Война казначейства. Начало новой эры финансовой войны

Когда пресс-конференция закончилась, Глейзера отправили на встречу с коллегами в китайском правительстве перед отъездом домой. Он встретился с чиновниками из китайского центрального банка и министерства финансов, чтобы получить отповедь. Китайские финансисты потребовали объяснить, почему американские переговорщики сейчас пытаются отменить действие BDA. Они увидели в этом момент, когда нужно было оградить китайскую банковскую систему от незаконной финансовой деятельности Северной Кореи. Они не могли понять, почему Соединенные Штаты, которые справедливо выступали за защиту международной финансовой системы и изоляцию BDA, теперь пытаются убедить китайские банки помочь BDA и северокорейцам с помощью неблаговидных банковских переводов.

Как позже скажет Глейзер: "Это была одна из самых неловких встреч, которые я когда-либо пережил, но это был и один из самых гордых моментов. Пока меня ругали и читали нотации, я думал про себя: "Молодцы, ребята"". Китайцы вступали в легальный финансовый мир, и их пренебрежительное отношение к чиновникам Казначейства США было сигналом того, что они не позволят, чтобы с их финансовой системой играли по политическим причинам в Пекине или Вашингтоне.

Глейзер знал, что сага еще не закончена. Почти сразу после приземления в Вашингтоне ему позвонил министр Полсон. Китайский центральный банк приостановил сделку, и китайские банки не будут участвовать в переводе замороженных северокорейских активов. Президент Буш был настойчив и спросил Полсона: "Где ваша команда?". Полсон авторитетно ответил: "Они в самолете". После этого Полсон позвонил Глейзеру и приказал: "Садитесь в самолет!". Полсон настаивал, что команда Казначейства должна быть на ближайшем рейсе в Пекин, независимо от того, есть ли у них визы. Майнерсу тоже позвонили. Полсон знал, что Майнерс запланировала время для покупки свадебного платья со своей матерью, которая прилетала в город на той неделе. Позвонив ей напрямую, он извинился за вынужденную задержку и поблагодарил ее за работу на благо департамента и страны. Он подчеркнул исторический характер этой работы, а Майнерс тихо заплакала на другом конце провода и снова собралась в дорогу.

Делегация вернулась в Пекин через семьдесят два часа после возвращения в Вашингтон. На этот раз Полсон отправил с собой начальника штаба Джеймса Р. Уилкинсона, ветерана Госдепартамента, которому доверяла госсекретарь Райс и которого знал Крис Хилл. Уилкинсон должен был следить за честностью Госдепартамента и быть глазами и ушами секретаря казначейства.

Снова возобновились изнурительные переговоры с северокорейцами. Уилкинсон ежедневно общался со своим северокорейским коллегой, человеком с золотыми передними зубами, которого звали мистер Чанг. Но делегация Казначейства была ограничена в своих возможностях. Будучи банковским регулятором, Казначейство не хотело, чтобы его видели ведущим переговоры о передаче замороженных активов. Кроме того, представители Казначейства, конечно же, не хотели давать понять, что для любой юрисдикции или учреждения, участвующего в сделке, будут автоматически созданы "безопасные гавани" от мер регулирования. Ни один министр финансов не стал бы обещать такого. Как и в случае с банковским кризисом в посольствах после падения Riggs Banks, Госдепартаменту предстояло найти банки, готовые вести рискованный бизнес.

Крис Хилл потратил несколько недель, пытаясь найти банк, который помог бы перевести активы. В конечном счете, это должно было быть американское учреждение. Привлечение американского учреждения для помощи в переводе денег обратно в Северную Корею было единственным способом, чтобы учреждения согласились прикоснуться к северокорейским активам. Это также было идеально для Северной Кореи, поскольку Соединенные Штаты напрямую подтверждали банковскую операцию с Пхеньяном. В какой-то момент Wachovia казалась готовым участником, но, не получив гарантий от будущих санкций или действий регулирующих органов, банк отказался от участия. Оно того не стоило.

Наконец, в конце весны 2007 года нью-йоркский Федеральный резервный банк, привыкший работать с чувствительными сделками и иметь дело с иностранными суверенными контрагентами, согласился помочь. ФРС Нью-Йорка была последней и самой важной инстанцией для международной сделки такого рода и могла переводить активы между центральными банками. Том Бакстер, легендарный главный юрисконсульт, начавший свою карьеру в ФРС с помощи в возвращении иранских активов после кризиса с заложниками в 1979 году, был привлечен Тимом Гайтнером для разработки механизма передачи активов. Механика была крайне важна для этого акта высококлассной технической финансовой дипломатии.

Соединенные Штаты нашли во Владивостоке российский банк "Дальневосточный банк", который держал счет северокорейского Внешнеторгового банка и был готов помочь с переводом активов - но только при условии, что ему будет гарантировано, что в результате он не подвергнется санкциям или нападениям. Русским также требовался механизм для получения активов от Banco Delta Asia, поскольку у них не было налаженных банковских отношений с BDA. Это означало, что необходимо было привлечь центральный банк России. Американский посол Уильям Бернс, который впоследствии стал заместителем госсекретаря Хиллари Клинтон, заверил российских правительственных чиновников, что Соединенные Штаты не будут действовать против частного российского банка или центрального банка. Президент Буш и президент России Владимир Путин обсудили этот вопрос на саммите "Большой восьмерки" в Германии и договорились о том, что это сработает. Бакстер начал разрабатывать многоступенчатую глобальную передачу токсичных активов, в которой Федеральная резервная система будет выступать в качестве конечного финансового посредника.

В июне 2007 года Banco Delta Asia перевел 25 миллионов долларов центральному банку Макао, Валютному управлению Макао. После того как активы были переведены, власти Макао направили деньги в Федеральный резервный банк Нью-Йорка. Затем ФРС направила активы в российский центральный банк, который перевел их в Дальневосточный банк. Наконец, Дальневосточный банк перевел 25 миллионов долларов на счет северокорейского Банка внешней торговли. Деньги снова оказались в руках северокорейского режима. Сделка была завершена - развязана одна из самых значительных заморозок активов в современной истории. Цена за возвращение Северной Кореи к шестисторонним переговорам была полностью оплачена.

Развертывание было трудным делом. Но если надежда Госдепартамента заключалась в том, чтобы заключить сделку с Северной Кореей, то возникла проблема. Мы преждевременно отказались от финансовых рычагов, которые могли бы обеспечить еще более существенные дипломатические рычаги. Это был уникальный момент, когда у Соединенных Штатов была возможность изменить общую динамику отношений с Северной Кореей и Китаем. Вместо этого мы попытались загнать джинна обратно в бутылку, что обошлось нам в копеечку.

Хуже того, отмена действий BDA подрывает наше собственное финансовое оружие. Раздел 311 работал как выражение способности Казначейства защищать финансовую систему. Если бы давление можно было снять просто по дипломатическим соображениям, это позволило бы предположить, что решения, принимаемые в отношении изоляции северокорейской финансовой деятельности, были просто политическими решениями. Использование американского авторитета для того, чтобы дать северокорейцам добро на реформирование их незаконного финансового поведения, нанесет глубокий ущерб нашей способности использовать тот же инструмент для давления на северокорейцев или других стран в будущем.

Более правильным решением в то время было бы заставить северокорейцев решать вопросы с маканскими и китайскими властями напрямую - что повлекло бы за собой более сложный процесс очистки их незаконной финансовой деятельности. Это заставило бы банки пересмотреть свои счета и раскрыть регуляторам информацию о том, где КНДР хранит свои активы. Северным корейцам пришлось бы отвечать целому хору игроков - не только Соединенным Штатам, но и всему легальному финансовому миру. Соединенные Штаты могли бы остаться в стороне и выступить в роли защитника мировой финансовой системы, выдвинув при этом более конкретные требования, например, передать принтеры и пластины, используемые для подделки 100-долларовых купюр США.

Вместо этого мы позволили превратить себя в агента Северной Кореи, решающего проблему, которую они создали. Мы взяли то, что было квинтэссенцией многосторонних последствий внутренних регулирующих мер, и превратили это в одностороннюю американскую проблему, которую нужно было решить. Северные корейцы умело перевернули ситуацию. Нас перехитрили на пике международного давления, и мы отказались от своих рычагов.

Это не было актом недобросовестности. Крис Хилл и госсекретарь Райс хотели заключить сделку, поэтому они настаивали на решении вопроса о замороженных активах и ослаблении давления. Президент согласился с ними, мотивируя это тем, что северные корейцы находятся на волоске от гибели, и было бы неплохо вернуться за стол переговоров, пока мы находимся в сильной позиции. Это был не ошибочный инстинкт, но он был преждевременным. Все это время мы задумывали кампанию финансового давления, чтобы обеспечить рычаги для нашей дипломатии и заставить северокорейцев сделать трудный выбор. Мы еще не заставили их сделать все эти решения. Мы упустили возможность заставить китайцев также сделать трудный выбор в отношении их финансовых сделок с Северной Кореей. Давление на Пекин тоже было, но мы его ослабили. Мы слишком рано сделали ставку на BDA.

В результате этого эпизода многие в мире стали считать, что наши усилия по "защите финансовой системы" с помощью "поведенческого" финансового давления - всего лишь троянский конь для реализации политических и дипломатических интересов. Когда это было удобно, мы отказывались от своих опасений по поводу целостности финансовой системы и незаконной финансовой деятельности мошенников. Тактика, которая раньше была эффективной, поскольку считалась не политически мотивированной, теперь стала жертвой именно такого обвинения.

Союзники, которые поддерживали наши действия, чувствовали себя преданными, как будто у них выдернули ковер из-под ног. Противники приняли к сведению, что они могут маневрировать, чтобы избежать финансового давления. В частности, северокорейцы усвоили урок диверсификации своих авуаров и точек доступа к международной финансовой системе. Со временем они наладили новые банковские и финансовые связи, в основном за счет новых коммерческих отношений и сделок по добыче полезных ископаемых с китайскими компаниями и торговцами. Они найдут способы обогатить свой режим и продолжить доступ к финансовой системе. Они не будут слишком сильно зависеть от банка "Золотая звезда" или Banco Delta Asia, как это было в прошлом.

Зацикленность на освобождении активов также сместила дискуссию в сторону от того, почему международное финансовое сообщество с самого начала наложило запрет на северокорейские счета. Северная Корея продолжала заниматься незаконной финансовой деятельностью - в том числе подделкой 100-долларовой купюры США, - и этот вопрос не был решен. Вместо этого он был передан на рассмотрение технической рабочей группе под руководством Министерства финансов, которая заседает и по сей день. Не было ни передачи поддельных банкнот, ни каких-либо признаков того, что Северная Корея прекратила свою незаконную деятельность. Эти вопросы остаются нерешенными.

Акция BDA должна была стать началом кампании финансового давления, а не ее завершением. Были созданы условия для изоляции активов северокорейского режима по всему миру, включая тщательную проверку активов и практики руководства, используемых для финансирования и поддержки правительства КНДР. Утрата внимания к этой акции как к части более широкой кампании, возможно, стала самой большой альтернативной ценой отмены акции BDA. Мы позволили северокорейцам и китайцам сорваться с крючка. Это стало бы уроком того, как рано лишаться финансовых рычагов без гарантированных выгод.

Тем не менее, для сотрудников Казначейства, участвовавших в проекте, это был критический пример, продемонстрировавший мощь американских финансовых инструментов. "Наши финансовые инструменты иногда являются самым мощным оружием, которым располагает наше правительство, чтобы помочь изменить поведение", - сказал Джим Уилкинсон. "В конце концов, после этой сделки дипломатия продвигается вперед, и мир теперь видит, насколько мощными на самом деле являются финансовые инструменты Казначейства". 6 Поиски "следующего BDA" будут годами повторяться в Ситуационной комнате Белого дома во время каждого кризиса национальной безопасности.

В будущем представители Казначейства, Госдепартамента и Белого дома будут следить за тем, чтобы любое финансовое давление или принудительная дипломатическая кампания не привели к расколу делегации США. Финансовое давление и дипломатия могут резко разойтись, если ими не тщательно управлять - особенно если стороны не понимают, почему и как работает финансовое давление. Казначейство и Госдепартамент должны были действовать в ногу со временем, чтобы вновь начать такую мощную кампанию - и чтобы правильно управлять ее разворачиванием. Стюарт Леви хорошо усвоил этот урок. Он будет применять его при реализации следующей масштабной инициативы - финансового наступления на Иран.

Глава 12

С тех пор как пресс-секретарь Казначейства Тони Фратто ознакомился с секретной и тщательно охраняемой программой SWIFT, он готовился к утечке информации. Мы разработали программу, чтобы помочь отследить финансирование террористов легально, эффективно и тайно. Но мы все время предполагали, что программа увидит свет. Фратто знал, что звонок поступит. Но когда это произошло, он был удивлен, что это заняло так много времени.

Министерство финансов и официальные лица, работавшие в Европе, предпринимали серьезные попытки замолчать программу и ограничить круг лиц, знающих о ее действиях. Но мы всегда знали, что программа будет раскрыта. С самого начала мы разработали программу таким образом, чтобы она выдержала юридический и общественный контроль. Механика программы была гораздо более открытой, чем в классической разведывательной операции. О программе знало больше иностранных чиновников - особенно больше тех, кто традиционно не занимался разведкой, - чем в случае с любой другой весьма чувствительной программой по борьбе с терроризмом. Ответная реакция, последовавшая в 2005 году, когда газета New York Times сообщила о существовании сверхсекретной Программы наблюдения за террористами Белого дома (TSP), была очень болезненной. Нервничало не только правительство США, но и руководство SWIFT. Представители SWIFT опасались, что их сотрудничество будет истолковано в том же критическом свете.

Именно к этому Фратто и небольшая группа специалистов по связям с общественностью "вчитывались" в программу, готовясь к ней с 2002 года. Фратто и его предшественники Мишель Дэвис и Роб Николс разработали план коммуникаций, который предвосхищал неизбежную утечку информации: подробные вопросы, назначенные телефонные номера, предполагаемые линии атаки и контраргументы для использования в работе с репортерами. Коммуникаторы провели три планёрных учения с сотрудниками SWIFT и европейскими коллегами Казначейства, чтобы все они понимали свои роли и различные подводные камни плохо скоординированной реакции. Фратто совершил две поездки в исторический замок SWIFT в Брюсселе, чтобы поработать с высшими должностными лицами компании над коммуникационным планом, пока они не почувствовали себя комфортно и не были готовы к ответным действиям.

В 2006 году Фратто позвонил репортер New York Times Эрик Лихтблау, и он понял, что время пришло. Лихтблау был сдержан, упомянув лишь, что он изучает возможную историю о том, как Казначейство получает данные от SWIFT. Он сказал это так, будто ему мало что известно, но Фратто это насторожило. Он понимал, что такого звонка не было бы, если бы у Лихтблау, получившего Пулитцеровскую премию за статью о TSP, не было уже готовой истории. Лихтблау начал копать и задавать вопросы о SWIFT другим людям. Коммуникаторы SWIFT позвонили пресс-секретарю Казначейства Молли Миллервайс Майнерс и сообщили ей, что репортеры New York Times готовят материал. В разговоре с Лихтблау Фратто смог понять, что "Таймс" вцепилась в эту историю и собирается довести ее до конца. По тону разговора он также понял, что "Таймс" считает, что Казначейство делает что-то незаконное - возможно, даже крадет финансовые данные. Фратто ничего не рассказал о программе, но согласился поговорить с Лихтблау еще раз, поскольку "Таймс" не будет публиковать материал, не посоветовавшись предварительно с Министерством финансов.

Фратто и архитекторы программы быстро привели в действие план реагирования - Фратто позвонил Дэну Бартлетту, директору по коммуникациям в Белом доме, а другие позвонили своим коллегам из правительства США. Фратто собрал группу , в которую вошли Стюарт Леви, Молли Миллервайс Майнерс и юристы Казначейства, чтобы определить порядок действий. Команда считала, что история, которую строила New York Times, была абсолютно неверной - в программе SWIFT не было ничего противозаконного. Они надеялись убедить "Таймс" в том, что программа была законной, эффективной и целесообразной - это был наш единственный шанс покончить с этой историей.

Джош Болтен, руководитель аппарата президента, созвал совещание в своем светлом и просторном кабинете, расположенном в конце коридора от Овального кабинета. На совещании присутствовали все ключевые представители администрации по этому вопросу, включая вице-президента Чейни, советника Белого дома Гарриет Миерс, советника по национальной безопасности Стива Хэдли и министра финансов Сноу. Варианты действий были просты: попытаться закрыть рот "Нью-Йорк таймс", отказавшись от сотрудничества с изданием; работать с Лихтблау и его редактором, пытаясь убедить их не публиковать материал; работать с ними, но попытаться представить материал в выгодном свете; или передать материал другому изданию.

Министр Сноу и сотрудники Казначейства обосновали необходимость сотрудничества с Лихтблау и редакторами "Таймс", чтобы убедить их в том, что на самом деле у них нет ничего особенного, а программа, которую они расследуют, законна, эффективна и ограничена в применении. Фратто не хотел быть пойманным за этой историей и знал, что если она выйдет с неточностями и ложными предположениями, это станет катастрофой для Казначейства, администрации и SWIFT, поставив под угрозу саму программу. Он также понимал, что история может просочиться в любом случае, учитывая постоянные запросы репортера к экспертам и официальным лицам в США и Европе по поводу программы. Я был полностью согласен с Фратто и моими бывшими коллегами из Казначейства.

При каждой возможности и на каждой встрече, на которой я присутствовал, мы утверждали, что эту программу стоит защищать решительно и публично, если потребуется. Если "Нью-Йорк Таймс" решила опубликовать эту историю, мы должны были потребовать, чтобы она защищала свое решение и свои материалы. Но в то же время мы понимали, что, скорее всего, ведем проигрышную борьбу. Высшее руководство уже могло сказать, что Лихтблау и его коллега-репортер Джеймс Ризен, который также работал над статьей, считают, что нашли еще одну программу, подобную TSP, достойную разоблачения на первой полосе - и, возможно, еще одной Пулитцеровской премии.

Основным собеседником журналистов стал Стюарт Леви. В ходе диалога, состоявшего из двух частей, Леви сосредоточился на разъяснении правовой базы и ответственного подхода к обработке и отслеживанию данных SWIFT. Он посоветовал Лихтблау обратиться к стороннему эксперту по вопросам национальной безопасности, чтобы проверить его предположение о незаконности программы. The Times обратилась к Дэвиду Крису, уважаемому юристу по вопросам национальной безопасности, который руководил процессом рассмотрения Закона о надзоре за иностранной разведкой (FISA) в Министерстве юстиции в первые годы администрации Буша. Крис, который впоследствии стал помощником генерального прокурора президента Обамы по вопросам национальной безопасности, проанализировал программу SWIFT для Times и решил, что она законна и что нет никаких проблем с ее легитимностью. Леви, хорошо знавший Криса еще со времен их работы в Министерстве юстиции, знал то, что Крис сообщил "Таймс". Программа в том виде, в каком она была разработана и реализована, была законной - никакой истории не было.

Через несколько недель Лихтблау вернулся к Фратто. Было ясно, что репортеры не нашли в программе того, что искали. Казначейство не крало данные SWIFT из воздуха и не использовало финансовую информацию, содержащуюся в них. Это не была масштабная экспедиция по поиску финансовых данных в мире. Это была попытка правительства США выявить и отследить финансирование терроризма в понимании американской общественности. Если методы были законными, то, казалось бы, для истории не было особых оснований. Но, похоже, "Нью-Йорк Таймс" все равно собиралась ее опубликовать, поставив под угрозу важнейший источник финансовой информации для Казначейства и подвергнув совет директоров SWIFT общественному контролю.

Хотя до сих пор не было ясно, в чем, собственно, заключалась эта история, для Леви и остальных, кто работал с программой, риск был очевиден. Разоблачение в New York Times ставило под угрозу само существование программы и наш самый эффективный метод отслеживания финансирования терроризма через банковскую систему . Это также вызвало бы гнев европейцев в отношении SWIFT и европейских центральных банкиров, осведомленных о программе. Фратто потребовал объяснить, почему это все еще считается историей, но Лихтблау просто отмахнулся и сказал, что теперь все в руках редакторов.

В то же время Джош Мейер из Los Angeles Times, который освещал в газете истории Казначейства и ездил с нами в зарубежные поездки, позвонил в Министерство финансов и задал вопросы об отношениях со SWIFT. У репортеров "Лос-Анджелес таймс" не было достаточных оснований для самостоятельной подготовки материала, но было ясно, что они искали то, к чему привлекло внимание расследование "Нью-Йорк таймс".

Надежды остановить эту историю было мало, но администрация попыталась. Билл Келлер, редактор New York Times, согласился на встречу с министром финансов Сноу. Сноу и его команда привели доводы в пользу законности программы и ее полезности, объяснив при этом, какой ущерб разоблачение может нанести нашим европейским партнерам и самой SWIFT. Сноу предложил провести отдельный брифинг с юристом Казначейства, отвечающим за правоприменение в рамках программы. Но Келлер вежливо выслушал его, задал несколько отвлеченных вопросов и завершил встречу. Было очевидно, что Келлер уже принял решение и собирается опубликовать эту историю независимо от того, что было сказано на этой встрече.

Сопредседатели Комиссии 9/11, Ли Гамильтон и Томас Кин, обратились к New York Times с просьбой не публиковать эту статью. Даже сенатор Расс Файнголд, демократ из Висконсина, известный своей защитой частной жизни и гражданских свобод и ярой оппозицией администрации Буша, был убежден в ценности и законности программы, и его попросили позвонить в New York Times, чтобы вмешаться. Однако всем, кто пытался убедить "Таймс", было вежливо отказано.

В конце концов, отчасти публикация была вызвана конкуренцией между газетами, поскольку New York Times была не единственной газетой, раскрывшей программу SWIFT. Леви был в Италии, когда ему сообщили, что история есть и у Los Angeles Times. Это позволило бы ускорить публикацию и подтолкнуть New York Times к публикации. Леви и пресс-секретарь Молли Миллервайс Майнерс немедленно вылетели обратно, понимая, что им придется действовать быстро.

Фратто позвонили и сообщили, что New York Times собирается опубликовать эту историю. Как только это стало ясно, команда по связям с общественностью решила еще раз встретиться с репортерами из New York Times и Los Angeles Times, прежде чем они опубликуют свои статьи. В то же время Министерство финансов позвонило Гленну Симпсону из Wall Street Journal, опытному журналисту, который разбирался в банковской сфере и много лет занимался вопросами отмывания денег, финансирования терроризма и организованной преступности. Когда Майнерс разговаривала с Симпсоном, она сказала ему: "Принесите свой ноутбук". Казначейство намеревалось предоставить ему информацию о программе, чтобы он мог опубликовать конкурирующую статью. Не было дано обещания "Нью-Йорк Таймс" не говорить с другими репортерами, если "Таймс" решит опубликовать эту историю, хотя Лихтблау позже пожалуется Фратто.

Статья Гленна Симпсона в Wall Street Journal была опубликована в тот же день, что и статьи в Los Angeles Times и New York Times. Симпсон, освещавший деятельность Казначейства после 11 сентября, давно знал о программе Казначейства по работе с данными SWIFT, но решил не публиковать ее. Он жил в Брюсселе и даже однажды встретился с председателем SWIFT Ленни Шранком (Lenny Schrank), проверив его и поинтересовавшись, не обменивается ли он информацией с правительством США. Шранк отнекивался, но Симпсон знал, что существует некая договоренность и программа.

Однако в то время Симпсон даже не обратился к редакторам с этой историей - потому что не считал, что она есть. По мнению Симпсона, программа была законной, не вызывала возражений и соответствовала тому, что, по словам администрации, она делала для отслеживания финансирования терроризма. За годы работы над репортажами о международной организованной преступности и отмывании денег Симпсон знал, что банковский мир подвержен требованиям отчетности, отчетам о подозрительной деятельности и целому ряду других навязчивых регулятивных проверок, которые делают трансграничные транзакции честной игрой при подходящих обстоятельствах. Он считал, что программа SWIFT вписывается в эту исторически сложившуюся интрузивную систему регулирования. С его точки зрения, эта программа не нарушала ничьих гражданских свобод, и не было никаких журналистских причин разоблачать ее. Когда его редакторы узнали о скором появлении статьи в New York Times, Симпсону не составило труда в кратчайшие сроки подготовить материал. Он уже знал о банковском мире, SWIFT и о том, как Казначейство могло использовать эти данные.

В отличие от них, репортеры New York Times подошли к делу, полагая, что программа SWIFT осуществляется так же, как и программа слежки АНБ, о которой Times уже писала. Их недостаточная искушенность в понимании международной финансовой системы и банковских законов, а также связанное с этим нежелание прислушиваться к мнению экспертов внутри и вне правительства подлили масла в огонь. Поэтому они решили поставить под угрозу один из самых ценных и законных инструментов борьбы с терроризмом, имевшихся в распоряжении Соединенных Штатов.

23 июня 2006 года газета "Нью-Йорк Таймс" опубликовала статью на первой полосе: "Банковские данные просеиваются США в тайне, чтобы блокировать террор", авторы Эрик Лихтблау и Джеймс Ризен. В тот же день Симпсон опубликовал свою статью для Wall Street Journal, а Джош Мейер и Грег Миллер - для Los Angeles Times. Все они поспешили опубликовать свои материалы в Интернете раньше остальных. Газета Washington Post также опубликовала статью о программе Казначейства 23 июня.

Члены администрации всех уровней обрушились с критикой на New York Times. Президент Буш назвал статью "позорной". Джон Сноу написал в письме редактору "Таймс" от 29 июня 2006 года: "Решив опубликовать свою статью на первой полосе 23 июня, "Таймс" подорвала весьма успешную программу борьбы с терроризмом и предупредила террористов о методах и источниках, используемых для отслеживания их денежных следов". На слушаниях в подкомитете по надзору и расследованиям Палаты представителей по финансовым услугам 11 июля Стюарт Леви предупредил: "Это разоблачение поставило под угрозу одну из наших самых ценных программ и только усложнит наши усилия по отслеживанию финансирования террористов и предотвращению террористических атак . Отслеживать денежные следы террористов и так непросто, а тут еще о наших источниках и методах пишут на первых страницах газет".

Конгресс был возмущен тем, что программа была скомпрометирована. На Капитолийском холме сенатор Джим Баннинг, республиканец из Кентукки, попросил генерального прокурора провести расследование в отношении New York Times по обвинению в государственной измене. Представитель Питер Кинг из Нью-Йорка, республиканский председатель комитета по национальной безопасности Палаты представителей, призвал расследовать, не нарушило ли решение газеты опубликовать статью Закон о шпионаже. Член палаты представителей Джей Ди Хейворт, республиканец из Аризоны, разослал коллегам письмо с просьбой приостановить действие полномочий газеты "Таймс" для работы с прессой в конгрессе. Тем не менее New York Times и другие газеты остались при своем мнении.

Многие впоследствии рассуждали, что существование программы было очевидным и что эта история на самом деле не была раскрытием чего-то секретного. Но если это было так очевидно, почему об этом писали на первых полосах газет? Что еще более важно, почему до 2006 года не было больше запросов в СМИ, не было толковых редакционных писателей или аналитических центров, предлагавших эту программу как хорошую идею для использования в качестве инструмента противодействия финансированию терроризма? Если это было так очевидно, то почему до 11 сентября не было предпринято согласованных усилий по вызову в суд данных SWIFT в юридических целях?

На самом деле эта программа была инновационной и легальной и работала хорошо и тайно, прямо под носом у тех, кто делал вид, что разбирается в вопросах финансирования терроризма и терроризма. До этого разоблачения террористические организации и сети не понимали, что мы видим и отслеживаем, хотя знали, что мы отслеживаем денежные потоки. Большинство неэкспертных наблюдателей понятия не имели, что такое SWIFT и как она функционирует в международной финансовой системе. Теперь они точно знали, что мы видим, как и режимы-изгои, и все финансовые учреждения мира.

На обеде в Нью-Йорке после публикации материалов в прессе редактор Times Келлер встретился с представителями американской разведки, включая директора ЦРУ Майка Хейдена. Келлера спросили, почему он решил опубликовать историю о SWIFT, когда программа была легальной и столь важной для правительства США. С удивительной откровенностью Келлер ответил: "Потому что к тому времени президент был ослаблен". Присутствующие не могли поверить своим ушам, услышав это открытое признание, что в принятии решения был политический расчет. Когда американские чиновники вернулись в аэропорт, все еще ошеломленные тем, что сказал Келлер, Хейден повернулся к своим помощникам и спросил: "Вы только что слышали то, что я сделал?" Не было никаких сомнений в том, что Келлер заявил, что решение о публикации в конечном итоге было основано на политическом решении о состоянии президентства Буша.

К чести SWIFT, она была готова защищать себя. Шранк и члены совета директоров годами готовились к тому, что программа в конце концов будет раскрыта. Руководство компании считало, что оно сделало все необходимое и ответственное по закону, чтобы ограничить доступ Казначейства к своим данным и их использование. В своем публичном заявлении SWIFT пояснила: "UST не может просто просматривать данные. Им разрешено просматривать только те данные, которые отвечают целенаправленному поиску в контексте конкретного расследования терроризма. Поиск данных должен быть основан только на лицах, организациях или связанной с ними информации, имеющей связь с текущим расследованием терроризма или другими оперативными данными о том, что объект связан с терроризмом."

SWIFT также отметила, что соблюдение требований было "законным, ограниченным, целенаправленным, защищенным, проверяемым и контролируемым". В своем заявлении по этому поводу компания сказала,

SWIFT очень серьезно относится к своей роли ключевой инфраструктуры международной финансовой системы и сотрудничает с властями для предотвращения незаконного использования международной финансовой системы. SWIFT вела переговоры с Казначейством США по поводу объема и надзора за повестками в суд. В ходе этого процесса SWIFT получила значительную защиту и гарантии в отношении целей, конфиденциальности, надзора и контроля над ограниченными наборами данных, полученных по повесткам. Независимый аудиторский контроль обеспечивает дополнительную уверенность в том, что эти меры защиты полностью соблюдаются.

В докладе французского судьи по борьбе с терроризмом Жана-Луи Брюгьера, опубликованном в декабре 2008 года, говорится, что "Министерство финансов США соблюдает строгие ограничения на использование и жесткие гарантии конфиденциальности, установленные в Представлениях отчета об отслеживании финансирования терроризма, и что TFTP продемонстрировал значительную ценность для борьбы с терроризмом, в частности в ЕС". Хотя европейские источники заявили, что им известно о 27 000 запросов правительства США к SWIFT о предоставлении данных, они не выявили никаких нарушений со стороны заинтересованных сторон.

"Общественный редактор" New York Times, отвечающий за журналистскую честность газеты и журналистскую этику, - Байрон Каламе - сначала ответил на хор критики, защищая решение Билла Келлера. 6 Однако несколько месяцев спустя Каламе изменил свое мнение, опубликовав статью под названием "Банковские данные: A Mea Culpa":

В своей колонке от 2 июля я решительно поддержал решение газеты The Times опубликовать 23 июня статью о некогда секретной программе слежки за банковскими данными. Поразмыслив несколько месяцев, я решил, что был не прав. Причины для публикации спорной статьи были, но их несколько перевесили два фактора, которым я уделил слишком мало внимания. Сейчас, как и тогда, я считаю, что статью не стоило публиковать. Именно эти два фактора заставляют меня написать этот исправительный комментарий: очевидная законность программы в Соединенных Штатах и отсутствие каких-либо доказательств того, что чьи-либо частные данные действительно использовались не по назначению.

Это известие не вызвало особого резонанса. Ущерб был уже нанесен.

В своем выступлении перед подкомитетом по надзору и расследованиям Палаты представителей по финансовым услугам 11 июля 2006 года Стюарт Леви, обсуждая поток данных SWIFT, сказал: "В течение двух лет я просматривал эти данные каждое утро. Я не могу вспомнить ни одного дня , когда на брифинге не было бы хотя бы одной зацепки по терроризму из этой программы". Несмотря на попытки сохранить секретность, пособники террористов продолжали использовать международную банковскую систему для пересылки денег друг другу даже после 11 сентября". 8 Теперь все должно было измениться. Те, кто использовал банковскую систему в террористических целях, теперь были полностью осведомлены о том, как правительство США собирает информацию о банковских переводах. Более того, сама SWIFT оказалась втянута в широкие политические дебаты, чего она долгое время старалась избегать. Даже если бы отношения со SWIFT удалось сохранить, возможности Казначейства по сбору финансовой информации уже никогда не были бы такими, как раньше.

Дебаты о программе SWIFT разгорелись в Европе, где глубокая чувствительность к вторжению государства в личные данные имеет первостепенное значение. Раскрытие информации также положило начало дипломатическим дебатам, вызванным непониманием сути программы и встроенных в систему гарантий конфиденциальности. Поскольку компания SWIFT зарегистрирована в Бельгии, вскоре она оказалась под юридическим и политическим контролем из-за своего решения раскрыть информацию о европейских гражданах. Многие в Европейском союзе выразили обеспокоенность по поводу законности раскрытия SWIFT информации Казначейству США, хотя в ответ SWIFT заявила, что по закону она обязана раскрывать информацию в связи с повестками США.

Вскоре SWIFT столкнулась с юридическими проблемами в европейских судах и стала частой мишенью для политических нападок по всему континенту. В ответ на непрекращающиеся судебные разбирательства SWIFT заявила, что решение проблемы заключается в том, чтобы американские и европейские регулирующие органы нашли способ проводить контртеррористические операции, соблюдая при этом европейские требования к конфиденциальности личных и финансовых данных. Чтобы решить некоторые из этих проблем, Соединенные Штаты и Европейский союз договорились назначить "высокого представителя ЕС в Соединенных Штатах Америки по вопросам финансирования терроризма", известного французского судью Жана-Луи Брюгьера, с офисом в Министерстве финансов США. Они также разрешили назначить европейского наблюдателя, который мог бы следить за ходом процесса и делать независимые выводы о достаточности гарантий конфиденциальности.

Летом следующего года Министерство финансов США направило своих представителей в Европейский союз для описания "механизмов контроля и гарантий, регулирующих обработку, использование и распространение данных" в рамках TFTP. Их описание включало информацию о правовой основе США для получения повесток, ограниченном характере запрашиваемых данных, роли независимого аудита и информации о сроках хранения данных.

Когда программа подверглась нападкам, некоторые европейские чиновники бежали в горы, а другие заявляли, что не понимали масштабов программы. Большинство не понимало, что Соединенные Штаты стали мировым центром разведки для отслеживания незаконной финансовой деятельности благодаря своей способности использовать финансовые данные в сочетании с лучшими и самыми глубокими видами других разведывательных данных. Потеря доступа к данным SWIFT нанесет серьезный ущерб этой работе.

Стюарт Леви начал предпринимать усилия по укреплению программы, делая публичные заявления и встречаясь с официальными лицами по всей Европе. На одной из встреч он встретился с высокопоставленным чиновником одной из стран, где политические лидеры критически относились к программе и заявляли, что не видят в ней смысла. Готовясь к встрече, Леви распорядился распечатать все данные и аналитические материалы SWIFT, которые были переданы в эту страну. Он хотел иметь их при себе на встрече. Леви встретился с чиновником и рассказал о ценности программы для обеих стран. Применяя чувство времени шоумена". Затем Леви достал стопку высотой в фут отчетов, связанных со SWIFT, которые были переданы правительству, и положил ее на стол перед чиновником. Леви прямо спросил: "Вы хотите, чтобы мы перестали предоставлять вам это? Если нет, то вы должны принять участие в обсуждении. Поговорите со своими политиками".

В марте 2009 года Европейский парламент призвал к заключению более всеобъемлющего соглашения между ЕС и США о защите данных. Резолюция ЕП, принятая в сентябре, расширила этот призыв, потребовав четких правил в отношении целевого назначения и использования данных, возможностей возмещения ущерба для европейских граждан и ограничения срока действия соглашения о сотрудничестве двенадцатью месяцами до заключения постоянного соглашения в соответствии с Лиссабонским договором. Соглашение между ЕС и США было достигнуто зимой того же года и включало в себя ограничения на использование данных, запрет на добычу данных, требование об удалении данных через пять лет и процесс проверки со стороны ЕС. Совет Европейского союза одновременно заявил, что в будущем долгосрочном соглашении будут более четко прописаны принципы возмещения ущерба, удаления данных и обмена информацией с третьими сторонами.

Задача по укреплению поддержки потребует постоянного внимания, поскольку в общественном пространстве доминируют голоса оппозиции. 11 февраля 2010 года на пленарном заседании Европейского парламента 378 голосами против 196 (при 31 воздержавшемся) было отклонено соглашение 2009 года между Европейским союзом и Соединенными Штатами о предоставлении американским правоохранительным органам доступа к данным SWIFT. Соглашение было заключено между Советом министров ЕС, Европейской комиссией и правительством США, чтобы обеспечить постоянный доступ к базе данных, зеркальная копия которой была перенесена SWIFT из США в Европу. Либерально настроенные европейские парламентарии, получившие власть в европейской структуре после Лиссабонского договора, стремились заявить о своей силе и пристрастии к отмене политики и программ войны с терроризмом времен Буша. Парламент выразил озабоченность необходимостью создания более жестких механизмов судебной защиты. Он также требовал более четких правил получения, хранения и доступа к данным. К сожалению, парламентарии придирались не к той программе.

После многомесячных дебатов в разных странах 28 июня 2010 года рациональные доводы возобладали. Соединенные Штаты и Европейский союз подписали соглашение о передаче данных из программы SWIFT. Европейский парламент наконец-то нашел компромисс. Главная уступка заключалась в том, что запросы к SWIFT должны быть "максимально узкими, чтобы минимизировать объем запрашиваемых данных". В интервью Spiegel Online комиссар ЕС по вопросам юстиции Вивиан Рединг заявила: "Безусловно, правильно, что власти ЕС и США вместе борются с терроризмом. Но мы должны наконец-то говорить на одном языке, когда речь идет о защите данных".

Соглашение предусматривало, что любой запрос США на получение данных должен быть проверен Европолом, чтобы подтвердить его целевой и оправданный характер для отслеживания террористической деятельности. Система также включала положения о назначенном ЕС наблюдателе, требование об удалении неиспользованных данных через пять лет и процедуру обжалования, применимую ко всем людям независимо от гражданства. Кроме того, она предусматривала совместный обзор ее реализации и последствий. Первый такой отчет делегации ЕС был опубликован в марте 2011 года и подтвердил адекватность гарантий защиты данных. Наконец, соглашение обещало помощь США в создании аналогичной системы ЕС по отслеживанию финансирования терроризма (TFTS).

Однако даже при наличии соглашения программа остается хрупкой. Учитывая, что сейчас она находится под пристальным вниманием, ею необходимо тщательно управлять в финансовых и дипломатических кругах. В любой момент SWIFT может принять решение о прекращении обмена данными, и если это произойдет, то власти США и всего мира останутся без критически важных финансовых данных.

Для тех из нас, кто работал в Казначействе, вся эта история была достойна сожаления, но ее можно было избежать. То, как программа была раскрыта - на фоне подозрительных и ложных предположений о масштабной и незаконной добыче данных, - не позволило ей стать возможной моделью того, как правительствам следует обрабатывать и использовать массовые объемы персональных данных в будущем. Доступ к информации был совместным и кооперативным, а частный сектор контролировал данные. Для обоснования доступа к данным использовались простые и однозначные юридические инструменты. Ограничения на доступ к информации и ее использование были согласованы и строго соблюдались. Возможно, к недоверию большинства, мы построили программу таким образом, что намеренно не замечали возможных связей и значительных подозрительных отношений, причем со временем количество ограничений увеличивалось. Сторонние аудиторы подтверждали ограниченность использования, а частная компания имела право в любой момент прекратить доступ к данным, если возникали опасения, что согласованные параметры нарушаются.

Мы нашли способ отслеживать финансовые операции в творческом и важном направлении. Мы вошли в программу через парадную дверь совершенно законным и осторожным способом, с должным уважением к гражданским свободам и защите частной жизни. Мы открыли программу для внешнего контроля, и не было обнаружено никаких доказательств нарушения соглашений, достигнутых со SWIFT". Более того, Совет по надзору за соблюдением конфиденциальности и гражданских свобод при правительстве США (PCLOB) ознакомился с программой и был впечатлен и поддержал ее и созданную модель. Лэнни Дэвис, единственный демократ в совете, отметил, что, хотя у него и были сомнения по поводу программы, он "был впечатлен тем, как много сделали эти люди, чтобы не нарушать гражданские права людей". Это вызвало меньше беспокойства, чем я ожидал". Далее он сказал, что, "основываясь на том, что я видел до сих пор в обеих программах [банковской и АНБ], я думаю, что они установили правильный баланс [между борьбой с терроризмом и обеспечением гражданских свобод]". Протоколы, которые мы использовали, могут стать образцом того, как ограничить использование данных правительством в мире, где необходимость анализа данных в целях национальной безопасности должна быть сбалансирована с сохранением защиты частной жизни и гражданских свобод. Но для того, чтобы стать образцом, существующая программа должна выжить.

Для SWIFT раскрытие программы стало причиной нежелательного внимания к ней, хотя Ленни Шранк и остальные члены руководства SWIFT всегда знали, что программа в конце концов будет раскрыта, а их решения, вероятно, поставлены под сомнение. SWIFT всегда называла себя аполитичной компанией, чья служба обмена сообщениями обеспечивает надежную и безопасную связь для международной банковской системы. Теперь, когда SWIFT попала на первые полосы газет, все это оказалось под угрозой. Это внимание привело к тому, что SWIFT оказалась в центре новых дебатов, когда политики искали пути изоляции финансовых игроков-изгоев. По мере того как давление на Иран усиливалось, европейские и американские политики ставили вопрос о доступе к SWIFT в центр дебатов об изоляции иранских банков. В 2012 году SWIFT впервые в истории отключил от своей системы обозначенные иранские банки в соответствии с европейской директивой и под угрозой возможного законодательства США. Европейский союз согласился с тем, что "никакие специализированные финансовые сообщения не должны предоставляться тем физическим и юридическим лицам, в отношении которых введена мера по замораживанию активов". SWIFT выполнил предписания, но втягивание в политические дебаты об изоляции режимов и банков-изгоев перешло политический Рубикон для организации, базирующейся в Брюсселе.

Теперь ее члены, в том числе банки из Китая и России, задаются вопросом, не является ли SWIFT всего лишь политическим инструментом Запада. Альтернативные сети и простота интернет-коммуникаций ставят под сомнение позиции SWIFT как основной глобальной системы банковских коммуникаций. Иранцы уже прибегли к использованию Интернета и факсов для отправки сообщений брокерам и банкам в качестве средства замены сообщений SWIFT. Поскольку формат сообщений SWIFT доступен бесплатно, система может быть воспроизведена за пределами системы, которой управляет SWIFT. Эти имитации не столь эффективны и безопасны, как система SWIFT, но это обходные пути, которые, несомненно, будут развиваться и совершенствоваться с течением времени. Они могут представлять собой появление альтернативных финансовых сетей и инструментов - инструментов, которые могут органично создать альянс финансовых мошенников, действующих в обход строгостей официальной финансовой системы.

Представители SWIFT опасаются, что угроза исключения из системы SWIFT станет частью каждой международной дискуссии по вопросам безопасности. Если принудительное исключение из системы SWIFT можно использовать в иранском контексте, то почему бы не применить эту же угрозу против Сирии, Северной Кореи или любого другого государства или финансового института, который попадает под упреки крупных держав? Кто должен принимать такие решения от имени международной финансовой системы? Теперь, когда финансовое исключение рассматривается как основной инструмент принуждения, руководители SWIFT опасаются, что их будут постоянно втягивать в подобные дебаты. Они надеются, что иранский случай можно объяснить как экстремальную, единственную в своем роде ситуацию, и что это будет последний раз, когда их впутывают в дебаты о проблемах международной безопасности. Но может оказаться слишком поздно.

Потенциал для большего исключения поднимает более фундаментальный вопрос о том, лучше ли включение в международную финансовую систему, где, по крайней мере, могут применяться установленные правила и мониторинг, чем полное исключение для неавторизованных игроков, где неизбежно будут развиваться альтернативные средства коммуникации и финансирования. Должно ли исключение из финансовой системы быть первым инстинктом и политическим шагом или самой крайней мерой?

Для Казначейства в этой истории была тонкая серебристая изнанка. Раскрытие программы придало контекст и детализацию идее Министерства финансов, обладающего реальной разведывательной ценностью и связями, имеющими решающее значение для национальной безопасности. Соглашение со SWIFT могло быть организовано и управляться только Министерством финансов. Эта программа поставила Казначейство в центр ключевой программы национальной безопасности. На самом высоком правительственном уровне программа Казначейства по отслеживанию финансирования терроризма была предметом гордости. Это была программа, которая хорошо выполнялась, была эффективной и могла быть защищена публично без вопросов. Президент Буш часто говорил об этой программе и о грубой ошибке, которую допустила газета New York Times, раскрыв ее. Президент Обама и его администрация яростно защищали ее перед лицом европейской критики.

Для тех представителей бюрократии, которые сомневались в том, что Министерство финансов может предложить разведывательному сообществу что-то существенное, эта программа стала доказательством того, что оно было важным и необходимым игроком в условиях, сложившихся после 11 сентября. При всех проблемах, сопутствовавших ее обнародованию, программа помогла объяснить, почему в министерстве финансов США разместился единственный в мире разведывательно-аналитический отдел.

Глава 13

Следующей целью станет Иран. Казначейство продемонстрировало, что его инструменты и имеющаяся в его распоряжении финансовая информация могут быть направлены против самых серьезных угроз национальной безопасности, с которыми мы сталкиваемся. Как и Северная Корея, Иран представлял собой серьезную проблему. Похоже, что он движется к созданию ядерного оружия. Соединенным Штатам нужны были рычаги воздействия, чтобы повлиять на расчеты Тегерана.

В течение многих лет санкции и торговое эмбарго были инструментами выбора для борьбы с предполагаемыми угрозами со стороны Ирана, включая спонсируемый государством терроризм и распространение ракетных технологий. Иран находился под американскими санкциями со времен кризиса с заложниками в Иране в 1979 году. Со временем санкции становились все более многоуровневыми и ограничительными - как для наказания режима, так и для его изоляции. Вскоре после кризиса с заложниками президент Картер подписал указ о запрете импорта иранской нефти. Постановление также заморозило 12 миллиардов долларов иранских активов в американских и зарубежных банках. В январе 1981 года наступила короткая оттепель, когда США и Иран подписали Алжирские соглашения, освободив большую часть замороженных активов, сняв торговое эмбарго и разрешив в будущем урегулировать споры, связанные с активами. Но в течение следующих двух десятилетий последовали разнообразные исполнительные распоряжения и законодательные акты, начиная с торговых ограничений в конце 1980-х годов на технологии "двойного назначения" в ответ на развивающуюся ядерную программу Ирана и заканчивая запретом на участие американцев в иранской нефтяной промышленности из-за спонсирования Ираном терроризма.

Санкции не смогли подорвать режим или остановить иранскую политику и практику, которой пытались противостоять Соединенные Штаты. Но после 11 сентября мы вступили в новый период финансовой войны, и Министерство финансов доказало, что финансовая кампания иного рода может принести результаты. Стюарт Леви хотел использовать эти инструменты для изоляции Ирана.

В течение нескольких месяцев группа наших сотрудников в департаменте обсуждала основные вопросы. Можно ли использовать те же инструменты, которые мы использовали для изоляции "Аль-Каиды" от официальной финансовой системы и для шокирования режима в Пхеньяне, для атаки на иранский режим? Можно ли сконструировать международную финансовую среду так, чтобы она отвергала иранское коммерческое и финансовое поведение? Можно ли успешно вести новую финансовую войну против Тегерана?

В отличие от Северной Кореи, Иран не был коммерчески изолированной страной. Несмотря на то что в течение многих лет он находился под санкциями США, иранское правительство и деловой сектор продолжали ежегодно вести бизнес с остальным миром на миллиарды долларов. Являясь шестым по величине поставщиком энергоресурсов в Европейский союз в 2012 году, страна сохранила глубокие коммерческие и финансовые связи с такими экономическими державами, как Германия и Южная Корея, и представляла собой важный рынок для Европы и Азии. Соседние страны, включая Объединенные Арабские Эмираты и Турцию, имели еще более глубокие торговые и финансовые связи с Ираном. Несмотря на санкции, даже американские компании с зарубежными филиалами без проблем продавали американские товары в Иран. Точно так же иранские бизнесмены и компании легко и открыто вели дела в большинстве стран мира.

Самое главное - у Ирана была нефть. Нефть обеспечивает мгновенный доступ к рынкам и деловым отношениям между компаниями и странами. Бизнес по добыче, продаже и транспортировке нефти влечет за собой множество деловых связей и финансовых потребностей. Нефть также создает связи с международным рынком, зависимым от потока сырой нефти с Ближнего Востока. Нефть оставалась козырной картой Ирана.

Перед лицом экономического давления Иран часто угрожает закрыть Ормузский пролив, через который перевозится пятая часть мировой нефти, чтобы напугать нефтяные рынки и противостоять давлению Запада. Одна только угроза прекращения добычи или поставок нефти вызывает дрожь на нефтяных рынках, особенно в странах, сильно зависящих от иранской нефти. Зависимость мира от нефти была главной защитой Ирана от финансового давления.

И все же я был убежден, что Иран по своей сути уязвим. Хотя он, безусловно, был более сложной мишенью, чем Северная Корея, которая была более изолирована и менее развита в коммерческом плане, чем Иран, и не имела нефти, Иран зависел от своих международных связей в глобальной финансовой и торговой системе. Те же связи, которые обеспечивали иранскому бизнесу доступ к внешним рынкам, создавали для него зависимость в международной финансовой системе.

Более того, иранский нефтяной рынок не избежал международного давления. Мировая торговля нефтью ведется в долларах США, поэтому любые сделки с иранской нефтью должны были оцениваться и проводиться в долларах. Для того чтобы иранские сделки с иностранными контрагентами могли осуществляться, должна была существовать некая функция долларового клиринга - возможность конвертации любой сделки в доллары.

Пожалуй, самое главное, когда мы тщательно проанализировали иранский банковский сектор и движение подозрительного финансирования, мы увидели вопиющую уязвимость. Иранские банки, имеющие решающее значение для деловых операций Ирана за рубежом, также были связаны с незаконной финансовой деятельностью страны. Иранские банки, такие как Bank Saderat, Bank Melli, Bank Mellat и Bank Sepah, имели глубокое международное присутствие в таких местах, как Лондон, Франкфурт, Токио, Бейрут и Дубай. Они играли важную роль в деловых связях и отношениях Ирана, предоставляя кредитные линии, корреспондентские счета и доступ к счетам по всему миру для иранцев и их клиентов. Однако эти банки были также центрами незаконной финансовой деятельности, причем каждый банк способствовал различным аспектам зарубежной деятельности Ирана, которые попадали под международное наблюдение.

Банк "Садерат" и его филиал в Бейруте были центральным каналом иранского финансирования "Хезболлы" в Ливане. Режиму в Тегеране было легко отправлять транши финансирования своим доверенным лицам в Ливане, поскольку он мог просто переводить деньги через головной офис Bank Saderat в Тегеране в его ливанский филиал. Банки Melli, Mellat и Sepah служили посредниками в сделках по распространению для компаний, которые могли поставлять технологии двойного назначения, и для стран, таких как Северная Корея, которые были готовы продавать части и технологии, связанные с системами ракетного и ядерного оружия. Эти банки имели отделения в ключевых банковских центрах Европы, Ближнего Востока и Азии и были предпочтительными банками для ведения бизнеса за рубежом с поставщиками и распространителями ядерного оружия, хотя ими пользовались и невольные компании, работавшие с иранскими подставными фирмами и подставными лицами. Со временем центральный банк Ирана, известный как Bank Markazi, также стал выглядеть как коммерческий банк для иранских интересов, и он тоже был готов служить банковским центром для иранской незаконной деятельности. Иранский режим использовал иранские банки для перемещения денег в незаконных и подозрительных целях. Его зависимость от международной финансовой системы делала его уязвимым для финансовой изоляции, и Казначейство могло в полной мере воспользоваться этой уязвимостью.

В 2003 году мы определили банк "Садерат" в качестве основной цели нашей инициативы "Плохой банк". У нас были прямые и убедительные доказательства того, что банк "Садерат" использовался в качестве банка выбора для транзакций между Ираном и "Хезболлой", а его филиал в Бейруте служил центральным каналом поддержки деятельности "Хезболлы" в Ливане. Мы были не единственными, кто обратил внимание на банк "Садерат" - именно этот банк Израиль собирался бомбить во время войны с "Хезболлой" в 2006 году, учитывая его центральное значение для финансирования "Хезболлы". Для наших целей он был пригоден для хирургического вмешательства в соответствии с разделом 311 Патриотического акта. Новые инструменты, которыми мы располагали в соответствии с разделом 311, открывали возможность полного закрытия банка. Такой шаг нанес бы ущерб и Ирану, и "Хезболле", затронув как их финансовые операции, так и международные связи. Это послужило бы выстрелом в нос иранцам, начав атаку на их финансовый сектор, и одновременно предупредило бы бейрутских банкиров о необходимости прекратить бизнес с "Хезболлой". Эта мера стала бы основополагающим шагом для того, чтобы вызвать более тщательный финансовый контроль во всем мире против Ирана, "Хезболлы" и их банковских союзников.

Однако прежде чем использовать эту стратегию, нам нужно было доказать, что она может сработать. Когда мы впервые представили эту идею Комитету заместителей Совета национальной безопасности в 2004 году, мы еще не использовали Раздел 311 против BDA или Северной Кореи, и мало кто за пределами Казначейства мог представить себе последствия. Депутаты СНБ также были обеспокоены тем, что они могут случайно повлиять на мировые цены на нефть, не получив взамен ничего особенного. Решение о преследовании банка "Садерат" и проведении новой финансовой кампании против Ирана должно было подождать до другого дня. Этот день наступил в феврале 2006 года.

В феврале 2006 года Стюарт Леви пробрался на самолет госсекретаря Кондолизы Райс во время очередной ее марафонской поездки на Ближний Восток в надежде выступить с предложением о новой финансовой кампании против Ирана. Райс уже была проинформирована о том, что собирался представить Леви, но она хотела услышать это сама. Она вызвала Леви к себе в самолет на последнем этапе поездки. Леви ждала этого момента. Вместе с госсекретарем Райс были ее ближайшие советники, включая советника Государственного департамента Филипа Зеликова, Джима Уилкинсона и заместителя советника СНБ по национальной безопасности Эллиота Абрамса.

Райс приветствовала Леви в своей кабине и предоставила ему слово. Леви объяснил природу этой новой формы финансового давления в период после 11 сентября, позаботившись о том, чтобы отличить ее от исторических усилий по изоляции Ирана от остального мира. Кампания по ограничению банковской системы и экономики Ирана не будет классическим торговым эмбарго. Неважно, смогут ли иранцы купить жевательную резинку Wrigley на улицах Тегерана. Вместо этого Казначейство могло бы развернуть целенаправленную финансовую кампанию против банков Ирана. Использование иранцами своей финансовой и коммерческой системы для продвижения программы создания ядерного оружия и поддержки военных и разведывательных операций станет их ахиллесовой пятой.

Финансовая кампания будет поэтапно ограничивать возможности Ирана по доступу к международной финансовой системе, фактически подпитывая попытки Ирана обойти повышенный контроль за программой. Это потребует определенного времени, терпения и координации действий правительства США и союзников, но при правильной постановке дела может сработать. Дипломатия, хотя и является необходимым компонентом, не будет главным механизмом финансовой изоляции Ирана. Движущим принципом будет тот же, что оправдывал изоляцию незаконной финансовой деятельности с 11 сентября - защита целостности международной финансовой системы. Это будет происходить поэтапно, и международная среда должна быть настроена на отказ от ведения бизнеса с Ираном. Это не будет кампанией финансового шока и благоговения. Вместо этого потребуется время и ряд скоординированных шагов. Эта кампания будет больше похожа на финансовое восстание, чем на традиционную программу санкций.

Мы нацелимся на иранские банки, используя поведение самого Ирана - его деятельность по распространению, поддержку террористических групп и шиитских ополченцев, отсутствие контроля над отмыванием денег, а также скрытный характер самого режима - в качестве краеугольного камня нашей кампании. Набор подозрительных действий Ирана и его попытки избежать международного контроля подтолкнут частный сектор к прекращению ведения бизнеса с Ираном. Ни один солидный банк не захочет быть пойманным на содействии ядерной программе Ирана или на помощи в осуществлении платежей террористическим ячейкам "Хезболлы" по всему миру.

Леви предлагал создать добродетельный цикл изоляции, который со временем будет все больше и больше сокращать доступ Ирана к международной финансовой системе. Чем больше иранцы пытались скрыть свою личность или обойти санкции, тем более подозрительными казались их операции и тем рискованнее было бы банкам и другим финансовым учреждениям иметь с ними дело. Постепенно банковские счета, кредитные линии и корреспондентские счета закрывались. Подобно добыче, попавшей в смертельные объятия боа-констриктора, действия Ирана, направленные на избежание проверок и затуманивание транзакций, приведут к еще большему ограничению финансовых возможностей.

Уже сейчас иранцы невольно усугубляют свою самую большую уязвимость. Они смешивали законные деловые операции с незаконными, проводя их через аналогичные каналы. Иранский режим часто пытался скрыть характер своих сделок и личности участвующих в них иранских государственных структур. Они использовали подставные компании, подставных лиц и бизнесменов для приобретения за рубежом предметов и товаров, которые было трудно приобрести, на которые распространялись санкции или которые были связаны с их ядерными амбициями или программами вооружений. В то же время иранские военные все больше контролировали экономику страны. Важно отметить, что доминирующим экономическим игроком был Корпус стражей исламской революции Ирана (КСИР), элитное военное и силовое подразделение, основанное в 1979 году. С течением времени КСИР приобрел большую власть и влияние как защитник и экспортер революции и подчинялся непосредственно верховному лидеру, аятолле Али Хаменеи.

КСИР с его обширной сетью внедрился во все отрасли иранской экономики, в итоге создав то, что называют настоящей бизнес-империей. 1 Его контроль над "благотворительными" фондами, известными как бониады, с доступом к миллиардам долларов активов в виде ипотечных кредитов и бизнес-долей для ветеранов иранской армии, служил основой его экономической мощи, наряду с его способностью строить инфраструктуру через корпус инженеров. В настоящее время экономическая империя КСИР охватывает контрольные пакеты акций инфраструктурных компаний, судоходных и транспортных компаний, компаний по производству напитков, продуктов питания и сельскохозяйственных компаний. 2 В 2006 году КСИР взял под контроль иранский телекоммуникационный сектор, а также начал контролировать все больше элементов энергетического сектора страны, включая разработку трубопроводов и ценного нефтяного месторождения Южный Парс. По некоторым оценкам, КСИР контролирует от 25 до 40 процентов валового внутреннего продукта (ВВП) Ирана. 3 КСИР принимает активное участие в создании инфраструктуры Ирана, реализуя такие проекты, как глубоководные порты и подземные сооружения, важные для обороны и экономики Ирана. Эти проекты и отрасли дают КСИР политическую власть и доступ к прибыли и капиталу.

КСИР - это экономический джаггернаут, в обязанности которого входит разработка оружия массового поражения, ракетных систем и проведение операций за рубежом. Он глубоко вовлечен в иранскую ядерную программу, а его международное подразделение, Силы Кодс (IRGC-QF), отвечает за поддержку прокси-террористов и экспорт иранской революции. В совокупности КСИР и его "Силы Кодс" отвечают за все виды деятельности - распространение оружия, поддержку террористов и боевиков, - за которые Иран в прошлом подвергался санкциям.

С точки зрения Казначейства, такое сочетание видов деятельности создавало максимальную уязвимость, особенно размытые границы между законной промышленностью и поддержкой ядерной программы Ирана и террористических групп. Гнусный характер деятельности, а также попытки КСИР скрыть свою причастность ко многим экономическим сделкам и операциям, делали финансовую деятельность Ирана подозрительной по своей сути. Иран становился главной мишенью для финансовой изоляции, которая питалась подозрительным поведением недобросовестных лиц, компаний и стран.

Финансовая кампания, которую задумал Леви, будет направлена не на ущемление торговли и экономики населения, а на финансовую инфраструктуру КСИР и прибыли режима. Эти действия не были направлены на наказание иранского народа, и это не было эмбарго, призванное наказать Иран за политические проступки. Финансовая кампания была направлена на подозрительную иранскую финансовую и коммерческую деятельность, чтобы защитить международную финансовую систему от незаконной финансовой деятельности Ирана. Система должна была быть привита от иранского вируса.

Банкам и компаниям по всему миру можно было бы напрямую заявить, что вести дела с Ираном слишком рискованно, поскольку никто не знает, кто скрывается за корпоративными вуалями, дергает за ниточки и получает доступ к банковским счетам и финансированию в Тегеране. Готов ли банк рисковать своей репутацией, ведя дела, пусть даже непреднамеренно, с КСИР или "Силами Кудс"? Могут ли сотрудники банка, отвечающие за соблюдение нормативных требований, гарантировать, что они знают, кто стоит за их иранских клиентов и операций? Стоила ли торговля с Ираном риска доступа к американским рынкам и банкам?

Райс понравился план Леви. Отметив успех акции BDA, она вместе с министром финансов Сноу, а затем и министром Полсоном, а также советником по национальной безопасности Стивом Хэдли обсуждала, как усилить финансовое давление на Иран. Преимущество плана Леви заключалось в том, что он не зависел от согласия Организации Объединенных Наций. Кампания предлагала новый способ воздействия на иранский режим. Райс спросила Леви, что ему нужно от нее, чтобы осуществить задуманное. Леви, уязвленный ожесточенной борьбой с Крисом Хиллом во время эпизода с BDA, сказал прямо: "Мне нужна ваша прямая поддержка, и я должен сделать это в сотрудничестве с Госдепартаментом". Она согласилась, и тогда Леви приготовился начать тотальную атаку на иранский режим.

Позже Леви расскажет президенту Бушу в Овальном кабинете о деталях кампании. Стив Хэдли информировал президента об идеях, лежащих в основе кампании, и работал рука об руку с Полсоном и Райс, чтобы обеспечить тесное сотрудничество между членами президентского кабинета. Министр финансов Полсон был одним из главных сторонников кампании. Бывший глава Goldman Sachs был готов использовать свой глубокий авторитет среди бывших коллег по финансовому миру, а также доступ к чиновникам министерств финансов и центральных банков по всему миру. Во многих отношениях Полсон идеально подходил для этой работы. Бывший руководитель Уолл-стрит мог убедительно донести до коллег-банкиров опасность ведения бизнеса с Ираном. Когда Полсон говорил, финансовые лидеры по всему миру прислушивались.

Когда Леви и Полсон пришли в Овальный кабинет, поддержка президента не вызывала сомнений. Буш хотел, чтобы кампания финансового давления препятствовала продвижению Ирана к ядерному потенциалу и усиливала трещины в иранской системе. Конечной целью было заставить Тегеран задуматься о том, стоит ли продолжение ядерной программы экономических затрат и изоляции. Президент благословил эти усилия. Полсон, Райс и Хэдли должны были информировать президента об этапах реализации плана.

В 2006 году кампания была запущена как двухвекторная программа, сочетающая дипломатию и финансовое давление. Госсекретарь Райс обратилась к заместителю государственного секретаря Р. Николасу Бернсу с просьбой оказать дипломатическое давление на иранцев через Организацию Объединенных Наций и наладить взаимодействие с Ираном через наших европейских партнеров. К началу 2006 года администрация решила начать переговоры с Ираном вместе с пятью постоянными членами Организации Объединенных Наций плюс Германия ("P5 плюс один"). Соединенные Штаты создали эту переговорную группу в январе 2006 года в надежде использовать дипломатию и переговоры как способ покончить с иранской ядерной угрозой, сохранив при этом возможность применения финансового давления и мер.

Одной из главных задач было заставить иранцев ответить на серьезные, не дающие покоя вопросы об их ядерных амбициях. Задача Бернса заключалась в том, чтобы привести международное сообщество в соответствие с американскими интересами, чтобы оказать давление на иранцев и изолировать их дипломатическим путем с конечной целью добиться соглашения по ядерной программе путем переговоров. Соединенные Штаты и их партнеры сделали Ирану публичное предложение о переговорах 1 июня 2006 года в Вене на встрече министров иностранных дел стран группы. Когда стало ясно, что Иран не примет это предложение, Соединенные Штаты перешли к использованию тотальной кампании финансового давления.

Казначейство, возглавляемое Леви, должно было начать кампанию финансового давления, направленную на изоляцию частного сектора от иранской финансовой и коммерческой деятельности. Задача Леви заключалась в том, чтобы организовать финансовую атаку на банки Ирана и его финансовую систему - в значительной степени путем демонстрации руководителям компаний и сотрудникам по соблюдению нормативных требований по всему миру, что риск ведения бизнеса с Ираном слишком высок. Иранские уловки были слишком вездесущи, чтобы с ними можно было справиться с помощью обычных мер по обеспечению соответствия. Торговля с Ираном была ценной, но ее значительно перевешивала важность доступа к американским рынкам, компаниям и технологиям. Лучше было полностью прекратить деловые отношения с Ираном, чем рисковать, способствуя поддержке Ираном террора или разработке ядерной программы. Леви и Бернс стали динамичным дуэтом в работе с Ираном.

Бернс наметил дипломатическую хореографию, чтобы добиться международной поддержки санкций, со временем усиливая давление на различные сектора иранской экономики. Он опирался на наших европейских партнеров, но хотел задействовать и Организацию Объединенных Наций. Бернс начал переговоры о принятии резолюции Совета Безопасности ООН о санкциях против Ирана за его подозрительную и необъяснимую ядерную деятельность. Многие сомневались в том, что резолюция о санкциях вообще может быть принята. Переговоры зашли в тупик, когда Китай и Россия, традиционно противящиеся применению санкций, измотали других членов Совета Безопасности и смягчили санкции. То, на что, как ожидал Бернс, уйдет несколько недель, потребовало месяцев для прохождения через Совет Безопасности. Первый пакет санкций против Ирана был единогласно, но болезненно принят в декабре 2006 года. В них не было всего, чего хотели Соединенные Штаты, но они стали важным началом, заложившим основу для дальнейшей дипломатической изоляции Ирана. В общей сложности Бернс и Райс согласовали три резолюции о санкциях, которые с 2006 по 2008 год становились все более дипломатичными и финансовыми, поскольку Иран демонстрировал нежелание открыто сотрудничать с международным сообществом.

Первые скудные результаты преподнесли Бернсу важный урок. Соединенные Штаты не могли полагаться исключительно на Организацию Объединенных Наций для оказания давления на Иран. Поскольку китайцы и русские блокировали жесткие санкции, а любые последующие раунды санкций могли сопровождаться задержками, Бернс все чаще стал обращаться к Леви за рычагами давления на иранцев и дипломатическими боеприпасами, в которых он нуждался.

В самом начале Бернс попросил Леви объяснить своим коллегам из министерства иностранных дел стратегию финансового давления. К маю 2006 года Соединенным Штатам стало ясно, что дипломатическая работа с Ираном и его предложения не встречают добросовестного отклика с иранской стороны. Русские и европейцы с благословения США предложили Ирану помощь в развитии гражданской ядерной программы с обогащением урана за пределами страны . Эти предложения, наряду с обещаниями экономической и дипломатической интеграции, были отвергнуты Ираном. Настало время оказать на иранцев серьезное давление с помощью новой финансовой и дипломатической кампании изоляции.

Бернс посещал столицу за столицей, часто беря с собой Леви, чтобы встретиться с коллегами из министерств иностранных дел. Представителям министерств иностранных дел было важно понять, что Соединенные Штаты думают об использовании финансового давления и финансовых инструментов для изоляции иранцев. Для этого потребуется дипломатическая координация, и она будет наиболее эффективной при условии международного сотрудничества на всех уровнях. Дипломаты могли бы помочь, сформулировав соответствующие санкции и действия, соответствующие тому, что делают Соединенные Штаты - через Европейский союз и внутри страны, - и могли бы усилить спокойный сигнал, направляемый их банковским сообществам. В идеале эти два направления будут усиливать друг друга, а иранская изоляция будет углубляться как в дипломатическом, так и в финансовом плане.

Привлечение французов было бы крайне важно. Тем временем британцы отнеслись к этому с пониманием, а немцы, похоже, будут следовать за ними с неохотой, в зависимости от решения других стран. Бернс пригласил Леви присоединиться к нему в Париже 2 мая 2006 года, чтобы встретиться с европейскими коллегами, занимающимися иранским вопросом. Это стало бы началом дипломатического наступления на три европейские державы, которые вели переговоры с Ираном. Мы хотели убедиться, что они понимают, по какому пути идут Соединенные Штаты со своим финансовым давлением. Кроме того, это был способ продемонстрировать важность кампании Казначейства для Соединенных Штатов и тесную координацию между Казначейством и Государственным департаментом. По Северной Корее были разногласия, но по Ирану между Госдепартаментом и Казначейством не было бы и дня.

Тем не менее, заложить основу и выстроить хореографию шагов было непростой задачей. Заместитель советника по национальной безопасности Джеймс Джеффри координировал эти два направления среди небольшой группы заместителей из Госдепартамента, Казначейства, Министерства обороны, разведывательного сообщества и сотрудников Совета национальной безопасности. На еженедельных совещаниях в ситуационной комнате Белого дома - часто два раза в неделю - игроки излагали шаги, предпринимаемые для давления на иранцев, и обсуждали, что делать дальше. Джеффри, бывший морской пехотинец и высоко ценимый, беспринципный карьерный дипломат, который уже работал послом США в Албании, а затем был назначен послом в Турции, а затем в Ираке, руководил этими встречами с жестким прагматизмом. Эти два направления иногда расходились или вступали в противоречие: темпы финансового давления часто замедлялись из-за переговоров по резолюциям Совета Безопасности ООН и нежелания близких партнеров сворачивать коммерческие и финансовые отношения с давними иранскими клиентами и покупателями. Часто возникали вопросы о том, должны ли Соединенные Штаты возглавить действия или попытаться выстроить крещендо скоординированных международных действий. Кампания оказалась сочетанием обоих вариантов - Бернс руководил международными действиями, - но реальность заключалась в том, что Соединенные Штаты должны были форсировать дебаты и добиваться финансовой изоляции Ирана. Ни у одной другой страны не было ни средств, ни влияния, ни политической воли, чтобы предпринять трудные первые шаги по изоляции частного сектора Ирана.

Именно это и принес Леви. Леви начинал свои встречи с представителями банков по всему миру с брифинга о незаконной деятельности Ирана и о том, как она протекает через международную финансовую систему. Он передавал этот аргумент из зала заседаний в зал заседаний, часто встречаясь с руководителями банков до и после встреч с коллегами из иностранных правительств. Стив Хэдли называл это "кампанией шепота", потому что миссия предполагала тихие встречи с руководителями банков, чтобы объяснить риски ведения бизнеса с Ираном. В основе этих встреч лежала презентация о том, что Иран делает с подставными компаниями и многоуровневыми финансовыми операциями, чтобы облегчить деятельность, которая считалась либо незаконной, либо рискованной.

Леви отработал подобный прием, когда они с Дэнни Глейзером преследовали северокорейские активы после иска по разделу 311 против Banco Delta Asia. Эти остановки в таких странах, как Вьетнам и Монголия, убедили правительственных и банковских чиновников в том, что поддерживать или устанавливать банковские отношения с северокорейцами - дело опасное.

Теперь Леви начал иранское финансовое шоу, но с более широким мандатом и в глобальном масштабе. Его новый помощник секретаря Пэт О'Брайен, бескомпромиссный бывший сотрудник Министерства юстиции, добавил свой голос к хору на международном уровне. Министр Полсон выступал за то, чтобы обратиться с предложением непосредственно к банкам, и помог открыть многие двери для председателей и руководителей банков. Он также постарался включить вопрос о подозрительной финансовой деятельности Ирана в повестку дня своих встреч с представителями иностранных правительств и друзьями-банкирами, с которыми он встречался. В 2007 году Полсон организовал специальную встречу со своими коллегами-министрами финансов из G20, чтобы обсудить Иран. С обычной для Полсона откровенностью и в своей неспешной манере Полсон изложил на этой встрече свои опасения по поводу незаконной деятельности Ирана. Можно было бы ожидать подобных высказываний от директора ЦРУ или ФБР, но услышать это от бывшего генерального директора Goldman Sachs и министра финансов заставило чиновников обратить внимание. Министр финансов говорил на новом языке национальной безопасности, который нашел отклик у руководителей крупнейших банков и компаний мира.

Леви более ста раз встречался с представителями банков по всему миру. На каждой встрече он доказывал, что вести бизнес с Ираном слишком рискованно, потому что банки не могут быть уверены, что знают, с кем ведут дела. Леви настаивал на встрече непосредственно с генеральным директором каждого банка, зная, что генеральный директор будет мало осведомлен о существующих рисках и в конечном итоге именно он примет дорогостоящее решение о закрытии счетов и отключении иранских клиентов от сети.

По каждой стране и учреждению команда Казначейства предоставит конкретные данные об иранских транзакциях через тот или иной банк. Брифинг-пакеты должны содержать общую информацию об иранской экономике, структуре и финансовой системе. В пакетах содержалась бы информация о том, как иранское правительство и КСИР использовали подставные компании и маскировку для финансирования и приобретения того, что им было необходимо для их военного и ядерного аппарата. Брифинг завершался бы объяснением того, что происходит в банке и как иранцы скрывают свою деятельность. Это неизбежно стало бы сюрпризом для любого руководителя банка, хотя некоторые банки впоследствии были пойманы на попытках скрыть операции с Ираном. Однако эти встречи не были обвинением в соучастии, а лишь призывом приподнять завесу над финансовой деятельностью Ирана и вызвать подозрения.

В одном случае Леви собрал информацию об использовании Ираном немецкого банка для перевода денег на закупки для своих операций, в том числе для ядерной программы. Когда Леви встретился с генеральным директором банка и главным специалистом по соблюдению нормативных требований, он спросил их, знают ли они о том, что происходит в их банке. Ответственный за соблюдение нормативных требований выглядел уверенным. Генеральный директор был менее уверен и беспокоился о том, что его ждет. Затем Леви спокойно объяснил, что правительству США известно об иранских финансовых операциях и использовании платежей прикрытия и подставных компаний для сокрытия истинной цели банковских операций. КСИР использовал банковские счета в Европе для приобретения ядерного оборудования и разработки своих ракетных систем, пополняя при этом карманы своих лидеров. Далее Леви объяснил, что большинство банков не осознают этого, но это происходит. До сих пор у банков не было возможности узнать, что происходит через иранские подставные операции и счета. Затем Леви положил на стол папку с документами, в которых подробно описывались подобные операции, проводимые именно в этом банке.

После такого откровения генеральный директор был ошеломлен, а сотрудник отдела контроля за соблюдением нормативных требований - смущен и встревожен. Генеральный директор взял документы и поблагодарил Леви за информацию. Он сказал, что примет информацию к сведению и изучит вопрос. Встреча закончилась, и она возымела свое действие. Банк начал закрывать счета иранских клиентов и сворачивать свой бизнес с Ираном. Тихая кампания работала без какого-либо правительственного указа или международного мандата.

В банковском сообществе и на сайте среди иностранных правительственных чиновников в ответ на такой подход возникло большое замешательство. Руководители банков в денежных центрах по всему миру восприняли брифинги Леви как не слишком деликатные угрозы санкций и принудительных мер, которые последуют, если банки не завершат свой бизнес с иранскими клиентами. Некоторые банкиры - возможно, это реакция, укрепившаяся со временем под влиянием финансовых преданий, - вспоминают, как разгневанный Леви колотил кулаками по столу и угрожал страшными мерами. Леви, мягкий юрист, не помнит, чтобы он колотил по столу, но помнит, что он недвусмысленно предупредил о грядущем внимании со стороны Казначейства. Реальным эффектом было разоблачение поведения Ирана и сигнал о том, что оно не останется без внимания, особенно если иранские деньги проходят через банковскую систему. Министерство финансов США боялись и уважали за то, что оно могло сделать, что заставляло руководителей банков прислушиваться и действовать.

Представителям иностранных правительств часто не нравилось, что американский чиновник встречается с представителями частных организаций без их разрешения. В случае со странами, которые полагались на рынки капитала и банковский сектор как на основной сектор своей экономики, это вызывало особое недовольство, тем более что многие из этих банков были самыми важными компаниями частного сектора в этих странах. Им также не нравились последствия. Независимо от того, что делало или не делало правительство принимающей страны, банки должны были прислушиваться к мнению Министерства финансов и учитывать риски, связанные с ведением бизнеса с Ираном. Стало обычным делом, без каких-либо официальных действий со стороны правительств стран, в которых находились банки, просто закрывать счета и сводить к минимуму свои сделки с иранскими предприятиями. Это было высшим проявлением экстерриториального применения американской финансовой власти - и оно зависело от решений и действий частного сектора.

Кампания начала оказывать влияние. В 2006 году швейцарские банковские гиганты UBS и Credit Suisse объявили, что прекратят или сократят свой бизнес с Ираном. Вскоре за ними последовали другие банки и компании, в том числе европейские банковские гиганты ABN Amro и ING. В 2007 году второй по величине банк Германии, Commerzbank, прекратил операции по обмену долларами с Ираном.

Эти встречи были не единственным шагом, который необходимо было предпринять Казначейству. Казначейству также было необходимо задать сигналы и ориентиры для частного сектора. С этой целью была разработана серия обозначений, которые должны были нарастать как финансовое крещендо, создавая международную финансовую среду, которая начнет отвергать риски ведения бизнеса с Ираном. Американские исполнительные распоряжения будут выявлять и преследовать финансовые организации, поддерживающие террор и распространение оружия массового уничтожения, что будет подкрепляться указаниями в ООН.

Затем иранские банки стали подвергаться нападкам - один за другим. 7 сентября 2006 года Казначейство отрезало банк "Садерат" от международной финансовой системы, лишив его возможности полагаться на определенный тип освобождения от транзакций (освобождение от "разворота", описанное далее) для доступа к банковской системе США. Так началась кампания по отсечению банков Ирана от международной финансовой системы. В окончательном правиле отмечается: "Банк Садерат был значительным посредником в финансовой деятельности Хизбаллы и служил каналом связи между правительством Ирана и Хизбаллой, ХАМАС, Народным фронтом освобождения Палестины, Главным командованием и Палестинским исламским джихадом". Чтобы отрезать банк "Садерат" от финансовой системы США, OFAC вносит три поправки в ITR [Положение об операциях с Ираном], которые фактически запрещают все операции, прямо или косвенно связанные с банком "Садерат"". На следующий день банк был включен в список учреждений, финансирующих терроризм, в соответствии с исполнительным указом 13224.

Следующим под удар Казначейства попал иранский банк Sepah и его британский филиал Bank Sepah International PLC в Лондоне. Этот банк был включен в перечень в январе 2007 года в соответствии с указом о противодействии распространению финансирования за предоставление финансовых услуг иранским организациям, участвующим в деятельности по распространению. В октябре 2007 года в соответствии с теми же полномочиями был включен в перечень банк "Меллат", а также связанные с ним ЗАО "Меллат Банк СБ" (Армения) и Persian International Bank PLC (Великобритания) (а позднее, в 2009 году, First East Export Bank в Малайзии). Меллат и его дочерние компании были выделены за их роль в содействии развитию ядерной программы Ирана и за то, что они осуществляли банковские операции с иранскими организациями, которые пытались приобрести секретные материалы. В декабре 2008 года Казначейство аналогичным образом включило в перечень банк Melli, а также его дочерние и зависимые компании Arian Bank (Афганистан), Bank Kargoshee (Иран), Bank Melli Iran ZAO (Россия), Future Bank (Бахрейн) и Melli Bank PLC (Великобритания).

Затем Казначейство начало использовать свои полномочия, чтобы нанести удар по другим банкам, ведущим бизнес с Ираном. В октябре 2008 года оно включило в список Banco Internacional de Desarollo, CA (Венесуэла) и Банк развития экспорта Ирана. Министерство финансов официально заявило, что иранские банки замешаны в финансировании распространения, что представляет угрозу как для целостности финансовой системы, так и для глобальной безопасности. Оно также дало понять, что будет преследовать банки, готовые пересечь "красную черту" незаконного бизнеса с Ираном.

Кампания по оказанию финансового давления продолжалась: увеличилось количество обозначений и охват частного сектора. Совет Безопасности ООН единогласно принял три резолюции, направленные на ядерную программу Ирана, в то время как взаимодействие ослабевало, а лидеры по всему миру искали варианты между дипломатией и войной. По состоянию на 2012 год Казначейство США включило в перечень шестнадцать иранских банков.

Кампания финансовой изоляции быстро развивалась и стала нацелена не только на иранские банки, но и на военные представительства и подставные компании, которые были частью широкой сети распространения. В начале 2006 года Леви и команда Казначейства начали внимательно изучать два сектора, которые окажутся важнейшими узлами для иранских сетей распространения, а также для экономики в целом: судоходство и страхование. Они были важными элементами доступа Ирана к международным финансовым и коммерческим системам. Иранская судоходная линия - Islamic Republic of Iran Shipping Lines (IRISL) - обеспечивала Ирану возможность перевозить оружие, детали и оборудование, связанные с его программой распространения, а также для поддержки "Хезболлы" и других террористических группировок. В 2007 году у берегов Израиля было остановлено иранское судно, доставлявшее ящики с оружием для "Хезболлы" и ХАМАС. Хотя корабли были не единственным средством перемещения оружия и материальных средств - иранцы также использовали самолеты и поезда, - они были наиболее эффективными. Поэтому IRISL и ее дочерние компании стали бы объектами действий США и ООН.

10 сентября 2008 года Казначейство включило IRISL и восемнадцать его дочерних компаний в перечень в соответствии с исполнительным указом 13382. В пресс-релизе Государственного департамента отмечается:

Чтобы обеспечить успешную доставку товаров военного назначения, IRISL намеренно вводила в заблуждение морские власти, используя обманные методы. Эти методы были использованы для сокрытия истинного характера грузов, предназначенных в конечном итоге для MODAFL [Министерство обороны и тылового обеспечения вооруженных сил]. Кроме того, по мере усиления международного внимания к иранским программам ОМУ, IRISL применяет новые стратегии для поддержания торговли, которые также позволяют ему избежать обнаружения военных грузов в будущем, включая: фальсификация товаросопроводительных документов с целью сокрытия истинных конечных пользователей грузов; использование общих терминов для описания грузов, чтобы не привлекать внимание транспортных служб; и создание и использование прикрывающих организаций для ведения официальных дел IRISL.

Казначейство также установило, что судоходство и коммерческое страхование имеют решающее значение для большинства основных зарубежных операций Ирана. Чтобы судно могло участвовать в законной коммерческой торговле, ему требовалась страховка - скорее всего, от Lloyds of London или крупных немецких морских страховщиков. Корабли без страховки не могли законно перевозить товары, ходить под парусами или причаливать. Важно отметить, что страховые компании опирались на банковскую систему при заключении сделок и должны были знать характер деятельности, которую они страховали. Именно страховые компании должны были оценивать риск, определяя, что перевозится, откуда и куда идет, кто отправляет и получает. Чем больше эти компании знали об истинной деятельности Ирана, тем выше оценивался риск и тем дороже обходилась страховка.

Визиты Леви вышли за пределы штаб-квартиры банка и стали включать руководителей и сотрудников страховых компаний. Эти встречи и резолюции ООН, направленные против Ирана, подчеркнули необходимость того, чтобы руководители страховых компаний с подозрением относились к тому, что страхуется в Иране, а также важность применения дополнительных мер должной осмотрительности - обычные требования к тому времени в банковском мире. Это было естественным расширением требований к должной осмотрительности, возникших после 11 сентября. Иранцы оказались зажатыми со всех сторон, и начали проявляться последствия их финансового сжатия. Даже американские чиновники были удивлены тем, насколько эффективными оказались эти меры и как они повлияли на способность Ирана вести бизнес по всему миру.

31 июля 2006 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1696, требующую от Ирана приостановить работы по обогащению и переработке урана, а также строительство реактора на тяжелой воде, в дополнение к выполнению шагов, предписанных советом управляющих МАГАТЭ. 3 марта 2008 года новая единогласная резолюция СБ ООН 1803 призвала к бдительности в отношении финансовых сделок с Ираном. Соединенные Штаты ввели целевые финансовые меры против Future Bank и сделали соответствующую информацию общедоступной.

С помощью каждого обозначения и официальных действий правительство США пыталось разоблачить деятельность КСИР и его "Сил Кудс", а также использование ими финансовых и коммерческих механизмов для поддержки своей деятельности. Цель заключалась не только в том, чтобы вызвать дипломатическую озабоченность прогрессом иранской ядерной программы, но и в том, чтобы заставить банковский мир подозревать любые финансовые операции, связанные с иранскими банками или предприятиями.

30 марта 2007 года Государственный департамент включил Организацию оборонной промышленности Ирана (DIO) в перечень объектов, подлежащих уничтожению в соответствии с указом № 13382. Этот шаг стал частью выполнения Соединенными Штатами резолюции 1737 СБ ООН. В пресс-релизе Госдепартамента отмечается:

В отношении компании DIO ранее действовали санкции США за деятельность, связанную с ОМУ или ракетами, в соответствии с Законом о нераспространении Ирана и Сирии (ISNA), Законом о контроле за экспортом оружия и Законом об управлении экспортом. МАГАТЭ также установило, что DIO участвует в производстве компонентов центрифуг для ядерной программы Ирана. В докладе Генерального директора Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) о выполнении Ираном резолюций МАГАТЭ за июнь 2004 года отмечается, что иранские власти признали, что композитные роторы для использования в центрифугах P-2 были изготовлены в мастерской, расположенной на территории DIO.

Важнейший комплекс скоординированных действий против иранцев был предпринят 25 октября 2007 года, когда Государственный департамент внес КСИР и Министерство обороны и логистики вооруженных сил Ирана в соответствии с Указом № 13382. В заявлении для прессы говорится: "Сегодня правительство США предпринимает ряд важных действий, чтобы противостоять стремлению Ирана к созданию ядерного потенциала и поддержке терроризма путем разоблачения иранских банков, компаний и частных лиц, которые были вовлечены в эту опасную деятельность, и отсечения их от финансовой системы США".Казначейство также включило девять связанных с КСИР организаций и пять связанных с КСИР лиц в список производных от КСИР, Bank Melli и Bank Mellat, а также трех лиц, связанных с иранской организацией аэрокосмической промышленности (AIO). В нем были указаны КСИР-QF за материальную поддержку и банк "Садерат" как финансирующий терроризм. Нет никаких сомнений в том, что Соединенные Штаты усиливают финансовое давление на все сферы иранской экономики.

Эти обозначения и правила, совпадающие с другими международными действиями и побуждающие к ним, сопровождались дополнительной финансовой дипломатией. 5 февраля 2008 года Леви вновь посетил Персидский залив, чтобы встретиться с чиновниками и банкирами в Катаре, Бахрейне и ОАЭ. Его встречи в этих и других столицах и финансовых центрах преследовали одну цель. Он стремился к сотрудничеству и доказывал необходимость добровольных шагов со стороны банков и частного сектора, чтобы отрезать Иран от международной финансовой системы.

Также важно было ослабить способность Ирана комфортно работать на нефтяных рынках. Мы пытались найти баланс, чтобы сделать ведение бизнеса Ирана и его нефтяных клиентов очень дорогостоящим, но при этом не напугать нефтяные рынки и взвинтить цены. Ключевой точкой доступа для иранцев, все еще разрешенной американским законодательством, была "разворотная" финансовая операция. В течение нескольких лет это положение существовало как реалистичная функция нефтяных рынков. Мир нуждался в иранской нефти, а сделки с нефтью заключались в долларах. Положение о развороте позволяло проводить долларовые сделки с нефтью через банковскую систему США, при этом деньги никогда не хранились в американском банке, а банк не выступал в качестве отправителя или получателя финансовых средств по сделке. Транзакция могла буквально совершить разворот из-за границы, просто пройдя через Соединенные Штаты для конвертации в доллары, а затем отправиться обратно из страны. Было принято решение отменить это исключение, несмотря на опасения, что цены на нефть подскочат или нефтяные рынки будут нарушены. Отмена исключения для разворота приведет к прекращению любых операций по расчету в долларах за иранскую нефть через Нью-Йорк.

10 ноября 2008 года Соединенные Штаты отозвали разрешение на разворотные переводы с участием Ирана. Это простое решение регулятора имело важные последствия. Теперь это означало, что банки и учреждения в Европе, на Ближнем Востоке и в Азии, способствующие финансированию сделок с иранской нефтью, больше не могли получать доступ и использовать свои американские корреспондентские отношения для расчетов в долларах. Поскольку сделки с нефтью осуществляются и монетизируются в долларах, это стало препятствием для нормальной работы иранцев. Иранцам стало дороже и сложнее доставлять свою нефть на рынок, и это добавило неопределенности на иранских нефтяных рынках для тех, кто рассматривает долгосрочные инвестиции. Иранцы и их финансовые покровители приспособились, начав участвовать в региональных сделках с использованием местной валюты или бартерных сделок с нефтью (обмен экспорта нефти на возврат потребительских товаров). 3 декабря 2008 года Казначейство усилило это давление и расширило список компаний, принадлежащих или контролируемых правительством Ирана, включив в него Национальную иранскую нефтяную компанию, Naftiran Intertrade Company Ltd. и Naftiran Intertrade Company Sarl.

Европейский союз, возглавляемый более агрессивным французским правительством под руководством президента Николя Саркози, начал следовать за ним, принимая важные нормативные акты и обозначения ЕС, которые повторяли действия США. Банковские круги Лондона, Франкфурта и Амстердама не обязательно проявляли энтузиазм, но они должны были реагировать на реалии новой обстановки. Калькуляция рисков менялась, и ведение бизнеса с Ираном становилось дорогостоящим предприятием, учитывая возможность введения санкций со стороны Европейского союза и США. Это чувство уязвимости будет только расти, несмотря на то, что привлекательные возможности для бизнеса в Иране предоставляют другие страны, такие как китайцы и русские.

К этому времени не только федеральное правительство США вело кампанию против иранских финансов. Окружная прокуратура Манхэттена, возглавляемая легендарным Робертом Моргентау, начала расследовать деятельность банков на предмет несоблюдения американских банковских ограничений и попыток обойти эти ограничения путем сокрытия характера финансовых операций. В январе 2009 года британская компания Lloyds TSB Group заплатила штраф в размере 350 миллионов долларов после того, как была уличена в игнорировании американских санкций в отношении иранских учреждений и долларовых операций. 8 Моргентау начал активно входить в воды, которые Леви и Министерство финансов считали своей прерогативой. Но банковские власти Нью-Йорка имеют полное право решать, кто и как ведет дела в банковской системе Нью-Йорка, - огромная власть, которая снова и снова приводила бы к конфликтам юрисдикций.

Моргентау стал одним из ведущих экспертов по проблеме незаконных иранских финансовых потоков через банковскую систему Нью-Йорка. Он стремился разоблачить и остановить их, наказав те банки, которые оказались причастны к тому, что иранцы получили доступ к нью-йоркским банкам. Он был очень увлечен тем, что банковская система Венесуэлы играла роль черного хода в финансовую систему США для иранцев. Он был готов использовать расследования и судебные преследования, чтобы остановить незаконный доступ к американским рынкам, но с такой же готовностью он использовал свою кафедру и угрозу будущих санкций со стороны нью-йоркских прокуроров в качестве дамоклова меча над головами банкиров. В одной из своих последних речей на посту окружного прокурора в мае 2009 года Моргентау отметил проблему уклонения иранцев от финансового контроля и подчеркнул роль венесуэльских банков в этом соучастии. В 2009 году в своей статье в Wall Street Journal Моргентау утверждал, что "в последние несколько лет иранские структуры использовали повсеместную систему обмана и мошенничества, чтобы перемещать деньги по всему миру без обнаружения. Я полагаю, что режим делал это для оплаты материалов, необходимых для разработки ядерного оружия, ракет дальнего радиуса действия и бомб на дорогах". В Венесуэле существует развитая финансовая система, которую Иран при помощи правительства господина Чавеса может использовать, чтобы избежать экономических санкций".

Эта работа по созданию благоприятных условий также включала в себя привлечение к Ирану всего веса Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег - глобального органа, устанавливающего стандарты и проводящего оценку. Для того чтобы изолировать Иран в финансовом плане, необходимо было привлечь FATF для вынесения суждения о системе борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма в Иране. Дэнни Глейзер и Чип Понси, ставшие двумя наиболее авторитетными финансовыми дипломатами и экспертами по отмыванию денег в мире, возглавили усилия Соединенных Штатов по возобновлению старого процесса FATF по составлению черных списков проблемных стран, который в прошлом доказал свою эффективность в выявлении убежищ для отмывания денег по всему миру. Тем не менее, этот процесс вызвал критику за несправедливость, направленную на легко идентифицируемые и политически уязвимые государства. Глейзер и Понси поставили перед собой задачу создать надежный процесс в рамках системы FATF, который бы тщательно проверял иранский режим, используя не только стандарты борьбы с отмыванием денег, но и стандарты противодействия распространению и финансированию терроризма, которые Казначейство продвигало в FATF после 11 сентября.

Если будет установлено, что иранцы выходят за рамки законной финансовой системы, не сотрудничают или не соблюдают принятые международные стандарты, то это может иметь последствия. В прошлом эти последствия принимали форму "контрмер", которые ФАТФ объявляла необходимыми для защиты от системных недостатков оцениваемой юрисдикции. В эпоху после событий 11 сентября понятие контрмер приобрело дополнительное значение, поскольку США и другие страны разработали инструменты, позволяющие изолировать юрисдикцию-нарушителя от законной финансовой системы и сделать инвестиции и бизнес в этой юрисдикции подозрительными.

Понси и Глейзер понимали, что их усилия потребуют времени, поскольку необходимо было достичь консенсуса между тридцатью тремя юрисдикциями, в число которых теперь входили Россия и Китай. FATF также требовалось время для непосредственного взаимодействия с иранским правительством. Придется следовать методичному процессу, но это был процесс, который привел бы соответствующих финансовых и регулирующих субъектов в соответствие с более широкими темами, которые Соединенные Штаты озвучивали в конференц-залах крупных банков. Иран представляет собой системный риск для целостности финансовой системы. Из-за скрытности и нежелания Ирана этот процесс выглядел как ловушка для иранцев. На каждое письмо ФАТФ, требующее ответов, иранцы не отвечали или отвечали категорически, без сути, так же, как они поступали с наблюдательным органом ООН по ядерной программе - МАГАТЭ. Отсутствие полноценного сотрудничества порождало еще больше подозрений и вопросов. Иран сеял свою собственную финансовую изоляцию.

На фоне этой кампании по оказанию все более сильного финансового давления на Иран появилась неожиданная возможность нанести Ирану жесткий и прямой удар. В 2008 году юристы и другие лица, занимающиеся поиском иранских активов, узнали о том, что на счету Citibank, принадлежащем Clearstream, находилось более 2 миллиардов долларов иранских активов. Clearstream Banking является клиринговой палатой для финансовых сделок и предоставляет комплексные международные услуги по ценным бумагам. Он был образован в результате слияния в 2000 году компаний Cedel International и Deutsche Börse Clearing. Сейчас это дочерняя компания Deutsche Börse, которая выступает в качестве клирингового центра и депозитария для облигаций, ценных бумаг и акций. У учреждения около 2 500 клиентов в 110 странах, и ежедневно оно совершает более 250 000 сделок. В среднем в год она хранит 11,1 триллиона евро активов. Действуя в соответствии с санкциями США и ЕС, Clearstream закрыла или заблокировала все счета своих иранских клиентов к ноябрю 2007 года. В данном случае было неясно, почему именно эти активы остались незамеченными или нетронутыми, но благодаря дополнительной проверке иранских активов они всплыли. Два миллиарда долларов лежали на счете без движения.

Важно отметить, что активы принадлежали иранскому центральному банку, поэтому их успешное замораживание или арест каким-либо образом повлияют на иранские резервы. Если не считать 12 миллиардов долларов иранских активов, которые были заморожены в 1979 году, это будет самое крупное замораживание иранских активов в истории. Однако захват этих активов может подорвать Clearstream и дестабилизировать международную финансовую систему в момент ее растущей нестабильности. Слишком агрессивные действия в финансовой системе могут также послужить сигналом к тому, что Соединенные Штаты становятся враждебной средой для инвестирования и размещения капитала. По словам министра Полсона, правительство США должно уважать "великолепный стеклянный дом" финансовой системы. Любое предполагаемое злоупотребление американской финансовой известностью и властью может дестабилизировать и разрушить хрупкую систему, сделав Соединенные Штаты менее привлекательной средой для инвестирования.

В итоге активы были заморожены, но не Казначейством. Вместо этого информацией воспользовались адвокаты жертв терроризма, которые ранее подали иск против Ирана как государства-спонсора террора. В июне 2008 года судья окружного суда США по Южному округу Нью-Йорка использовал эту информацию, чтобы заморозить более 2,25 миллиарда долларов США в активах Clearstream, хранящихся на счете в Citibank. Citibank отрицал, что ему было известно о том, что эти средства могут быть иранскими. Clearstream также отрицал, что эти средства принадлежат иранскому правительству, и немедленно начал судебные тяжбы за освобождение денег, успешно вернув 250 миллионов долларов в течение одного месяца.

Для заместителя министра финансов Роберта М. Киммитта это было важным событием. Киммитт был опытным специалистом в области национальной безопасности и влиятельным вашингтонским юристом - он служил в Совете национальной безопасности администрации Рейгана в качестве исполнительного секретаря и главного юрисконсульта, а затем был старшим политическим чиновником в Государственном департаменте и послом в Германии. У него был богатый опыт в области санкций и экспортного контроля, и он знал, что наиболее эффективные финансовые санкции носят многосторонний характер . Киммитт знал, что без международной основы для действий Соединенные Штаты в конечном итоге будут спорить со своими друзьями и союзниками, вместо того чтобы бить санкциями по режимам-изгоям. Будучи заместителем министра Полсона, Киммитт прекрасно дополнял полномочия Полсона на Уолл-стрит, занимаясь вопросами национальной безопасности и Вашингтона.

Киммитт был рад, что иранские активы не сбежали. В прошлом он уже видел, как подобные активы уходили от Соединенных Штатов. В январе 1986 года Соединенные Штаты ввели санкции против режима Каддафи в Ливии, но не создали механизм немедленного замораживания активов в рамках этих санкций. В то время Киммитт и другие официальные лица наблюдали за тем, как ливийские активы в Нью-Йорке - почти на 3 миллиарда долларов - были переведены из Manufacturers Hanover and Chemical Bank и Bankers Trust в Лондон. В конце концов британские суды разрешили вывести эти средства - по мнению многих, цинично сохранив за Лондоном роль арабской банковской столицы. Соединенные Штаты тогда позволили деньгам ускользнуть из своих рук. Киммитт и другие члены американского правительства были удовлетворены тем, что на этот раз суды заморозили активы иранского Центрального банка.

Судебные баталии по поводу этих активов продолжаются до сих пор. В феврале 2012 года центральный банк Ирана - Bank Markazi- обратился к судье в Нью-Йорке с просьбой отклонить иск о замораживании активов и взыскании с пострадавших 2,7 миллиарда долларов. Банк утверждал, что такие действия незаконны в соответствии с Законом США об иммунитете иностранных суверенов. На рассмотрении в Конгрессе также находится закон, позволяющий жертвам получить доступ к замороженным иранским активам. На момент написания этой книги судебный процесс продолжается, а законодательство находится на рассмотрении. Как бы то ни было, значительная сумма активов попала в правовую систему США. Иранские активы не были потеряны, а еще одна точка финансового давления была преодолена.

Изоляция Ирана усиливалась. К концу правления Буша иранцы почувствовали давление и поняли, что столкнулись с финансовым нападением, подобного которому они еще не видели. В 2008 году иранские лидеры уже выступали с публичными заявлениями, в которых называли санкции неэффективными. Но не было никаких сомнений в том, что эти меры начали оказывать неожиданное давление: Ирану стало трудно получить доступ к международной финансовой и торговой системе. Что-то изменилось.