому, насколько активно следует внедрять положения закона. Много времени было потрачено на то, что можно сделать для ограничения экспорта и инвестиций в Сирию, причем большая часть дискуссии была сосредоточена на использовании традиционных инструментов для санкций против тех, кто ведет там бизнес. Один из вопросов заключался в том, следует ли ограничить поставки запасных частей для самолетов в Сирию - они были необходимы для коммерческого авиапарка Сирии, но, скорее всего, использовались бы и для другой цели - модернизации самолетов, которые использовались для перевозки оружия и военного оборудования в Иран и из Ирана. Возможности повлиять на поведение Сирии с помощью этого акта выглядели ограниченными.

Я оценил возможность внести в дискуссию 311-ю строчку. Послушав некоторое время, я предположил, что мы можем предложить еще один инструмент, который дополнит шаги, предусмотренные законом. Раздел 311 мог бы привлечь внимание к незаконной деятельности и проблемам отмывания денег в сирийской банковской системе и усилить давление, а возможно, и удорожить их финансовые операции. Было очевидно, что большинство сидящих за столом не совсем понимали, что такое 311 и почему он вообще имеет значение, но Абрамс понял это сразу и хотел использовать этот инструмент, чтобы помочь придать заявленным нами мерам определенную силу. В лице Абрамса я нашел союзника. Мы продолжили подготовку пакета 311 и подготовили его к публикации.

11 мая 2004 года Казначейство включило Коммерческий банк Сирии, расположенный в Дамаске, и его филиал в Бейруте, Сирийско-ливанский коммерческий банк, в список основных проблем, связанных с отмыванием денег. FinCEN пояснил, что Коммерческий банк Сирии использовался преступниками для облегчения или содействия отмыванию денег, а режимом Асада - для уклонения от санкций и финансирования терроризма. Это был универсальный плохой банк, используемый режимом, который правительство США считает изгоем. В то же время президент Буш подписал указ, уполномочивающий Казначейство блокировать собственность определенных лиц и налагающий запрет на экспорт в Сирию.

Вскоре после заявления президента Буша премьер-министр Сирии Мухаммад Наджи аль-Отари заявил, что санкции "не окажут никакого влияния на Сирию", и призвал США "отменить свое решение и не провоцировать проблемы между двумя странами". Тем не менее сирийские финансовые чиновники ясно понимали потенциальное влияние и серьезность этой меры. Гассан аль-Рифаи, министр экономики и внешней торговли Сирии, признал, что действия США окажут "негативное влияние" на экономику Сирии. Несмотря на публичные протесты, сирийское правительство хотело выйти из-под удара 311, причем быстро. Сирийская делегация приехала в Казначейство, чтобы пролоббировать Дэнни Глейзера и меня лично, но единственным способом отменить 311-ю акцию было бы принятие Сирией законов о борьбе с отмыванием денег и прекращение обхода санкций и финансирования террора. Позже Глейзер посетит Дамаск, чтобы обсудить действия 311 и необходимость реформирования системы борьбы с отмыванием денег в Сирии. После отзыва посла США Маргарет Скоби из Дамаска в феврале 2005 года взаимодействие с Казначейством стало одной из последних дипломатических встреч американских официальных лиц с режимом Асада при администрации Буша.

В мае 2005 года Сирия укрепила существующую Комиссию по борьбе с отмыванием денег, но этого было недостаточно. Хаваладары оставались нерегулируемыми, границы - проницаемыми, а коррупция - повальной. Было очевидно, что сирийские финансовые чиновники скованы политикой режима Асада. Несмотря на некоторое желание сотрудничать, сирийцы не были готовы сделать все необходимое для отмены правила 311. Мы бы оставили 311-е правило в силе.

Мы нацелились бы и на другие банки". Следующим объектом внимания стал Первый торговый банк Турецкой Республики Северного Кипра, который стал предметом активного расследования правоохранительных органов в связи с его ролью в содействии российской и турецкой организованной преступной деятельности и торговле наркотиками. 24 августа 2004 года Казначейство включило этот банк в список основных проблем, связанных с отмыванием денег, в соответствии с разделом 311.

В тот же день Казначейство включило белорусский Инфобанк в список учреждений, представляющих наибольший интерес с точки зрения отмывания денег. Энн Уоллворк обнаружила банк, который помогал автократическому режиму Александра Лукашенко отмывать деньги и играть с режимом международных санкций, а также с иракской программой "Нефть в обмен на продовольствие". InfoBank предоставлял счета и кредитные линии для операций с Саддамом Хусейном и его режимом. Как и в случае с бирманскими банками, эта цель оказалась стратегически важной, поскольку она не только разоблачила плохой банк, способствовавший ряду незаконных действий, но и показала использование этого учреждения недобросовестным автократическим режимом для собственной выгоды. Это стало частью продолжающейся кампании по оказанию давления и изоляции режима Лукашенко, последнего диктатора Европы. В 2012 году Казначейство применило раздел 311 в отношении другого финансового учреждения, расположенного в Беларуси, - ОАО "Кредэксбанк" - как учреждения, вызывающего основную обеспокоенность в связи с отмыванием денег.

С 2003 по 2005 год Казначейство выбрало в качестве мишени банки Бирмы, Сирии, Латвии, Кипра и Беларуси. Каждый из этих случаев продемонстрировал, что выделение банков может привлечь внимание к гнусной деятельности, что приведет к тому, что международная финансовая система подвергнет эти учреждения остракизму. Действия 311 могут быть также отменены, если банки и юрисдикции, ставшие объектом нападения, внесут необходимые изменения. Эти действия также повышали дипломатические ставки в отношениях с каждой из стран. Эти меры не были серебряными пулями, но они смягчили обстановку и создали в банковском сообществе ощущение, что назревает что-то новое.

К 2003 году наша долгосрочная стратегия стала очевидной. Чтобы новые полномочия Казначейства оставались эффективными, нам необходимо было провести четкие границы между законным финансовым миром и мошенниками, которые сидели за его пределами и пытались злоупотреблять финансовой системой или обходить ее. Это означало расширение сферы действия стандартов и практики борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма по всему миру. В этой стратегии было три основных элемента: привлечение Китая и России к борьбе с отмыванием денег; распространение правил и принципов борьбы с отмыванием денег на новые регионы мира, которые теперь имеют значение в эпоху глобализации финансов; расширение возможностей и укрепление потенциала частного сектора как привратника финансовой системы. Это было инклюзивное дополнение к исключающей стратегии "Инициативы плохих банков".

Во-первых, нам нужно было привлечь Китай и Россию в ряды ведущих финансовых центров, чтобы они могли участвовать в обеспечении легитимности, прозрачности и защиты международной финансовой системы. Это уже происходило естественным образом, поскольку экономики обеих стран росли и становились связанными торговыми и финансовыми соглашениями с остальным миром - в том числе через свои банки. Это означает, что нам необходимо целенаправленно включить обе страны в систему Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег и сделать так, чтобы они почувствовали свою ведущую роль в поддержании международных стандартов. Это будет сложная и деликатная задача, поскольку мы должны сохранить аполитичный и технический характер работы ФАТФ и в то же время дать Китаю и России почувствовать, что они - важные члены клуба.

В случае с Россией это было особенно проблематично. Россия на протяжении многих лет была центром отмывания денег и незаконной финансовой деятельности, а ее банковская система не была привычна к строгим мерам по борьбе с отмыванием денег, принятым в большинстве стран мира. В 1999 году Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег внесла Россию в "черный список" за отсутствие законов и мер по борьбе с отмыванием денег. Организованная преступность, глобальная торговля оружием, коррупция на высшем уровне и готовность вести бизнес с государствами-изгоями делали российскую коммерческую и финансовую системы проблемным местом пересечения незаконных финансовых потоков.

Президент России Владимир Путин понимал, что для будущего российской экономики и для национального престижа России важно снять пятно отмывания денег. Это был символ исключения России из легитимного финансового мира, и Путин хотел вернуть ей легитимность и власть. Заниматься этим вопросом он поручил своему близкому и доверенному коллеге с первых дней политической карьеры в Санкт-Петербурге Виктору Зубкову. Зубков был дружелюбным российским чиновником с непринужденным стилем и густыми, ухоженными волосами. Он знал, что его поддерживает самый влиятельный человек в России, но также знал, что должен выполнять свои обязанности. Бизнес с деньгами - серьезная и опасная игра в России, и заниматься им должен был человек, имеющий доступ и авторитет. Мы знали, что можем работать с Зубковым и что у него есть сила, способная произвести реальные изменения, если он решит, что они важны. Мы взаимодействовали с Россией и Зубковым на нескольких уровнях, понимая, что это возможность привлечь Россию к сотрудничеству.

Тед Гринберг, многоречивый бывший глава отдела Министерства юстиции по борьбе с отмыванием денег, взял на себя задачу методично работать с русскими, чтобы реформировать их законы и системы и исключить из "черного списка" FATF. Его и наша цель - хотя некоторые представители правительства США и международного сообщества выступали против этого - заключалась не только в том, чтобы помочь России реабилитироваться, но и в том, чтобы Россия вошла в эксклюзивный клуб ключевых финансовых юрисдикций, которые несут ответственность за систему борьбы с отмыванием денег. Это был агрессивный план, но за него Гринберг взялся с энтузиазмом, совершая частые поездки в Москву для встреч с Зубковым и другими российскими чиновниками. Вскоре Гринберг стал незаменим для вступления Москвы в ФАТФ, выступая в роли настоящего проводника Зубкова, а также человека с дубиной для улучшения российской системы. Русские прислушивались к Гринбергу.

Когда президенты Буш и Путин распорядились, чтобы обе страны тесно сотрудничали в вопросах борьбы с финансированием терроризма и отмыванием денег, я также начал работать с Зубковым. Нам было поручено докладывать обоим президентам о шагах, которые мы предпринимаем для улучшения сотрудничества и совместной работы. В 2004 году, готовясь к одному из таких отчетов, я во главе американской делегации в сопровождении Дэнни Глейзера отправился в Москву, чтобы встретиться с Зубковым и его командой . Мы начали наблюдать, как российское правительство усиливает контроль над банковским сектором и вводит меры по борьбе с отмыванием денег там, где раньше их не существовало.

Однако зачастую трудно было понять, были ли рейды и аресты российских правоохранительных органов продиктованы политическими целями и олигархической властью или же это действительно были попытки соблюдения закона. Уголовные преследования использовались для того, чтобы заставить замолчать критиков и ослабить сопротивление власти. Такова была история эпохи Путина. Убийства в стиле мафии случались нередко, а организованная преступность делала ставку на возможность хранить и перемещать деньги через российские банки. Тем не менее нам показалось, что Зубков и российский центральный банк начали серьезно относиться к нашим опасениям, особенно когда речь зашла об отмывании денег, которое происходило в нелицензированных банках, казино и финансовых сделках организованной преступности. Накануне нашего визита Банк России отозвал лицензии у двух банков, "Кредиттраст" и "Содбизнесбанк", а российские власти устроили жестокую перестрелку при обыске в "Содбизнесбанке".

Когда я встретился с Зубковым в его московском офисе, он произвел на меня впечатление серьезного игрока, задумавшего реальные реформы. Несомненно, он знал, что рейды и отозванные лицензии доказывают это. Ему нужно было быть отзывчивым к Путину, и я знал, что это означает, что он должен быть отзывчивым к нашим проблемам. Мы встречались в течение всего дня, но самые продуктивные заседания проходили во время еды, когда Зубкову было удобнее разговаривать. За обедом в его любимом московском ресторане в перерывах между встречами делегаций он, Глейзер и я обсуждали, что мы можем сделать вместе. Зубков был прекрасным хозяином и находил больше удовольствия в открытой беседе во время обеда, смазанной несколькими рюмками русской водки, чем в формальном конференц-зале в своем офисе. Я легкомысленный человек, когда дело доходит до выпивки, и после двух рюмок водки, к которым явно прилагались еще, я повернулся к Глейзеру, чтобы прошептать в некотором отчаянии: "Я так больше не могу. Сегодня днем у нас еще встречи". Глейзер прошептал мне: "Просто ешь много хлеба". Еще одна встреча была моим пределом, и я перестал пытаться соответствовать темпу Зубкова.

В докладах "Зарате-Зубков" будут изложены конкретные шаги, которые Соединенные Штаты и Россия предпринимают совместно для противодействия финансированию терроризма и отмыванию денег. В этих вопросах и в вопросе перевода российской банковской системы в стан легитимных финансовых систем наблюдалось важное совпадение интересов. Важно, что с Зубковым мы наметили схему этого взаимодействия, которая включала в себя возможное включение России в FATF, проведение реальных реформ и обеспечение соблюдения законов по борьбе с отмыванием денег. Россия также могла бы стать лидером в создании регионального органа по типу ФАТФ под названием "Группа Евразия", куда вошли бы Беларусь, Китай, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан. Это стало бы для России важным способом продемонстрировать, что она, наряду с Китаем, возглавляет реформы по борьбе с отмыванием денег в Центральной Азии. Зубков председательствовал на торжественном открытии Группы Евразия в Москве в октябре 2004 года.

Зубков продолжал настаивать на реформах, часто выезжая на встречи с группами экспертов ФАТФ. Центральный банк России также продолжал бороться с незаконной практикой нелицензированных банков; он отозвал множество лицензий и ввел новые меры по борьбе с отмыванием денег. В сентябре 2006 года двое вооруженных людей застрелили первого заместителя председателя Банка России Андрея Козлова на территории московского футбольного клуба "Спартак". Козлов, вернувшийся в Центробанк в 2002 году, возглавлял работу по отзыву лицензий и расследованию деятельности банков, занимающихся отмыванием денег. За неделю до смерти Козлов выступил за ужесточение уголовного наказания для банкиров, уличенных в отмывании денег.

На пленарном заседании ФАТФ в Берлине в июне 2003 года Россия была принята в эксклюзивные члены ФАТФ. Это стало большим достижением для Гринберга, который вел русских через весь процесс и руководил взаимодействием с США, а также для немецкого президента ФАТФ, председательствовавшего в этот важный момент. Это было знаковое достижение для Виктора Зубкова, возглавлявшего российскую делегацию в ФАТФ, и для Путина, который одним махом снял алую букву с репутации России и был принят в элитный клуб по борьбе с отмыванием денег. В сентябре 2007 года Путин назначил Зубкова премьер-министром России в результате "технократического" выбора, который удивил весь мир. Для тех из нас, кто знал Зубкова и понимал важность работы, которую он проделал для России и президента Путина, этот выбор был вполне объясним. Зубков по-прежнему близок к Путину и сейчас занимает пост первого заместителя премьер-министра.

Работа по привлечению Китая в клуб ФАТФ была не менее важной, но затянулась. Хотя китайцы тесно сотрудничали с русскими в Восточноазиатском региональном органе по типу ФАТФ, они были менее агрессивны в работе с ФАТФ по присоединению к этому органу, чем русские. Китайцы часто не хотели работать с ФАТФ и ее Азиатско-Тихоокеанской группой из-за присутствия Тайваня в этом органе. Гонконг был юрисдикцией-членом ФАТФ, но сам Китай оставался в стороне. ФАТФ направила делегации для работы с Пекином по принятию законов о борьбе с отмыванием денег и приведению китайской банковской системы в соответствие с международными стандартами. Для китайцев и FATF самой важной группой стала группа экспертов по взаимной оценке, которая изучала китайские законы, опрашивала десятки китайских регуляторов, прокуроров и чиновников, чтобы понять состояние китайской системы и сравнить ее с международными стандартами борьбы с отмыванием денег. Самым важным членом этой команды был Пол ДерГарабедиан из Казначейства США, который выступал не только от имени Соединенных Штатов, но и от имени международных технических экспертов, оценивающих китайскую систему борьбы с отмыванием денег.

28 июня 2007 года FATF приняла Китай в свои ряды после нескольких лет дипломатического танца, в ходе которого Китай принял новые законы и практики. Для Китая это был важный момент. Китай вступал в ряды тех, кто стоял в центре легального финансового мира. Как оказалось, он сделал это накануне финансового кризиса, который еще больше приблизит его к центру этого мира. Кроме того, Китай оказался за столом переговоров, когда ФАТФ разрабатывала стандарты финансирования борьбы с распространением, которые непосредственно затронут его компании и банки.

Мы также пытались распространить стандарты FATF на Ближний Восток и Северную Африку. С помощью ФАТФ и близких партнеров, таких как французы и британцы, мы работали над созданием органа по типу ФАТФ на Ближнем Востоке и в Северной Африке (MENA). Это было крайне важно, поскольку нам нужно было, чтобы страны этого региона взяли на себя ответственность за регулирование своих финансовых систем и нашли собственные способы делать это эффективно - особенно для борьбы с рисками финансирования терроризма. Мы часто слышали жалобы на то, что стандарты, навязываемые региону, не учитывают культурные традиции или способы ведения бизнеса, которые не очень хорошо адаптированы к западным моделям регулирования. Это был способ позволить региону самому определить, как глобальные системы борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма могут быть применены в регионе. Это было важно при попытке определить, как лучше интерпретировать законы шариата и как их практика сочетается или расходится с общими международными стандартами по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Это касалось не только сферы исламских финансов, но и применения уголовного законодательства в отношении финансирования терроризма, а также принципов и практики бухгалтерского учета.

В конце ноября 2004 года мы с Глейзером отправились в Манаму, Бахрейн, чтобы принять участие в первом заседании ФАТФ стран Ближнего Востока и Северной Африки. Бахрейн, который позиционирует себя как центр исламского финансирования, был рад принять у себя эту встречу и стать штаб-квартирой новой организации. Министр финансов Бахрейна Абдулла Саиф приветствовал страны-наблюдатели, включая США, Великобританию и Францию, а также четырнадцать стран-членов: Алжир, Бахрейн, Египет, Иордания, Кувейт, Ливан, Марокко, Оман, Катар, Саудовская Аравия, Сирия, Тунис, Объединенные Арабские Эмираты и Йемен. Мы с Глейзером использовали эту возможность для дипломатических двусторонних переговоров с большинством делегаций, включая сирийцев, продолжая высказывать свои опасения по поводу раздела 311, которые мы изложили ранее. Первым президентом MENA FATF стал д-р Мухаммад Баасири, глава подразделения финансовой разведки Ливана, а вице-президентом - Махмуд Абдель Латиф из Египта. Исполнительным секретарем был чиновник из Саудовской Аравии.

Теперь вселенная ФАТФ была охвачена: во всех уголках земного шара появились органы регионального типа, а также два отсутствующих глобальных игрока - Россия и Китай. Вне системы оставалась только Индия, которая медлила с усовершенствованием своей системы финансового регулирования и по-прежнему не желала подчиняться стандартам и проверкам ФАТФ. В июне 2010 года Индия наконец присоединилась к ФАТФ в качестве тридцать четвертой юрисдикции и заняла место разработчика правил и судьи международных стандартов по борьбе с отмыванием денег, финансированием терроризма и противодействием распространению.

Расширение наших усилий не ограничивалось правительствами. Напротив, мы знали, что эффективность инструментов Казначейства в первую очередь зависит от способности частного сектора - и в первую очередь банков - служить стражами финансовой системы. Американским или западноевропейским банкам недостаточно иметь системы контроля и усиленные процедуры должной осмотрительности, чтобы гарантировать личность своих клиентов и законность средств, проходящих через систему. Нам нужно было расширить сферу действия добросовестного корпоративного гражданства, чтобы охватить больше регионов и больше банков - расширить область легального финансового мира и участников, готовых защищать эту систему. Мы решили расширить систему "Buddy Bank", которая предполагает создание серии "диалогов с частным сектором" в ключевых регионах. Инициатива Buddy Bank предполагает создание системы наставничества среди банков, которая будет способствовать обмену информацией, сотрудничеству и наращиванию потенциала частного сектора между более развитыми банками и теми, кто нуждается в определенной помощи.

Я поручил эту задачу Райану Валлерстайну, второму человеку, которого я нанял в EOTF/FC в качестве исполнительного помощника и универсала. Валлерстайн был двадцатилетним выпускником Высшей школы международных и общественных отношений Колумбийского университета, который уже успел успешно поработать маркетологом в Нью-Йорке. У него не было опыта работы в правительстве, но он был крепким зарядным устройством, который ходил и говорил в высшей степени уверенно и был готов взяться за любую задачу в мгновение ока. Наш офис не испытывал недостатка в уверенности, но миссия, которую я ему поручил, по расширению системы Buddy Bank, требовала его стиля хвастовства и маркетинговых навыков.

Одной из главных задач было найти способ убедить иностранные финансовые учреждения, особенно в юрисдикциях с высоким уровнем риска, принять аналогичные стандарты и практику борьбы с отмыванием денег в своих повседневных операциях и бизнесе. Диалог послужил платформой для дальнейшего формирования глобальной финансовой экологии. Диалог был налажен между финансовыми учреждениями США и стран Ближнего Востока и Северной Африки, Южной Америки и Восточной Европы. Встречи и конференции между отдельными учреждениями позволили иностранным банкам установить новые отношения с потенциальными партнерами-корреспондентами в США. Это также позволило американским учреждениям ознакомить своих иностранных коллег с требованиями, которым они должны соответствовать, чтобы стать надежными партнерами-корреспондентами. Банки могли обсудить друг с другом стандарты, которые должны применяться для обоснования риска ведения бизнеса, особенно с банками, работающими в юрисдикциях Ближнего Востока и Южной Азии, подверженных риску.

Разумеется, при "легком следе" надзора за отношениями наставничества со стороны Казначейства США, негласно подразумевалось, что обучение и практика хорошего финансового поведения помогут иностранным банкам избежать мер регулирования и санкций, которые начали накладывать на банки по всему миру. Латиноамериканская банковская организация FELEBAN (Federación Latinoamericano de Bancos), заинтересованная в укреплении счетов денежных переводов и доступе к американским рынкам, была первой, кто взялся за создание банков-партнеров. В ноябре 2004 года я отправился в Гватемалу на ежегодную конференцию этой организации и выступил с речью, в которой изложил основные положения инициативы "Банки-партнеры". Руководству FELEBAN эта идея понравилась, и оно решило попробовать ее реализовать.

Тем временем на Ближнем Востоке идея диалога между частным сектором и банками, обеспокоенными своими уязвимыми местами, и банковскими чиновниками, готовыми поддержать эту идею, получила широкое распространение.

Вскоре инициатива Бадди Банка начала перерастать в региональные диалоги с участием частного сектора. Программа США по развитию частного сектора (PSD) в регионе MENA обрела самостоятельную жизнь, и в 2006 году была проведена последующая конференция. Ведущими конференции стали Тимоти Гайтнер, занимавший в то время пост главы Федерального резервного банка Нью-Йорка, и Том Бакстер, главный юрисконсульт ФРС Нью-Йорка. Под руководством Чипа Понси и Дэнни Глейзера Валлерстайн взял за основу модель РП в странах Ближнего Востока и Северной Африки и запланировал проведение диалогов с участием частного сектора в Латинской Америке и Восточной Европе. Первый РП в Латинской Америке состоялся в Вашингтоне в 2006 году. РП в Восточной Европе состоялось в Риге (Латвия) в том же году. РП и сегодня являются механизмом коллективного взаимодействия правительства США и финансовых институтов с частным сектором и регулирующими органами в ключевых регионах.

Благодаря этой инициативе мы достигли двух важных целей. Мы начали расширять круг субъектов, связанных с легитимной финансовой системой. Что еще более важно, мы перенесли разговор в сферу частного сектора, где расчет рисков должен включать высокий риск ведения бизнеса с недобросовестными и подозрительными субъектами. Таким образом, мы приучили иностранный финансовый сектор к тому, что он будет получать информацию непосредственно от Казначейства США.

Для Казначейства это было началом нового подхода, который обещал возродить роль Казначейства как игрока в сфере национальной безопасности. Мы определяли законную финансовую деятельность и субъектов. И многое еще было впереди. Два наших кандидата на принятие мер по разделу 311 станут краеугольным камнем кампаний по оказанию финансового давления, превосходящих по масштабам все, что было до этого. Мы были готовы нанести удар по двум "плохим" банкам, которые были финансовыми проводниками самых опасных режимов-изгоев в мире - Ирана и Северной Кореи.

В конечном счете, это будут самые важные и определяющие акты финансовой войны, развязанной новым Казначейством.

Глава 7.

К зиме 2003 года война с Ираком казалась неизбежной. Саддам Хусейн, похоже, до самого конца не понимал, что американцы действительно придут в Багдад. Лишь в марте, накануне войны, он решил перевести свои деньги.

До авиаударов США по Багдаду оставались считанные часы, когда Саддам отправил управляющему Центральным банком Ирака записку, написанную от руки. Лично доставленное сыном Саддама, Кусаем Хусейном, и министром финансов Ирака Хикматом Ибрагимом, послание было лаконичным:

Совершенно секретно

Во имя Аллаха, Сострадательного, Милосердного

Его Превосходительство управляющий Центральным банком Ирака

Это письмо дает разрешение г-ну Кусаю Хусейну и г-ну.

Хикмат Ибрагим получит следующие денежные суммы:

1. Девятьсот двадцать миллионов долларов США.

2. Девяносто миллионов евро.

Это необходимо для защиты этих денег от американской агрессии. Пожалуйста,

оперативно выполнять.

(Подпись) Саддам Хусейн

Президент

19 марта 2003 г.

Сотрудники банка спешили забрать наличные из хранилищ. При этом они вели подробные записи о снятии денег, часто от руки и в больших бухгалтерских книгах. В общей сложности наличность заполнила 236 ящиков, каждый из которых был аккуратно упакован, пронумерован и снабжен запиской банкира с указанием содержимого. Свидетели сообщали, что в тот день из центрального банка вывезли три или четыре грузовика с наличными. Некоторые из этих ящиков с наличными были спрятаны по всему Багдаду и остальной части страны. Некоторые были вывезены в Сирию, где деньги должны были поддержать бежавшую баасистскую элиту и грядущее повстанческое движение. Подобные изъятия происходили по всему региону накануне войны, когда сотрудники иракских посольств осознавали, что происходит, и снимали деньги из банков, где хранились их средства.

В Вашингтоне специалисты Пентагона разработали стратегию возможной кибератаки с целью разрушения финансовой инфраструктуры иракского государства. Цель заключалась бы в том, чтобы уничтожить стоимость иракских активов до того, как у режима появится возможность спрятать свои деньги. Но это кибероружие так и не было применено. Как и в прошлом, когда секретари казначейства отказывались от вмешательства в финансовую систему, в министерстве опасались, что последствия нарушения работы электронных финансовых записей перевесят любую краткосрочную выгоду от захвата или уничтожения активов Саддама. Если Соединенные Штаты предпримут какие-либо действия, подрывающие доверие к целостности финансовой системы, вся система может рухнуть.

Вместо этого мы приступили к восстановлению обычных активов, когда на Багдад падали бомбы. 19 марта 2003 года Соединенные Штаты вторглись в Ирак. На следующий день министр финансов США Сноу объявил, что правительство США будет искать активы Саддама, обеспечивать их сохранность и возвращать иракскому народу для восстановления страны. Президент Буш подписал указ 13315, разрешающий конфискацию недипломатических активов иракского правительства в США. В то же время Соединенные Штаты заложили 1,7 миллиарда долларов в иракские активы и поместили их на счет Федеральной резервной системы Нью-Йорка для восстановления страны в соответствии с Законом о чрезвычайных международных экономических полномочиях. Международное сообщество начало принимать меры по замораживанию иракских активов. 3 апреля 2003 года Банк Англии объявил, что заморозил иракские активы на сумму 648 миллионов долларов в британских банках. Пришло время найти и вернуть активы режима Хусейна, спрятанные в Ираке и за рубежом.

Несмотря на десятилетие международных санкций, режим Хусейна сумел накопить миллиарды долларов. Международное сообщество ввело санкции против Ирака после его вторжения в Кувейт в 1990 году, первоначально сосредоточившись на том, чтобы не дать Хусейну получить доступ к ресурсам Кувейта. Со временем режим санкций изменился. Международное сообщество установило строгую блокаду торговли с Ираком в надежде удушить режим и не дать ему вооружиться, будь то оружием массового поражения или обычными вооружениями. Но, как и большинство автократических режимов, столкнувшихся с санкциями, подобными эмбарго, режим Саддама Хусейна нашел способ играть с системой и выживать, пока страдает простой народ.

Нефть была спасительным клапаном для Ирака, поскольку она являлась основным источником дохода для иракского народа и имела важное значение для международной экономики. В начале 1990-х годов иракское правительство заключило торговые соглашения с Иорданией, Турцией и Сирией, чтобы продавать иракскую нефть в каждую из этих стран в обход действующих международных санкций. Совет Безопасности ООН, включая Соединенные Штаты и Великобританию, согласился разрешить Ираку торговать со своими соседями, отчасти для того, чтобы смягчить последствия санкций для этих стран. Торговые сделки позволяли Ираку торговать нефтью на сумму до 3 миллиардов долларов в год. Но эти торговые отношения давали Ираку возможность обходить санкции.

В каждой стране выручка от продажи нефти распределялась между торговым и денежным счетами. Большая часть средств (от 60 до 75 %) размещалась на торговых счетах. Согласно торговым протоколам, иракское правительство должно было использовать деньги, находящиеся на торговых счетах, для закупки товаров у поставщиков в конкретной стране-партнере. Деньги с денежных счетов (от 25 до 40 % выручки от продажи нефти ) переводились на банковские счета в Иордании и Ливане - как правило, на имя подставных компаний или частных лиц, чтобы еще больше замаскировать движение средств. В конечном итоге эти деньги поступали на банковские счета, контролируемые Центральным банком Ирака, Rasheed Bank или Rafidain Bank. После этого они снимались в виде наличных и перевозились обратно в Ирак. Когда деньги достигали Багдада, они сдавались в хранилище Центрального банка Ирака.

В апреле 1995 года Организация Объединенных Наций коренным образом изменила режим санкций, чтобы разрешить продажу иракской нефти, создав программу "Нефть в обмен на продовольствие" (Oil for Food, OFF). Цель заключалась в том, чтобы позволить стране прокормить себя за счет доходов от экспорта нефти. Ирак мог экспортировать нефть по справедливой рыночной стоимости и получать за это деньги, а новая кредитная линия позволяла правительству закупать продовольствие и медикаменты. На самом деле Организация Объединенных Наций создала торговый режим, который позволил Саддаму Хусейну создать новый механизм для перекачки денег в свой режим и получения личной прибыли. Иракцы манипулировали ценами на нефть и гуманитарные товары, взимая наценки и откаты с каждого обмена. С 1997 по 2001 год Саддам и его режим получили 10,1 миллиарда долларов в виде незаконных доходов, связанных с ОФД.

Саддам использовал доходы для оплаты своих сторонников, армии и самого себя. Он щедро тратился на свои дворцы в Багдаде, которые были построены с напускной роскошью, напоминающей вульгарный ночной клуб в Атлантик-Сити. В докладе Госдепартамента от 1999 года подсчитано, что Саддам потратил более 2 миллиардов долларов на пятьдесят новых дворцов со времен первой войны в Персидском заливе. В нарушение санкций Саддам приказывал закупать тиковое дерево из Бирмы для использования в своих дворцах. Вскоре эти дворцы станут общежитиями и офисами американских войск и чиновников, которые оккупируют Ирак. Саддам также использовал деньги, чтобы купить преданность и наладить отношения с теми, кто был готов обойти международные санкции, чтобы получить прибыль от торговли иракской нефтью. Хотя годы жестких санкций успешно сдерживали некоторые из его самых грандиозных и опасных региональных амбиций, Саддам, как и многие другие автократы, научился использовать эту систему в своих интересах.

Иракский режим создавал тщательно продуманные подставные компании и бессовестно злоупотреблял иммунитетом системы дипломатических курьеров для доставки валюты и товаров в дипломатических пакетах с международного рынка в Багдад и окружение Саддама. Иракцы аккумулировали деньги от различных схем Саддама в посольствах Ирака или клали их на банковские счета в регионе, чтобы затем снять в виде наличных. Затем эти деньги перевозились обратно в Ирак, и часть их поступала в хранилище Центрального банка Ирака. Посольства Ирака стали центром управления денежными потоками, коммерческими отношениями и программами приобретения.

На деньги также покупалось оружие и технологии ограниченного доступа. Иракская разведывательная служба была активно вовлечена в международную сеть незаконных закупок в период санкций. Она создавала подставные компании в посольствах Ирака по всему миру для установления контактов с представителями бизнеса с целью продажи и инвестиций в Ирак и приобретения технологий двойного назначения. Согласно докладу Дуэлфера, в котором в 2004 году были изложены результаты расследования правительства США по вопросу об оружии массового уничтожения в Ираке, иракская программа незаконных закупок была настолько успешной, что подорвала региональную поддержку соблюдения санкций.

Саддам также использовал систему санкций и программу OFF в качестве стратегического, дипломатического рычага. Программа OFF дала ему огромное влияние на тех участников международной системы, которые хотели делать деньги в Ираке. На переговорах с Организацией Объединенных Наций Ирак получил право определять, кто будет его клиентами и поставщиками. Иракское правительство манипулировало отбором компаний, получавших контракты и "ваучеры" по программе, чтобы усилить свое влияние в международной политике и добиться дальнейшего ослабления режима санкций против него. Кроме того, оно добивалось от покупателей сложных откатов в обмен на возможность вести бизнес с Ираком. Все это нивелировало последствия санкций.

Как и многие диктаторы, Саддам не организовывал и не контролировал каждый элемент своей финансовой империи напрямую или просто раздавая деньги. Вместо этого он предложил своим сыновьям, Удаю и Кусаю, а также другим членам семьи и племени и лояльным министрам, возможности для бизнеса и сопутствующую этому бизнесу коррупцию. Подобно мафиози, он позволил контролировать различные отрасли и секторы экономики своей страны. Наиболее прибыльные коммерческие отрасли, такие как торговля религиозными туристами и контрабанда сигарет, он передал своим сыновьям.

В основе коррупции и расточительности режима лежала разрушенная экономика и общество. В инфраструктуру и население вкладывалось мало средств, в то время как инвестиции и банковские счета на сотни миллионов долларов хранились в Швейцарии, Дубае и Бейруте. Мало что делалось за пределами контроля иракского режима, а активы страны использовались в качестве игрушек Саддама. При его тираническом режиме активы государства были его собственностью, которую он мог инвестировать или тратить по своему усмотрению. Пострадал иракский народ, которому были выданы продовольственные карточки, и он зависел от прихотей правительства в отношении поставок продовольствия и топлива.

Цель правительства США заключалась в том, чтобы вернуть как можно больше этих денег и вернуть их в Ирак для реконструкции и восстановления. Сложность заключалась в том, чтобы найти их. В данном случае они были спрятаны в подставных компаниях и на счетах, контролируемых приближенными и членами семьи Хусейна. Как только деньги были найдены, нам нужно было использовать дипломатические, нормативные и юридические инструменты, чтобы вернуть их иракцам.

В правительстве не было другого места для выполнения этой работы, кроме Министерства финансов. У Казначейства был опыт замораживания и возврата украденных активов через Управление по контролю за иностранными активами, возможность доступа к огромным объемам финансовых данных, а также международные сети и связи, чтобы гарантировать, что активы будут найдены и возвращены. Сразу после того, как министр объявил, что Казначейство возьмет на себя эту роль, 20 марта 2003 года Джордж Вулф, заместитель главного юрисконсульта, обратился ко мне с предложением взять на себя роль руководителя работы по возвращению активов для министра и правительства США. Вскоре после этого Вулф должен был отправиться в Ирак, чтобы стать главным представителем Казначейства. Я был польщен, но с большой неохотой взялся за глобальную охоту за активами в военное время. Наша небольшая группа, все еще не оправившаяся от создания Министерства национальной безопасности и ослабления Управления по обеспечению соблюдения законов Казначейства, уже была перегружена и пыталась сохранить концентрацию. Это, вероятно, будет огромной задачей в дополнение к тому, что мы уже делали для противодействия финансированию терроризма, расширения системы борьбы с отмыванием денег и изоляции недобросовестных участников от финансовой системы. Сначала я отказался от этого предложения, но Вулф и секретарь убедили меня взяться за проект, что мы и сделали. Как я вскоре узнал, работа, которую мы проделаем по возвращению иракских активов, поможет определить, как мы будем вести финансовую войну за пределами Ирака.

Казначейство быстро собрало небольшую команду для поиска трех видов активов. Во-первых, нам нужно было найти наличные деньги, которые режим забрал из Центрального банка Ирака и других иракских банков, потому что это были деньги, которые режим и его союзники в противном случае использовали бы для выживания и борьбы с нашими войсками. Во-вторых, мы попытались бы захватить существующие иракские государственные активы за рубежом и в иракских банках, используя главу 7 (обязательные) обязательства резолюции Совета Безопасности ООН 1483 по замораживанию и репатриации денег. Наконец, мы попытаемся обнаружить скрытые или многоуровневые активы, которые Саддам, его семья и приближенные разместили за пределами Ирака. Последняя цель потребует кропотливой работы по расследованию и разведке. Режим использовал посредников, подставных лиц и многочисленные банковские счета, чтобы вывести активы за пределы досягаемости режима санкций.

Оценки богатства Саддама сильно разнились: по некоторым данным, с 1980-х годов он приобрел от 30 до 40 миллиардов долларов. Однако слухи о его богатстве и владениях не давали полной картины. Его богатство в значительной степени было вложено в государственные активы - существовала фундаментальная примесь между активами Саддама и иракского правительства. Он также использовал значительную часть активов страны для поддержания власти, создания альянсов внутри и за пределами Ирака и покупки материальных средств, необходимых ему и его армии, чтобы править железным кулаком.

Нашим первым заданием было найти наличные деньги, которые были выведены из центрального банка Ирака накануне войны. По мере того как американские солдаты разбредались по сельской местности, за ними следовали следователи, которым было поручено найти пропавшие деньги. В течение нескольких дней солдаты и следователи начали находить ящики с наличными, спрятанные в сейфах и складских контейнерах. В течение двух месяцев после вторжения был найден 191 из 236 оригинальных ящиков, в которых находилось более 850 миллионов долларов США и 100 миллионов евро.

Неудивительно, что вся сумма, выведенная из Центрального банка Ирака, так и не была возвращена. Часть наличных, скорее всего, была распределена между лоялистами в Ираке или переправлена через границу в Сирию. Сохранилась одна история - хотя она, скорее всего, была апокрифической - о том, что грузовик с наличными, содержащий часть снятой 19 марта суммы, стоял под большим деревом возле фермерского дома, принадлежащего одному из родственников Саддама. Американские снимки идентифицировали грузовик как возможное военное транспортное средство, скрытое от наблюдения сверху, и военные самолеты направили его на уничтожение. Когда в грузовик попала американская ракета, деньги разлетелись в воздухе и сгорели вместе с обломками.

Но охота только начиналась. Мы быстро поняли, что для успешной работы нам понадобятся следователи, которые смогут допрашивать свидетелей, собирать и анализировать финансовые документы. Я обратился к единственным следователям, которые все еще оставались в Министерстве финансов, - криминальным следователям Налоговой службы. Специальные агенты IRS - лучшие следователи по финансовым преступлениям в своем деле. Все они носят дипломы бухгалтеров вместе с оружием и значками. Именно агенты казначейства осудили Аль Капоне за уклонение от уплаты налогов. Мы снова будем полагаться на тех же агентов в поисках активов Саддама.

Нэнси Джардини, бескомпромиссный бывший прокурор и бухгалтер, была заместителем начальника Отдела уголовных расследований Налоговой службы (IRS-CID). Я позвонил Нэнси и спросил ее, может ли Налоговая служба собрать группу агентов, готовых отправиться в Ирак и другие страны мира, чтобы найти скрытые активы Саддама. Джардини, которая в январе 2004 года станет начальником, была готова рискнуть вместе с руководством IRS, понимая важность этой работы, но и реальную опасность для своих агентов и агентства. Она обратилась к добровольцам, не зная, какой отклик получит. Нам нужны опытные агенты, готовые отправиться в зону боевых действий. Нужно будет проанализировать банковские записи и электронные переводы из Центрального банка Ирака, а также основных коммерческих банков Ирака - "Рафидайн" и "Рашид"; расшифровать торговые и коммерческие контракты; опросить источники, бывших представителей режима и людей, занимающихся денежными операциями.

К полудню того же дня IRS-CID получила ответы от самых высокопоставленных агентов со всей страны - в общей сложности полторы страницы имен добровольцев. Многие из них были измученными ветеранами, имеющими опыт расследования финансовых преступлений, связанных с организациями наркоторговцев и международными сетями организованной преступности. Некоторые из них сделали карьеру в качестве отмывателей денег под прикрытием, работая против самых опасных преступных организаций страны, чтобы добраться до их денег. Руководство IRS было удивлено тем, как много людей готовы отправиться в зону боевых действий, не имея четкого представления о том, куда они направляются и что им предстоит делать. Они были патриотами и хотели помочь Ираку.

Одним из первых добровольцев стал агент налоговой службы по имени Скотт Шнайдер, бывший офицер разведки армии США, ставший бухгалтером и жестким агентом налоговой службы. Шнайдер говорил на двух языках, которые были крайне важны для гражданского агентства, впервые отправляющегося в зону боевых действий на Ближнем Востоке, - арабском и "военном". Он понимал, как работают военные - жаргон, процессы и структуру командования. Это будет иметь решающее значение при разработке мер по возвращению активов вместе с бойцами. К Шнайдеру присоединился аналитик Казначейства Пэт Конлон - давний аналитик, который за свою карьеру побывал на Балканах в поисках активов руководства. Конлон был одним из немногих сотрудников Казначейства, понимавших, как выглядит зона боевых действий.

Непосредственной задачей на местах было найти и заблокировать активы, чтобы ослабить остатки власти Саддама и не допустить использования денег для финансирования войны против наших солдат. Наши финансовые "прыжковые команды", возглавляемые агентами Налогового управления, были готовы в течение нескольких часов, если потребуется, выйти на след и искать спрятанные сокровища Саддама. Агенты Министерства национальной безопасности также входили в состав этих команд, а ФБР и другие аналитики оказывали помощь.

Мы работали с межведомственной группой ключевых участников. Группа была небольшой, но в нее входили преданные своему делу аналитики из разведывательного сообщества; сотрудники Государственного департамента, включая помощника госсекретаря Тони Уэйна, его заместителя Стива Саймона и посла Джозефа Салума; а также Джоди Майерс, которая была переведена в Совет национальной безопасности из Министерства финансов. Аналитики и следователи начали составлять схему, где могут находиться активы, уделяя особое внимание тем активам, которые все еще контролировались Саддамом, его семьей и приближенными. Уэйн и Салум мобилизовали наши посольства для работы с иракцами и правительствами принимающих стран, чтобы выполнить резолюцию Совета Безопасности ООН 1483 по поиску и замораживанию иракских активов. Агенты Таможенной службы, Секретной службы и ФБР будут играть важную роль на местах, обеспечивая экспертизу и поддержку. Юристы Казначейства, такие как Джон Вардаман, позже отважно отправятся в Ирак, следуя за Джорджем Вулфом в зону боевых действий. В конце концов Вардаман вместе с другими оказался в тронном зале одного из дворцов Саддама и спал рядом с фреской, изображавшей ракеты "Скад", направленные в сторону Америки.

В мае 2003 года мы отправили Скотта Шнайдера и Пэта Конлона в Ирак. По прибытии им выдали камуфляжную форму с опознавательным знаком "Казначейство", пришитым в левой верхней части рубашки. Первым заданием Шнайдера и Конлона было получить доступ к ключевым финансовым документам и найти нужных свидетелей и задержанных для допроса. Почти сразу после прибытия они отправились в Центральный банк Ирака и собрали как можно больше документов.

Вскоре они обнаружили, что недостатка в документах нет. В течение следующих нескольких дней следователи столкнулись с комнатами, полными документов , которые военные уже нашли и собрали как можно быстрее. Бумаги складывали в большие вещевые мешки и высыпали из папок и коробок. В первую очередь необходимо было определить, какие документы могут представлять ценность.

В первые дни войны в Ираке центральный банк был разграблен, как и другие правительственные министерства, здания и музеи в Багдаде. В условиях, когда режим был свергнут, инфраструктура безопасности разрушена, а Саддам и его сыновья в бегах, в городе практически не было закона и порядка. Однако мародеров интересовали не документы и папки, а доступ к хранилищу. К моменту прибытия американских чиновников стало ясно, что кто-то пытался взломать массивную стальную дверь хранилища с помощью гранатомета. Попытка не только не удалась, но и взрыв в относительно небольшом помещении, очевидно, убил грабителей банка.

Иракцы вели хорошую финансовую и коммерческую документацию. Возможно, бухгалтерские книги, счета и контракты представляли собой коррупционные сделки или скрытые откаты и завышенные счета, но движение средств и характер сделок были тщательно зафиксированы. Банковские документы дали следователям зацепки и представление о том, как иракцы вели дела. Они показывали, куда переводились деньги и когда снимались наличные. Личности тех, кто мог что-то знать о сделках, были установлены по их подписям. В банковских выписках указывались названия компаний и имена тех, кто контролировал банковские счета, что могло вывести следователей на подставные компании и людей, сотрудничавших с иракцами. Финансовые документы - в очередной раз - оказались ценным источником зацепок и неопровержимых доказательств.

В конце концов сотрудники центрального банка, многие из которых были правительственными технократами и экономистами, не имеющими политических убеждений, вернулись к работе. Некоторые из них, а также другие иракские банкиры, которые по необходимости переводили деньги для Саддама, оказали неоценимую помощь, направляя и подсказывая следователям ключевые документы и расшифровывая смысл других. Они также помогли выявить ключевых банкиров и бухгалтеров в соседних странах, на которых они полагались при переводе и сокрытии денег.

Больше всего команда Казначейства была заинтересована в беседе с теми, кто знал, как распоряжались деньгами и как разрабатывались торговые сделки. Это означало интервью с министрами нефти, торговли и финансов, управляющим Центрального банка Ирака и рядом заместителей министров, а также с деловыми партнерами Саддама. Это были люди, которые могли понять внутреннюю работу иракского управления деньгами и принятия решений.

Интервью проходили в безопасном месте внутри периметра, удерживаемого военными в международном аэропорту Багдада. Большие брезентовые палатки были подперты толстыми деревянными столбами, чтобы можно было допросить тех, кто, по их мнению, не представлял опасности для бегства или нанесения вреда окружающим. Следователи и задержанные сидели на складных стульях, а между ними стояли складные столы. В палатках, поставленных прямо на грязь, было душно, жарко и пыльно. Это было неприятное место для встреч, но такова была свободная площадь.

Большинство чиновников, с которыми предстояло побеседовать команде Казначейства, были пожилыми политиками и банкирами. Никто из них не подвергался жестокому обращению, но каждый из них выглядел подавленным и усталым, когда приходил в палатку. Большинство из них сотрудничали, по крайней мере в той или иной степени. Шнайдера готовили как дознавателя, а Конлон был аналитиком по образованию. Они знали, как выстроить отношения с задержанным, и относились к нему с уважением - большинство из них были старше их на пару десятков лет.

Как это часто бывает в интервью с задержанными, каждый из них поначалу отводил ответственность и внимание от своей собственной роли и указывал пальцем на Саддама, его сыновей и самых высокопоставленных чиновников. По-настоящему полезная информация поступала гораздо реже. Тем не менее, со временем команда Казначейства начала добиваться успеха в общении с задержанными. В условиях нарастающей жары иракского лета Шнайдер определил, что самым привлекательным товаром является просто холодный напиток. Охлажденной бутылки воды или прохладной кока-колы оказалось достаточно, чтобы разблокировать воспоминания многих заключенных, уставших страдать от жары. После того как налоговая служба отправила в Ирак большой холодильник, Шнайдер и Конлон стали очень популярны. Заключенные получали холодные напитки в обмен на свое время. Вскоре они стали вознаграждать следователей реальной информацией, которая заполнила пробелы в наших знаниях об истинной природе иракской экономики и местонахождении активов Саддама.

Было очевидно, что программа "Нефть в обмен на продовольствие" и торговля нефтью были основными инструментами, позволявшими режиму получать огромные суммы денег. Саддам и его родственники контролировали ключевые отрасли контрабанды - от сигарет до военного оборудования двойного назначения - и они, а также их доверенные лица помогали управлять деньгами, которые находились за пределами страны. Тарик Азиз, министр иностранных дел Саддама, и его сын контролировали некоторые нефтяные сделки с западными компаниями, незаконно обходя санкции, и наверняка получали свою долю "откатов" от контрактов. Следователи обнаружили переписку, в которой подробно описывались детали транспортировки нефти, а также список нефтяных танкеров, контролируемых Ираком. Деньги, которые не хранились в стране, обычно использовались в торговле, чтобы обойти санкции и заплатить за лояльность и услуги за рубежом. Деньги накапливались на торговых счетах и попадали в банки Бейрута, Дубая и Швейцарии.

Основываясь на информации, которая появлялась из документов и интервью с задержанными, мы вскоре смогли отправить наши группы по финансовым операциям в такие страны, как Иордания и Сирия, чтобы вернуть активы. Налоговое управление собрало целую команду авантюрных седобородых следователей, готовых в любой момент взять свои вещевые мешки и ноутбуки и отправиться за границу. Двое из них, Алан Шик и Ларри Кайзер, были ветеранами финансовых расследований по всей стране, но наибольшего успеха добились в Южной Калифорнии, где они выдавали себя за отмывателей денег для картелей и проникали во внутренние святилища этих организаций. Шик был крепким мужчиной с аккуратной бородкой и глубоким, хрипловатым голосом. Кайзер был стройным, долговязым уроженцем Висконсина с тонкими белыми волосами, который любил поговорить. Оба они могли глубоко заглянуть в глаза подозреваемого и судить о его правдивости так же легко, как расшифровывать электронные таблицы и счета незаконных финансовых операций.

Шик отправился в Центральный банк Иордании и министерство финансов этой страны. Мы знали, что через иорданские банки проходило до 600 миллионов долларов иракской торговли в год, если не больше. Иорданские купцы открыто торговали с Ираком, а иракские топливные танкеры ежедневно пересекали границу, доставляя иракскую нефть.

В первые дни своего расследования в Аммане Шик находился в посольстве США, когда его посетил госсекретарь Колин Пауэлл и встретился с послом и сотрудниками посольства. Секретарь был там, чтобы получить информацию обо всем, что происходит в Иордании в связи с войной в Ираке и другими вопросами. Встретившись с Шиком, Пауэлл спросил его, как продвигается расследование. В своей обычной грубоватой, но веселой манере Шик ответил просто: "Это "мать всех финансовых расследований". Оно похоже на любое другое налоговое дело, только с гораздо большим количеством нулей в конце цифр". Пауэлл улыбнулся, похоже, уверенный в быстроте своей оценки.

В конце концов Шик, следователи и аналитики выявили более 1600 счетов, контролируемых иракцами, в восьми иорданских банках. 8 Агенты получили и изучили банковские файлы и выписки по этим счетам и выявили подставные компании, имеющие счета в Иордании. Найти достаточное количество копировальных аппаратов и сканеров для сбора информации было непросто. Следователи узнали, что управляющие деньгами в некоторых иорданских банках, включая банкира в Иордании, которого считали "отмывателем денег Саддама", проводили сделки и помогали переводить деньги на счета по всему миру - особенно в Бейрут. Шик также узнал, что в день начала войны два высокопоставленных иракских генерала попытались снять с иорданских счетов иракские активы на сумму 50 миллионов долларов. Хотя они имели право подписи на этих счетах, сотрудник центрального банка Иордании отказался разрешить снятие средств и приказал заморозить счета. Затем те же иракские генералы отправились в Бейрут, чтобы вывести активы. Там они добились успеха, сняв с иракских банковских счетов 33 миллиона долларов. Затем генералы отправили эти миллионы наличными с курьером в Дамаск на хранение.

Иорданцы без колебаний заморозили иракские активы. Они предоставили американским агентам доступ к соответствующим файлам и счетам. В целом на торговых счетах Ирака в Иордании оставалось почти 300 миллионов долларов. Но хотя иорданцы были готовы к сотрудничеству, они опасались, что иорданские торговцы и правительство Иордании останутся с непогашенным иракским долгом. По их оценкам, сумма этого долга достигала примерно 1,3 миллиарда долларов. Они хотели, чтобы счета были проверены, чтобы определить обоснованность претензий, предъявленных к этим деньгам. Позже я посетил Амман, чтобы провести переговоры о возвращении замороженных иракских активов, которые в конечном итоге должны были вернуться в Ирак.

Нам также нужен был доступ к иракским счетам в Сирии. Мы знали, что иракцы использовали Сирию в качестве крупного торгового центра. В 1999 году ремонт нефтепровода в этой стране оказался для Саддама крупным источником дохода. Торговля иракской нефтью исчислялась миллиардами долларов, и большая часть этих денег проходила через сирийские и ливанские банки. В частности, Коммерческий банк Сирии (CBS), крупный сирийский банк, и его ливанский филиал использовались для ведения счетов, необходимых для торговли между Ираком и Сирией в годы "Нефти в обмен на продовольствие". Мы также знаем, что посольство Ирака в Сирии использовалось бывшим режимом для перемещения денег в страну и из нее. Сирия оставалась безопасным убежищем для отступающих союзников Саддама по баасистам. Найти иракские деньги в Сирии было крайне важно.

Но Сирия и Соединенные Штаты были в недружественных отношениях, и режим Асада в Дамаске не собирался открывать двери в сирийские банки только потому, что мы попросили. Между Вашингтоном и Дамаском нарастала напряженность, поговаривали об отзыве американского посла в Дамаске Маргарет Скоби, учитывая растущие разногласия между странами. Тем не менее сирийцам не нравилось, что их банковский сектор подвергается нападкам.

Мы встречались с представителями сирийского правительства и банков в Вашингтоне и Бахрейне. Сирийцы были готовы поговорить о том, что вызывало у нас опасения по поводу отсутствия контроля за отмыванием денег в Сирии. Несмотря на нарастающую напряженность, они были готовы разрешить нашим следователям в Сирии изучить иракские банковские счета и записи.

Поэтому мы отправились в Сирию вместе с нашей командой финансовых специалистов. Ларри Кайзер вместе с Майком Бриджменом, еще одним опытным финансовым следователем, посетили Дамаск. Агенты знали, что за ними будут тщательно следить. В отеле Кайзер заметил, что его сумки и компьютеры обыскивают каждый день, пока его нет дома. На третий день он решил оставить на своем компьютере записку для сирийских агентов, обыскивающих его номер. В ней просто говорилось: "Встречаемся в баре в 5 часов вечера". Записка должна была дать сирийцам понять, что он знает, что за ним следят. Кроме того, это заставило бы сирийцев немного обороняться - они бы задумались, не является ли это попыткой завербовать их в качестве источников разведывательной информации. Вечером Кайзер прогуливался по вестибюлю, разглядывая мужчин, сидящих в зале бара. В нескольких из них он узнал тех, кого неоднократно видел в отеле и в их номерах. Он уже догадался, что они, скорее всего, следят за ним и его коллегой. Он решил не подходить к ним, но прошел через бар, чтобы дать им понять, что теперь наблюдает за ними.

Кайзер хотел попасть в иракское посольство, поскольку мы знали, как важно посольство контролировало денежные потоки в Ирак и из Ирака. Кайзер, Бриджмен и сотрудник иракской аудиторской службы решили нанести визит и просто позвонить в звонок на входе, чтобы узнать, впустят ли их. Дверь открыл вооруженный иракский охранник. Кайзер через переводчика объяснил, кто он такой и что делает. Он показал охраннику свои документы, и тот ввел их внутрь. Кайзер и его команда поговорили с поверенным в делах и поинтересовались, как обстоят дела с наличными деньгами в посольстве, зная, что сирийцы заморозили банковские счета посольства. Через сорок пять минут поверенный в делах признал, что посольство использует наличные деньги для оплаты своих расходов. Затем он передал им бухгалтерскую книгу, в которой все платежи были записаны от руки. В книге был указан остаток наличных в размере примерно от 13 до 16 миллионов долларов. Затем следователей провели в небольшую комнату с сейфом и восемью автоматами АК-47, прислоненными к стене. Поверенный в делах открыл сейф и показал им аккуратно сложенные стопки наличности - в основном стодолларовые купюры, большинство из которых были недавно отпечатаны и завернуты в термоусадочную пленку. Агенты были несколько недоверчивы, но методично взяли образцы серийных номеров купюр и отправили их обратно в Федеральный резерв. Позже американские чиновники совместно с иракцами завладели наличными и перевезли их в Центральный банк Ирака в Багдаде. Всего было изъято около 13 миллионов долларов. Новые купюры, найденные в сейфе, позже были отслежены как поставка долларов из многонациональной банковской и финансовой компании HSBC в Лондоне в один из банков Бейрута.

Сирийцы предоставили Кайзеру и команде доступ к торговым и денежным счетам Ирака, а также к некоторым счетам CBS. Они не пытались многое скрыть, поскольку большая часть торговли с Ираком была хорошо известна всему миру. Ни для кого не было секретом, что иракский нефтепровод работал в течение многих лет до начала войны в 2003 году. У следователей был доступ к грудам документов. Досье и переводы показали, что за три года объем торговли составил около 3 миллиардов долларов, причем 1 миллиард долларов хранился на торговых и денежных счетах в любой момент времени. В марте 2003 года, накануне войны, на счетах было почти 1 миллиард долларов. С началом войны счета стали опустошаться, и на них осталось лишь около 200 миллионов долларов.

Сирийцы утверждали, что изъятые средства были законными платежами сирийским предприятиям и поставщикам, которым задолжали иракцы. Они предоставили следователям счета-фактуры и документы, подтверждающие их утверждения, но подавляющая часть активов, похоже, была просто изъята сирийским правительством. Несмотря на все наши усилия, мы так и не смогли выяснить, что случилось с большей частью этих денег. Мы подозревали, что сирийцы использовали их для оплаты генералов и союзников Саддама, обосновавшихся в Сирии, а позднее, возможно, для подпитки повстанческого движения. Мы продолжали находить доказательства соучастия сирийцев в обходе санкций.

Мы также получили много новой информации о схемах, которые Саддам и его сыновья использовали для получения максимальной прибыли. Например, Удей и Кусай контролировали туристическую отрасль Ирака. Хотя Ирак не был местом, куда едут западные туристы, он был ведущим направлением для шиитских паломников, посещающих мусульманские святые места и мечети. Туристическая индустрия стоила не менее полумиллиарда долларов в год. Получив информацию об этом источнике дохода, сотрудники Казначейства воспользовались полномочиями, предоставленными им исполнительным указом 13315, чтобы назвать туристическую компанию, служившую прикрытием для бывшего режима, и передать ее имя в Комитет ООН 1518, чтобы обеспечить замораживание ее активов по всему миру.

Мы также увидели, что режим использовал международную систему торговли и закупок, чтобы получить доступ к оружию и оборудованию, запрещенному международными санкциями. Агенты налоговой службы и аналитики разведки сосредоточили свое внимание на подставных иракских компаниях, действующих в Дубае. Банковские и торговые возможности Дубая сделали его одним из самых оживленных коммерческих и культурных перекрестков в мире. К сожалению, те же самые возможности, которые позволяли вести законный бизнес, также создавали инфраструктуру для незаконных финансовых сетей.

Иракцы использовали подставную компанию под названием Al Wasel & Babel для закупки оружия для иракского режима, в основном в России. 15 апреля 2004 года мы обнародовали все, что знали об Al Wasel & Babel, и объявили ее подставной компанией режима Саддама, гарантируя тем самым, что ее активы в любой точке мира будут захвачены, а те, кто ведет с ней бизнес, будут предупреждены о необходимости прекратить его. После начала войны и расследования иракского бизнеса российские сделки и другие программы по закупке оружия у иракцев прекратились. Узнав об успехе финансовых расследований, проведенных казначейскими группами, один из сотрудников ЦРУ в этом регионе сказал: "Вы не представляете, налоговая служба приезжает на Ближний Восток и обнаруживает весь шпионаж".

В ходе расследования стали появляться новые сведения о роли дипломатического корпуса Ирака в наживе. Агенты налоговой службы установили, что бывший посол Ирака в России похитил вверенные ему иракские активы на сумму 4 миллиона долларов. Деньги находились в российских банках. Агенты тщательно задокументировали показания свидетелей и помогли иракцам представить информацию в иракский суд. Суд постановил конфисковать деньги и перевести их в Ирак. Российское правительство приняло решение о замораживании активов, и 2 августа 2004 года Казначейство выделило этого посла и представило его имя в Комитет 1518 ООН.

Посол Ирака в Швейцарии в 1990-х годах Барзан аль-Тикрити, который был одним из сводных братьев Саддама, служил главным распорядителем денег саддамовского режима в Швейцарии и Европе. Он также возглавлял иракскую разведку с 1968 по 1983 год и почти десять лет прожил в Женеве, представляя интересы Ирака в органах ООН и в Швейцарии. Он способствовал перемещению активов режима и использовал подставные компании и номинальные счета, чтобы укрывать деньги, перечисляя их членам семьи Саддама и его приближенным. Следователи обнаружили письмо Барзана Саддаму, в котором перечислялись основные иракские счета в Европе с информацией о бенефициарах. Такие компании, как Logarcheo в Швейцарии и Montana Management со штаб-квартирой в Панаме, использовались в качестве подставных лиц для перемещения денег, совершения покупок и инвестиций. Казначейство выделило его и совместно с правительством Швейцарии заморозило его активы, а также недвижимость и акции, которые он контролировал. Швейцария смогла действовать быстро, используя административные, исполнительные полномочия для замораживания активов, особенно после того, как в дело вступила Организация Объединенных Наций. В январе 2007 года Барзан был повешен за совершение преступлений против человечности в связи с его участием в резне в Дуджайле в 1982 году.

Мы тесно сотрудничали со странами региона, чтобы восстановить и вернуть активы. Одно дело, в частности, привлекло наше внимание. Оно предоставило важную возможность вернуть Ираку имущество, принадлежавшее Саддаму. Мы обнаружили один из частных самолетов Саддама, Falcon 50, в Иордании. Иракцы использовали подставную компанию Aviatrans Anstalt, зарегистрированную в Лихтенштейне, чтобы приобрести этот самолет. Когда мы нашли его, он был не в лучшем состоянии. Он нуждался в ремонте и переоборудовании. Его стоимость уменьшилась, но он имел большое символическое значение для нового иракского правительства. Мы тесно сотрудничали с правительством Лихтенштейна и его недавно созданным подразделением финансовой разведки под руководством Рене Брюльхарта, а также с правительствами Швейцарии и Иордании, чтобы конфисковать самолет и связанные с ним активы, и они были возвращены иракцам. В 2005 году Falcon 50 вернулся в международный аэропорт Багдада в сопровождении посла Румынии в ООН, который возглавлял комитет по санкциям против Ирака. Это был важный символический момент.

В общей сложности команды прыгунов провели сотни интервью по всему миру и изучили десятки тысяч документов. Вместе с аналитиками и дипломатами они помогли выявить тысячи банковских счетов и других активов, находящихся в более чем двадцати странах Европы, Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии и других регионов.

Найти и заморозить активы недостаточно. Возвращение активов завершается лишь частично, когда счета и активы найдены и заморожены. Настоящая работа часто начинается тогда, когда активы необходимо репатриировать правительству принимающей страны. Возникают юридические вопросы, связанные с доказательством того, что активы - жидкие, твердые или реальные - должны быть возвращены в собственность и под контроль государства. Претенденты могут оспорить право собственности, или кредиторы могут попытаться наложить арест на активы за заявленные долги. Существуют дипломатические и политические соображения: страны часто не хотят возвращать активы или предпочитают использовать их в качестве рычага для получения уступок. Кроме того, всегда остаются вопросы финансовой честности. Кому будут возвращены активы, и не будут ли они просто украдены или разворованы новыми чиновниками, которые теперь контролируют правительство? На какие цели будут использованы возвращенные активы?

Огромную помощь в возвращении иракских активов оказала резолюция ООН 1483. Она была специально составлена таким образом, чтобы санкционировать замораживание иракских активов, и включала положение, требующее автоматической репатриации этих средств по адресу. Это означало, что все страны-члены ООН были обязаны вернуть любые активы, которые они заморозили, и должны были найти способ сделать это в рамках своих внутренних правовых систем. Важно отметить, что в резолюции также указывалось, что все средства должны быть возвращены на единый прозрачный счет - Фонд развития Ирака (ФРИ). DFI будет открыт и храниться в Федеральном резервном банке Нью-Йорка.

Мы обнаружили почти полмиллиарда долларов иракских активов в ливанских банках и подозревали, что в Бейруте их еще больше. В течение нескольких недель мы вели переговоры с ливанским правительством о возвращении этих активов.

Когда в конце 2003 года после долгих встреч в Аммане я отправился в отель, мне позвонил Гэри Эдсон, заместитель советника по национальной безопасности по экономическим вопросам. К тому времени Совет национальной безопасности под руководством Кондолизы Райс взял на себя координацию деятельности США в Ираке, и Эдсон координировал все экономические вопросы. Мне нравилось работать с Эдсоном, но другим было трудно выдержать его агрессивный, грубый стиль. Он не терпел дураков, но был безжалостно эффективен в своей работе.

Эдсон рассказал мне, что иракская делегация только что покинула Бейрут, запутав вопрос о возвращении замороженных иракских активов. Заставить ливанские банки вернуть активы было бы не только значительной репатриацией, но и положительным демонстрационным эффектом в регионе для других банковских центров. Эдсон пообещал, что делегация из Белого дома прибудет в Бейрут для обсуждения этого вопроса. Они еще не знали, что это будет делегация из одного человека. Теперь я путешествовал один и должен был быть готов к моменту приземления, чтобы возобновить процесс репатриации активов из Бейрута. Я не знал, с кем мне предстоит встретиться, чтобы обсудить возвращение активов в Ливане.

Когда я приземлился вечером, в аэропорту меня встретила молодая сотрудница посольства США Джен Саблетт Гавито. Мы прыгнули в два пуленепробиваемых черных "субурбана" и выехали из аэропорта, чтобы отправиться на сайт в центре Бейрута и ожидать известий о наших встречах. По шоссе мы проезжали мимо кварталов, контролируемых "Хезболлой", и наша охрана предупредила, чтобы мы держались подальше от этих улиц. В маронитских христианских кварталах здания и дома украшали разноцветные рождественские гирлянды.

Гавито сказал мне, что я буду встречаться с премьер-министром Рафиком Харири, который узнал о моем приезде по указанию Белого дома и попросил провести встречу в своем дворцовом доме в самом центре Бейрута. Я очень волновался перед встречей с ним. Харири был преобразующей фигурой в Ливане и крупной политической силой, занимая пост премьер-министра с 1992 по 1998 год, а затем снова начиная с 2000 года. Он был бизнес-магнатом, чье состояние давало ему огромную власть и влияние как внутри Ливана, так и за его пределами. Оно также дало ему возможность изменить облик Бейрута после многих лет войны. Его строительные проекты и другие инвестиции способствовали возрождению Бейрута: восстановленные кварталы, новые фешенебельные торговые районы и модные кафе, полные молодых пар. Он начал возрождать Бейрут как Париж Средиземноморья.

Харири был легендарной, ключевой политической фигурой в раздробленной политике Ливана, которую определяли этнические и религиозные разногласия, обострившиеся после многолетней гражданской войны. Он и его партия представляли суннитов Ливана, и он был главным противником сирийских войск, все еще оккупирующих страну. Он был главным политическим противником президента Ливана Эмиля Лахуда, которого поддерживали сирийский режим и "Хезболла". Хезболла", как утверждается, представляет шиитское население страны. Являясь крупной политической силой и ополчением "государства в государстве", эта террористическая организация презирала Харири, его политические силы и его тесные международные связи с такими странами, как Саудовская Аравия, Франция и США. Больше всего Сирию, "Хезболлу" и их благодетеля, Иран, беспокоило то, что Харири представлял Ливан, который жаждал свободы - свободы от сирийской военной оккупации, от постоянного конфликта с Израилем и от беспорядков внутри Ливана. Харири был самым могущественным человеком в Ливане в море акул.

Нас еще не вызвали на встречу, поэтому мы отправились в Starbucks, расположенный на берегу Средиземного моря. Когда мы припарковались и вошли в двухэтажное кафе, я был удивлен тем, что увидел. В "Старбаксе" было шумно и полно молодой, тусовочной публики. Молодые мужчины и женщины общались между собой, проверяли свои мобильные телефоны и работали на ноутбуках. Спустившись на второй этаж, я посмотрел на оживленный приморский пейзаж и темное Средиземноморье за оконными стеклами. Пока мы пили кофе, я удивлялся тому, что это вполне могла быть сцена из Лос-Анджелеса или Сиэтла. Затем нам позвонили - премьер-министр был готов к встрече. Мы быстро сели в "субурбаны" и направились прямо к дому Харири в самом центре Бейрута.

Когда мы вошли в его дом, нас проводили в большой кабинет, служивший одновременно комнатой для совещаний, где ждали Харири, наш посол и заместитель главы миссии. Я вошел и поприветствовал Харири, когда он стоял у своего кресла. Я видел, что посол волнуется, поскольку мы никогда не встречались лично и не согласовывали наши послания до встречи. Я чувствовал, что все в комнате были удивлены тем, что я прибыл один, и тем, что я не пожилой человек. Харири любезно пригласил меня сесть рядом с ним и предложил мне швейцарские шоколадные конфеты из чаши, стоявшей на столе перед нами. Я взял одну, и мы сделали паузу, чтобы Харири мог посмотреть вечерний выпуск новостей на большом экране телевизора в углу комнаты. Он внимательно слушал репортаж о визите президента Ливана Лахуда в Дамаск на встречу с Баширом Асадом, в котором были показаны кадры их совместной прогулки после встречи. В какой-то сюрреалистический момент мы наблюдали, как новостная лента переключилась на репортаж о встречах Харири в тот день и показала кадры с ним. Я наблюдал за тем, как Харири смотрит на самого себя по своему собственному телевизору с большим экраном.

Затем мы приступили к обсуждению, пока сотрудники приносили еду. Харири был рад принять меня и попросил передать теплые пожелания Кондолизе Райс, которую он очень уважает. Я сказал ему, что так и сделаю и что передал наши самые теплые пожелания из Белого дома. Затем я заговорил о необходимости продвижения к репатриации иракских активов, находящихся в ливанских банках. Я отметил, что это будет важным шагом как для иракцев, так и для ливанцев, особенно для их банковской системы. Бейрутские банки могли бы считаться ведущими в банковском мире, если бы репатриировали эти активы. Этот шаг послужит наглядной демонстрацией для других банков, владеющих иракскими активами. Он хорошо разбирался в этом вопросе и знал, о какой сумме активов идет речь. В середине нашей беседы к обсуждению подключился министр финансов Ливана Фуад Синиора. К счастью, мы с Синиорой уже неоднократно встречались в прошлом, поэтому он знал, кто я такой, и придал встрече ощущение знакомости. Синиора и Харири были близкими союзниками, и Синиора тоже впоследствии стал премьер-министром Ливана.

Харири понял нашу позицию, но выразил обеспокоенность тем, что в результате слишком быстрой репатриации бейрутская банковская система может оказаться под ударом. Против этого будут выступать торговцы, банкиры и те, кто считает себя должником иракского правительства. Он предложил позвонить своему другу Кофи Аннану, генеральному секретарю ООН, чтобы получить новую резолюцию ООН, которая прояснила бы обязательство по репатриации активов, предположив, что в ней можно предусмотреть иммунитет для банков и юрисдикций, которые это делают. Я возразил, что это может быть путаным шагом, поскольку обязательства по резолюции ООН 1483 уже ясны, в них четко прописаны требования и порядок репатриации. Самым важным следующим шагом было перемещение на родину тех активов, которые, несомненно, принадлежали иракскому государству. Новое иракское правительство могло бы затем урегулировать любые претензии к своим активам в рамках отдельного процесса. Если бы мы позволили претензиям, реальным или нет, встать на пути репатриации, мы бы никогда не увидели ни копейки, отправленной обратно в Ирак.

После более чем часового обсуждения Харири выглядел довольным и убежденным в том, что активы должны быть возвращены. Потребуется определенная работа в банковском мире Бейрута и ливанском коммерческом секторе, чтобы позволить этому продвинуться вперед, но он и Синиора, казалось, были полны решимости добиться этого. Сирийцам не нравилась идея возвращения активов - отчасти потому, что это еще больше изолировало их и предвещало день, когда активы их руководства могут быть переправлены на и заморожены в бейрутской банковской системе. Мы еще немного поболтали, а затем закончили встречу.

Когда мы вышли из дома Харири, толпа репортеров встретила нас ярким светом своих телекамер. Некоторые из репортеров интересовались, о чем была встреча, а некоторые прямо спрашивали: "Кто вы? Откуда вы?" Я был счастлив остаться неизвестным, когда мы погрузились в черный Suburbans и помчались к резиденции посла. Наша миссия в Бейруте была завершена. Мы снова были на пути к возвращению иракских активов. Я знал, что мне только что довелось встретиться с важной исторической фигурой. Но я еще не знал, насколько важной.

В октябре 2004 года Харири уходит с поста премьер-министра, чувствуя, что его роль ограничивают политические силы, поддерживаемые Сирией и "Хезболлой". Вместо этого он будет работать за кулисами, добиваясь перемен, возможно, обладая более независимой властью, сидя за троном. Его враги знали, насколько могущественным он остается. 14 февраля 2005 года боевики "Хезболлы" и сирийские агенты начинили одну из улиц Бейрута 2200 фунтами взрывчатки, убив Харири в его кортеже и еще двадцать одного человека. Они знали его маршрут и все тщательно спланировали, создав массовые разрушения и огромную воронку на месте, где когда-то находились взрывчатка и автомобиль Харири. После этого последовала череда убийств прозападных и антисирийских деятелей, включая журналистов, сотрудников служб безопасности и политиков, которая продолжается до сих пор.

Смерть Харири породила новое движение - коалицию "14 марта", названную так в честь даты массового митинга, который прошел в Ливане месяц спустя в знак протеста против убийства и сирийской оккупации. С ростом недовольства сирийцев режим Асада был вынужден вывести сирийские войска из Ливана. Саад Харири, сын убитого лидера, вместе с французскими, саудовскими и американскими дипломатами потребовал расследования. Для расследования убийств был назначен специальный трибунал, и после нескольких месяцев препирательств обвинители опубликовали отчет. Улики указывали на руководство и причастность к нападению Хезболлы и Сирии. Хезболла" попыталась подорвать и остановить работу трибунала, нападая на тех, кто был причастен к этому, оспаривая факты и, в конечном счете, пытаясь возложить вину за убийство на Израиль. После этого события "Хезболла" еще больше подорвала свой авторитет в Ливане, особенно в 2008 году, когда террористическая группировка направила свое оружие против ливанцев во время внутреннего конфликта. Организация продолжала поддерживать режим Башара Асада даже после эскалации конфликта в Сирии в 2012 году между правительством и повстанческими силами и убийства главы службы безопасности Ливана Виссама аль-Хасана, который был ключевой прозападной фигурой в коалиции "14 марта".

На этом этапе мы добились успеха. Однако все усилия по возвращению активов стали меняться по мере того, как в Ираке разгоралось повстанческое движение.

К 2004 году американские и союзные войска и правительство Ирака столкнулись с полноценным вооруженным восстанием. Аль-Каида в Ираке, опираясь на более широкую сеть Аль-Каиды, начала рассматривать присутствие США в Ираке и воспринимать несправедливость "оккупации" американскими войсками другой мусульманской страны как серьезную возможность. К этому добавилась иранская поддержка союзных шиитских ополчений, которые угрожали американцам, нападали на суннитов и подрывали авторитет нового иракского правительства. Таким образом, к 2006 году мы вели борьбу на нескольких фронтах в Ираке. Тем временем мы пытались избежать межконфессиональной гражданской войны и укрепить потенциал иракцев, чтобы они могли самостоятельно обеспечивать свою безопасность, экономику и политику. В основе этих усилий лежала попытка перекрыть потоки средств, которые подпитывали группировки, воюющие с американскими войсками в Ираке.

Иракская разведывательная служба была одним из основных финансовых посредников Саддама, а ее бывшие сотрудники участвовали в разжигании повстанческого движения. Халаф аль-Дулаими, бывший офицер разведки и один из главных распорядителей денег режима Саддама, помогал управлять некоторыми из подставных компаний, выявленных Казначейством. Он держал деньги для режима и совершал сделки от его имени. Когда Дулаими был включен в список Соединенными Штатами и Организацией Объединенных Наций, большая часть контролируемых им активов была заморожена, причем большая часть - Швейцарией. Однако Дулаими с некоторыми деньгами и союзниками перебрался в Сирию, чтобы помочь поддержать сопротивление баасистов Соединенным Штатам и новому иракскому правительству. Он и другие нашли убежище в Сирии и использовали свои прежние связи, чтобы начать подпитывать повстанческое движение. Дулаими не требовался доступ к крупным счетам или суммам. Даже несколько тысяч долларов были очень нужны для обеспечения нестабильности в Ираке. Удивительно, но Дулаими оспорил замораживание своих активов в Швейцарии, утверждая в Европейском суде по правам человека, что ему не была предоставлена надлежащая правовая процедура до того, как приказы ООН и Швейцарии о замораживании активов вступили в силу.

В связи с этим изменением мы стали уделять меньше внимания возвращению активов и больше - пресечению потоков средств, поступающих к повстанцам. Восстановление активов шло полным ходом, но теперь мы также направили свои усилия на пограничные контрольно-пропускные пункты и аэропорты, откуда наличные деньги в ранцах и чемоданах попадали в страну и направлялись к повстанцам в Ираке. Мы также начнем уделять внимание преступной деятельности - захвату заложников, контрабанде нефти и ограблению банков, - которую "Аль-Каида в Ираке" и другие повстанцы использовали для сбора денег и сеяния страха.

Я встретился с руководством Центрального командования США (ЦЕНТКОМ) - в Казначействе, а затем, когда я работал в Белом доме, - и мы обсудили, как должна выглядеть оперативная финансовая целевая группа. Мы взяли за основу сотрудничество, налаженное до сих пор между Пентагоном и Министерством финансов в области возвращения активов и борьбы с терроризмом. После 11 сентября Казначейство установило прочные отношения с военными, направляя аналитиков OFAC для работы с командующими войсками и их разведывательными подразделениями в Тихоокеанском регионе, в Европе и в центрах целеуказания в Соединенных Штатах.

Эта работа имела для военных еще большее значение, чем то, что мы делали вместе до сих пор, поскольку денежные потоки, которые мы пытались заморозить или остановить на этот раз, направлялись в Ирак, чтобы убивать солдат . Не потребовалось много усилий, чтобы убедить военное руководство в том, что это имеет значение. Вопросы к задержанным о финансовой поддержке и денежных потоках перешли в разряд вопросов для военных дознавателей. Наши назначения и дипломатия стали направлены на то, чтобы перекрыть канал поставок иностранных боевиков из Северной Африки и Персидского залива и связанные с этим финансовые каналы от доноров из Персидского залива и других финансовых сторонников.

К 2006 году мы создадим первую межведомственную целевую группу, занимающуюся финансированием повстанцев в военное время. Эта группа будет заниматься "финансированием угроз" - военный термин, означающий любые денежные потоки, представляющие угрозу для американских военнослужащих и интересов. Эта группа, получившая название "Финансовая ячейка по борьбе с угрозами в Ираке", будет управляться ЦЕНТКОМом и Казначейством США и займется поиском документов, сбором финансовых данных и созданием оперативной информации, необходимой военным для борьбы с финансовым подбрюшьем растущего повстанческого движения. Аналитики и агенты финансовой ячейки должны были найти маршруты курьеров, финансовые махинации и ограбления банков, а также схемы хищения нефти и коррупции, которые подпитывали атаки против коалиции. Солдаты собирали бухгалтерские книги, контракты и документы для составления досье на подозреваемых в финансировании, а казначейство продолжало выявлять сети, переправляющие деньги в Ирак для поддержки террористов-смертников и "Аль-Каиды". Через международный аэропорт Дамаска проходили вереницы новобранцев из Саудовской Аравии, Ливии, Марокко и других стран "джихадистского" мира, направлявшихся на иракские поля сражений. Это место стало полем боя для "Аль-Каиды". С их присутствием в страну хлынули потоки финансирования, которые нам необходимо было пресечь как в Ираке, так и за его пределами.

Наша первоначальная миссия - возвращение активов - подошла к концу, но мы направили наши стратегии в русло совершенно новой военной инновации. Модель финансовых ячеек угрозы (ФЯУ) - отслеживание активов противника и использование их в качестве ключевого уязвимого места - начала набирать обороты. В Афганистане, где в 2007 и 2008 годах росло повстанческое движение "Талибан", мы создали в Кабуле афганскую финансовую ячейку по борьбе с угрозами. Эту ячейку должно было возглавить Агентство по борьбе с наркотиками под дальновидным руководством Майка Брауна (Mike Braun), начальника отдела стратегических операций (SOD) Управления по борьбе с наркотиками, который занимался экспедиционными и разведывательными операциями. УБН уже выслеживало и арестовывало талибских наркоторговцев. Теперь нужно было объединить эти усилия с военными возможностями и инструментами Казначейства. В результате в Афганистане появилась новая возможность использовать финансовую информацию, деньги и коррупцию, связанные с торговлей опиумом, для борьбы с талибами и их союзниками из Аль-Каиды. Эта модель стала основой для политических дискуссий в Министерстве обороны и Командовании специальных операций, когда чиновники определяли, как Соединенные Штаты могут использовать этот вид финансовой войны в своих интересах.

За годы, прошедшие с момента создания Группы финансирования угроз в Ираке, термин "финансирование угроз" вошел в обиход и доктрины военных. Ключевые генералы по борьбе с повстанцами Дэвид Петреус и Стэнли А. Маккристал, а также адмирал Эрик Т. Олсен, возглавляющий Командование специальных операций, начали использовать эту терминологию и направлять военные ресурсы на пресечение подозрительных финансовых потоков в зонах боевых действий и за их пределами. Теперь этот термин лежит в основе мышления и планирования военных действий против врагов Америки и вошел в широкий лексикон национальной безопасности США.

Для нашей небольшой команды в Казначействе охота за активами Саддама поначалу казалась отходом от той работы, которую мы уже вели по борьбе с финансированием терроризма и изоляции государств-изгоев. Однако на самом деле она совпала с этой работой и послужила толчком для нового осмысления другого типа целей - масштабной, всеохватывающей коррупции клептократий, режимов, занимающихся широкомасштабной и эндемической коррупцией, часто служащей личной выгоде руководства. Теперь мы увидели, как режим может играть с международной системой ради прибыли. Деятельность Саддама развращала не только его собственное общество, но и всех, кто соприкасался с экономикой Ирака и прикасался к его деньгам. Международная система никогда прежде не была в достаточной степени подготовлена к тому, чтобы противостоять клептократии или бороться с ее последствиями и последствиями ее деятельности. Хотя коррупция часто была распространена в странах третьего мира, именно банковские центры первого мира и элитные рынки недвижимости служили гостеприимным убежищем для активов лидеров. Наша работа в Ираке позволила разработать эффективную дорожную карту для возвращения активов. Она требовала сотрудничества с правительствами других стран и банковским миром - и это сработало, но в новых финансовых условиях, сложившихся после 11 сентября, и с помощью усовершенствованных нами инструментов мы могли сделать больше.

Вскоре я покину Казначейство и перейду на работу в Совет национальной безопасности, но останусь молчаливым партнером в Белом доме. Там мы набросали план, как использовать уроки, извлеченные из охоты за активами Саддама, в глобальных масштабах, чтобы уберечь международное сообщество от увековечивания клептократии. Мы не смогли бы остановить коррупцию, но мы могли бы заставить лидеров-изгоев дважды подумать, прежде чем переводить миллионы долларов на счет в оффшорном банке, а руководителей банков - дважды подумать, прежде чем брать деньги "политически значимых лиц".

10 августа 2006 года президент Буш опубликовал Национальную стратегию интернационализации усилий по борьбе с клептократией. Это не вызвало особого ажиотажа, но те, кто занимается борьбой с коррупцией, заметили и увидели ее эффект. Выступив с этой инициативой, президент Буш сделал наиболее полное заявление о клептократии из всех президентов на сегодняшний день:

Слишком долго культура коррупции подрывала развитие и эффективное управление, порождала преступность и недоверие во всем мире. Коррупция в высших эшелонах власти, или клептократия, - это серьезное и пагубное злоупотребление властью, представляющее собой самый отвратительный вид государственной коррупции. Она угрожает нашим национальным интересам и нарушает наши ценности. Она препятствует нашим усилиям по продвижению свободы и демократии, искоренению нищеты и борьбе с международной преступностью и терроризмом. Клептократия препятствует демократическому прогрессу, подрывает веру в государственные институты и крадет процветание у народа. Продвижение прозрачного и подотчетного управления является важнейшим компонентом нашей программы по обеспечению свободы.

. . . Наша цель - победить государственную коррупцию на высоком уровне во всех ее формах и лишить коррумпированных чиновников доступа к международной финансовой системе как средству обмана своего народа и сокрытия незаконно нажитых доходов. 9

Это стратегическое заявление заложило основу для усиления судебного преследования за коррупцию за рубежом; предусматривало усиление антикоррупционных мер и более целенаправленный сбор финансовой информации против режимов-изгоев; а также санкционировало активизацию дипломатических усилий для получения поддержки по этому вопросу от близких партнеров, таких как Великобритания, Transparency International и Всемирный банк, и совместной работы с ними по созданию новых антикоррупционных инициатив. В конечном итоге Всемирный банк начнет реализацию собственной инициативы по возвращению похищенных активов (StAR). Эгмонтская группа подразделений финансовой разведки создаст специальную группу для борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти, а Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег уделит больше внимания необходимости усиленного финансового контроля за "политически значимыми лицами" (PEPs). Швейцария начала играть ведущую роль в возвращении активов в Европе, установив более высокие стандарты для своих банков и действуя более оперативно, чем большинство других стран, для замораживания и репатриации активов лидеров. Швейцария также запустила "Инициативу белых денег", чтобы обеспечить целостность и репутацию своей финансовой системы.

В итоге охота за активами Саддама выявила ящики, полные наличности, сотни подставных компаний Хусейна на Ближнем Востоке и в Европе, паутину из тысяч счетов и фарс программы "Нефть в обмен на продовольствие". В общей сложности мы выявили активы на сумму более 5 миллиардов долларов, вернули Ираку почти 3,5 миллиарда долларов и остановили поток еще миллионов подозрительных активов. Что еще более важно, мы еще больше изменили международную обстановку, заставив ее отвергнуть поток коррумпированного капитала и рассматривать коррупцию высокого класса как часть болота, угрожающего целостности финансовой системы.

Казначейство изменило поле финансовой битвы - атаковало финансы Аль-Каиды, изолировало плохие банки и создало условия для того, чтобы международная финансовая система не принимала капитал мошенников. Как бы ни было сосредоточено правительство на терроре и Ираке, мы знали, что инструменты Казначейства и эта новая власть будут также использоваться для противостояния другим авторитарным режимам, противостоящим США и их союзникам, включая Сирию, Северную Корею и Иран.

Представления Казначейства о финансовой войне продолжали развиваться. В Ираке мы увидели опасность клептократии, которой не страшны традиционные санкции. В нашей постоянной борьбе с потоками незаконного капитала мы поняли, что нам необходимо провести четкие границы между законным финансовым миром и мошенниками, которые сидят за его пределами и пытаются злоупотреблять финансовой системой или обходить ее. Вскоре у Казначейства появится возможность использовать все накопленные нами инструменты и опыт, чтобы атаковать этих мошенников так, как они и не предполагали.

Глава 8.

С момента создания Министерства национальной безопасности наша команда в Казначействе упорно боролась за то, чтобы заявить о себе. Пережив период институциональных потрясений, мы начали процветать, видя результаты наших новых инициатив, касающихся плохих банков и иракских активов. Хотя другие иногда не понимали суть нашей работы, мы были уверены в ее важности и значимости для национальной безопасности. Используя правовые и экономические инструменты, мы создавали новый вид финансовой войны на службе американских интересов. Настало время переосмыслить, как должна быть организована наша команда.

Во-первых, мы должны были устранить слабые места, присущие департаменту. Наиболее очевидным было отсутствие у Казначейства возможностей для сбора разведывательной информации. Несмотря на то, что после 11 сентября Казначейство стало сотрудничать со SWIFT, оно оставалось пассивным потребителем разведывательной информации. Его разведывательное управление было не более чем центром сообщений, который доставлял пакеты информации от разведывательного сообщества в офисы Казначейства. Это была модель девятнадцатого века, которая остро нуждалась в обновлении для двадцать первого столетия.

Вместе с Ауфхаузером мы разработали концепцию нового офиса, который должен был исправить эти проблемы и усилить уже начатую работу. Вскоре Ауфхаузер разработал концепцию нового управления, которую мы назвали просто "белой книгой". На сайте он изложил три основных направления деятельности обновленного Министерства финансов: политический отдел с широкими полномочиями, отдел по борьбе с финансовыми преступлениями и новая разведывательная служба. Документ представлял собой реорганизованное, более мускулистое управление казначейства, способное перестроить работу правительства США по преследованию финансовых войн. Ауфхаузер настоял на том, чтобы именно он составил этот документ, и это было очень важно. Чтобы документ получил поддержку, за ним должен был стоять авторитет главного юрисконсульта Казначейства.

Первый компонент нашей обновленной команды Казначейства - уполномоченное политическое управление - будет опираться на то, что мы уже делаем в Исполнительном управлении по борьбе с финансированием терроризма и финансовыми преступлениями (EOTF/FC). Мы продолжим нашу работу, используя финансовую дипломатию для установления и создания стандартов законной финансовой системы, а также для проведения кампаний по ведению финансовой войны. Это управление также будет включать в себя работу Управления по контролю за иностранными активами (OFAC), которое управляет санкционными программами, и Сети по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN), которая служит связующим звеном для обмена информацией между регулируемыми финансовыми учреждениями, правоохранительными органами и другими ведомствами. Сюда же входит Исполнительный офис Казначейства по конфискации активов (TEOAF), который отвечает за обработку сотен миллионов долларов конфискованных активов, полученных нашими правоохранительными органами.

Вторым компонентом должно стать новое управление Казначейства по борьбе с финансовыми преступлениями. Казначейство могло сохранить некоторые возможности правоохранительных органов в виде Отдела уголовных расследований Службы внутренних доходов (IRS-CID), но мы с Ауфхаузером считали, что этого недостаточно. Казначейству нужен был правоохранительный потенциал, ориентированный именно на финансовые преступления. Это дало бы Казначейству дополнительные рычаги влияния и возможность управлять правоохранительными инструментами и сосредоточиться на преступных и вражеских узлах и сетях, имеющих отношение к финансам. Мы представляли себе агентов Казначейства со значками Казначейства, расследующих отмывание денег, контрафакт, уклонение от санкций и различные другие финансовые преступления.

Когда создавалось Министерство национальной безопасности, я предложил оставить в Казначействе "1811" из соответствующих уходящих ведомств, чтобы они сосредоточились на борьбе с финансовыми преступлениями. Эта идея быстро умерла, поскольку у лиц, принимающих решения, не было аппетита к еще более бюрократическим изменениям. Считалось, что еще один правоохранительный орган в Казначействе будет конкурировать с огромным количеством других правоохранительных органов в федеральном правительстве. Однако мы не хотели создавать еще одно ФБР или подрывать новое Министерство внутренней безопасности. Мы хотели, чтобы правоохранительные органы США, занимающиеся борьбой с незаконными финансовыми потоками, были интегрированы в одно ведомство, главной заботой которого были деньги. Усилия правоохранительных органов дополнили бы многочисленные инструменты, уже имеющиеся в распоряжении Казначейства для борьбы с незаконными финансовыми сетями, - приказы о замораживании, регулятивные действия в отношении банков и финансовая разведка.

Третьим элементом новой архитектуры Казначейства станет полноценное разведывательное управление. Казначейству действительно необходимо было иметь возможность управлять, разрабатывать и использовать собственные разведывательные продукты. Зависимость Казначейства от разведывательного сообщества была глубокой; было ясно, что если министерство хочет контролировать использование финансовой разведки, ему нужен настоящий разведывательный отдел, который мог бы ставить задачи, управлять и анализировать финансовую информацию. Этот отдел будет управлять Программой отслеживания финансирования терроризма с помощью SWIFT и работать над интеграцией финансовой разведки в орбиту Казначейства внутри страны и с другими разведывательными службами. Важно, что это управление будет преобразовывать разведывательные данные в информацию, которую Казначейство сможет использовать для реализации своих различных полномочий и полномочий. Департамент казначейства и дисциплина финансовой разведки выросли, и для этой функции в Казначействе должен был появиться свой дом.

Это управление будет использовать информацию, инструменты, полномочия (официальные и неофициальные) и связи по всему миру (с министерствами финансов, центральными банками и другими членами финансового сообщества), чтобы полностью сосредоточиться на финансовых преступлениях, незаконных сетях, финансировании терроризма и других вопросах, связанных с финансами, которые влияют на национальную безопасность. Это управление не было бы бесхозным в рамках департамента, а стало бы одним из трех отделов и функций в составе Казначейства, которые требовали бы наличия заместителя министра. Такая структура управления дала бы четкий сигнал о том, что это управление пользуется полной поддержкой Казначейства и Капитолийского холма, и обеспечила бы ему место старшего руководителя за столом переговоров по вопросам национальной безопасности. Такое управление придало бы институциональное постоянство роли Казначейства в сфере национальной безопасности - помимо просто кампании по борьбе с финансированием терроризма.

Этот документ стал образцом нового офиса. Арт Камерон, опытный специалист по законодательным вопросам в Казначействе, взял "Белую книгу" с собой на Капитолийский холм. Банковский комитет Сената, возглавляемый в то время сенатором Ричардом Шелби, республиканцем из Алабамы, осуществлял юрисдикцию над многими функциями Казначейства, связанными с банковской деятельностью. Шелби и комитет проявляли повышенный интерес к роли Казначейства в обеспечении соблюдения санкций и кампании по борьбе с финансированием терроризма после 11 сентября. В центре внимания комитета в значительной степени находились эксперты по борьбе с отмыванием денег, такие как старшие сотрудники Стив Кролл и Стив Харрис. Кролл был главным юрисконсультом казначейства FinCEN и понимал важность финансовой разведки и возможностей казначейства. В мире после событий 11 сентября Кролл, Харрис и их коллеги стали играть важную роль в работе Казначейства и его отношениях с Конгрессом, поскольку понимали, насколько это важно для борьбы с отмыванием денег и обеспечения национальной безопасности.

Кэмерон привозил меня на Холм, чтобы обсудить идею нового офиса и наши функции по отношению к МНБ. В целом в Конгрессе наблюдалось резкое сопротивление всему новому, что казалось дублирующим то, чем сейчас занимается МНБ. Нам пришлось объяснять, что это будет управление, созданное на основе полномочий, присущих Казначейству, которыми мы уже обладаем. Нам просто нужно было больше огневой мощи. Медленно, но верно идея начала набирать обороты.

Кэмерон увидел перспективу в том, что сенатор Шелби был не только председателем банковского комитета, но и ключевым членом Постоянного специального комитета Сената по разведке. Возможно, Шелби станет ключом к тому, чтобы провести новые законы на Холме через комитет по разведке, а не через банковский комитет. Эта догадка оказалась верной. Создание нового офиса через комитет по разведке оказалось бы менее противоречивым и более легко управляемым. Кэмерон вместе с сотрудниками Шелби включил новое "Управление разведки и анализа" (OIA) Казначейства в законопроект о полномочиях в области разведки. Это было начало. OIA должно было стать разведывательным подразделением управления, о котором говорилось в "Белой книге" Ауфхаузера.

К зиме 2003 года вся закулисная работа была закончена. Теперь нам нужна была официальная подпись министра финансов. Джон Дункан, помощник секретаря Казначейства по законодательным вопросам, вошел в кабинет министра финансов на третьем этаже, чтобы сделать предложение. Дункан, уважаемый в политическом мире Вашингтона, отвечал за все взаимодействия и отношения Казначейства с Конгрессом. Он был боссом Кэмерона и помогал управлять ожиданиями на холме и в казначействе относительно того, чего можно достичь. Когда Дункан говорил, люди слушали. На этот раз он со спокойной ясностью объяснил, какие возможности открывает законопроект о разрешении на ведение разведки, и спросил секретаря Джона Сноу, поддерживает ли он создание нового разведывательного отдела в Министерстве финансов.