Война казначейства. Начало новой эры финансовой войны

Возможно, не менее важно и то, что Министерство финансов обладает экономическим опытом и знаниями благодаря штату экономистов и налоговых экспертов и их ежедневным контактам с зарубежными коллегами из министерств финансов, центральных банков, международных и региональных финансовых институтов, таких как МВФ и Всемирный банк, сообществ финансовых регуляторов и частного сектора. Их проницательность и информация с сайта представляют собой недоиспользуемую и недооцененную форму финансовой разведки, необходимую для понимания международной финансовой экосистемы.

Хотя финансовая разведка существовала и до 11 сентября и активно использовалась правоохранительными органами для расследования дел, ее сбору, анализу и использованию не уделялось должного внимания при рассмотрении угроз и вопросов национальной безопасности. Ценность финансовой разведки заключается в том, что она позволяет выявить четкие контуры взаимоотношений. В отличие от превратностей и сложностей человеческой разведки (HUMINT) или неверно истолкованных и неполных перехваченных сообщений (SIGINT), финансовые следы не лгут. Передача наличных между оперативниками подтверждает наличие связи; перевод денег между банками раскрывает отношения между владельцами счетов; передача денег или товаров между брокерами выявляет исторические деловые связи. Записи об этих операциях - адреса, номера телефонов, настоящие имена, используемые банки - могут стать золотой жилой информации. Денежные следы также могут выявить неожиданные и нестандартные связи, поскольку жажда наживы или потребность в материальной поддержке могут породить маловероятные браки по расчету. Деньги - великий посредник и связующее звено даже между врагами. А деньги или ценности переходят из рук в руки только там, где отношения действительно существуют.

Правильная информация об отправителе или получателе средств может открыть окно в более широкие сети или выявить невидимые связи. Если такая информация будет своевременной и достаточно конкретной, она может помочь сорвать террористические акты. Если спецслужбам известно, что террористический агент получит финансовые вливания от зарубежного донора или сторонника, то можно проследить за ним и физически отследить и поймать.

Тем не менее, чаще всего финансовая информация сама по себе не приводит к началу контртеррористических операций и не может быть единственной информацией, позволяющей предотвратить теракт. Настоящая ценность появляется гораздо раньше. Квитанции, найденные в кармане оперативника, или таблица с бюджетом на жестком диске компьютера террориста, занимающегося сбором средств, придают контекст и значение существующим представлениям об операциях противника. Отношения между лидерами террористов, оперативниками, курьерами и финансистами могут быть объяснены, а пути движения средств в террористической сети выкристаллизованы с помощью финансовой разведки. Такая информация поможет дополнить мозаику разведданных, собранных другими способами. После этого вражеские сети можно выцеливать, отслеживать и разрушать.

Улучшение сбора и координации финансовой разведки было главной темой встречи в конференц-зале министра финансов в тот день. Казначейству предстояло провести самую агрессивную кампанию по сбору данных финансовой разведки, которую оно когда-либо предпринимало. О'Нил и другие задались вопросом, имеет ли правительство США доступ к информации о межбанковских переводах, содержащейся в базах данных Общества всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций (SWIFT), которое управляет службой передачи финансовых сообщений для финансовых операций, передаваемых между банками-участниками. Система SWIFT, хорошо известная мировым банкирам, ежедневно используется тысячами учреждений по всему миру. Казначейство никогда не имело доступа к этой информации, но ему нужно было найти способ получить доступ к этой сокровищнице финансовых данных.

SWIFT, расположенный в ухоженном замке в Брюсселе, - это кооператив, принадлежащий его членам, который был основан в 1973 году для стандартизации передачи данных о глобальных финансовых операциях и является коммуникационной основой официальной финансовой системы.

Центральные банки стран, входящих в Группу десяти (G10), осуществляют контроль над SWIFT. В их число входят Банк Канады, Немецкий бундесбанк, Европейский центральный банк, Банк Франции, Банк Италии, Банк Японии, Недерландский банк, Швейцарский национальный банк, Банк Англии и Федеральная резервная система в лице Федерального резервного банка Нью-Йорка и Совета управляющих Федеральной резервной системы. Национальный банк Бельгии выступает в качестве главного контролера, а в состав совета директоров SWIFT входят руководители крупнейших банков мира, в том числе Citibank и Chase Manhattan в США.

SWIFT существует для того, чтобы обеспечить координацию между банками. Когда активы перемещаются через границу из одного банка в другой, банкам необходима согласованная, безопасная система, с помощью которой можно было бы передавать сообщения и переводить эти активы с подробным указанием того, откуда идет перевод, какие суммы переводятся и какие учреждения и клиенты являются получателями и бенефициарами. SWIFT является такой системой обмена сообщениями и обладает фактической монополией в качестве коммутатора международной финансовой системы, обеспечивая быструю и безопасную передачу этих сообщений между своими членами по всему миру.

Данные SWIFT - это квинтэссенция финансовой разведки. Трафик сообщений, передаваемых по системе SWIFT, разбивается на поля данных, содержащие конкретную информацию о банках, участвующих в операции, владельцах счетов, переводимых суммах, датах и времени проведения операций и переводов, а также контактную информацию. SWIFT обеспечивает глубокую финансовую информацию о международных переводах активов. Доступ к данным SWIFT даст правительству США возможность обнаружить невиданные ранее финансовые связи, информацию, которая может раскрыть важные ключи к следующему заговору или позволить разоблачить и разрушить целую сеть поддержки. В сочетании с другими разведывательными данными потенциал данных SWIFT для выявления связей и взаимоотношений между неизвестными субъектами был огромен.

Это не первый случай, когда правительство США обращает внимание на данные SWIFT. В конце 1980-х годов Министерство юстиции обратилось к SWIFT с просьбой изменить систему обмена сообщениями. Американские чиновники во главе с Бобом Мюллером, который в то время был помощником генерального прокурора, а в сентябре 2001 года стал директором ФБР, хотели иметь возможность вызывать в суд эти сообщения и заглядывать за завесу финансовых операций, чтобы выяснить, откуда поступают деньги и кто их получает. Они добились незначительного прогресса. У американских чиновников не было реальных полномочий требовать таких изменений, и представители SWIFT и их юристы знали об этом. В конце серии сердечных встреч представителей Министерства юстиции поблагодарили за проявленный интерес и выпроводили за дверь - без каких-либо уступок со стороны SWIFT.

Хотя прошлые попытки не увенчались успехом, сотрудники Казначейства и другие знали, что информация SWIFT может оказаться невероятно ценной - она обеспечит прямой доступ к финансовым маршрутам между банками. Они также понимали, что это нужно сделать быстро и без лишнего шума, чтобы убедиться, что мы понимаем финансовые сети "Аль-Каиды", и использовать эту информацию для срыва последующих атак. Теоретически эта информация могла быть использована в рамках расширенной системы, работающей в режиме реального времени, которая позволила бы Казначейству получать доступ к данным SWIFT в момент совершения перевода, что позволило бы правительству и его партнерам не только видеть транзакции, но и при необходимости действовать в соответствии с полученной информацией.

О'Нил и Ауфхаузер хотели, чтобы Казначейство контролировало доступ к этой информации и отношениям. Как и их предшественники, они инстинктивно опасались, что разведка и правоохранительные органы слишком близко подойдут к внутренним механизмам международной финансовой системы. Они не были лично знакомы с руководством SWIFT и не знали, возможно ли вообще получить данные, не говоря уже о желании.

Тем не менее идея использования данных SWIFT заинтриговала Ауфхаузера. Они с О'Нилом понимали, что Казначейству необходимо сделать все возможное для пресечения финансирования терроризма. В голове юриста Ауфхаузера возникла мысль о простом и прямом способе получения данных SWIFT - возможно, прямо через входную дверь. Ауфхаузер сделал свою юридическую карьеру, находя решения трудных проблем, убеждая тяжущихся и противников в том, что в их интересах уступить в правовых вопросах и сотрудничать. Как бы ни было рискованно для SWIFT добровольно отдавать свои данные, это был тот редкий случай, когда их можно было убедить. Все должно быть сделано по-казначейски.

Через несколько дней заместитель секретаря Министерства финансов Кеннет Дам пригласил генерального директора SWIFT посетить здание Казначейства. Генеральным директором был американец Леонард "Ленни" Шранк, получивший образование в Массачусетском технологическом институте и поднявшийся на вершину финансового мира благодаря деловой хватке и классическому остроумию нью-йоркца. К Шранку и SWIFT уже обращались с предложением сотрудничать с властями - в том числе в 1992 году председатель FATF потребовал предоставить больше информации международным правоохранительным органам. В результате этих обсуждений и запросов информации SWIFT разработала политику и процедуры отказа на запросы о получении данных о сообщениях SWIFT.

Ауфхаузер нагло открыл встречу, заявив: "Мне нужны ваши данные". Без паузы Шранк ответил: "Почему вы так долго?". Ауфхаузер знал, что должен убедить Шранка сотрудничать - разрешить доступ к данным SWIFT и выполнить более широкие административные повестки без судебного разбирательства. Ауфхаузер понимал, что выступает в качестве первого аргумента в пользу новых отношений, которые подвергнут SWIFT определенному риску и расширят границы того, что правительство США делало в прошлом с финансовыми данными. Он уже определил, что юридические полномочия на запрос и поиск данных находятся на стороне правительства. Тем не менее, он хотел избежать дорогостоящей судебной тяжбы, которая могла бы отсрочить доступ к данным и публично раскрыть то, чего добивалось правительство США.

Как только Ауфхаузер и Шранк встретились, Ауфхаузер был уверен, что они смогут заключить сделку. Шранк был готов сотрудничать, считая себя прежде всего американцем, но он не хотел, чтобы SWIFT пострадал в процессе.

Шранк, живший в Европе с 1981 года, также хотел объяснить, что представляет собой SWIFT, а также чувствительность и ограничения, которые она может предложить. Шранк именно это и сделал, указав на то, что SWIFT необходима юридическая ясность. SWIFT должен оставаться аполитичным, чтобы сохранить свою роль в финансовом мире. Ауфхаузер говорил с прямотой и ритмичностью опытного адвоката. "Я знаю, что вы можете обратиться в суд, чтобы оспорить наши повестки. Это было бы губительно для нас обоих, и я не думаю, что вы сможете выиграть эту битву. Более того, вы не хотите побеждать в этой борьбе".

Понимая, в какое сложное положение он ставит Шранка, Ауфхаузер предложил помочь решить все вопросы, связанные с конфиденциальностью данных SWIFT, и заключить любое соглашение. Ауфхаузер знал, что SWIFT, возможно, не захочет предоставить правительству США прямой доступ к своим базам данных или даже будет технически не в состоянии проводить в своей системе целевой поиск, как того хотели американские чиновники. Ауфхаузер попытался успокоить Шранка, сказав: "Мы можем построить модель, которая защитит наши интересы - такую, которая позволит нам обоим искать плохих игроков, злоупотребляющих системой".

Шранк и юристы SWIFT внимательно слушали. Они понимали, что правительство США не будет долго ждать их ответа. Вскоре после встречи представители SWIFT вынесли вердикт: они будут сотрудничать. Шранк знал, что 11 сентября все изменило, и позже отметил: "Учитывая масштабы того, что теперь было поставлено на карту, SWIFT будет сотрудничать, хотя и потребует самой строгой защиты данных своих членов".

Позднее Ауфхаузер вспоминал, что все соглашение между Казначейством и SWIFT не могло бы сработать без приверженности Шранка, его доверия и готовности идти на риск. "Ленни был всем", - сказал он. Шранк говорил, что ключевым моментом в работе с Казначейством США была готовность чиновников "решать проблемы", а не "просто вести переговоры с помощью юридической дубинки".

Хотя программа была легальной, SWIFT все равно совершала гигантский прыжок веры, предоставляя доступ правительству США. Даже если Шранку удастся убедить свой совет директоров, банковское сообщество и общественное мнение могут оказаться не столь снисходительными. Предполагалось, что SWIFT должна быть аполитичной и нейтральной, но этим шагом она, похоже, сотрудничала с Соединенными Штатами в их войне с терроризмом. Представители SWIFT приняли трудное и рискованное решение подчиниться. Они знали, что могут подвергнуться критике со стороны своих банков-членов, европейских политиков и европейской общественности, настороженно относящейся к вторжениям в частную жизнь.

К концу октября 2001 года Министерство финансов получило от SWIFT запрашиваемую информацию и приступило к созданию программы, которая впоследствии стала известна как Казначейская программа отслеживания финансирования терроризма (Treasury Terrorist Financing Tracking Program). В Казначействе мы ласково дали ей кодовое название "Черепаха" - противоположное SWIFT, чтобы мы могли говорить о ней вне секретных помещений. Программа приобрела большую секретность и еще больше кодовых имен, а доступ к ней был ограничен для избранной группы чиновников и аналитиков.

Позднее Ауфхаузер отправится в Брюссель, чтобы встретиться с представителями SWIFT, включая главного юрисконсульта и частных адвокатов, чтобы уточнить механику процесса. В первые дни работы программы запросы на получение данных SWIFT были срочными, связанными с подозрениями в террористических заговорах. Все правительство США готовилось к очередной атаке "Аль-Каиды", и разведывательное сообщество находилось под сильным давлением, пытаясь найти любые клочки данных, чтобы раскрыть и сорвать заговор. Ауфхаузер был посредником в этих ранних запросах правительства США. Пообещав не злоупотреблять договоренностью и подкреплять запросы повестками в суд, он сначала проводил перекрестный допрос по запросам на информацию SWIFT. Затем он звонил непосредственно Шранку и запрашивал конкретные потоки данных. Он старался свести количество запросов к минимуму, чтобы у SWIFT и их юристов не возникло соблазна сделать вывод, что он кричит по-волчьи. Начиная с октября 2001 года Министерство финансов обычно направляло SWIFT по одной повестке в месяц, причем каждая повестка включала в себя несколько запросов на получение данных. 1 Чтобы получить доступ к записям того или иного лица, Казначейство должно было иметь основания полагать, что оно причастно к терроризму.

Первоначально Казначейство получило доступ к части финансовой базы данных SWIFT. Технически SWIFT не обладала достаточными криминалистическими возможностями для проведения целевого поиска по конкретным именам, адресам, датам операций и банковским счетам, которые запрашивало Казначейство. В то же время Министерство финансов не хотело создавать систему, в которой каждый секретный запрос должен был подаваться SWIFT с ложечки, отчасти потому, что это потребовало бы раскрытия ключевых фрагментов разведывательной информации, связанной с терроризмом, необходимой для проведения целевого поиска. Поэтому повестки были составлены таким образом, чтобы запрашивать данные в виде пачек по адресу за определенные периоды времени. Данные будут обрабатываться в отдельной базе данных, помещенной в карантин. Ограничения на программу и невозможность объединить ее с другими базами данных разведывательного сообщества не устраивали тех, кто хотел использовать данные более широко.

С самого начала некоторые представители правительства США утверждали, что процедура должна обеспечивать доступ к данным в режиме реального времени, чтобы можно было в реальном времени предотвращать нарушения. Другие также утверждали, что поиск данных должен быть более активным и широким, чтобы выявить пересечение террористических сетей и сетей распространения, преступных и спонсируемых государством. Эксперты и аналитики знали, что, казалось бы, не связанные между собой преступные или подозрительные финансовые следы могут привести к террористам. Такие эксперты были обеспокоены тем, что Соединенные Штаты без нужды отвлекаются на возможные финансовые зацепки и следы, запрашивая только ограниченные части полей данных SWIFT с конкретными именами подозреваемых террористов. Информация и программа были очень хороши, но некоторые представители правительства США считали, что данные SWIFT используются не в полной мере.

Это не была тотальная рыбалка в море финансовых данных. Существовали четкие и в некотором смысле искусственно ограниченные пределы того, что можно было сделать с информацией SWIFT. Казначейство по-прежнему осторожно относилось к доступу и использованию данных. Для представителей разведывательного сообщества это была странная программа. Повестку в суд на получение информации выписывало Казначейство США, а отношениями с источником занималась небольшая команда юристов и политиков. SWIFT активно участвовала в управлении контурами программы и ограничениями использования данных. О соглашении был поставлен в известность довольно широкий круг банковских и правительственных чиновников в Европе и США.

За этой программой следили многие. Заместитель главного юрисконсульта Казначейства Джордж Вулф с самого начала признал, что программа должна быть законной, ограниченной, управляемой и тщательно контролируемой. Все мы понимали, что при неаккуратном обращении с программой она может привести к краху SWIFT и вызвать общественный резонанс, который поставит под сомнение честность Казначейства США и всей финансовой системы. Эта озабоченность заставила чиновников Казначейства ограничить программу, добиваясь того, чтобы в нее входила только полезная информация, которую можно было бы тщательно изучить и проверить, чтобы предотвратить беспокойство со стороны совета директоров SWIFT, которое только усиливалось по мере реализации программы.

По мере того как SWIFT становилась все более нервной, Ауфхаузеру приходилось сохранять доверие совета директоров. Судебный адвокат в Ауфхаузере знал, что ему придется убедительно доказывать, что информация, которой он делится, действительно необходима для пресечения терроризма. Проблема заключалась в том, что аналитики разведывательного сообщества не хотели раскрывать секреты, связанные с текущими операциями.

Ауфхаузер настаивал на своем: ему нужны были примеры, которыми можно было бы поделиться с советом директоров SWIFT, которые были бы аутентичными, понятными и демонстрировали реальную ценность. Ауфхаузер и команда остановились на пяти примерах, все из которых остались засекреченными.

Ауфхаузер и Билл Фокс вылетели из Вашингтона в Брюссель, чтобы провести презентацию "ценности". Опасения по поводу деликатности передаваемой информации были настолько велики, что в поездку был отправлен агент, который должен был нести материалы брифинга в засекреченной сумке с замком, которая оставалась пристегнутой наручниками к руке агента до прибытия в посольство США в Брюсселе. Агент и материалы, пристегнутые к его руке наручниками, летели первым классом. Ауфхаузер и Фокс летели сзади, в междугороднем автобусе.

Ауфхаузер снова отнесся к этой встрече как к вступительному аргументу, пытаясь склонить на свою сторону присяжных, которые должны были решить, насколько ценна программа и стоит ли SWIFT рисковать. Он подчеркнул ценность программы и благодарность правительства США, а затем перешел к рассмотрению пяти примеров - один за другим, рассказывая членам комитета, как именно данные SWIFT помогли в каждом из них. Террористы были арестованы, сети разрушены, а жизни людей спасены по всему миру. Каждый пример был впечатляющим сам по себе, и в каждом случае данные SWIFT были решающим звеном. В совокупности - переходя от заговора к заговору и от страны к стране - примеры были просто поразительными. Когда он закончил - с пышностью - заключительный аргумент об огромной и растущей ценности программы, члены комитета сидели ошеломленные и молчаливые. Возможно, молчание было вызвано шоком от того, что им позволили ознакомиться со свежей информацией об арестах и беспорядках. Шранк, а также представитель швейцарского банковского гиганта UBS и юристы SWIFT были явно убеждены - и испытали облегчение - в том, что принятое ими ранее решение о сотрудничестве было оправданным.

Покидая зал заседаний комитета, Ауфхаузер знал, что не оставил сомнений в значимости данных SWIFT для борьбы с терроризмом. Честность заверений Казначейства о ценности программы теперь была очевидна. Это не означало, что SWIFT просто согласится предоставлять данные навсегда. Ауфхаузер понимал, что необходимо поддерживать установленное доверие и принимать меры для максимального ограничения использования данных. SWIFT будет продолжать требовать ограничения доступа и уменьшения объема запросов, независимо от ценности данных для служб безопасности.

Летом и осенью 2002 года юристы и чиновники Казначейства отправились в Европу, чтобы успокоить основные банки-надсмотрщики и заинтересованные стороны в SWIFT. Председатель Федеральной резервной системы Алан Гринспен успокаивал своих коллег из центральных банков на встречах и в телефонных разговорах. Голос Гринспена и его заверения на протяжении всего срока действия программы оказались бесценными для министра финансов и его зарубежных коллег. Ауфхаузер, Фокс и их небольшая команда встречались с Советом по техническому надзору за SWIFT семь раз за время пребывания Ауфхаузера на посту главного юрисконсульта. Это оказалась критически важная серия встреч и отношений, которые помогли программе выжить и развиваться.

Некоторые встречи и брифинги, посвященные программе, прошли не совсем удачно, особенно по мере того, как все больше людей знакомились с деталями программы. Заместитель министра финансов Дам встретился с главой одного из иностранных банков-надзирателей, чтобы проинформировать его о программе. Глава центрального банка сказал Даму "прекратить это", после чего потребовались целые усилия, чтобы убедиться, что этот банк и правительство принимающей страны были согласны с контурами программы на каждом шагу, включая частые встречи между Полом О'Нилом и главой министерства финансов этой страны.

Однажды Ауфхаузер встретился за чашкой кофе с главой центрального банка другой страны и рассказал ему о программе. Как только Ауфхаузер закончил свою первоначальную, неформальную презентацию, глава этого банка посмотрел прямо на него и сказал: "О том, что вы мне только что рассказали, я ничего не хочу знать. Наша встреча окончена". Губернатор встал и ушел.

Несмотря на работу Ауфхаузера и его стремление поддерживать сотрудничество, SWIFT периодически нервничала по поводу программы. Вскоре SWIFT стала проявлять нетерпение и беспокоиться о направлении программы и использовании данных. С каждым прошедшим днем и с каждой полученной повесткой в суд SWIFT задавалась вопросом, когда же закончится программа. Некоторые члены совета директоров SWIFT предполагали, что срок действия проекта будет коротким.

Дважды - в 2002 и в 2003 годах - руководство SWIFT посещало Вашингтон, чтобы обсудить программу с американскими лидерами. Каждый раз правительство США расстилало красную ковровую дорожку. Помимо министра финансов и председателя Гринспена, с ними встречались основные руководители американской национальной безопасности, включая директора ФБР Боба Мюллера, директора ЦРУ Портера Госса и советника по национальной безопасности Кондолизу Райс, в том числе в Ситуационной комнате Белого дома, чтобы заверить их в ценности программы и верности США ограничениям, наложенным на использование данных. Вице-президент Чейни несколько раз принимал Шранка в своей резиденции. Все это должно было продемонстрировать важность данных и серьезное отношение правительства США к программе и сотрудничеству со SWIFT.

Несмотря на все это, Шранк пошел на жесткие условия, и SWIFT потребовала внедрения дополнительных процессов для обеспечения целостности данных. SWIFT настояла на привлечении независимых аудиторов со стороны, чтобы убедиться, что данные обрабатываются должным образом и что доступ к сайту ограничен террористическими запросами. Аудиторы представляли отчеты совету директоров SWIFT. Если возникали какие-либо проблемы, они немедленно устранялись или решались. SWIFT также потребовал, чтобы "проверяющие", назначенные SWIFT, имели доступ в режиме реального времени к каждому запросу, сделанному аналитиками правительства США, чтобы проверить связь с терроризмом. SWIFT потребовала создать функцию "красной кнопки", чтобы проверяющие могли немедленно блокировать доступ к базе данных, если их беспокоит тот или иной запрос. Все финансовые запросы в базе данных SWIFT в конечном итоге должны были проверяться как минимум двумя контролерами SWIFT, а для проверки эффективности контроля проводились внутренние аудиты. Со временем представители SWIFT и Казначейства также согласились сократить количество полей данных, необходимых для выполнения повесток в суд, поскольку значительная часть информации, передаваемой в сообщениях, оказалась бесполезной для аналитиков. Это была удивительная программа, в самой архитектуре которой были заложены проблемы гражданских свобод, конфиденциальности и предполагаемого вторжения. Беспрецедентно, чтобы высокосекретная и критически важная программа по сбору информации управлялась так непосредственно как сотрудниками Казначейства, так и сторонними организациями.

Хотя программа должна была оставаться секретной и закрытой, было также ясно, что Министерство финансов должно открыто заявить о своих намерениях и желании отслеживать средства террористов и использовать все доступные средства, чтобы подорвать финансирование "Аль-Каиды". Мы вставляли эту тему в любые показания, которые давали высокопоставленные чиновники Казначейства. Это было частью четкой коммуникационной стратегии, направленной на то, чтобы объяснить, что мы делаем, не раскрывая деталей используемых нами методов. Я не раз прямо говорил в своих показаниях о том, что отслеживание финансирования террористов является основным компонентом стратегии правительства США в войне с терроризмом. Все, кто занимался этим вопросом, делали это - потому что это было то, что мы делали. Наши враги и общественность просто не знали, как именно мы это делаем.

В то же время мы постарались дать понять, что получение доступа к более удобным данным о трансграничных электронных переводах - это общая международная цель, основанная на стандартах и передовой практике ФАТФ. Сообщество по борьбе с отмыванием денег требует от правоохранительных органов, подразделений финансовой разведки и регулирующих органов использовать такую информацию для выявления подозрительных операций и принятия мер по замораживанию активов. Это были общепринятые принципы, но мир еще не знал, как Соединенные Штаты так эффективно отслеживают банковские переводы, финансирующие терроризм. Эта история еще не была напечатана.

Казначейство было не единственным подразделением правительства США, сосредоточившимся на использовании данных финансовой разведки. В разведывательных и правоохранительных органах создавались отделы и аналитические группы, которые занимались поиском финансовых улик и информации, способной привести к террористическим сетям, выявить оперативников и помочь сорвать теракты. В ФБР давние эксперты и агенты по финансовым преступлениям были направлены в целевую группу по борьбе с финансированием терроризма, которая со временем получила название Секция операций по борьбе с финансированием терроризма (TFOS). В разведывательном сообществе появились новые подразделения и ресурсы для сбора и анализа финансовой информации.

В конце 1990-х годов Кофер Блэк и его команда, следившая за Усамой бен Ладеном в Судане, предложили способы нарушения работы банковских счетов и финансовых механизмов, на которые бен Ладен полагался для хранения и перемещения денег в рамках своего делового предприятия в Судане. Разведывательное сообщество предложило агрессивные методы отслеживания и пресечения финансирования "Аль-Каиды". В то время такие предложения были неприемлемы для Казначейства. Разоблачение подобных операций - а оно считалось неизбежным - могло подорвать доверие к США и пошатнуть международное доверие к американской и мировой финансовой системе. Министерство финансов всегда сдержанно относилось к тому, чтобы подпускать разведывательное сообщество к финансовой системе. Поэтому правительство прибегало к самоцензуре, чтобы избежать любых действий, которые могли быть восприняты как нарушение баланса международной финансовой системы.

Это было общим мнением всех администраций до 11 сентября. Разведывательное сообщество чувствовало себя обожженным этим опытом. До событий 11 сентября наблюдатели из Конгресса и Белого дома требовали от агентов разведки "следить за деньгами", однако, с точки зрения разведсообщества, благодаря Казначейству оно было ограничено в своих усилиях по разрушению финансов "Аль-Каиды". Теперь, когда тлеющие остатки терактов 11 сентября все еще наполняли воздух Нью-Йорка и Вашингтона, руководителей разведки и правоохранительных органов не только спрашивали, почему они не смогли сделать больше для предотвращения терактов, но и просили предотвратить следующий. Чтобы создать возможности для предотвращения следующей атаки и отслеживания финансовых следов террористов, разведывательное сообщество обратилось к некоторым из своих ветеранов в этой области.

Разведывательное сообщество включилось в игру по незаконному финансированию еще в 1972 году в надежде лучше понять растущие связи между наркоторговлей и организованной преступностью. Аналитики и оперативники того времени изучали как сети, так и деньги, которые связывали людей и организации, занимающиеся торговлей наркотиками - бизнесом на миллиарды долларов, проходящим через банки США и других стран.

В конце 1980-х годов финансовые расследования и разведка раскрыли хитроумные финансовые сети Международного банка кредита и коммерции (BCCI). BCCI, который стал известен как "Международный банк мошенников и преступников", был универсальным незаконным финансовым центром, предоставлявшим банковские услуги для наркотрафика, торговли оружием и отмывания денег на Ближнем Востоке, в Европе и Южной Америке. Это был квинтэссенция "плохого банка".

Небольшая группа аналитиков, оперативников и агентов финансовой разведки увидела в деле BCCI, а также в незаконных финансовых делах и операциях закономерность, которая оказалась основополагающей в мире незаконного финансирования: "Всегда существовал банк, контролируемый противником". Банки были важнейшими компонентами любой глобальной сети и обеспечивали глобальную коммерческую и финансовую деятельность. Если вам нужно было что-то отправить, вам нужен был банк для кредитной линии. Если вам нужно было перевести активы из одной страны или со счета в другую, вам часто требовались корреспондентские счета в банках. (Корреспондентский счет - это счет, открытый для другого финансового учреждения с целью предоставления доступа к банковским услугам). А если вы хотели хранить деньги и использовать их для укрепления торговых отношений или сокрытия происхождения доходов, вам нужен был банк, готовый принимать, прятать и/или перемещать деньги для вас - или, по крайней мере, банк, который принимал бы комиссионные, закрывая на это глаза. Незаконные финансовые сети любого масштаба и охвата нуждаются в банках для ведения бизнеса.

В конце 1990-х годов разведывательное сообщество сосредоточилось на финансовых операциях, связанных с распространением ядерного оружия. Финансовые оперативники знали, что именно деньги позволяют режимам-изгоям проносить ядерное оборудование и материалы в обход международных санкций и контроля. В 1996 году финансовые оперативники начали контрфинансовые операции против зарождающейся оружейной программы Ирана, 2 полностью осознавая, что именно финансовые сети позволяют торговле распространением метастазировать и привлекать глобальных игроков. Финансовая разведка может сыграть решающую роль в раскрытии и разрушении сетей распространения.

Они были правы. Деньги побудили ключевых игроков, таких как Абдул Кадир (AQ) Хан, отец пакистанской ядерной программы, создать всемирную сеть распространения. AQ Khan продавал ядерные секреты, опыт и специализированное оборудование всем, кто готов был заплатить. Режимы-изгои, включая Ливию, Северную Корею, Иран и Сирию, были готовы, выстроились в очередь и готовы заплатить его цену.

В 2001 году "Алек Стейшн", подразделение ЦРУ, которому было поручено выследить Усаму бен Ладена и сеть "Аль-Каида", еще не было сосредоточено на отслеживании глобальных финансовых следов этой сети. Кофер Блэк, глава Контртеррористического центра и к тому времени ветеран слежки за бен Ладеном - он непосредственно наблюдал за ним, будучи начальником станции в Хартуме, - был готов действовать. Бен Ладен тоже наблюдал за Блэком, поскольку из сети "Аль-Каиды" поступали прямые угрозы его жизни. По опыту Блэка, хотя бин Ладен иногда использовал банки для перевода своих денег, чаще он полагался на доверенных курьеров, чтобы переправить деньги агентам и оперативникам за пределами Судана. Сумки с наличными проносились через пограничные контрольно-пропускные пункты и в аэропорты. Блэк одобрил план, который должен был помочь пробить пелену, окутывающую финансовые сети "Аль-Каиды".

Суть плана заключалась в агрессивных усилиях по выявлению денежных путей, ведущих к террористическим сетям, с конечной целью найти цели террористов и сорвать атаки. Существующих источников финансовой информации будет недостаточно. Потребуется получить дополнительные сведения из банковского и небанковского мира, а также найти новые способы быстрого отслеживания финансовых операций.

Эта стратегия стала "дорожной картой" разведывательного сообщества в финансовой войне с терроризмом. План будет представлен разведывательному сообществу. Позднее за этими брифингами последовала бы встреча с вице-президентом Диком Чейни и советником по национальной безопасности Кондолизой Райс.

Вместе с другими сотрудниками разведки и правоохранительных органов этот план и финансовые оперативники, которые должны были его реализовать, создали финансовый потенциал для отслеживания финансовых следов террористов, используя финансовые обломки сетей для составления карт связей между террористами. Эта информация и работа аналитиков разведки по всему правительству позволили выявить невиданные ранее связи и сорвать террористические заговоры по всему миру.

Позже Казначейство обнародовало два случая, когда программа SWIFT имела ценность. Об этих случаях мы рассказали Комиссии 9/11. В одном из них данные SWIFT помогли поймать одного из самых разыскиваемых террористов "Аль-Каиды" в мире, Хамбали.

Хамбали - это псевдоним Ридуана Исамуддина, лидера воинствующей индонезийской исламистской группировки "Джемаа Исламия" (ИИ, Исламская конгрегация), которая имела давние связи с "Аль-Каидой". JI была одной из самых опасных группировок, действовавших в Юго-Восточной Азии, с ячейками в Индонезии, Малайзии, Сингапуре, на Филиппинах и в Таиланде. Хамбали был крайне важен, так как служил главным связующим звеном между JI и основным руководством "Аль-Каиды". Хамбали был истинно верующим и опасным. С 2000 года Хамбали действовал в подполье, организовывая серию взрывов в Индонезии из своего укрытия.

В октябре 2002 года он помог организовать самый смертоносный в истории Индонезии террористический акт на Бали, в результате которого погибло более 200 человек, в том числе 88 австралийцев, взорвав террориста-смертника, большую бомбу в автомобиле и меньшее устройство возле ночных клубов и консульства США. Позднее JI взяла на себя ответственность за нападения на отель JW Marriott в Джакарте и посольство Австралии. Ячейки СО были развернуты в таких местах, как Сингапур, где они планировали новые атаки на транспортные объекты и гражданские цели. Хамбали входил в верхний эшелон разыскиваемых боевиков "Аль-Каиды" по всему миру, и за ним велась охота в регионе. Власти опасались новых атак, и больше всего их беспокоила возможность биологической атаки со стороны Хамбали и его приспешников.

Правительство США в сотрудничестве с союзниками по всему миру искало любые признаки Хамбали, и небольшая команда аналитиков обнаружила несколько финансовых следов. Аналитики, искавшие Хамбали, нашли данные SWIFT, которые позволили идентифицировать ранее неизвестную фигуру в Юго-Восточной Азии, имевшую финансовые дела с предполагаемым членом "Аль-Каиды". Финансовые данные помогли выявить ключевого оперативника, который служил связующим звеном между ядром "Аль-Каиды" и операциями Хамбали в Юго-Восточной Азии. Это было недостающее звено для отслеживания Хамбали.

Хамбали находился в Таиланде, планируя нападения на тайские отели, приуроченные к саммиту Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) 2003 года. Он и JI искали более зрелищные и политически значимые атаки, и саммит АТЭС предоставил для этого благоприятную возможность. Нападения были сорваны. 11 августа 2003 года тайская полиция взяла Хамбали под стражу, изъяв взрывчатку и огнестрельное оружие. Он был передан под стражу ЦРУ и в конечном итоге перевезен на базу Гуантанамо. 3 По словам американских чиновников много лет спустя, Программа отслеживания финансирования терроризма "сыграла важную роль в расследовании, которое в итоге привело к поимке Хамбали". 4 Один из самых важных и опасных лейтенантов-террористов "Аль-Каиды" был выведен с поля боя - с помощью программы отслеживания финансирования.

Позднее Министерство финансов обнародует еще больше примеров случаев, когда финансовая информация помогла спасти жизни людей в США и за рубежом. От заговора с целью нападения на аэропорт Кеннеди в Нью-Йорке в 2007 году до плана нападения на американские базы в Германии в том же году - финансовая информация давала ключевые зацепки для расследования. Финансовые "самородки" из программы часто служили недостающим кусочком головоломки, помогая властям по всему миру пресекать террористическую деятельность.

Такая финансовая разведка станет основой нашей способности отслеживать и пресекать финансирование террористов, а растущая дисциплина финансовой разведки будет стимулировать усилия по изоляции мошеннического финансового поведения и перемещения денег врагами Америки. Сейчас мы активно ищем финансовые следы террористов и используем разнообразные инструменты, имеющиеся в нашем распоряжении, для замораживания активов и ареста подозреваемых. Однако эта работа должна была включать в себя сотрудничество с нашими ближайшими союзниками в тех самых местах, где "Аль-Каида" и другие террористические группировки получали свои средства. Мы должны были использовать агрессивную финансовую дипломатию, чтобы обеспечить международное сотрудничество, необходимое нам для изоляции террористов и их союзников-изгоев. Это привело бы нас в самое сердце Персидского залива.

Глава 3

Когда весной 2002 года наша делегация из Казначейства приземлилась в Джидде на самолете Air Force Two, первое, что мы увидели, - это специальный терминал аэропорта, который саудовская монархия построила специально для Хаджа, ежегодного паломничества мусульман в Мекку. Терминал был огромен - ярко-белое здание, похожее на большой шатер в пустыне. Вереницы автобусов тянулись из аэропорта в отели и святые места. Правительство Саудовской Аравии построило чудо транспортной и жилищной логистики, чтобы справиться с притоком и оттоком самой большой ежегодной миграции человечества.

Во главе с министром О'Нилом наша небольшая делегация высокопоставленных сотрудников Казначейства прибыла в Королевство Саудовская Аравия, чтобы вовлечь саудовскую монархию в неудобную дискуссию о финансировании терроризма. Наследный принц Абдулла, наследник больного короля Фахда, а также другие высокопоставленные члены саудовской королевской семьи и несколько саудовских чиновников должны были принять нас в этом современном городе, втором по величине в стране после ее столицы Эр-Рияда. Это будет первый раз, когда саудовцы будут принимать министра финансов после 11 сентября. Несмотря на то, что Соединенные Штаты и Саудовская Аравия десятилетиями были близкими союзниками, они оказались в критической ситуации. Роль пятнадцати саудовских угонщиков в терактах наложила тень на отношения между двумя странами. Эта напряженность только усилилась, когда чиновники Казначейства начали изучать вопрос о финансировании "Аль-Каиды", поскольку часть этих средств в течение многих лет поступала из Саудовской Аравии и стран Персидского залива.

Чтобы не быть голословным, не было и намека на государственное спонсорство "Аль-Каиды". Саудовцы уже давно отреклись от бин Ладена, который считал саудовскую монархию вероотступническим, коррумпированным режимом, достойным преследования и свержения. Проблема заключалась в том, что в 1980-х годах саудовцы создали инфраструктуру доноров, благотворительных организаций и спонсоров, чтобы помочь афганским моджахедам и иностранным исламским боевикам в их противостоянии советскому вторжению в Афганистан. Эта инфраструктура все еще существовала, и джихадисты, прибегающие к насилию, воспользовались ею в полной мере. Бойцы, сражающиеся с русскими в Чечне, израильтянами на палестинских территориях, американцами в Афганистане, а также с вероотступническими или неверными режимами в Азии, пользуются плодами этой системы.

Мы были там, чтобы донести до высшего руководства саудовской монархии столь необходимую информацию о том, что подобные благотворительные организации необходимо закрыть. Это будет нелегко.

Саудовское общество не было склонно благосклонно относиться к подобной инициативе. В саудовском обществе все еще сохранялось некоторое отрицание виновников и мотивов 11 сентября. Было некоторое согласие с тем, что, как и захват священной мечети в Мекке в 1979 году воинствующими радикальными мусульманами, теракты были аномальным актом религиозных фанатиков, который следует осудить и не допустить повторения. Однако для саудовцев грехи этих деятелей не были основанием для того, чтобы обвинять все общество или монархию. Некоторые рассматривали 11 сентября как изолированный террористический акт, а не как симптом чего-то более опасного, зарождающегося внутри их общества или даже в рамках более широкого суннитского экстремистского движения.

Но на деле все оказалось гораздо сложнее, чем многие готовы были признать. Вопрос о финансовой поддержке "Аль-Каиды" указывал на более глубокий вопрос о том, как деньги из Саудовской Аравии используются по всему миру. Саудовцы десятилетиями занимались распространением экстремальной формы суннитского ваххабитского ислама. Когда в 1932 году Дом Сауда установил свою власть на Аравийском полуострове, королевская семья заключила договор с ультраконсервативным клерикальным истеблишментом, чтобы позволить саудовскому режиму сохранить власть и легитимность. Руководство королевства и королевская семья черпали свою высшую легитимность из своей роли "Хранителя двух священных мечетей". Это означало, что король был не только главой государства, но и религиозным хранителем первой и второй святынь ислама - городов Мекки и Медины. Они требовали постоянного подтверждения со стороны суннитского клерикального истеблишмента Саудовской Аравии, который исповедовал ваххабитскую, салафитскую идеологию и внедрял ее строгости в саудовскую культуру. Таким образом, правительство Саудовской Аравии было привержено продвижению этой теологии и использовало свои деньги по всему миру для создания исламских центров и мечетей, а также для экспорта исламских ученых, которые поддерживали эту экстремальную интерпретацию ислама.

Саудовцы создали обширную глобальную сеть для распространения определенной религиозной мысли, но при этом они предоставили платформу для "Аль-Каиды" и ее единомышленников, которые извлекли из этой сети огромную выгоду как в финансовом плане, так и в плане роста. Ваххабитская теология и саудовская прозелитизация по всему миру стали идеологической основой для "Аль-Каиды" и вербовки единомышленников. Лидеры "Аль-Каиды" пропагандировали практику объявления других людей вероотступниками (такфир), право применять против них насилие и защищать мусульман от предполагаемых посягательств. Многие ваххабитские учреждения, финансируемые из Саудовской Аравии, служили перевалочными пунктами для боевиков "Аль-Каиды" и сбора средств. Различить некоторые международные ваххабитские организации и сети поддержки террористов было практически невозможно, особенно когда поддержка "Аль-Каиды" и поддержка распространения ваххабитских убеждений, казалось, так органично сочетались друг с другом. Это касалось работы некоторых филиалов саудовских организаций, таких как Международная исламская организация помощи (МИРО). Таким образом, для нас пресечение потоков финансирования "Аль-Каиды" означало гораздо больше, чем просто борьба с несколькими избранными лицами или организациями. В конечном итоге речь шла о том, чтобы бросить вызов фундаментальному элементу политики Саудовской Аравии, ограничив способы финансирования деятельности саудовцев и их учреждений за рубежом.

Это был важнейший аспект нашей работы. Финансовая и материально-техническая база "Аль-Каиды" состояла из сети радикально настроенных исламских фундаменталистов и учреждений по всему миру, корни которых можно было проследить со времен афганских моджахедов. Это означало, что "Аль-Каида" могла использовать определенные медресе (учебные заведения), исламские культурные центры и исламские благотворительные организации по всему миру как для продвижения своей воинствующей идеологии, так и для сбора, сокрытия и перемещения средств. Эти средства предназначались, по крайней мере частично, для поддержания террористической сети и альянсов, а также для проведения операций. 1 Денежная цепочка шла от сочувствующих в Персидском заливе и по всему миру в такие горячие точки, как Афганистан и Пакистан, где Аль-Каида проводила вербовку и операции.

Поток денег был постоянным. Аль-Каида" и другие насильственные экстремисты использовали исламское обязательство "закят" (благотворительность) и свою интерпретацию обязательного джихада для получения финансирования через благотворительность. Они использовали логистику, сети и финансирование благотворительных организаций для поддержки своих операций и создания альянсов. Это была хорошо отработанная стратегия и структура. Для некоторых группировок, таких как ХАМАС и "Хезболла", благотворительные операции и их комитеты Дава (по сбору средств) были ключевой функцией, которая позволяла им оказывать услуги нуждающимся людям и одновременно создавать альянсы, необходимые для вербовки вне рамок государства или официальных каналов. Они коварно использовали инфраструктуру и природу благотворительности для вербовки преданных и перемещения оперативников по всему миру под благожелательным покровом. Это был хитрый и изобретательный способ сбора и перемещения денег - особенно с отделениями благотворительных организаций, расположенных по всему миру. Благотворительные организации могли оказывать услуги вдовам и сиротам, но их финансирование и вербовка часто приводили к тому, что террористы-смертники врывались в автобусы и кафе.

Несмотря на наши попытки быть хирургическими в наших финансовых ударах, иногда наши действия и инструменты оказывались тупыми и неточными в отношении благотворительных организаций. Существовала законная обеспокоенность тем, что последствия американских обозначений, рейдов и замораживания активов благотворительных организаций приводили к непредвиденным последствиям и создавали впечатление, что американская политика намеренно пытается уничтожить исламскую благотворительность. Многие беспокоились о том, что предпринятые нами агрессивные действия приводят к ослаблению добросовестных пожертвований и филантропии - отличительной черты американской культуры. Лидеры "Аль-Каиды" ухватились за эту тему, а Айман аль-Завахири, тогда заместитель бен Ладена, подчеркнул "американскую войну с исламской благотворительностью" после разрушительного землетрясения в Пакистане в 2005 году.

Несомненно, благотворительность теперь требовала новых уровней поиска фактов и тщательности - особенно если организации вели бизнес или спонсировали проекты в местах, где, как известно, террористические организации занимались благотворительностью. Они смешивали свою деятельность и средства, и у нас не было простого способа четко разделить их организации или деятельность на законные и незаконные или последовательно провести различие между средствами, направляемыми в Аль-Каиду или другие террористические группы, и средствами, идущими на благотворительные цели. Мы были осторожны в своих определениях и начали пытаться поощрять "благотворительное наполнение" в сообществах по всему миру, где наши целенаправленные санкции и правоприменительные меры приводили к закрытию важнейших услуг и законных финансовых потоков.

Аль-Каида" и группировки вроде "Талибана" также ловко использовали хадж как прикрытие для сбора пожертвований и перевода денежных средств из Саудовской Аравии в Афганистан, Пакистан и другие страны мира. Хотя власти Саудовской Аравии делали все возможное, чтобы контролировать перемещение людей в страну и из страны во время крупнейшей в мире ежегодной миграции, такие группировки, как "Талибан" и ХАМАС, посылали специальных представителей для встреч с донорами и сбора денег, драгоценностей и других финансовых обязательств от мусульман со всего мира - в том числе и от богатых доноров. Несмотря на наши протесты, саудовцы не захотели отказывать в доступе в Мекку паломникам, которые также были потенциальными сборщиками средств. Вместо этого они предпочли установить контроль, но даже это оказалось непросто, поскольку поток паломников стекался в аэропорт Джидды и из него.

Американский подход был гораздо более заметным. Мы использовали агрессивный метод уведомления, чтобы остановить и сдержать финансирование терроризма, публично обозначая физических и юридических лиц как финансистов терроризма, как нашу дубину. Это не только замораживало миллионы долларов по всему миру, но и делало организации, которые мы обозначали, радиоактивными для других бизнесменов. Шквал исключений был призван заблокировать финансовую систему "Аль-Каиды" и послать четкий сигнал устрашения тем, кто будет поддерживать или финансировать терроризм, что они могут стать следующими.

Когда речь идет о компаниях, организациях и частных лицах за рубежом, наша работа будет иметь больший эффект, если правительство принимающей страны вместе с нами примет меры по замораживанию активов и прекращению подозрительных операций. Именно поэтому нам по-прежнему требовалась помощь Саудовской Аравии. То, что мы просили сделать саудовцев, было бы непросто, учитывая внутреннюю динамику их страны. Дом Сауда правил, потому что его руководство было способно сбалансировать центры власти внутри королевства и подтверждать легитимность каждого принятого решения. Чтобы не нарушать гармонию между племенами и власть имущими, саудовцы предпочитали тихо изолировать недобросовестных деятелей, кооптировать или принуждать их подчиниться желаниям монархии. Саудовский подход был в меньшей степени направлен на наказание, а в большей - на то, чтобы направить внутреннюю поддержку экстремистских идей в русло поддержки действий правительства. Частью этой стратегии было медленное, но верное формирование оппозиции "Аль-Каиде". Такой подход требовал времени - и это было не то, чего Вашингтон ждал от саудовцев после 11 сентября. Мы хотели быстрых, заметных действий.

Наша цель на этой встрече заключалась в том, чтобы получить согласие Саудовской Аравии на закрытие крупнейшей исламской благотворительной организации - фонда "Аль-Харамейн". Фонд "Аль-Харамейн" создавал свои отделения по всему миру, в том числе и в США, для сбора средств на нужды мусульман. Однако, несмотря на поддержку некоторых законных благотворительных целей, "Аль-Харамейн" был также платформой для "Аль-Каиды" по сбору и переводу денег в такие места, как Босния и Индонезия. Похоже, что глава организации шейх Акил Абдулазиз аль-Акил прекрасно понимал, что происходит, и вполне допускал это.

Мы хотели закрыть весь "Аль-Харамейн" - его штаб-квартиру и все филиалы (в том числе в Орегоне), - но знали, что придется делать шаг за шагом. Речь шла не о борьбе с исламской благотворительностью. Речь шла о том, чтобы перекрыть каналы, которые использовались террористами и могли быть использованы "Аль-Каидой" в будущем. Мы должны были быть чувствительны к восприятию того, что мы просто пытаемся атаковать исламские благотворительные организации, в то время как мы атакуем группы, которые финансируют террористические группы.

Чтобы добиться этого, мы надеялись создать дело против всей организации "Аль-Харамейн". Мы сосредоточимся на самых проблемных филиалах и будем добиваться закрытия всей сети. Это не произойдет в одночасье, но нам нужно было сделать первый шаг. Для нас было крайне важно заручиться поддержкой саудовцев, чтобы сделать публичное заявление, и мы надеялись, что они возьмут на себя обязательство закрыть все предполагаемые каналы и доноров "Аль-Каиды". Из Вашингтона и с помощью нашего посольства в Эр-Рияде мы прописали, что можно сделать, но решение по Саудовской Аравии в конечном итоге должно было исходить с самого верха.

Саудовцы приняли нас радушно. Красные ковры вели в главный VIP-терминал. Мы помчались вслед за секретарем О'Нилом, который всегда быстро выходил из самолета и первым попадал в кортеж или на встречу. В терминале мы встретились с нашим послом Робертом Джорданом и заместителем главы миссии Маргарет Скоби и обсудили, как обстоят дела с саудовцами, после чего отправились в длинном кортеже в отель Conference Palace. Нам предстояло подготовиться к запланированным посещениям объектов и дождаться известий о встречах с наследным принцем Абдуллой.

Как только мы получили сообщение о том, что он готов принять нас, мы сели в кортеж и были сопровождены в королевский дворец в Джидде. Я не знал, чего ожидать, но мне не терпелось узнать, будет ли достигнуто соглашение о совместном назначении крупнейшей благотворительной организации Саудовской Аравии. Что еще более важно, я хотел увидеть, насколько серьезно саудовское руководство относится к проблеме финансирования терроризма.

Мы вошли на территорию и в сопровождении королевской охраны кронпринца прошли в комнату ожидания во дворце рядом с его кабинетом. Мы недолго ждали среди пышных диванов, пока протокольные офицеры проверяли, знают ли они, кто будет присутствовать на встрече и как мы должны представиться. Джон Тейлор, Мишель Дэвис (помощник секретаря по связям с общественностью), Билл Мерден и я старались держаться поближе к секретарю, опасаясь оказаться за пределами "пузыря" и пропустить встречу, что, как известно, случалось в прошлом.

Секретарь О'Нил вместе с нашим послом прошел в большой роскошный офис, представив всех нас, когда мы приветствовали наследного принца Абдаллу. Кронпринц выглядел как фигура из библейских времен, которая вошла в богато украшенный и относительно современный офис прямо из пустыни. Его черная козлиная бородка и струящаяся королевская мантия и плащ, отделанные золотом и черной подкладкой, придавали форму его крупной фигуре. Его сандалии напомнили мне о пустынном происхождении саудовской монархии. Зеленый флаг Саудовской Аравии обрамлял его стол, а по обе стороны кабинета стояли диваны для гостей и саудовских чиновников, которые должны были принять участие во встрече. Его глубокий баритональный голос приветствовал нас и наполнял большой кабинет своим авторитетом. Король Фахд был очень болен, и ни для кого не было секретом, что королевством управляет кронпринц. Наследный принц Абдулла станет королем Саудовской Аравии в 2005 году.

Непосредственно рядом с кронпринцем находился его советник и переводчик Адель аль-Джубейр, который впоследствии станет послом Саудовской Аравии в США. Аль-Джубейр, тонкий, умный человек, прекрасно говоривший по-английски, в этот период оказался крайне важной фигурой, которой доверяли все стороны по этим вопросам, выступая в качестве теневого посла в США, хотя он и не являлся членом королевской семьи. Получивший образование в США, он также руководил кампанией по связям с общественностью Саудовской Аравии на Западе, в то время как многолетний саудовский посол принц Бандар выдерживал критику.

Кабинет был устлан красивыми восточными коврами. На другой стороне комнаты сидели ключевые министры саудовского правительства, включая министра внутренних дел принца Найефа бен Абдель Азиза аль-Сауда, министра финансов Саудовской Аравии и главу центрального банка. Это был первый случай, когда американский министр финансов встретился с руководством Саудовской Аравии, чтобы поговорить почти исключительно о финансировании терроризма. Кронпринц Абдулла и министр О'Нил сидели рядом друг с другом, а мы расположились вдоль дивана и кресел рядом с министром О'Нилом. Саудовское гостеприимство с многочисленными порциями кофе, чая и сока должно было последовать в свое время.

После основных любезностей и разговора о мировой экономике началась настоящая дискуссия. О'Нил и кронпринц говорили о важности борьбы с финансовой поддержкой "Аль-Каиды" и терроризма, причем О'Нил подчеркивал необходимость принятия агрессивных мер против тех, кого мы подозреваем в содействии "Аль-Каиде". Глубокий укор от событий 11 сентября все еще был с нами, и было желание сделать все возможное, чтобы предотвратить новую атаку и дать понять всему миру, что финансовая поддержка "Аль-Каиды" будет встречена экономической изоляцией и разорением. Ясность позиции Саудовской Аравии была крайне важна. Кронпринц согласился, но подчеркнул, что любые шаги должны предприниматься в правильной последовательности. Затем О'Нил и наследный принц Абдулла начали обсуждать проблемы с "Аль-Харамейн", причем О'Нил предложил совместно принять меры против некоторых ее филиалов и провести расследование в отношении ее руководства - и все это с целью прекращения ее деятельности по всему миру.

Само предложение было прописано в кулуарах с правительством Саудовской Аравии. Мы уже знали, что саудовцы согласны пойти на предложенный нами шаг с перспективой, что со временем это может привести к более жестким и решительным действиям с их стороны. Тем не менее саудовцы также хотели модулировать свои действия, осторожно подходить к тому, насколько агрессивно и быстро они противостоят влиятельным элементам в саудовском обществе. Мы не будем сразу же закрывать всю благотворительную организацию, но сделаем первый шаг в этом направлении. Кроме того, обеим странам было выгодно продемонстрировать сотрудничество в этом вопросе. Мы хотели послать четкий сигнал о том, что Соединенные Штаты и Саудовская Аравия тесно сотрудничают в борьбе с финансированием терроризма.

Презентация оказалась убедительной. Наследный принц Абдулла согласился принять меры, о которых мы просили, - первые из многих последующих. Казалось, он твердо намерен прекратить финансирование "Аль-Каиды". Более того, саудовцы понимали, что мнение о том, что они допускают финансирование, не лучшим образом сказывается на их репутации во всем мире и в США и, по сути, опасно для выживания их режима. В результате совместное обозначение филиалов "Аль-Харамейн" стало бы первым совместным обозначением с какой-либо страной. Это был способ публично и дипломатично продемонстрировать сотрудничество, пресечь любые попытки "Аль-Каиды" вбить клин между двумя своими врагами и стимулировать более активные действия против сети поддержки "Аль-Каиды" в Саудовской Аравии.

11 марта 2002 года Соединенные Штаты и Саудовская Аравия подали первое совместное заявление в Организацию Объединенных Наций и выделили боснийское и сомалийское отделения фонда "Аль-Харамейн". Позже Соединенные Штаты и Саудовская Аравия выделят другие отделения этой благотворительной организации и начнут расследование в отношении главы организации шейха Акила Абдулазиза аль-Акила. Как оказалось, благодаря стратегической ошибке "Аль-Каиды" Саудовская Аравия вскоре будет помогать нашей кампании даже более активно, чем мы могли надеяться.

Катализатором послужил новый террористический акт на территории Саудовской Аравии. В мае 2003 года ячейки "Аль-Каиды" в королевстве совершили смертоносные нападения на жилые комплексы в Эр-Рияде, в результате которых погибли десятки человек. Нападавшие использовали автомобили-смертники для обстрела жилых и многоквартирных комплексов, в которых проживали иностранные рабочие, в том числе американцы.

Саудовцы ответили яростно. Контртеррористические подразделения "Мубахит" - службы внутренней безопасности и разведки - опубликовали списки наиболее разыскиваемых боевиков и сторонников "Аль-Каиды" в королевстве и принялись кропотливо выслеживать и убивать их. Новые списки разыскиваемых появлялись каждые несколько недель. Временами было трудно уследить за тем, как саудовцы уничтожают боевиков "Аль-Каиды". Устроив драку с саудовцами, "Аль-Каида" нечаянно дала саудовской монархии свободу действий, необходимую ей для репрессий - не только военных, но и финансовых. К 2004 году наша просьба была удовлетворена, и саудовцы закрыли всю "Аль-Харамейн", а ее директора в итоге привлекли к ответственности за финансовые нарушения.

Лидером саудовских усилий, направленных на то, чтобы сломить хребет "Аль-Каиде" в королевстве, был безжалостный, но мягкий принц Мухаммад бин Найеф, заместитель министра внутренних дел и сын министра внутренних дел Саудовской Аравии принца Найефа бин Абдель Азиза аль-Сауда. "МбН", как называли заместителя министра в правительстве США, руководил антитеррористической деятельностью королевства, и ему доверяли защиту королевства и проведение антитеррористической политики как кронпринц, так и Соединенные Штаты. Он руководил расследованиями, рейдами и пресечением деятельности боевиков "Аль-Каиды", которых мы прозвали "вампирами" за то, что они работали в середине ночи и могли наносить удары после наступления темноты.

МбН разработал умную и скрытную стратегию, которая оказалась смертоносной в своем исполнении. Его подход заключался в том, чтобы в судебной системе Саудовской Аравии приводить дела и примеры тех, кто поддерживал "Аль-Каиду", причем клерикальный истеблишмент и судебная власть осуждали эти действия, а стыд и ограничения, укоренившиеся в саудовском обществе, использовались для наказания тех, кто готов был поддержать террористическую группировку. Он выступал за долгосрочную перспективу, когда плохие парни будут убиты, отпугнуты или примирены. МбН создал бы знаменитую и хорошо изученную саудовскую программу реабилитации новобранцев "Аль-Каиды", создав систему теологического и социального депрограммирования и реинтеграции. Такая реинтеграция включала в себя такие стимулы, как дома и жены, создавая коллективную семейную и племенную ответственность для экстремистов, которым было позволено вернуться в саудовское общество. Некоторые из тех, кто был освобожден из программы, впоследствии снова стали бы убивать, но, тем не менее, программа рассматривалась как одна из моделей борьбы с идеологическими основами и притягательностью послания "Аль-Каиды".

Важность роли МбН в том, что он сломал хребет "Аль-Каиде", не была широко известна. МбН держался в тени и предпочитал не получать публичного признания, хотя в 2012 году его назначили министром внутренних дел. Он был сосредоточен на своей миссии, на защите своих людей и саудовского народа. Но "Аль-Каида" знала, насколько он важен. 8 августа 2009 года боевик "Аль-Каиды", заявивший, что хочет примириться и встретиться с МбН, вместо этого попытался убить его. Хотя мужчину обыскали сотрудники саудовской службы безопасности, они не заметили взрывчатку, которая находилась у него в задней части тела. Оперативник взорвал бомбу, и МбН был ранен, но не убит. Аль-Каида на Аравийском полуострове (АКАП) - филиал Аль-Каиды в Йемене, состоящий в основном из саудовских и йеменских боевиков, взяла на себя ответственность за это покушение. Всего несколько месяцев спустя AQAP отправит террориста в нижнем белье на авиалайнере в Детройт, чтобы попытаться нанести удар по Соединенным Штатам.

Эта личная атака только укрепила решимость королевства. На последующих встречах наследный принц Абдулла никогда не отказывался от борьбы с финансированием терроризма, даже после 2005 года, когда он стал королем. Со временем он стал требовать от нас больше усилий для борьбы со связью между наркоторговлей и терроризмом. В сентябре 2003 года, когда преемник министра О'Нила, министр Джон Сноу, посетил кронпринца Абдуллу, они говорили о необходимости совместных дополнительных шагов по борьбе с финансированием терроризма. Когда секретарь Сноу сообщил кронпринцу, что наша делегация Казначейства отправляется в Афганистан, саудовский лидер остановил Сноу и сказал ему, что он должен быть особенно осторожен. Он наклонился к секретарю и сказал: "Террористы боятся вас больше всего, потому что вы охотитесь за их деньгами".

Несмотря на эти обязательства на высоком уровне, борьба с финансированием терроризма будет оставаться постоянным раздражителем для обеих стран. Основные противоречия и проблемы сохранялись. Речь шла не только об институтах и инфраструктуре финансирования экстремистских целей. В Персидском заливе были люди, которые поддерживали "Аль-Каиду". Мы пытались найти "глубоких карманных доноров", которые снабжали "Аль-Каиду" и ее союзников необходимым и постоянным финансированием, но "Аль-Каида" относилась к личностям своих самых важных финансовых сторонников как к ценному имуществу, к секретам, хранимым во внутреннем святилище, где содержались другие ее священные тайны. Эта информация не была широко известна даже в самой сети "Аль-Каиды", и ее нелегко было раскрыть. Как и в случае с возможным местонахождением Усамы бен Ладена и Аймана аз-Завахири (известных в правительстве США как "особо ценные цели", а точнее, "ОВЦ 1 и 2"), высокопоставленные заключенные не называли имен. Тем временем разведка и аресты не выявляли основных инвесторов в террор.

В 2002 году в Сараево службы безопасности наткнулись на интересную и потенциально взрывоопасную находку, которая казалась "золотым руном" финансирования "Аль-Каиды", которое мы так долго искали. Босния стала местом активности исламских экстремистов в 1990-х годах, в разгар войны на Балканах, когда такие группировки, как "Аль-Каида", выступили с призывом к мусульманам вступить в борьбу, чтобы защитить своих соотечественников-мусульман. Балканская кампания стала еще одним полем битвы джихадистов, как Чечня, Кашмир и Сомали - движение активизировалось после ухода советских войск из Афганистана и установления контроля талибов над большей частью страны.

Во время рейда на конспиративную квартиру террористов боснийские службы собрали уличающие документы и компьютерные файлы о балканских боевиках и их сети поддержки. Используя эту информацию, Казначейство назвало базирующийся в Саудовской Аравии Международный фонд благожелательности (BIF) финансирующим терроризм, приведя в качестве доказательства рукописную переписку между Усамой бен Ладеном и директором BIF, уполномочившую последнего действовать от имени организатора терроризма. Позднее ФБР проведет обыск в офисе BIF в Чикаго, а его руководитель будет привлечен к ответственности за финансовые преступления. В архиве, обнаруженном в Боснии, власти нашли список из двадцати трех имен - некоторые из них были известными арабскими бизнесменами - которые назывались основными донорами "Аль-Каиды".

До сих пор было мало сведений о крупных именах и глубоких карманах, стоящих за движением "Аль-Каида". Конечно, были подозрения относительно семей и богатых бизнесменов на Ближнем Востоке - особенно в странах Персидского залива, - которые могли стоять за ежедневным бюджетом, необходимым "Аль-Каиде" для оплаты своих членов, их семей, а также вербовки и обучения. Этот список стал первым конкретным набором объектов. В списке появились известные и богатые имена, давно знакомые правоохранительным органам. Неудивительно, что многие из них были видными саудовцами - например, Сулейман аль-Раджи и Халид бин Махфуз. Большинство из них, помимо официальной работы, были вовлечены в деятельность благотворительных организаций в качестве учредителей или членов советов директоров. Список, получивший название "Золотая цепь", был впоследствии подтвержден как подлинный бывшим членом "Аль-Каиды" Джамалем аль-Фадлем.

Каким бы многообещающим ни казался этот список, он вызывал несколько важнейших вопросов. Действительно ли те, кто попал в список "Золотой цепи", были той избранной группой давних доноров с большими капиталами, которую мы искали? Были ли эти инвесторы главной опорой глобального экстремистского движения? Была ли это нынешняя поддержка "Аль-Каиды", оказанная после 11 сентября, или это просто исторический список тех, кто оказывал поддержку в прошлом? А может быть, еще более туманно, это был просто список желаний джихадистов, укрывшихся в Боснии, которые искали финансирования у предполагаемой группы сочувствующих богатых людей? Важно, могли ли фигуранты списка дать представление о поддержке террористов или даже о том, как найти HVTs 1 и 2? Хотя мы еще не знали ответов на все вопросы, список дал конкретные зацепки. И он вызвал важную дискуссию о прошлой и возможной нынешней поддержке богатыми саудовцами "Аль-Каиды" и подобных ей террористических групп.

Этот список подчеркивает характер финансирования терроризма для более широкого суннитского насильственного экстремистского движения, которое с течением времени зависело от ключевых доноров и пожертвований. Доноры "Аль-Каиды" часто были не просто пассивными жертвователями, а требовательными инвесторами в дело. Со временем класс доноров становился все более требовательным к "Аль-Каиде", прося напрямую связаться с бен Ладеном и требуя, чтобы их средства использовались именно для проведения значительных атак.

Аль-Каида" в ответ на это распространяла записанные послания Усамы бен Ладена, в которых он заверял сторонников в важности и жизнеспособности дела "Аль-Каиды". Радикальные идеологи напоминали последователям об их обязанности оказывать финансовую поддержку своим собратьям-джихадистам. Их заговоры продолжали воплощаться в жизнь, но "Аль-Каиде" становилось все труднее совершать успешные атаки на Запад - во многом потому, что стало трудно собирать, контролировать и перемещать деньги.

Вопрос о том, существовали ли на самом деле доноры с крупными капиталами как класс или сегмент террористической сети, оставался открытым в течение многих лет. Мы включили в список несколько известных подозреваемых финансистов "Аль-Каиды" и ее организаций, например Ясина аль-Кади 12 октября 2001 года. Кади был саудовским бизнесменом, который считался одним из ключевых финансистов "Аль-Каиды" и ХАМАС. Он руководил фондом Muwafaq Foundation, который Казначейство разоблачило как канал для финансирования "Аль-Каиды". Кади также был одним из главных спонсоров Фонда Аль-Баракаат, исламской благотворительной организации, которая, как считается, поддерживала операции Аль-Каиды по всему миру до 11 сентября, и служила каналом для банковских операций Аль-Каиды в Судане, Саудовской Аравии и Афганистане. Деловые предприятия и инвестиции Кади распространялись с Ближнего Востока на Турцию и Европу, включая Албанию.

После того как Кади был включен в список, его активы были заморожены по всей Европе, что осложнило его деловые операции по всему миру. Кади стало трудно перемещать деньги через банки, а инвесторы и партнеры стали опасаться вести с ним дела. На него было обращено внимание, и он должен был продемонстрировать, что не финансирует бен Ладена. Кади быстро поручил своим адвокатам оспорить эти документы в судах Лондона и в Европейском суде.

Он заручился поддержкой друзей и сторонников, включая премьер-министра Турции Реджепа Тайипа Эрдогана, который в 2007 году заявил, что не подчинится мандату ООН на замораживание активов Кади. Его усилия по исключению из санкционного списка ООН и европейского списка увенчались успехом, и исключение из списка вступило в силу 21 октября 2012 года. Соединенное Королевство и Европейский союз также приступили к его исключению из списка. Кади удалось отстоять свою правоту. Тем не менее, включение в список и последовавший за этим международный контроль привлекли внимание к тем, кто поддерживал бин Ладена до 11 сентября, и заставили их прекратить такую поддержку.

Мы назвали других ключевых финансистов, например, шурина бен Ладена Мохаммеда Джамаля Халифу. Позже он будет убит в Мавритании при подозрительных обстоятельствах. Тем не менее скептики оставались, особенно в разведывательном сообществе, поскольку мы не нашли веских доказательств существования класса доноров террористов. Задержанные не раскрывали имен, а наши усилия по сбору разведданных и работа с партнерами по связям и правоохранительными органами не выявили такой информации. Список "Золотой цепи" был полезным маркером, но он не рассматривался как подлинный список нынешних финансистов "Аль-Каиды". Само по себе появление в списке не могло служить основанием для принятия жестких мер в отношении кого-либо. По правде говоря, у нас было мало действенной информации о тех, кто продолжает финансировать движение. Это было очень неприятно и проблематично.

Однако со временем мы узнали больше о финансовых сетях и донорах. В связи с растущими успехами саудовских властей в борьбе с террористическими сетями, включая аресты финансистов терроризма, и наращиванием усилий по пресечению финансирования терроризма, финансирование, поступающее из Катара и Кувейта, вскоре стало более серьезной проблемой.

В 2006 году мы объявим в розыск трех богатых доноров из Кувейта за их роль в поддержке терроризма. В 2007 году саудовцы раскрыли сеть финансистов, которые передавали по мобильному сообщения от Аймана аль-Завахири, призывающие сторонников жертвовать на дело. В июне 2008 года мы назвали имена кувейтских финансистов, связанных с группами, поддерживающими "Аль-Каиду", включая благотворительную организацию под названием "Общество возрождения исламского наследия" (RIHS). Пешаварский офис RIHS в Пакистане был благотворительной организацией, но он также являлся прикрытием для перечисления средств непосредственно из Кувейта в "Аль-Каиду" в западном Пакистане. В 2011 году Министерство финансов США публично назвало самую значительную сеть финансирования терроризма "Аль-Каидой", раскрытую за последние пять лет. Эта сеть опиралась на нескольких доноров в Кувейте и Катаре - Эзедина Абдель Азиза Халила, Атию Абдель Рахмана, Умида Мухаммади, Салима Хасана Халифу Рашида аль-Кувари, Абдаллаха Ганима Мафуза Муслима аль-Хавара и 'Али Хасана 'Али аль-'Аджми. Эти доноры предоставляли финансирование непосредственно ядру "Аль-Каиды" через сеть финансовых посредников в Иране. Обозначая эту финансовую сеть "Аль-Каиды", Казначейство заявило: "Эта сеть служит основным каналом, по которому "Аль-Каида" перемещает деньги, посредников и оперативников со всего Ближнего Востока и Южной Азии". В октябре 2012 года Казначейство добавило еще одно имя в список тех, кто входил в эту иранскую финансовую сеть.

Мы знали, что у нас будет борьба поколений и проблема со сторонниками терроризма в Персидском заливе на долгие годы. Диалог с саудовцами, кувейтцами и катарцами будет оставаться напряженным, а Министерство финансов будет выступать в роли "овода". Ряд чиновников Казначейства публично выражали наше разочарование медленным прогрессом в закрытии и регулировании подозрительных благотворительных организаций, привлечении к ответственности лиц, финансирующих терроризм, и решении основной проблемы прозелитизма ваххабитов. В 2003 году Дэвид Ауфхаузер, главный юрисконсульт Казначейства, дал показания в Сенате, назвав Саудовскую Аравию "эпицентром финансирования терроризма". Эти эпизоды вызвали глубокое недовольство саудовцев и не соответствовали их чувству дружбы с Соединенными Штатами и их более широкому сотрудничеству с американскими усилиями по борьбе с терроризмом.

Саудовцы часто отвечали отказом, требуя доказательств, обосновывающих наши обвинения. Иногда мы не могли предоставить запрошенную ими информацию из-за использованных нами источников и методов. В других случаях у нас просто не было достаточно информации, чтобы удовлетворить саудовцев - особенно при принятии таких спорных мер, как замораживание активов или арест видного деятеля. Саудовцы часто жаловались, что они предоставляют информацию Соединенным Штатам, и не могли понять, почему Министерство финансов жалуется, но в некоторых случаях проблема заключалась в том, что они передавали информацию ЦРУ, а ЦРУ не делилось ею с Министерством финансов.

Для управления этими важными отношениями в сфере борьбы с терроризмом Белый дом назначил на должность референта Фрэнсис М. Фрагос Таунсенд, , которая в то время была заместителем советника по национальной безопасности по борьбе с терроризмом. Впоследствии Таунсенд занимала пост советника президента Буша по национальной безопасности с 2004 по 2007 год. Именно ей предстояло улаживать проблемы, когда чиновники Казначейства критиковали саудовцев, и именно она должна была обеспечить обмен информацией внутри правительства США - особенно между Казначейством и ЦРУ. Таунсенд брала с собой в Саудовскую Аравию межведомственные делегации, чтобы представить единый фронт. Несколько раз я входил в состав этих делегаций. К 2007 году Казначейство выделило атташе на полный рабочий день для работы в Эр-Рияде, чтобы взаимодействовать с саудовским правительством. Все эти меры помогли повысить уровень коммуникации между Казначейством и саудовцами, а также ЦРУ.

Давление на саудовцев было реальным - и не только со стороны Министерства финансов. За их действиями следили общественность и Конгресс, их действия вызывали общественный резонанс в связи с заявлениями и назначениями Казначейства, а ФБР проводило расследования по поводу финансирования саудовских посольств, которое попало к некоторым из угонщиков 11 сентября.

В конце 2003 года принц Бандар, многолетний посол Саудовской Аравии в США и декан дипломатического корпуса, нанес визит в Министерство финансов, чтобы встретиться с министром Сноу по поводу состояния американо-саудовских отношений. Бандар мог добиться встречи с президентом, когда ему это было нужно, и всегда считался важнейшей фигурой в отношениях между Соединенными Штатами и Саудовской Аравией, хотя после 11 сентября он стал играть все менее публичную роль в Соединенных Штатах. Бандар считал себя настоящим другом Соединенных Штатов, обучаясь пилотированию военных самолетов вместе с американскими летчиками. В начале 1980-х годов он выступал в качестве ключевого посредника в обеспечении финансирования афганских моджахедов, выступавших против Советов.

Секретарь Сноу принял принца Бандара в своем небольшом конференц-зале. Было неясно, что именно хотел обсудить Бандар, поэтому Сноу включил в состав небольшой группы нас, чтобы мы слушали и помогали, если потребуется. С того момента, как Бандар вошел в небольшой конференц-зал, он заполнил пространство своим присутствием и большой личностью. Как всегда, Бандар был дружелюбен и словоохотлив, но на сайт он пришел с конкретной проблемой. Бандара беспокоили расследования банковской практики посольства, которые вело ФБР, - они ставили в неловкое положение его и саудовцев. Большое внимание общественности привлекли денежные выплаты посольства саудовским гражданам со своего счета в Riggs Bank. Среди них были выплаты Халиду аль-Михдару и Навафу аль-Хазми, двум угонщикам самолетов 11 сентября. Хотя не было никаких доказательств того, что правительство Саудовской Аравии пыталось помочь угонщикам 9/11, платежи выглядели очень плохо. ФБР проводило расследование, чтобы разобраться в подозрениях, что посольство субсидировало пребывание угонщиков в США.

Бандар сел за стол и увлеченно говорил более часа. Он изложил историю своих отношений с Соединенными Штатами и роль, которую он играл в качестве надежного собеседника от президента к президенту. Он рассказал о 1980-х годах и о том, как он был посредником в платежах пакистанскому правительству и обеспечивал поставки оружия и материалов афганским моджахедам, сражавшимся с Советами. Он рассказывал о чеках, которые выписывались и разрезались для финансирования оружия и подданства, используя те же самые банковские счета посольства. Бандар считал себя самым близким другом Америки и самым критичным "холодным воином". Почему же теперь он оказался под пристальным вниманием?

Это был новый период, когда старые правила уже не действовали. Было ясно, что Бандар умолял вернуться в то время, когда союзники безоговорочно доверяли друг другу и когда деньги легко и без вопросов шли на нужды союзников и людей. В его разговоре с нами было больше тоски по другому периоду, чем реалистичных аргументов в пользу каких-либо изменений в политике. 11 сентября навсегда изменило эти отношения и природу мира.

Между давними союзниками возникли подозрения. Те, кого мы поддерживали в Афганистане, теперь повернули оружие против нас, и за деньгами нужно было следить. Подозрительные и слепые сделки теперь должны были подвергаться сомнению. Мы почтительно выслушали его, но разговор закончился без каких-либо выводов и дальнейших действий. Беседа на сайте оставила глубокое впечатление как на меня, так и на других присутствовавших в тот день. Секретарь Сноу вспоминает эту встречу как одну из самых интересных за время его работы. Принц Бандар был хорошим другом Соединенных Штатов, и он продолжит играть важную роль в отношениях между нашими двумя странами. Важно отметить, что в 2012 году Бандар вновь стал главой внешней разведки Саудовской Аравии, помогая организовывать усилия Саудовской Аравии по противодействию Ирану в регионе и поддержке сирийских повстанцев в их борьбе против президента Башара Асада. Саудовское финансирование и принц Бандар вновь оказались в центре важнейшего кризиса международной безопасности - жизненно важного для Соединенных Штатов.

Частный сектор не знал, как действовать в изменившихся условиях в Саудовской Аравии. В саудовском королевстве были подозрительные лица, исторически связанные с бин Ладеном или группами, связанными с "Аль-Каидой". Казалось, что из Саудовской Аравии идут нечистые денежные потоки. А действия государства не могли быть полностью согласованы с требованиями, которые государства предъявляли после 11 сентября, чтобы их банки не использовались террористическими группами и финансистами.

В начале 2002 года генеральный директор и представители Citibank нанесли визит в Министерство финансов, чтобы поговорить о Саудовской Аравии. Секретарь О'Нил принимал большую группу, в которую входили главные юристы Citi, в главном конференц-зале. Представители Citibank хотели узнать, следует ли им вообще прекратить бизнес в Саудовской Аравии из-за риска финансирования терроризма.

Речь шла о так называемом "Счете 98". Это была серия объединенных благотворительных банковских счетов в крупных финансовых учреждениях Саудовской Аравии. Созданный в октябре 2000 года по распоряжению саудовской королевской семьи, "Счет 98" содержал средства, предназначенные для "гуманитарных" усилий в Палестине - включая финансовую и материальную помощь во время интифады Аль-Кудс. Инициативой управлял Саудовский комитет поддержки интифады Аль-Кудс (позднее был переименован в Саудовский комитет помощи палестинскому народу), возглавляемый министром внутренних дел принцем Найефом бен Абдель Азизом аль-Саудом. Он также получил поддержку от принца Салмана бин Абдулазиза, губернатора Эр-Рияда. Этот счет был похож на другие, предназначенные для нуждающихся мусульман в таких регионах, как Босния и Чечня.

Согласно официальному саудовскому докладу, опубликованному в 2001 году в США Ближневосточным институтом медиаисследований, средства направлялись через Палестинскую администрацию под пристальным наблюдением нескольких высокопоставленных саудовских чиновников и Лиги арабских государств. В отчете также показано, что только за первый год работы Счет 98 использовался для перечисления от 10 000 до 20 000 риалов 986 семьям палестинских "мучеников", многие из которых были террористами-смертниками и членами ХАМАС. Более тщательный контроль за использованием средств выявил закономерность финансирования терроризма. В одном случае израильские власти, обыскивая имущество боевика ХАМАС, участвовавшего в смертоносном взрыве, обнаружили электронную таблицу с официальной отметкой "Королевство Саудовская Аравия, Саудовский комитет поддержки интифады Аль-Кудс" и подробным указанием средств, полученных боевиком, его семьей и еще восемью террористами-смертниками через счет 98.

Несмотря на критику со стороны Министерства финансов США, саудовцы возобновили призывы к пожертвованиям на Счет 98 в объявлении на правительственном сайте в декабре 2001 г. В апреле 2002 г. король Фахд выступил спонсором телемарафона, собравшего более 110 млн долл. Когда возникли прямые обвинения в финансировании терроризма, саудовские чиновники настаивали на том, что средства направляются через международные организации, такие как Красный Крест и ООН, и используются для законных гуманитарных целей.

Растущие общественные дискуссии и вопросы о Счете 98 обеспокоили американские финансовые учреждения, ведущие бизнес в Саудовской Аравии. На кону стояла не только их репутация - с 1955 года Ситигруп владела 20-процентной долей в Саудовском американском банке (Samba). Деятельность Samba и роль счета 98 в финансировании семей террористов-смертников стали центральным вопросом для Ситибанка. Citigroup управляла банком по контракту с 1980 года и имела 62 офиса в Саудовской Аравии, чтобы максимально расширить связи банка с саудовской элитой. В 2002 году Самба был назван ответчиком в иске, поданном жертвами теракта 11 сентября, за то, что якобы собирал саудовские средства для поддержки палестинского восстания. Самба подал ходатайство о прекращении дела, но Citigroup попытался расследовать обвинения.

Руководство Citi хотело получить ответы от Казначейства США. На встрече в конференц-зале секретаря настроение было мрачным и серьезным. Руководители Citi столкнулись с серьезной проблемой, и у них было мало информации, чтобы помочь им сделать трудный выбор. Стоит ли им прекращать бизнес в Саудовской Аравии из-за опасений по поводу возможного финансирования терроризма? Было ли достаточно информации для оценки риска? Это было серьезное решение для квинтэссенции американского финансового института, который вел бизнес в Саудовской Аравии на протяжении десятилетий.

Сидя за большим конференц-столом, сотрудники Citi объяснили нам свое затруднительное положение и попросили предоставить как можно больше информации о счете 98 и наших подозрениях относительно финансирования террористов из Саудовской Аравии. В Citigroup утверждали, что не обратили внимания на этот специальный счет раньше, поскольку саудовские законы о тайне ограничивали доступ к информации о нем. Мы знали о счете 98 не намного больше, чем они. Мы знали, что банки, работающие в Саудовской Аравии, были обязаны открывать эти счета и переводить деньги, размещенные на них, на палестинские территории. Судя по всему, часть средств действительно шла на помощь нуждающимся, но также было ясно, что были и проблемные операции, и их использование, в том числе выплаты семьям террористов-смертников. Мы добивались от правительства Саудовской Аравии закрытия счетов или прекращения проблемных платежей, а также отмены требования о том, что счет должен вестись во всех соответствующих учреждениях. Мы мало что могли сказать, чтобы удовлетворить руководство Citi. Они хотели получить больше информации и ясности, чтобы принять решение. Ни того, ни другого они не получили. В начале 2003 года Citi официально запросил информацию у правительства Саудовской Аравии, Казначейства и Государственного департамента, но без особого успеха.

Руководители Citigroup приняли решение ограничить свои риски и потенциальную ответственность. Они не могли работать в условиях, когда их учреждение могло быть использовано для поддержки террористов, и не могли нести связанные с этим репутационные риски и обязательства. В настоящее время счет 98 закрыт, а средства направлены на другие счета.

Это не будет единичным действием или соображением для частного сектора. Новая международная обстановка изменила парадигму рисков и репутации банков. Правительства, движимые Соединенными Штатами, теперь требовали от финансовых учреждений применения строгих стандартов и программ соблюдения нормативных требований в своей деятельности. Цвет денег изменился, и репутационный риск теперь был ключевым элементом нижней границы прибыли банка. Крупные транснациональные банки должны были быть уверены в том, что их учреждения не будут использованы террористами, и правительственные постановления и политика заставляли их предотвращать проникновение в финансовую систему. Теперь банки рассматривались и рассматриваются как хранители целостности финансовой системы.

Многие крупнейшие финансовые учреждения, в том числе американские, европейские и азиатские банки, в геометрической прогрессии увеличивали объем предоставляемой ими правительственным структурам информации о подозрительной финансовой деятельности. Банковские служащие тратили сотни миллионов долларов на то, чтобы проверить свои системы на предмет выявления лиц, указанных или подозреваемых в незаконном финансировании. Эти поиски не ограничивались Саудовской Аравией. Опасения возникали по всему миру - особенно там, где отсутствовала прозрачность и подотчетность финансовых операций. Расчет рисков изменился, и банки не хотели оказаться в центре схемы финансирования терроризма.

Швейцария, Люксембург и Лихтенштейн, в частности, столкнулись с неприятной реальностью. Традиция соблюдения банковской тайны, которой они долгое время придерживались, стала разрушаться под влиянием пристального внимания международного сообщества к прозрачности и подотчетности финансовых операций. Для банковского центра или страны было уже неприемлемо просто заявить, что они не знают или не могут выяснить, находятся ли в их банках запятнанные деньги. Банковские центры в таких городах, как Дубай и Бейрут, должны были противостоять финансовой деятельности в своей среде, где сходятся коммерческие структуры и игроки со всего мира. Этим странам пришлось бы корректировать свои системы и находить баланс, обеспечивающий сотрудничество с международным сообществом и в то же время позволяющий их банковской системе выживать и принимать клиентов со всего мира. Все они должны были приспособиться к новой калькуляции рисков для финансовых учреждений.

За этим часто следовало спокойное сотрудничество: банковские счета замораживались, а финансовые разведданные передавались. Такие страны, как Объединенные Арабские Эмираты и Бахрейн, стремились продемонстрировать жизнеспособность и целостность своих финансовых центров, выступая спонсорами конференций и расширяя свою роль в таких международных организациях, как Эгмонтская группа подразделений финансовой разведки и региональные органы Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. В классических банковских центрах Европы произошел жесткий переход к большей прозрачности и подотчетности, а правительства Швейцарии и Лихтенштейна стали лидерами в пересмотре своих основ банковской тайны. Эволюция происходила быстро, и в итоге в 2010 году швейцарцы начали кампанию "белых денег", чтобы гарантировать, что все их банковские операции поддерживают целостность системы. После 11 сентября у денег действительно появился цвет, и банки и финансовые центры захотели перекрасить их в белый. Нам, сотрудникам Казначейства, предстоит использовать эти изменения в динамике финансовой индустрии в ходе грядущих финансовых кампаний.

К тому времени, когда Усама бен Ладен был убит, работа Казначейства принесла свои плоды. Старые финансовые сети "Аль-Каиды" были разрушены, а ядро "Аль-Каиды" стало просить денег у своих филиалов и доноров и пытаться найти новые способы их получения. Саудовцы и другие страны серьезно отнеслись к опасениям по поводу финансирования террористов. Даже израильские чиновники, занимающиеся борьбой с терроризмом, удивлялись тому, что к 2007 году поток средств из Саудовской Аравии в "Аль-Каиду" значительно уменьшился. Независимо от дипломатических или геополитических разногласий, борьба с финансированием терроризма оставалась неизменной сферой сотрудничества. Искусство финансовой дипломатии - с правительствами и банками - будет играть важную роль в предстоящих финансовых сражениях.

Казначейство научилось напрягать мускулы и агрессивно использовать большинство новых инструментов и сетей, имеющихся в его распоряжении, а также новые формы финансовой разведки. Временами эти инструменты могли быть тупыми финансовыми орудиями, но они доказали свою эффективность в изоляции подозрительных людей, учреждений и денег. Теперь настало время усовершенствовать и отточить наш подход к устранению остававшихся финансовых препятствий и уязвимостей.

Глава 4.

Деньги находят способ эффективно перемещаться - даже в самых отдаленных уголках мира. Министерство финансов США должно было найти способ справиться с движением денег за пределами официальной финансовой системы и аккуратных коридоров банков. Мы должны были найти способ борьбы с перемещением незаконных средств через традиционных хаваладаров и курьеров. И нам нужно было найти способы нацелить и обезвредить финансовые узлы, которые позволяли транснациональным террористическим и преступным группировкам действовать в глобальном масштабе.

Хавала - это традиционный способ обмена и перемещения денег в Центральной и Южной Азии, на Ближнем Востоке и в Африке. Как и банковские переводы Western Union, "хавала" - это система, созданная для перемещения денег через границы и по всему миру. Однако вместо электронных переводов она опирается на доверительные отношения и сети брокеров, связанных телефонными звонками, факсами и наличными, чтобы обменивать и доставлять деньги в места, где нет банкоматов или отделений банков. За определенную плату клиент может отправить деньги кому-то в другой конец света, рассчитывая, что они будут доставлены, часто к его двери, в течение нескольких часов - просто на основе доверия между брокерами, работающими в сети. В определенный момент - часто ежемесячно или ежеквартально - брокеры сверяют свои счета и курсовые разницы, обычно используя банковские счета, обмен товарами или кредит.

Эта система широко распространена и укоренилась в коммерческой культуре таких стран, как Афганистан, Пакистан и Сомали, где официальные банковские или телеграфные компании зачастую удалены, дороги и недоступны. Как и все финансовые системы, система "хавала" в своей основе опирается на доверие - в данном случае между брокерами (или хаваладарами) и их клиентами. Для фермеров, торговцев и всех, кто полагается на родственников, работающих за границей, "хавала" - это главная финансовая система, которая лежит в основе экономической жизни. Во многих случаях доверенные хаваладары считаются более надежными и ответственными, чем антисептические банкиры, сидящие за окошками операционистов.

Как только термин "хавала" начал попадать в заголовки газет на Западе, "хавалы" быстро приобрели сомнительную репутацию. Они считались секретными и по своей сути подозрительными, поскольку не вели официального учета, не были связаны с официальной финансовой системой и не контролировались современными регулирующими органами. Кроме того, не было сомнений в том, что "хавалы" использовались "Аль-Каидой" и "Талибаном" для перемещения денег в Афганистан и Пакистан и обратно. Проникновение системы "хавала" в глубинки, не охваченные банками, обеспечивало финансовый доступ туда, где "Аль-Каида" создала безопасные убежища и физическое присутствие. Это сделало "хавалу" предпочтительным средством для тихого перемещения денег небольшими партиями в места, где действовали террористы, и из них.

Однако развивающееся отношение к "хавалам" на Западе было сопряжено с невежеством. Хотя до 11 сентября в академических кругах уделялось некоторое внимание важности "хавалы" для денежных переводов иностранных рабочих и экономики некоторых регионов и сообществ, в правительстве США было всего несколько человек, которые действительно понимали, как работает система "хавала" и что она значит для тех, кто ее практикует.

Хотя американцам они могли показаться чуждыми, на самом деле "хавалы" были хорошо функционирующими, необходимыми финансовыми сетями, обеспечивающими доступ к трансграничным переводам денег для тех, кто в противном случае не имел бы такой возможности. Система была дешевой, доступной и надежной, поскольку брокеры знали своих клиентов лучше, чем большинство банковских кассиров в Нью-Йорке или Лондоне. Вопреки заблуждениям Запада, хаваладары также вели тщательный учет в подробных бухгалтерских книгах и компьютерах, потому что от этого зависел их бизнес. Поскольку их денежные переводы также были связаны с текущей торговлей, обменными курсами и меркантильными сделками, это придавало особое значение отслеживанию передачи денег и товаров.

В месяцы после событий 11 сентября Министерство финансов США выявило и ликвидировало предполагаемые сети "хавала", которые использовались для перекачки денег для "Аль-Каиды", но мы понимали, что систему "хавала" в целом искоренить не удастся. Мы знали, что она может служить важным целям, но уже на раннем этапе определили, что ее необходимо регулировать и ввести в рамки, позволяющие отслеживать ее операции. Специальная рекомендация VI Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), принятая в октябре 2001 года, предусматривала регулирование альтернативных систем денежных переводов и неформальных систем перевода ценностей, включая "хавалу".

На первой глобальной конференции по "хавале", состоявшейся в Абу-Даби в 2002 году, различные докладчики попытались рассказать о том, как работает "хавала" и как разные страны решают проблемы, связанные с неформальными денежными потоками. Однако реальная работа конференции проходила в кулуарах. Я возглавлял делегацию США в дискуссиях с главой центрального банка Объединенных Арабских Эмиратов Султаном аль-Сувейди, когда мы начали вырабатывать формулировки для международного понимания того, как относиться к "хавале" в мире после 11 сентября. В результате была разработана дорожная карта, которую ОАЭ и другие страны могли бы использовать для определения своих дальнейших шагов по регулированию рынка "хавала".

Приходилось иметь дело с "хавалой", что было тяжелым бременем для развивающихся стран, которые хотели выглядеть как современные финансовые центры. Индийское правительство не хотело, чтобы этот вопрос рассматривался на международном форуме. Разочарованные, его представители категорически утверждали, что "хавала" должна быть категорически признана незаконной и что индийское правительство не может признать ее существование. Но даже в этом случае простое игнорирование "хавалы" не было реалистичным подходом к решению проблемы. Вместо этого мы приняли декларацию, которая позволила странам регулировать "хавалу" так, как они считают нужным, но подчеркнула необходимость большей прозрачности, регулирования и подотчетности в этом секторе.

Это стало одним из главных изменений в финансовом мире после 11 сентября. Хавала была признана. Теперь ее нужно было регулировать. Однако было важно, чтобы такое заявление исходило от самого Ближнего Востока. ОАЭ могли многое выиграть или потерять от того, что их финансовые центры будут считаться открытыми, прозрачными и готовыми к сотрудничеству. Именно поэтому правительство ОАЭ выступило с инициативой проведения конференции.

Мы с губернатором Сувейди и экспертами, такими как доктор Никос Пассос, выработали окончательную формулировку заявления, и делегаты конференции согласились опубликовать документ, который стал известен как Декларация Абу-Даби о "Хавале". В декларации признавалась важная роль "хавалы" в законной деловой практике по всему миру, но при этом говорилось, что "участники также выразили обеспокоенность по поводу "хавалы" и других неформальных систем денежных переводов, отметив, что отсутствие прозрачности и подотчетности, а также отсутствие государственного надзора создает потенциал для злоупотреблений со стороны преступных элементов".

Мы продолжали добиваться регулирования "хавалы" и развития альтернативных, дешевых банковских услуг для значительной части развивающегося мира, не имеющей доступа к официальным банкам. Речь шла не только об обеспечении интересов безопасности США. Это был также вопрос развития: улучшение доступа к банковским услугам и капиталу предоставит больше экономических возможностей, даже если это будет более наглядно для регулирующих органов и служб безопасности.

В ноябре 2002 года на последней встрече министров финансов G20 в Нью-Дели министр О'Нил возглавил обсуждение проблемы "хавалы" с министрами финансов двадцати ведущих экономик мира. В огромном конференц-зале отеля Sheraton он говорил с экспертной беглостью, излагая основы регулирования и создания альтернатив. Со временем, возможно, "хавалы" выйдут из употребления. В конце концов, доступ к услугам банковских переводов, таких как Western Union, и к дешевым банковским и банковским альтернативам будет осуществляться через отдельные, специальные банковские "окна". Возможно, даже технологии мобильного банкинга и приложения для смартфонов когда-нибудь вытеснят "хавалы" - или даже банки, - но в 2002 году этого не произошло.

Пока О'Нил выступал со своей презентацией в Нью-Дели, министр финансов Индии, принимавший у себя встречу, серьезно и скептически наблюдал за ходом событий. Другие министры, сидевшие за флагами своих стран вокруг огромного квадратного стола для заседаний, давали свои комментарии. Многие объясняли, что их страны делают для регулирования "хавалы"; другие задавали вопросы, призванные выяснить, возможно ли вообще регулирование неформального финансового сектора. О'Нил ответил на все вопросы, заявив, что необходимо предпринять реалистичную попытку объединить регулирование "хавалы" в сети между странами с целью распространения официальных банковских услуг и удобств на тех, кто не имеет банковских счетов. Он закончил сессию, прекрасно владея вопросами. По окончании он с некоторым удовлетворением оглядел зал, затем повернулся ко мне и спросил: "Как я справился?" "Это было здорово, господин министр", - сказал я, наклоняясь вперед и гордясь тем, что министр финансов США признал важность этих сложных вопросов для международного финансового сообщества.

Два года спустя, после ухода О'Нила, мы все еще искали способы преобразовать этот глобальный фокус в новые стратегии работы с "хавалами". Одним из ключевых моментов было найти человека с правильным сочетанием безудержной энергии и стремления к влиянию и инновациям, который бы взялся за эту задачу.

Прогулка от Министерства финансов Афганистана до центрального рынка "хавала" в Кабуле заняла всего около пятнадцати минут. В ноябре 2004 года этот путь проделал Амит Шарма, дружелюбный, уверенный в себе двадцатисемилетний американец индийского происхождения с густыми черными вьющимися волосами. Первоначально Шарма был завербован для работы в ЦРУ, но ему помешало ограничение, запрещавшее добровольцам Корпуса мира поступать на работу в ЦРУ в течение пяти лет после службы. Когда ЦРУ направило Шарму ко мне, я не смог нанять его достаточно быстро. Осенью 2003 года он стал одним из моих первых сотрудников в Исполнительном управлении по борьбе с финансированием терроризма и финансовыми преступлениями Казначейства. Год спустя он стал моим эмиссаром в мире афганских финансов, помогая нам лучше понять эволюцию "хавалы" - основы неформальной финансовой системы Афганистана.

Приехав в Кабул, он решил воочию увидеть рынок "хавала". Преисполненный юношеской уверенности, рожденной его пребыванием на монгольских равнинах и аргентинском поле для игры в поло, Шарма не стал долго раздумывать над тем, как бросить вызов приказу о закрытии посольства США после похищения талибами гуманитарных работников ООН. Он просто отправился на прогулку.

Одетый в бежевый костюм, Шарма шел по центру Кабула, пересекая высохшее русло реки и переходя через мост, на улицах которого валялись пластиковые пакеты и бутылки. На улицах толпились афганцы, а здания почти все были одноэтажными. Четырехэтажный рынок "Хавала" был одним из самых больших зданий в этом районе. Вдоль входа в него тянулась вереница небольших придорожных лавок, торгующих разными товарами, едой, коврами и животными. В самом здании рынка была узкая двойная дверь, которую охранял человек в форме с винтовкой, прислоненной к плечу. Охранник крепко спал, когда Шарма и чиновник министерства финансов вошли в дверь.

Первый офис в здании на первом этаже занимал офис Western Union с ярко освещенной вывеской. На этом этаже были и другие офисы, названия которых были нарисованы на деревянных досках или написаны маркером на бумаге, приклеенной к внутренней стороне стеклянных дверей. Здание выходило в центральный внутренний двор, над которым возвышались балконы. Здесь находилось около 240 предприятий по обслуживанию денег и еще 40 или около того обменных пунктов, и у каждого был небольшой офис.

В центральном дворе на коврах сидели хаваладары и торговцы, занимающиеся обменом денег, с пачками наличных в разных валютах - афгани, доллары США, пакистанские рупии, евро, японские иены, британские фунты, китайские юани, - аккуратно разложенные на столах и на полу. Почти все хаваладары были бородаты, одеты в сандалии и традиционные белые или серые куртасы с бежевыми и черными жилетами. Они передвигались по двору, торгуясь друг с другом, общались с чувством собственного достоинства и иногда переносили горсти денег из одной кучи в другую. Обменники во дворе постоянно двигались и выкрикивали на балкон различные курсы валют и обмена, когда покупатели входили и выходили с улицы.

Клиенты - часто бизнесмены и те, у кого есть родственники за границей, - хотели обменять валюту - афгани на доллары, евро на рупии - или отправить деньги в такие страны, как Объединенные Арабские Эмираты или Пакистан. Брокеры и клиенты обращались с деньгами легко, партиями и пачками. Во дворе наличные были товаром, и рынок был открыт для бизнеса.

Пока Шарма наблюдал за ним, хаваладары кивали ему, интересуясь, кто он такой и что ему нужно. Шарма и его спутник-афганец вышли со двора в служебные помещения.

Несколько брокеров сидели на коврах в каждом из офисов, курили и пили чай, тихо переговариваясь между собой. Редко можно было увидеть женщину. Брокеры были вежливы с Шармой, пожимали руки или кивали. Шарма намеренно говорил на хинди, но был откровенен с ними. Его друг тоже был откровенен - объяснил, что Шарма из Соединенных Штатов и работает в правительстве. Брокерам, которые умели читать своих клиентов и вынюхивать чужое поведение, было бы трудно обмануть их. Они могли читать Шарму и знали, что он родился в Индии, но вырос в Соединенных Штатах. После знакомства и долгих разговоров о семьях и домашней жизни они удобно расположились с Шармой и афганским чиновником и ответили на вопросы об их бизнесе.

В большинстве офисов были компьютеры, и почти все хаваладары также вели бухгалтерские книги - длинные тонкие блокноты с нарисованными от руки строчками, в которых они записывали имена своих клиентов, дебетовые и кредитные остатки и обменные операции с другими дилерами. Все записи были пронумерованы по адресу, и существовали разные книги для разных дилеров, для разных географических районов и для конкретных постоянных клиентов. Как методичные бухгалтеры, эти люди ничего не делали бессистемно. Следить за своими деньгами и операциями было их делом.

Большую часть времени во время этого визита Шарма провел с профсоюзным боссом Кандагарской биржи. Ему был предоставлен полный учебник по работе системы "хавала" как внутри Афганистана, так и за его пределами. Он узнал об устоявшейся, пользующейся доверием сети брокеров, входящих в союз; о связях между предприятиями по обслуживанию денег, обменными пунктами, розничными клиентами и предприятиями; о кодексах поведения, используемых для самоконтроля системы и исключения брокеров-изгоев. Почти все брокеры занимались не только денежными операциями, но и содействовали торговле внутри Афганистана и за его пределами. Профсоюзный босс рассказал, что по всему городу действовало множество центров по торговле деньгами, в которых работали многочисленные мобильные группы, представлявшие по четыре-пять дилеров. Мобильные подразделения использовали автомобили и фургоны, перевозившие наличные в разных валютах, что позволяло брокерам удовлетворять спрос и потребности в доставке. Они были похожи на передвижные банкоматы.

После дня, проведенного на рынке, Шарма пешком вернулся в Министерство финансов Афганистана, а затем в комплекс посольства США. Всего лишь после одного урока он глубже понял, как работают хаваладары и насколько важна система "хавала" для афганской экономики. На встрече с послом США Залом Хализайдом, представителями Агентства США по международному развитию (AID) и другими сотрудниками посольства Шарма предложил правительству США найти способ более прямого и активного использования сети "хавала" - не только для того, чтобы использовать ее возможности, но и для того, чтобы лучше понять, как работает система, и укрепить доверие к брокерам и союзу "хавала". Представители AID сразу же отвергли эту идею, сославшись на политику США, направленную на создание официальной финансовой системы в Афганистане и опору на нее. Хотя они были правы в том, что важно развивать официальную банковскую систему и институционализировать такие практики, как прямое депонирование зарплаты, что позволило бы обуздать коррупцию, не менее важно было учитывать реалии финансовых отношений в Афганистане. Неправительственные организации (НПО) и охранные компании, работающие в Афганистане, уже осознали это - они ежедневно пользуются услугами "хавала".