Демократия для избранных. Настольная книга о политических играх США

Авторы Конституции разделили государственную власть на исполнительную, законодательную и судебную ветви и создали систему сдержек и противовесов в качестве гарантии против злоупотребления властью и для защиты собственности от попыток уравниловки со стороны народных масс. Созданный ими Конгресс состоит из двух палат — Палаты представителей, места в которой поделены между штатами в соответствии с численностью населения, и Сената, в котором каждому штату выделено два места, вне зависимости от численности и состава населения. Таким образом, девять штатов — Калифорния, Нью-Йорк, Флорида, Техас, Пенсильвания, Иллинойс, Огайо, Миннесота и Нью-Джерси по числу населения составляют более половины страны, однако в Сенате им принадлежит только 18% мест. В таком случае кого и что представляет Конгресс?

Конгресс борется за деньги

Люди, избранные в Конгресс, с точки зрения демографии не являются представителями всей страны. В 2000 году женщины составляли 52% населения всей страны, но в составе 106-го Конгресса им принадлежало менее 13% мест. Американцы африканского происхождения составляли по меньшей мере 14% населения страны, однако в законодательном органе им принадлежало около 6% мест. В профессиональной квалификации наблюдается явный сдвиг в направлении высших слоев общества. Составляя всего лишь небольшую часть населения, юристы в их числе (многие из них являются поверенными корпораций) составляют примерно половину числа членов каждой из двух палат. Следующую по численности профессиональную группу среди членов Конгресса составляют банкиры, инвесторы, предприниматели и руководящий административный персонал бизнеса. Более семидесяти членов обеих палат представляют какой-либо вид Вооруженных сил, являясь по большей части старшими офицерами. В составе Конгресса нет рабочих и простых тружеников[621].

Личные доходы тех, кто представляет нас в Конгрессе, относят их к числу 5% самых богатых людей в стране, и они живут совершенно другой жизнью по сравнению с простыми гражданами, которых они намерены представлять. Мы получаем стратегию развития транспорта, разработанную законодателями, которым никогда не приходилось терпеть духоту в переполненном автобусе, сельскохозяйственную политику — от тех, кто никогда не знал, как вести дела на семейной ферме, законодательство по нормам безопасности разработано теми, кто никогда не работал на фабрике или в шахте, принципы медицинского обслуживания населения — от лиц, которым никогда не доводилось часами сидеть в переполненной клинике, и законодательство о минимальной заработной плате, подготовленное теми, кто никогда не работал официантом и не мыл шваброй пол в коридоре офиса.

Вместо выдвижения кандидатов от сплоченной партийной организации, объединенной вокруг общей программы, выборы в Конгресс приобрели характер индивидуальной борьбы кандидатов в каждом отдельном округе, с акцентом на личные данные кандидатов и манипуляции его имиджем, а не на обсуждение важных вопросов. Как уже отмечалось, основным средством проведения крупных политических кампаний являются деньги. Как заявил юморист Уилл Роджерс: «Конгресс — лучшее, что можно купить за деньги». Это остроумное замечание сейчас вернее, чем когда-либо, если иметь в виду круто взмывающие вверх расходы на проведение предвыборных кампаний с помощью средств массовой информации.

Члены Конгресса занимаются теми вопросами, которые приносят больше денег. Они борются в соответствующих комитетах Конгресса за ассигнования на программы, представляющие наибольший интерес для крупных доноров. За шесть лет члены Конгресса получили $36,5 миллиона пожертвований на избирательные кампании от банковского сектора экономики. В ответ законодатели приняли для банкиров законодательство по отмене государственного регулирования, а также по спасению от банкротства Федеральной ассоциации ссудо-сберегательных банков. Это законодательство обойдется американскому народу в $500 миллиардов. Комитеты политических действий[622], имеющие прямую заинтересованность в банковском деле, за два года передали членам Комитетов по деятельности банков Палаты представителей и Сената $5,8 миллиона. Примечательно, что председатель Комитета по деятельности банков Палаты представителей Генри Гонсалес получил из этой суммы лишь очень небольшую часть по причине своей убежденности, что государство в интересах общества должно регулировать деятельность банков[623]. За последнее десятилетие пищевая промышленность передала пожертвований на избирательные кампании на сумму $41 миллион, причем треть этой суммы пошла членам Комитетов по сельскому хозяйству Палаты представителей и Сената. Несмотря на растущую озабоченность общественности в отношении безопасности пищевых продуктов, пищевой отрасли удалось блокировать принятие любых нормативных актов по ужесточению требований к обработке мяса, домашней птицы и других пищевых продуктов. Законодатели, получившие пожертвования от табачных компаний, проявляли в три раза большую готовность голосовать против ассигнований, имеющих целью проведение строгих мер по запрету продажи табачных изделий малолетним[624]. Своевременные пожертвования со стороны других заинтересованных отраслей экономики принесли им аналогичные законодательные результаты.

Есть старый афоризм, который гласит: «Доллар голосует больше раз, чем человек». Власть денег работает непрерывно, снижая влияние граждан, которым нечего предложить, кроме своего голоса на выборах. Большинство сенаторов и многие члены Палаты представителей получают больше денег из-за пределов своих округов и штатов, от которых они были избраны. Сенатор Роберт Доул (республиканец, штат Канзас) упорно бился за субсидию в миллиард долларов на табак и получил щедрые пожертвования от табачной промышленности. Но табак — почти никому не известная сельскохозяйственная культура в штате Канзас, от которого избирался Доул. Тогда чьи интересы представлял сенатор?[625] Аналогичным образом сенаторы, получившие самые крупные суммы от Комитетов политических действий, представляющих оборонных подрядчиков, проявляли почти в два раза большую готовность поддержать высокие расходы на оборону, чем те, которые получили немного, невзирая на количество предприятий оборонной отрасли в тех штатах, от которых они избирались[626].

Многие законодатели заявляют, что принимаемые ими денежные пожертвования не оказывают на них никакого влияния. Сенатор Дюренбергер (республиканец, штат Миннесота) утверждает, что $62 775, которые он получил от химической промышленности, не оказали на него никакого влияния. «Эти люди пожертвовали деньги в надежде, что я стану сенатором, а не с условием, что я буду голосовать за выгодное им законодательство»[627]. Но неужели химическая промышленность передала Дюренбергеру деньги за то, что им уж так пришлись по душе его личные качества? Более вероятно, что им пришлось по душе то, как он голосовал за интересующие их важные вопросы. Политики могут утверждать, что получаемые ими деньги не влияют на их голосование, но их голосование влияет на денежные потоки. Крупные доноры могут действовать так или иначе, жертвуя деньги в надежде приобрести поддержку законодателя по тому или иному вопросу, но они в течение длительного времени не делают пожертвований в пользу тех, кто обычно выступает против их интересов. Законодатели и сами признают, что чувствуют себя обязанными оказать услугу крупным жертвователям средств. Член руководства фракции Демократической партии в Сенате сенатор Гарольд Хьюз сказал, что его совесть не позволяет ему продолжать оставаться в политике из-за того, как он был вынужден проводить сбор денег в пользу своей избирательной кампании. Сенатор Губерт Хэмфри согласился с ним, пожаловавшись на «унизительный и разлагающий» характер того, как он был вынужден собирать деньги «и как кандидаты буквально продают свою душу»[628].

Лоббисты: другие законодатели

Лоббисты — люди, нанятые группами особых интересов для оказания влияния на законодательные или административные органы государства. Некоторые политологи рассматривают лоббирование как часть «информационного процесса». Восприятие официальным лицом той или иной проблемы меняется под влиянием предоставленной ему информации, а работа лоббиста как раз и заключается в предоставлении этой информации. Однако слишком часто информация, предоставленная для решения той или иной проблемы, имеет меньшее значение, чем личность того, кто предоставляет эту информацию, или того, в чьих интересах предоставляется эта информация. Вот объяснение этому явлению, данное одним из советников комитета Конгресса:

«Перед вами двадцатитрехлетний лоббист Ассоциации потребителей и бизнесмен, предлагающий вам $5000. Кого вы предпочтете выслушать?»[629]

Вместе с глянцевыми брошюрами и экспертными заключениями лоббист частных компаний предлагает от их имени щедрые пожертвования в избирательную кампанию, «добровольных» сотрудников по оказанию помощи члену Конгресса в переизбрании на новый срок, изрядные гонорары за чтение лекций и инсайдерскую информацию фондовой биржи. А кроме того, займы на выгодных условиях, высокооплачиваемые должности в руководстве компаний после ухода с выборной должности, щедрые вечеринки и услужливых и доступных женщин в качестве сопровождения, оплаченные увеселительные каникулярные поездки, шикарные отели, полеты на частных реактивных самолетах и многие другие соблазны, которые можно купить за деньги.

«У каждого своя цена», — сказал однажды Говард Хьюз своему партнеру, который впоследствии вспоминал, что миллиардер ежегодно передавал около $400 000 «членам городского совета и контролерам округов, налоговым чиновникам, шерифам, сенаторам и членам законодательных органов штатов, окружным прокурорам, конгрессменам и сенаторам, судьям, и — да, вице-президентам и президентам тоже»[630].

В Вашингтоне число лоббистов бизнеса превосходит число законодателей в соотношении 75 к 1.[631] Вероятно, наиболее влиятельной из всех является вашингтонская общественная организация «Круглый стол бизнеса» или, как ее называют, «голос триллиона долларов» — крупного бизнеса, состоящая из 190 первых лиц самых известных национальных компаний, многие из которых имеют доступ к ключевым фигурам в Белом доме, Кабинете министров, и в Конгрессе. Им приписывают способность затормозить или обеспечить прохождение мер антитрестовского и экологического характера, а также вопросов, в которых заинтересованы профсоюзы и организации потребителей. Члены «Круглого стола бизнеса» оказывают такое влияние на правительство, что превосходят в этом отношении другие группы особых интересов.

Некоторые из высших вашингтонских групп лоббистов финансируются иностранными правительствами, считающимися самыми отъявленными нарушителями прав человека, включая правительства Турции, Кувейта, Индонезии, Гватемалы, Колумбии, Саудовской Аравии, Заира и руководства поддерживаемой ЦРУ повстанческой группы УНИТА из Анголы[632].

Могущественные вашингтонские лоббисты обычно являются поверенными людьми корпораций, бывшими законодателями, помощниками членов Конгресса или бывшими государственными чиновниками с хорошими связями в правительстве. Официальные лица, проявляющие особую отзывчивость к запросам лоббистов, получают награды в виде выгодных позиций в частном бизнесе после ухода с правительственной службы. Самый могущественный ресурс, которым располагают лоббисты частных интересов, это деньги. Именно с помощью денег покупается доступ к важным официальным лицам и, более того, к возможности формировать их взгляды на многие вещи с помощью аргументов по выбору лоббистов. Сам по себе доступ не гарантирует нужного влияния. Почти столетие тому назад, еще до того, как стать президентом Соединенных Штатов, Вудро Вильсон заметил:

Когда организованный в Вашингтоне обед с целью сбора средств при участии президента Буша принес в результате $9 миллионов при отдельных пожертвованиях, доходящих до $400 000, пресс-секретарь президента Марлин Фитцуотер обосновывал это событие следующим образом: «Доноры покупают себе право участия в политическом процессе… В этом и состоит суть политических партий и политического действия…» Когда его спросили, каким образом менее богатые люди могут купить себе право участия в процессе, Фитцуотер ответил: «Им следует добиваться участия другими способами»[634].

Лоббисты передают намеченным людям значительные суммы денег. Профессиональные лоббистские фирмы, как Cassidy&Associates и Patton Boggs, зарабатывают от 4 до $7 миллионов, обслуживая таких клиентов, как General Dynamics, NBC, Aetna и AT&T. Эти цифры, по-видимому, минимальные. Кроме того, в Вашингтоне имеются шесть сотен постоянно действующих лоббистских представительств корпораций. Если брать лоббизм целиком, то это отрасль с оборотом, достигающим одного миллиарда долларов ежегодно[635].

В 1996 году под давлением групп общественности Конгресс принял закон о лоббистской деятельности, в котором был определен предел стоимости подарков и угощений максимально в 100 долларов, за исключением подарков семейного характера, а также от «давних друзей»[636]. Даже с такими ограничениями деньги остаются решающим фактором в системе оказания влияния. Те, кто утверждает, что лоббистская деятельность эффективна не из-за денег, а потому, что она образует и направляет «поток информации», должны учитывать, что способность распределять информацию и что-то пропагандировать предусматривает наличие организации, экспертных оценок, времени и труда, то есть тех вещей, за которые тоже нужно платить деньги. Кроме того, даже просто владение большим богатством и контроль над промышленностью и рабочими местами дают корпоративным интересам дополнительные преимущества, недоступные простым трудящимся, поскольку претензии бизнеса выставляются как «потребности экономики», а поскольку это действительно так, то и как потребности всего государства.

Более сорока тысяч лоббистов рыщут по коридорам здания на Капитолийском холме или пытаются добиться благоприятных решений от различных государственных исполнительных органов с обширной управленческой бюрократией. Члены Конгресса нередко доверяют лоббистам подготовку речей и помещение в прессу статей от их имени. Лоббисты даже составляют законопроекты и занимают места рядом с законодателями во время различных слушаний и обсуждений в Конгрессе. Например, законопроект, подготовленный фирмой, занимающейся лоббированием в пользу агробизнеса, и имеющий целью сокращение ограничений на применение пестицидов, выглядел буквально слово в слово так же, как и законопроект, представленный двумя месяцами позднее в Палату представителей республиканцем — одним из членов этой палаты от штата Калифорния[637].

Лоббисты используют членов Конгресса для оказания воздействия на государственные учреждения в целях получения правительственных контрактов, постов в правительстве и правительственных ведомствах и решений административных органов в интересах их клиентов из бизнеса. В таком качестве законодатели действуют в определенной степени как продолжение лоббистов. Один бывший лоббист пришел к заключению, что основная работа лоббистов заключается в обходе существующих законов и достижении льготных условий «для клиентов, которые не имеют законных прав на это». Для того чтобы добиться этого, лоббист платит наличными «одному или нескольким членам Конгресса — чем более они влиятельны, тем меньше их ему нужно»[638].

В то время, когда президент Клинтон пытался быстро протолкнуть через Конгресс меры, которые дали бы ему возможность вести переговоры по очень интересующему корпорации соглашению о свободной торговле, лоббисты от таких фирм, как Boeing, The Business Roundtable[639], The National Association of Manufacturers[640], и других использовали помещение комитетов под зданием Конгресса в качестве командного пункта. Они пользовались телефонами Конгресса, его факс-аппаратами и другим его оборудованием для того, чтобы добиться одобрения конгрессменами законопроекта по соглашению о торговле. Некоторые из корпоративных лоббистов отказались назвать себя и объяснить, как они попали в это помещение, когда им задали такие вопросы либеральные члены Конгресса от Демократической партии[641].

Среди проблем, решение которых проталкивают лоббисты, — благоприятное изменение тарифов на транспортные перевозки между штатами, специальные налоговые льготы, облигационный заем с высокой процентной ставкой для крупных инвесторов, специальный документ на ведение банковских операций, долгосрочная аренда государственных земель для частной компании, срочное финансирование для авиационного завода. А также — морской вертолетоносец (которого Военно-морской флот не заказывал) для оборонного подрядчика, почтовые дотации для рекламных фирм, снижение требований по технике безопасности для предприятий пищевой промышленности, снижение требований к мерам по борьбе с загрязнениями для химического предприятия, выделение специальных посевных площадей для фермеров-табаководов, разрешение на эксплуатацию мусоросжигательного завода — сотни таких законопроектов и тысячи специальных поправок к ним, десятки тысяч административных постановлений, которые так много значат для частных деловых интересов и появляются в результате больших усилий законодателей и администраторов, в то время как общественность по большей части их даже не замечает, однако оплачивает финансовые и человеческие затраты и редко имеет возможности для изложения своих доводов по этим вопросам или даже для того, чтобы убедиться, что подо всем этим есть какие-то убедительные аргументы.

Пытаясь высказать мнение от имени массы неорганизованного населения, группы по защите интересов общественности испытывают в этом значительные трудности, в особенности когда их предложения направлены против мощных экономических интересов. Относительная слабость их ресурсов (решающим ресурсом являются деньги) ограничивает усилия групп граждан и делает проблематичным само их выживание. Большинство из них вынуждено тратить слишком много времени на поиск финансовых средств для оплаты офиса и небольшого штата сотрудников.

Несмотря на такие реальные условия, существуют так называемые «школы счастливого плюрализма», которые считают, что власть в обществе распространена широко и демократично. Один политолог сделал вывод, что «почти каждый энергичный толчок лоббирования в одном направлении» влечет за собой «толчок оппонента или коалиции оппонентов в противоположном направлении. Этот естественный фактор самоуравновешивания вступает в действие настолько часто, что становится равносильным закону»[642]. Факты, приведенные в данной книге, не подтверждают такого оптимистичного вывода. Разве бездомные, безработные и большинство обычных граждан на самом деле обладают таким большим политическим влиянием, что могут выступить почти на равных с соперниками в общей системе политического влияния?

Некоторые политологи сделали теоретический вывод о том, что в нашем обществе широкое разнообразие культурных, экономических, региональных и этнических групп порождает такую их тесную взаимозависимость, что это смягчает энергию любого организованного толчка в каком-либо одном направлении. Если это и может быть верно в некоторых крупных и многочисленных группах населения, то не выглядит настолько же убедительно в мощных и политически активных сегментах мира бизнеса, в которых взаимозависимость их членов, судя по всему, объединяет, а не ослабляет их силу и классовую целеустремленность. Безусловно, различные группы деловых кругов могут иногда конфликтовать, но они также могут и вступать в сговор, объединяясь вокруг общих классовых интересов и оказывая взаимную поддержку программам друг друга. Законодатели, объединенные особыми интересами, нередко достигают «рабочего большинства» в Конгрессе, оказывая друг другу взаимные политические услуги по принципу «ты голосуешь за мое предложение, а я проголосую за твое», что представляет собой процесс взаимной поддержки и не является компромиссом. Вместо контроля и сдерживания друг друга, как это происходит в ситуациях компромисса, деловые группы поддерживают взаимные притязания за счет тех, у кого недостает влияния в этой системе оказания политического давления.

Лоббирование на уровне широких народных масс

Усилия групп влияния направлены не только на чиновников и официальных лиц, но также и на общественность, что получило название «лоббирование на низовом уровне». Цель его заключается в том, чтобы донимать запросами и жалобами законодателей с одновременным широким использованием средств массовой информации и посланий от заинтересованных лиц, включая руководителей соответствующих отраслей экономики и профессиональных ассоциаций. Среди тех, кто первым начал практиковать лоббирование на низовом уровне, были потребительские, экологические и другие группы по защите общественных интересов. Затем частные фирмы и ассоциации деловых кругов приняли этот способ действия себе на вооружение, а различие заключалось в том, что последние способны затратить на такие действия в сотню раз больше финансовых средств, чем группы защиты общественных интересов. Можно привести в пример один случай, когда летом 1993 года Национальная ассоциация промышленников начала кампанию, в результате проведения которой Конгресс был наводнен письмами и телефонными звонками с протестами против предложенного президентом Клинтоном налогообложения энергоресурсов. В итоге предложенный план был провален[643].

Особые интересы частных фирм нередко прикрываются организациями, служащими для них вывеской, с названиями, звучащими так, как будто они занимаются деятельностью на общественном поприще. Национальная коалиция защиты водно-болотистых угодий — надежно финансируемая лоббистская организация нефтяных, горнодобывающих и строительных компаний, имеющая целью упразднить нормативные акты, которые защищают наши избыточно увлажненные земли и водно-болотистые угодья, а также биологические виды, находящиеся под угрозой исчезновения. Коалиция за технику безопасности на производстве и сохранение здоровья — это фактически прикрытие для корпоративной организации, ставящей себе целью лишить реального содержания законодательство по охране здоровья и технике безопасности на производстве. Американцы за налоговую реформу — это некоммерческая организация, освобожденная от уплаты налогов и с якобы беспартийным названием. Она получила от Национального комитета Республиканской партии в общей сложности $4,6 миллиона, которые использовала на направление $19 миллионов почтовых отправлений и четыре миллиона телефонных звонков с обращением к избирателям поддержать кампанию Республиканской партии против программы Medicare[644]. Эти группы прикрытия могут расходовать неограниченные суммы денег на политическую деятельность, не будучи обязанными раскрывать своих доноров и суммы расходов при условии, что они не выступают в поддержку на выборах какого-то конкретного кандидата.

Некоторые кампании лоббирования на низовом уровне предназначены скорее для создания общественного климата, благоприятного для каких-либо гигантских корпораций, чем для проталкивания определенного законодательства. Стальные, нефтяные и электронные компании почти не убеждают общественность поддержать налоговые лазейки в законодательстве или мероприятия по спасению бизнеса, находящегося в трудном положении. Они бы предпочли, чтобы граждане не беспокоили себя по таким вопросам. Но они «преподносят» общественности целый набор ложных утверждений в отношении большого количества рабочих мест, которые бизнес создает, бескорыстных услуг, которые он оказывает жителям населенного пункта, и любовной заботе, с которой он относится к окружающей среде. Вместо продажи конкретных продуктов своего производства с такого рода рекламой для создания популярности своей фирме, корпорации продают самих себя и всю систему бизнеса.

Оказание помощи самим себе: разновидности коррупции

Члены Конгресса иногда действуют как политики, отстаивающие определенные интересы, без побуждения со стороны какой-либо группы политического давления. Причина этого заключается в том, что они или хорошо финансируются, или сами располагают крупными активами в той же отрасли экономики. Законодатели с крупными активами в сельскохозяйственном бизнесе входят в состав комитетов, формирующих сельскохозяйственные программы, напрямую выгодные им, как владельцам этого бизнеса. По меньшей мере треть законодателей имеют дополнительную работу за пределами Конгресса в качестве юристов или сотрудников частных фирм, банков и других финансовых учреждений, тесно связанных с теми отраслями экономики, которые им поручено контролировать. Более трети сенаторов имеют вложения в фирмы, состоящие в числе самых крупных военных подрядчиков, и получают повышение доходов всякий раз, когда возрастают военные расходы госбюджета. Почти половина членов Сената и свыше ста членов Палаты представителей располагают акциями банков, включая и многих тех, которые входят в состав комитетов, связанных с банковской деятельностью. В 2000 году единственный в Сенате врач Билл Фёрст (республиканец от штата Теннесси) выступал за проведение «реформ» программы Medicare и за изменения правил и стандартов деятельности Управления по контролю за продуктами питания и лекарствами. По-видимому, при обсуждении этих вопросов он опирался на свою профессиональную квалификацию, однако наличие у него крупных собственных активов в медицинской отрасли ставит вопрос о том, действовал ли он в данном случае как врач, как сенатор или как богатый инвестор[645].

Анализ отчетов о собственности членов Конгресса приводит к выводу о том, что хотя «некоторые законодатели избегают приобретать акции в отраслях экономики, относящихся к областям их законодательной ответственности, или же помещают активы под анонимное доверительное управление, однако многие этого все-таки не делают»[646]. То, что в исполнительной и судебной ветвях власти называется «конфликтом интересов», в Конгрессе называют «экспертизой», причем законодатели используют полномочия члена Конгресса для осуществления законодательной власти от имени своего личного богатства.

Плутократия — то есть власть от имени богатых и в интересах богатых — в Конгрессе широко распространена. Сенатор Дэниэл Патрик Мойнихен (демократ от штата Нью-Йорк) заметил с необычной прямотой: «Сегодня по меньшей мере половина членов Сената являются миллионерами… Мы стали плутократией… Сенат предназначался для представительства интересов штатов, вместо этого он представляет в настоящее время интересы класса»[647]. Нижняя палата также переходит в высший класс, что один критик назвал «эволюцией Палаты представителей в Палату лордов»[648]. Многие члены Палаты представителей и Сената, заполняя декларации о состоянии своих финансов, приводят неточные и расплывчатые данные в отношении своего богатства. Например, реакционный сенатор Джесс Хелмс (республиканец от штата Северная Каролина) упустил перечислить в отчетности шесть объектов сдаваемой в аренду собственности, стоящих свыше полумиллиона долларов[649]. В связи с недавним постановлением Верховного суда, разрешающим богатым кандидатам тратить на свою собственную выборную кампанию столько финансовых средств, сколько им заблагорассудится, у богатых людей возникли дополнительные стимулы добиваться партийного назначения в кандидаты. Недавно избранные члены Палаты представителей имеют значительно большее личное состояние, чем те, кого избрали раньше.

Некоторые сенаторы и члены Палаты представителей любят попутешествовать ради удовольствия за казенный счет под видом проведения «расследования» для соответствующего комитета палаты. Они вносят в платежную ведомость своих близких и присваивают себе их зарплату или же берут себе часть зарплаты штатных сотрудников персонала в виде «отката». Кроме того, они относят расходы по командировке одновременно на счет правительства и на счет частного клиента, для которого выполняют какие-либо услуги. Оставшиеся командировочные деньги и неиспользованные в выборной кампании средства от пожертвований они тратят на свои личные нужды. В платежной ведомости у них состоят также лица, основная задача которых заключается в предоставлении сексуальных услуг. Богатые компании не жалеют средств, чтобы внести разнообразие в жизнь ключевых законодателей, предоставляя им щедрые гонорары за выступления и лекции, оплаченные поездки на шикарные курорты (включая супругов) и неоднократное пользование частными самолетами компании. Разумеется, что те, кто принимает такого рода подношения, уверяют, что это никак не влияет на результаты их голосования в Конгрессе[650].

Несколько известных членов Конгресса, возглавлявших моральный крестовый поход за отстранение президента Клинтона от должности за лжесвидетельство с целью скрыть сексуальную связь с практиканткой, сами оказались виновны в недозволенных любовных связях и других недостойных поступках. Показательным примером этого является член Палаты представителей Дэн Бэртон (республиканец от штата Индиана), бескомпромиссный поборник семейных ценностей, муж и отец троих детей, получивший стопроцентный положительный рейтинг у Христианской коалиции. Бэртон называл Клинтона негодяем, а сам впоследствии оказался отцом ребенка от внебрачной связи. Бэртон использовал деньги от пожертвований и федеральные ассигнования на предвыборную кампанию в целях найма на работу женщин сомнительной репутации. Одна из таких его дам получила в качестве оплаты почти полмиллиона долларов, однако до сих пор неясно, что она делала за такие деньги. Бэртон оплачивал аренду ее дома, который, по его словам, служил «штаб-квартирой его предвыборной кампании», хотя он как-то странно был расположен за пределами его округа. Он возмещал себе ежегодно тысячи долларов командировочных расходов, а также необъяснимых «расходов на проведение предвыборной кампании», включавших в себя подарки, цветы, мячи для гольфа и тому подобное[651].

За период после окончания Второй мировой войны десяткам законодателей и их помощникам были предъявлены обвинения или они были осуждены за взятки, торговлю влиянием, вымогательство и другие преступления. И это были лишь те неудачники, которые попались на преступлениях. Ряд других членов Конгресса подали в отставку с должности для того, чтобы избежать предъявления уголовных обвинений. На Комиссию по этике Палаты представителей и Сената возложены обязанности по надзору за обстановкой и проведение в жизнь этического кодекса, но у них недостает для этого ни воли, ни персонала. Председатель Сенатской комиссии по этике в Конгрессе созыва 1998 года Малькольм Уоллоп (республиканец от штата Вайоминг) считал, что сенаторов не следует обязывать раскрывать их финансовое положение и они должны сами решать вопрос о конфликте интересов. Он даже подверг критике вообще всю идею кодекса этики. Неудивительно, что его коллеги выбрали его на эту должность[652]. В 1997 году Палата представителей отказалась принимать от посторонних групп и частных лиц жалобы этического характера. Так что теперь это зависит от самих членов палаты, осуждать ли себе подобных, что и происходит весьма нечасто.

Они говорят, что если власть разъедает коррупция, то это обычно происходит из-за денег. И в этом отношении члены Конгресса — не единственные грешники. Только за последний шестилетний период в числе государственных должностных лиц, признанных виновными по суду, было 3 члена правительства, 3 губернатора, 34 члена законодательных органов штатов, 20 судей, 5 главных прокуроров штатов, 28 мэров, 11 окружных прокуроров, 170 сотрудников полиции и один вице-президент Спиро Агню, подавший в отставку с поста в обмен на снятие обвинений во взяточничестве, вымогательстве и уклонении от уплаты налогов. Президент США Ричард Никсон избежал импичмента и тюремного заключения, подав в отставку с должности и получив прощение от своего преемника Джеральда Форда. За последние два десятилетия губернаторы штатов Аризона, Арканзас, Оклахома, Луизиана и Алабама были обвинены в мошенничестве, вымогательстве, лжесвидетельстве, присвоении средств на проведение избирательной кампании и в других коррупционных действиях[653].

Обследование правительственного финансового управления выявило в федеральных органах за период в два с половиной года свыше 77 000 случаев мошенничества, причем почти половину из них — в Пентагоне. Только небольшая часть лиц, виновных в этих нарушениях, подверглась судебному преследованию. В 1975 году были признаны по суду виновными в преступлениях 53 федеральных чиновника исполнительных органов. К 1985 году число таких чиновников поднялось до 563[654]. Сотрудники администрации президента Никсона были вовлечены в скандалы, связанные с продажей пшеницы, поддержанием цен на молочные продукты, урегулированием во внесудебном порядке дела компании IT&T, коррупцией в Федеральном управлении жилищного строительства, манипуляциями на фондовой бирже и политическим шпионажем (дело «Уотергейт»).

Карьера Нельсона Рокфеллера представляет впечатляющий пример «денег в действии». Еще во время рассмотрения его кандидатуры на пост вице-президента США на замену вице-президенту Джеральду Форду, который стал преемником ушедшего в отставку опального президента Никсона, Рокфеллер признал, что передал около $1,8 миллиона в виде подарков и займов восемнадцати нью-йоркским и федеральным государственным чиновникам, включая $50 000 Генри Киссинджеру, бывшему тогда служащим у Рокфеллера. Это произошло за три дня до того, как Киссинджер стал советником по национальной безопасности президента Никсона. На слушаниях в Сенате Рокфеллер настаивал, что выплаты были просто проявлением его уважения к этим людям. «Делиться — всегда было частью моих принципов воспитания людей», — говорил он сенаторам, ни один из которых при этих словах не согнулся пополам от хохота. Никто не напомнил ему, что закон города Нью-Йорка запрещает государственным служащим принимать подарки стоимостью выше $25. Ни один из сенаторов не высказался насчет того, что «подарок» государственному чиновнику, который принимает решения, способные повлиять на чье-то крупное частное состояние, лучше было бы назвать взяткой. Вместо этого они одобрили кандидатуру Нельсона Рокфеллера на должность вице-президента Соединенных Штатов.

У каждой американской администрация были свои скандалы, но число высокопоставленных членов администрации Рейгана, обвиненных в неэтичном или недопустимом поведении, было просто беспрецедентным. В начале 1986 года их количество составило 110, а в дальнейшем произошло его резкое увеличение по мере разоблачения к концу того же года всей операции Иран-контрас[655].

К той операции были причастны по меньшей мере три члена Кабинета министров, директор Центрального разведывательного управления, несколько сотрудников аппарата Белого дома, несколько советников и их помощников Совета национальной безопасности и ряд руководителей федеральных административных органов. Среди обвинений фигурировали: мошенничество, неправомерные сделки на фондовой бирже, нарушения налогового кодекса, некорректность в декларировании финансовых данных, лжесвидетельство, создание препятствий в проведении расследования в Конгрессе, получение незаконных и предосудительных займов, подарков и услуг, использование государственных ресурсов в личных целях. Только несколько обвиняемых были приговорены к тюремному заключению, многие из участников подали в отставку, а ряд лиц остались на своих постах, в том числе Генеральный прокурор Эдвин Миз, который, судя по всему, страдал амнезией, так как его память в ходе его допроса перед Сенатской комиссией отказывала ему 79 раз, как раз тогда, когда вопросы касались большого числа сомнительных финансовых сделок[656].

Некоторые наблюдатели считают коррупцию более или менее приемлемым явлением в жизни. Передать под столом небольшую сумму денег — это просто другой способ смазать шестеренки правительства и добиться, чтобы дело было сделано[657]. Но коррупция пошла дальше мелкой взятки и достигла серьезных масштабов. Вместо нарушения правил игры, она сама превратилась в игру. Коррупция во власти создает благоприятные условия для политики, ведущей к постоянному росту государственной задолженности, неэффективности и потерям. Она истощает государственную казну и питает частные состояния, снижает действенность законов и правил, которые могли бы работать на благо нашего общества, подрывает равноправие людей перед законом, порождая фаворитизм для меньшинства, а также несправедливость и пренебрежение к большинству. Если властные полномочия и ресурсы нашего общества используются в интересах частной корысти и наживы, а под прикрытием действующей в обществе этики каждый будет заботиться лишь о спасении собственной шкуры, тогда коррупция станет не случайным явлением, а постоянным фактором, не просто результатом порочности отдельного политика, а органичным порождением этого общества.

Система специализированных комитетов

Как законодатели приступают к работе после избрания на должность? Многие годы властные полномочия в Конгрессе лежат на двадцати или около этого постоянных комитетах каждой из палат, которые решают судьбу законопроектов: переписать (некоторые), одобрить (немногие) и отвергнуть или похоронить (большинство). Во главе комитетов находятся председатели, которые поднимаются до такого положения в соответствии с принципом старшинства — то есть благодаря неоднократному переизбранию в палату, в результате прекрасного исполнения своих обязанностей в надежном округе или преимущественно в однопартийном штате.

Хотя принцип старшинства остается неизменным в обеих палатах Конгресса, однако в конце 1970-х годов на закрытых совещаниях руководства палат был принят ряд изменений с целью ослабить полномочия председателей комитетов путем отмены некоторых из их полномочий и расширения полномочий подкомитетов[658]. После этого председатели комитетов уже не могли по своему желанию выбирать председателей подкомитетов, назначать в них членов и сокращать их бюджет. Общее количество подкомитетов в составе Палаты представителей и Сенате — 241, подкомитеты имеют свой собственный штат сотрудников и четко определенные законодательные полномочия.

Разделение полномочий между подкомитетами упрощает задачу лоббистов по контролю за прохождением законопроектов в Конгрессе. Лоббистские группы особых интересов большое внимание уделяют поддержанию связей со специализированными подкомитетами палат. Таким образом, идет ли речь о производителях хлопка, кукурузы, пшеницы, арахиса, табака или риса — каждое крупное направление сельскохозяйственного производства представлено в определенном подкомитете сельскохозяйственных комитетов Сената и палаты соответствующими членами палат, которые готовы выступить на их защиту от их имени. Децентрализация полномочий подобным образом совершенно не означает их демократизации. Отдельные подразделения власти стремятся монополизировать принятие решений в конкретных областях в интересах определенных групп. Интересы большей части широкой общественности располагаются в промежутках между этими подструктурами. Вне зависимости от того, построен ли Конгресс по системе комитетов, подкомитетов или строгой централизованной иерархии — а в его истории были все эти три принципа его построения, — создается впечатление, что это ничего не меняет в его приверженности интересам крупного бизнеса.

Многое зависит от «влиятельного председателя», который, как уже было сказано, возглавляет тот или другой комитет. В этой связи председатель Комитета Палаты представителей по делам вооруженных сил (недавно он переименован в Комитет по национальной безопасности) всегда считался «влиятельным», но это было по той причине, что он обслуживал могущественные интересы корпораций США и американских военных. Влиятельность не связана напрямую с занимаемым постом. Когда прогрессивный по политическим взглядам демократ Рон Деллумс стал, согласно принципу старшинства, председателем Комитета Палаты представителей по делам вооруженных сил и принялся искать возможности сокращения некоторых статей военных расходов, он сразу же почувствовал, что его позиции стали в определенной мере шаткими. Значительная часть членов его комитета стала меньше прислушиваться к его руководящему мнению, а больше — к мнению крупных подрядчиков и доноров средств из оборонных отраслей промышленности. Внезапно влиятельный председатель комитета стал не таким уж и влиятельным.

Некоторые ассигнования, известные под названием «бочка с салом»[659] или просто «сало», предоставляются на проекты, далеко не самые важные и экономически обоснованные, но они предназначены для того, чтобы со всей очевидностью продемонстрировать способность законодателя добиться своих целей на федеральном уровне. Последние бюджеты дают основания для вывода о том, что «кормушки» более не являются существенными статьями финансирования. Выделенные Конгрессом ассигнования на проекты «для родного города» составляют несколько миллиардов долларов в год, что представляет всего лишь некоторую долю от одного процента годового бюджета и сравнительно небольшую сумму на фоне сотен миллиардов долларов, выделяемых ежегодно на щедрые оборонные контракты.

Когда речь идет о людях бедных и маловлиятельных, Конгресс знает, как уберечь деньги. За последние годы он отказал в предоставлении $9 миллионов на финансирование Центра контроля и профилактики заболеваний туберкулеза. Он урезал пять миллионов доз из федеральной программы вакцинации детей на сумму в $10 миллионов и сократил финансирование программ лечения венерических заболеваний на 25%, несмотря на рост числа заболеваний, передаваемых половым путем. Чтобы приучить людей рассчитывать сугубо на собственные силы, контролируемый Республиканской партией Конгресс, с помощью консервативных демократов Клинтона, урезал программы продовольственной помощи детям и престарелым гражданам. Кроме этого он сократил финансирование программ оказания помощи инвалидам, медицинского обслуживания на дому и терапевтической помощи лицам, страдающим физическими и умственными недостатками, помощи в отоплении жилищ и программы создания рабочих мест и обеспечения жильем семей с низкими доходами, а также престарелых людей[660].

Безопасность, секретность и процедура «ускоренного рассмотрения»

Большинство членов Конгресса очень чувствительны к теме обеспечения национальной безопасности государства и состояния оборонной промышленности. В 1982 году массовое народное движение за двустороннее, контролируемое замораживание ядерных вооружений охватило всю страну, как это редко было в нашей истории, однако законодатели продолжали голосовать за масштабное наращивание этих систем вооружений. В 2000 году свыше 80% общественности США поддержало запрет на испытания ядерного оружия, однако Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний ядерного оружия не прошел через Сенат, набрав соотношение голосов «против» 51 к 48 «за». Все 51% голосов «против» были поданы сенаторами-республиканцами. В 1986 году опросы общественного мнения показали, что подавляющее большинство общественности было настроено против оказания помощи никарагуанским наемникам, которые вели войну против Никарагуа с подготовленных США баз на территории Гондураса, и все же Конгресс проголосовал за предоставление помощи наемникам на сумму в $100 миллионов.

Еще более разрушительной оказалась неспособность Конгресса сдерживать структуры национальной безопасности при их попытках нарушить закон, а также его нежелание идти на конфронтацию с ними, когда его ограничения нарушаются военными и разведывательными ведомствами. Так, законодатели приняли решение, что в республике Эль-Сальвадор должно быть не более пятидесяти пяти человек военного персонала США, но это его ограничение было просто проигнорировано. Конгресс постановил, что военная помощь Эль-Сальвадору может быть предоставлена только при условии периодических президентских свидетельств об улучшении состояния прав человека в этой стране. Такое свидетельство было предоставлено при полном пренебрежении к реальному положению дел и почти при отсутствии попыток разобраться в реальной ситуации со стороны Конгресса. Силам наемников в Никарагуа не должно было предоставляться никакой помощи, однако признаки финансирования правых террористов контрас продолжали выявляться даже в период действия самого жесткого запрета Конгресса[661]. В 1998 году выяснилось, что Пентагон продолжает оказывать помощь военным подразделениям Индонезии, несмотря на запрет Конгресса, имеющий целью положить конец пыткам и убийствам, совершаемым этими подразделениями. Официальные лица Пентагона утверждали, что помощь была оказана согласно другой программе, а не той, на которую Конгресс наложил запрет. И это «усилило нашу способность оказывать позитивное влияние на положение с правами человека в Индонезии». При этом не было предоставлено никаких доказательств улучшения политики индонезийских военных в области прав человека[662].

Пентагон и различные разведывательные ведомства, включая ЦРУ, Разведывательное управление Министерства обороны (DIA) и Агентство национальной безопасности (NSA) финансируют программы прохождения стажировок, которые дают им возможность внедрять своих сотрудников в штат аппарата Конгресса на годичный период, собирать конфиденциальную информацию и оказывать влияние на тех законодателей, которые в значительной степени полагаются на сотрудников персонала в части консультаций и информации. «Одно лишь присутствие сотрудников разведывательного сообщества с их специфическим мировоззрением способно оказать влияние на членов Конгресса. Оно коренным образом отличается от влияния, которое на них оказывает присутствие сотрудников, например, организаций по борьбе с бедностью или защите окружающей среды»[663]. Почти невозможно воспрепятствовать назначению таких сотрудников в штат Конгресса. Оно производится с единственной целью вести слежку за конкретными членами Сената или Палаты представителей. Когда стажеры военной разведки возвращаются в свое ведомство, они назначаются на работу в отдел по связям с законодательными органами, для того чтобы применять на практике то, что они усвоили во время пребывания на Капитолийском холме в целях оказания дальнейшего влияния на Конгресс, — влияния, выгодного их разведывательному ведомству. Стажировкой в Конгрессе удостаивают также сотрудников частных корпораций, заинтересованных в получении военных контрактов и принятии законодателями других нормативных актов. Среди таких корпораций General Electric, General Dynamics и DuPont, при этом никогда не оговаривается никаких условий в отношении возможного конфликта интересов.

Когда общественное мнение проявляет обеспокоенность, Конгресс обычно реагирует путем принятия законодательных актов, создающих видимость урегулирования проблемы, но им недостает реальной силы для принятия конкретных мер. Так, нам обычно указывают на Закон о регистрации лоббистов, который практически не способен их контролировать, и на Закон о технике безопасности и охране труда, в котором имеются очень слабые положения о реализации возможного принуждения. Законодатели стараются быть внимательными и отзывчивыми при повышении накала общественного мнения и с приближением выборов. Перед выборами в Конгресс 1982 и 1986 годов, контролируемый демократами, даже при наличии угрозы применения президентом Рейганом вето, Конгресс принял ряд важных программ по социальному обеспечению и охране окружающей среды.

Комитеты Конгресса проводят многие заседания за закрытыми дверями, держа общественность в неведении и подробно информируя о сути проблем лишь группы влияния в бизнесе. «Меня особенно возмущает практика их двойных стандартов, — жаловался сотрудник персонала одного из комитетов Сената. Для них — в порядке вещей передать информацию о том, что происходит на заседаниях комитета, представителям автомобильной промышленности или коммунальных служб, но не общественности»[664]. Секретность покрывает весь процесс законотворчества. Законопроект о снижении налогов на доходы корпораций на сумму в $7,3 миллиарда был (а) подготовлен Постоянным бюджетным комитетом Палаты представителей за три дня секретных заседаний; (Ь) принят палатой после обсуждения в течение одного часа; (с) на заседании присутствовало всего около тридцати членов палаты, которые (d) приняли законопроект без раздельного поименного голосования.

Законодательные акты могут иметь вводящие в заблуждения наименования и скрытое содержание. Законопроект, который поднимал заработную плату на 85 центов, содержал меньше всем известных положений, помогающих транснациональным корпорациям налоговыми льготами и средствами снижения налоговых выплат, кроме того, он напрямую облегчал им снижение дополнительных выплат рабочим и служащим и хищение средств из их пенсионных фондов. Несколькими годами позднее другой законопроект о минимальной заработной плате содержал положение о крупном понижении налогов на богатых при передаче ими недвижимого имущества по наследству[665].

После энергичных протестов общественности против попыток сокращения программ по защите окружающей среды руководство республиканцев в Конгрессе в 1998 году предприняло более скрытую уловку, введя положения, направленные на сокращение мер защиты экологии, в виде небольших дополнений к важному Закону о бюджетных ассигнованиях и к другим законодательным актам. В этих дополнениях предусматривалось увеличение заготовок леса в редком для США лесу на Аляске с растениями из умеренного климата, что препятствовало восстановлению мест размножения рыбы лососевых пород, а также решение об отмене правительственных образовательных программ по проблеме глобального потепления[666].

Некоторые наиболее значительные проекты законодательных актов готовятся скрытно. Без публичных слушаний и публичного обсуждения члены избранного круга высокопоставленных правительственных чиновников и служащих корпораций тайно подготовили Североамериканское соглашение о свободе торговли (NAFTA) — законопроект на двух тысячах страниц, за который законодатели проголосовали, в большинстве своем даже не прочитав. В ноябре 1993 года администрация Клинтона провела рекламно-пропагандистскую кампанию в поддержку этого законопроекта и затем представила его в Палату представителей с оговоркой «на ускоренное рассмотрение». Процедура ускоренного рассмотрения предусматривает, чтобы Конгресс принял или отверг законопроект «в целом» без каких-либо дополнений к нему и при этом затратил на обсуждение не более двух дней. В 1997 году объединенная мощь лоббистов крупного бизнеса и невероятной энергии президента столкнулась с резкой активизацией протестов со стороны профсоюзов, сторонников охраны окружающей среды и других групп защиты общественных интересов против попыток ускоренным порядком продавить другое соглашение о свободной торговле, которое дало бы возможность транснациональным корпорациям оказывать еще большее влияние на правительства штатов и муниципалитеты. На этот раз Конгресс отклонил процедуру ускоренного рассмотрения и провалил законопроект, что привело к победе народа и поражению идеи глобализации[667].

Законодательный лабиринт

Основатели Конституции намеревались создать такой Конгресс, чтобы сама его структура оказывала консервативное воздействие на деятельность законодателей. Замена членов комитетов Сената по скользящему графику, при котором каждые два года переизбирается треть его состава, имеет целью ослабление любых массовых настроений по радикальному изменению обстановки. Разделение Конгресса на две отдельные палаты делает процесс создания законодательного акта весьма трудным. Оно дает преимущества тем, кто хотел бы не допустить реформ. Типичный путь прохождения законопроекта в Конгрессе выглядит следующим образом: после внесения, например, в Палату представителей, законопроект передается в один из комитетов, где председатель комитета может положить его в долгий ящик или же, быстро ознакомившись с его содержанием, направить в различные подкомитеты для слушаний, где его могут «похоронить». Из подкомитета без внесения изменений или, наоборот, в существенно переработанном виде законопроект могут вернуть обратно в комитет. Затем его направляют в Комитет по регламенту, который также может положить законопроект в долгий ящик, то есть отклонить. Комитет по регламенту может провести переговоры с Постоянным комитетом о переработке некоторых положений законопроекта. Или Палата представителей может проголосовать не менее чем двумя третями голосов за то, чтобы направить законопроект в обход Комитета по регламенту напрямую на слушания в палату. Комитет по регламенту устанавливает время на дебаты по законопроекту, а также указывает те положения, которые подлежат или не подлежат исправлениям и дополнениям. Затем законопроект направляется в Палату представителей, которая может отвергнуть или дополнить решение Комитета по регламенту. Палата представителей объявляет себя комитетом всей палаты[668] (что позволяет ей приостановить действие своего регламента, в том числе и требование наличия кворума) для проведения дебатов по законопроекту, внесения в него изменений, его принятия, или отклонения, или же повторного направления в Постоянный комитет для дальнейшего изучения. Если Палата представителей в качестве комитета всей палаты приняла законопроект, тогда она вновь возвращается к своему обычному статусу — Палаты представителей и окончательно решает судьбу законопроекта.

Если Палата представителей принимает законопроект, то он направляется в Сенат, где его или вносят в календарь дебатов и затем проводят по нему голосование или передают на рассмотрение в Постоянный комитет для прохождения заново той же самой процедуры, что и в Палате представителей. В Постоянном комитете законопроект может прекратить свое существование или его могут направить на голосование в комитет Сената. В результате голосования в Сенате законопроект может быть отклонен или принят вариант Палаты представителей, как в первоначальном виде, так и с изменениями и дополнениями. Если Палата представителей отказывается согласиться с поправками и дополнениями Сената, тогда создается Комиссия по согласованию расхождений, в которую входят по несколько старших членов из каждой палаты. Если члены этой комиссии достигают компромисса, законопроект возвращается обратно в обе палаты для окончательного голосования. Законопроект, который не принят обеими палатами до очередных выборов в Конгресс, подлежит после выборов внесению на рассмотрение Конгресса заново и проходит все этапы установленной законом процедуры. Если обе палаты приняли законопроект, они направляют его президенту, который может подписать его, превратив, таким образом, в закон, или наложить на него вето. Президентское вето может быть преодолено двумя третями голосов членов обеих палат, присутствовавших на заседаниях и принявших участие в голосовании. В случае если президент не подписал законопроект в течение десяти дней после принятия его палатами, законопроект автоматически становится законом. Однако если в течение этих десяти дней Конгресс прервет свою работу, тогда считается, что президент наложил на законопроект косвенное вето (карманное вето), при этом законопроект фактически отвергается и не подлежит пересмотру в указанном выше порядке.

Единственный законопроект, который не проходит через этот законодательный лабиринт на пути превращения в закон, — это разрешительный билль, утверждающий определенную программу мероприятий и действий. Однако после этого Конгресс должен путем вышеописанной процедуры принять билль об ассигнованиях для финансирования мероприятий, перечисленных в разрешительном билле. Именно это законодателям иногда трудно сделать.

Принятие законопроекта может намеренно тормозиться использованием различных видов тактики проволочек, например таких, как занимающий много времени созыв кворума членов Сената. Действующие в Сенате правила позволяют небольшой, но исполненной решимости группе сенаторов препятствовать обсуждению и принятию законопроекта путем обструкции, вплоть до его окончательного отклонения, или же добиваться ослабления его содержания путем угрозы обструкции. Право на неограниченные по времени дебаты в Сенате сохранилось с самого раннего этапа его деятельности для обеспечения его исторической функции — ослаблению воли большинства в демократической системе государственного управления. За семьдесят лет до 1950-х годов южные демократы использовали тактику обструкции в Сенате для блокирования 257 законопроектов, внесенных с целью объявления вне закона суда Линча. В настоящее время обструкцию можно прекратить при помощи ходатайства о завершении дебатов, для которого требуется собрать шестьдесят голосов членов Сената, что сделать весьма непросто.

В период 1980 — 1990-х годов республиканцы использовали тактику обструкции чаще, чем демократы. Они подвергали обструкции или угрозе ее применения законопроекты по контролю над вооружениями, по государственному финансированию избирательных кампаний членов Конгресса, установлению пределов частного финансирования избирательных кампаний, легальным медицинским абортам в военных госпиталях, по оказанию военной помощи Эль-Сальвадору при условии соблюдения прав человека в этой стране, по умеренному повышению налогообложения богатых, по обеспечению регистрации в качестве избирателей бедных и безработных, по запрещению постоянного использования штрейкбрехеров вместо бастующих рабочих, а также против законопроекта о программе создания рабочих мест на общую сумму $16,3 миллиарда[669]. Только в течение 1993 года, первого года деятельности администрации президента Клинтона, республиканцы в Сенате вынудили прекратить обсуждение почти шестидесяти законопроектов. В 1998 году были провалены законопроект о запрещении лоббистских подарков и угощений и законопроект об отмене лазеек в финансировании избирательных кампаний только потому, что не удалось собрать шестьдесят голосов членов Сената для преодоления угрозы обструкции.

Около 80% всех законопроектов не могут пробиться через законодательный лабиринт и стать законами. Но не только благоразумие законодателей оказывает решающее влияние на характер прохождения законопроектов через Сенат, в этом вопросе большое значение имеет классовая принадлежность законодателей. Законопроекты, предусматривающие оказание помощи нуждающимся, продвигаются очень медленно. Так, например, законопроект об ассигновании $100 миллионов на создание летних рабочих мест для безработной молодежи обсуждался в Конгрессе в течение восьми месяцев, при этом были предприняты десятки попыток выхолостить его содержание с помощью многих поправок. Пилотный проект обеспечения школьными завтраками небольшого числа детей из малообеспеченных семей обсуждается уже невероятно долгое время. Однако когда банк Continental Illinois Bank оказался на грани банкротства, решение о предоставлении ему миллиардов долларов помощи было принято без особых обсуждений, буквально к вечеру того же рабочего дня. Сотни миллиардов долларов без промедления выделяются на спасение от краха ссудо-сберегательных ассоциаций. Миллиарды долларов на системы новых вооружений выделяются в течение нескольких дней. Законопроект о Североамериканском соглашении о свободе торговли законодатели протолкнули через Конгресс без поправок за два дня. А внутренние национальные программы, на согласование которых затрачены многие годы борьбы, урезаются на миллиарды долларов за несколько недель. Носители крупных финансовых интересов получают, возможно, не все, что хотят, но их запросы проходят в Конгрессе «по полосе скоростного движения».

Один сенатор-демократ напомнил своим коллегам по партии, что они слишком отзывчивы к запросам денежных магнатов и не очень заботятся о сохранении своего имиджа «партии народа». В своей речи перед сенаторами Рассел Лонг (демократ от штата Луизиана) затронул вопрос об использовании патентных прав на научно-технические достижения, полученные в результате работ по финансируемой государством космической программе стоимостью в $25 миллиардов. Он заявил, что доходы от этих патентных прав необходимо использовать в интересах народа, а не оставлять их частным корпорациям. При этом он заметил: «Многие из этих людей [из корпораций] располагают большим влиянием. Я, как и другие, обращался к некоторым из них с просьбами о пожертвованиях в пользу избирательной кампании моей партии и моей личной кампании… И тем не менее мы, демократы, можем считать себя защитниками общественных интересов до тех пор, пока мы выступаем, как в этом случае, в поддержку использования этих патентных средств в интересах народа»[670]. Здесь сенатор Лонг дал прекрасный пример того, как необходимость сохранять демократический облик партии ведет к деятельности по защите общественных интересов.

Для некоторых членов Конгресса переизбрание на пост составляет главную цель, для других — это единственная цель. В любом случае большинство из них весьма преуспевают в этом деле. Сменяемость членов Конгресса в результате выборных кампаний редко составляет более 15 или 20%. Для этого имеется ряд причин.

Фонд избирательной кампании. По определению государственные должностные лица относятся к той категории людей, которые продемонстрировали свою способность собирать достаточные суммы денег и голосов избирателей в свою поддержку. Оказавшись на своем посту, они получают возможности мобилизовать в свою поддержку дополнительные финансовые средства. Члены Сената собирают средств вдвое больше, чем претенденты на этот пост, а члены Палаты представителей — в три раза больше, чем претенденты[671].

Услуги жителям своего избирательного округа. Члены Конгресса добиваются поддержки путем оказания услуг жителям своего округа: например, путем содействия в назначении нуждающимся социальной пенсии или помещения инвалида в госпиталь для ветеранов. Они поддерживают служащих в управлении своего округа, оказывая мелкие услуги простым людям и крупные услуги влиятельным людям, собирая при этом голоса первых для предстоящих выборов и деньги в фонд своей избирательной кампании со вторых.

Приобретение известности и узнаваемости имени. Государственные должностные лица используют свое право бесплатной пересылки почтовой корреспонденции для связи с жителями округа и направления в их адрес информационных бюллетеней и рекламных материалов, в которых сообщается о самоотверженных усилиях данного должностного лица на благо жителей его избирательного округа. Члены выборных органов выпускают пресс-релизы, добиваются появления своих имен в средствах массовой информации родного избирательного округа и получают преимущества на старте избирательной кампании за счет саморекламы и узнаваемости избирателями своего имени.

Доминирование одной партии. Некоторые штаты и избирательные округа по демографическим характеристикам населения склоняются к той или другой партии, и многие округа различными махинациями усиливают влияние одной партии до такой степени, что соперничающей партии становится очень трудно укрепить в них свои позиции.

Досрочный выход на пенсию. Высокая занятость и постоянные задачи сбора средств на политические кампании становятся причиной досрочного выхода членов Конгресса на пенсию. Одни испытывают разочарование в связи с невозможностью добиться крупных изменений, других привлекают доходные должности в частном секторе экономики. Щедрая пенсия является дополнительным стимулом выхода в отставку. Те, кому приходится выдерживать жесткое соперничество на перевыборах и у кого возникают проблемы при сборе средств в фонд избирательной кампании, обычно более склонны покинуть выборную должность, чем те, кто занимает надежные и хорошо оплачиваемые места.

Ограничения сроков пребывания на выборной должности

Некоторые консерваторы, в первую очередь президенты Никсон и Рейган, хотели отменить двадцать вторую поправку к Конституции, которая ограничивает время пребывания на посту президента двумя выборными сроками. Они не возражали против бессрочного пребывания в должности президентов от Республиканской партии. Консерваторы не выступали за ограничения сроков пребывания на посту членов Верховного суда или федеральных судей; в системе судебных органов много сравнительно молодых сторонников консервативной идеологии. Объектом их предложений по ограничению сроков пребывания на выборной должности является только Конгресс и законодательные органы тех штатов, в которых длительное время большинство сохраняют демократы. Консерваторы не имели ничего против пребывания без ограничений срока на должностях в Конгрессе, когда руководящие позиции во влиятельных комитетах занимали демократы из Южных штатов или республиканцы. Но, когда руководящие позиции начинали переходить к умеренным либералам или даже прогрессивным демократам, в том числе к Совещанию чернокожих в Конгрессе[672], консерваторы начинали активно выступать за соблюдение сроков пребывания на выборной должности, причем совместно с некоторыми прогрессистами, которые считали, что соблюдение сроков позволит избавить Конгресс от окопавшихся в нем олигархов, внесет струю свежих идей и сделает характер работы законодателей более демократичным.

Обещая улучшить работу законодательного органа, соблюдение сроков пребывания на выборной должности, скорее всего, приведет к противоположному результату, способствуя частой сменяемости и низкой профессиональной квалификации членов Конгресса перед сильными и опытными структурами национальной безопасности и профессиональной бюрократии. Конгресс будет состоять в основном из новичков или депутатов второго срока пребывания на должности, которые окажутся еще более зависимыми от профессиональных лоббистов. Члены Конгресса будут еще более зависеть от технических сотрудников аппарата, которые никем не избраны, включая сотрудников комитетов и подкомитетов, которые иногда служат там десятками лет. А если вспомнить, что для принятия широкой законодательной базы в интересах общества требуется много лет напряженной борьбы, тогда нам следует поинтересоваться, кто останется в Конгрессе в течение достаточно долгого срока, чтобы хорошо разбираться в проблемах, особенно тогда, когда в результате соблюдения сроков пребывания на должности оттуда уйдут в какой-то степени прогрессивные члены руководства, что как раз и является целью крупных спонсоров Конгресса.

Вопрос о сроках пребывания на выборной должности ставился на голосование в законодательных собраниях ряда штатов. Результат оказался таким, как и предвидели критики. В Калифорнии после принятия предложения о шестилетнем сроке пребывания в должности члена Нижней палаты законодательного органа и восьмилетнем сроке для члена Верхней палаты, руководство законодательного органа из числа либеральных демократов было вынуждено уйти в отставку. Теперь в обеих палатах законодательного органа сидят более слабые руководители вместе с «постоянно малоопытными законодателями», которых по всем параметрам превосходит «губернатор со своей многочисленной бюрократией, располагающей теперь большей властью, чем когда-либо». Лоббисты «стали более влиятельны, поскольку у них, как и у губернатора, есть время и опыт для манипулирования информацией». Без опытного руководства Ассамблеи и Сената законодатели часто допускают как тактические, так и процедурные ошибки. Иногда происходят продолжительные дебаты по незначительным резолюциям и, наоборот, недостаточно обсуждаются законопроекты серьезного значения. «Многие депутаты отвлекаются на избирательные кампании в другие выборные органы»[673]. При коротких сроках пребывания в должности служба в выборном органе многими нередко рассматривается как временная карьера, как прелюдия к чему-то более значительному. Поэтому законодатели более склонны покидать должность даже до конца установленного законом срока для того, чтобы занять невыборную, назначаемую должность в Сенате штата или выставить свою кандидатуру в Конгресс США.

В законодательном собрании штата Мэн наблюдается та же самая картина. Дебаты по бюджету прошли за рекордно короткое время по той причине, что недавно избранные законодатели, не полностью понимая, за что они голосуют, не использовали как следует время для обсуждения важных вопросов бюджета. Лидер большинства в Палате представителей штата Мэн, двадцатидевятилетний демократ, работающий в этом качестве всего лишь три года, замечает: «Начинаешь понимать, что сотрудники аппарата обладают в Законодательном собрании значительным влиянием, что можно также сказать и о лоббистах. Они имеют большую преемственность в этом органе. При посещении заседаний комитетов обращаешь внимание на то, что новые депутаты заняты изменением законов, которые только недавно были приняты, или пересмотром законопроектов, которые только в прошлом году были полностью провалены»[674]. Такая же ситуация со сроками пребывания на выборной должности наблюдается и других штатах. К 2008 году около двадцати законодательных органов штатов, в которых действует правило ограничения сроков пребывания, окажутся перед проблемой полной смены депутатов, что лишит их всяких следов законодательного опыта.

В 1992 году активно разрекламированные и хорошо профинансированные инициативы по установлению шести- или двенадцатилетних сроков пребывания на выборной должности в Нижней палате законодательного органа (в зависимости от штата) получили одобрение избирателей в четырнадцати штатах. Несколькими годами позднее, без оценки результатов введения таких сроков, Верховный суд постановил, что статья 1 Конституции запрещает штатам вводить новые уточняющие ограничения для кандидатов на должности в Конгресс, включая и тех действующих официальных лиц, которые выставляют свои кандидатуры на переизбрание[675].

Достижения демократии

За Конгрессом стоит общественно-экономическая система частных корпораций с ее полным контролем над материальными ресурсами общества, над информацией и массовой пропагандой, с господствующим влиянием на учреждения культуры, с занимающими прочные позиции в государстве разработчиками политического курса, с организованными группами по оказанию давления, высокооплачиваемыми лоббистами, торгующими влиянием юристами и крупными частными фирмами, финансирующими избирательные кампании всех уровней. С учетом всего этого, удивительно, что в Конгрессе все еще одерживают какие-то демократические победы. И тем не менее прогрессивным силам время от времени удается достичь в Конгрессе определенных положительных результатов. Нельзя сказать, что законодатели совсем нечувствительны к воздействию со стороны простого народа. Голоса на выборах все еще имеют значение, и избиратели используют их по прямому назначению. В результате этого в течение ряда лет были приняты законы о здравоохранении, охране труда, защите окружающей среды, по программам обеспечения жильем и рабочими местами и другим подобного рода вещам.

Законодатели осуществляют демократический контроль над административными ведомствами, проверяя работу местных отделений Министерства труда и системы социального обеспечения, выясняя уровень финансирования раковых клиник, комплектацию штатных должностей в ведомстве по расследованию преступной деятельности, уровень зарплат в сельской больнице, выплату компенсаций по ранениям военным ветеранам и другие вопросы. Самый важный контрольный орган правительства Главное бюджетно-контрольное управление, созданное Конгрессом для расследования многих вещей, начиная с отходов военного производства и военных баз до нарушений экологии, действует по запросам законодателей и представляет отчеты непосредственно в Конгресс. Этот наблюдательный и контрольный орган Конгресса оказывает демократическое воздействие от имени простого народа, выявляя нерадивых и нарушителей, а также обличая скрытую федеральную бюрократию.

Даже в периоды нахождения у власти правых администраций президентов Рейгана и Буша, Конгресс одобрил расширение программы Medicare и усилил основные законы о гражданских правах, о федеральных нормах деловой этики и программе по охране окружающей среды. Конгресс принял программы оказания помощи больным СПИДом, наркоманам, бездомным, расширил программы страхования на случай безработицы и принял меры по защите рабочих от массовых увольнений. Федеральные законодатели приняли закон о заблаговременном уведомлении о закрытии предприятия и наложили санкции на Южно-Африканскую Республику за проведение ею расистской политики апартеида. Таким образом, Конгресс — это не только арена обеспечения особых интересов. Это также место, где иногда разрешаются более крупные проблемы критического для общества характера.

В Палате представителей заседают около девяноста прогрессивных конгрессменов[676], которые зачастую откликаются на нужды большинства скорее, чем на корыстные запросы меньшинства населения. Их позиция определяется их собственными политическими убеждениями, а также влиянием со стороны народа. Те победы, которые они одержали, это почти всегда результат ожесточенной борьбы, поскольку основные политические позиции заняты консервативной коалицией, состоящей в основном из республиканцев и консервативных «новых демократов», которые смыкаются с весьма консервативным Советом руководства Демократической партии, которому часто удается заблокировать или нанести серьезный ущерб программам либеральных изменений. А когда на их стороне оказывается еще и Белый дом, консерваторы добиваются серьезных побед в борьбе против завоеваний трудящихся и групп защиты общественных интересов.

В целом Конгресс остается тем местом, где все-таки могут происходить демократические изменения, где прогрессивные силы могут организовывать наступление на установленный консерваторами порядок и держать оборону (отчасти успешную) против наступления свободного рынка. Более демократичным будет такой Конгресс, который станет более отзывчивым к чаяниям избирателей и менее зависимым от финансовой поддержки со стороны крупного бизнеса. Как этого достичь? Единственные деньги, которые могут поступить без сопровождающих условий, это деньги от каждого гражданина в равной степени, от каждого налогоплательщика и поступающие через их правительство. Это деньги, которые не ставят официальных лиц государства в зависимость от интересов бизнеса и других привилегированных групп. Нам необходима система государственного финансирования избирательных кампаний, которая нейтрализовала бы влияние частных денег на выборы. Нам нужно полное государственное финансирование избирательных кампаний в Палату представителей и Сенат Конгресса, а также предварительных выборов. Кандидаты, принимающие государственное финансирование, должны будут согласиться на ограничение предела расходов на свою избирательную кампанию размерами государственных ассигнований. Те же, кто не согласен финансировать свои выборы за счет денег налогоплательщика, смогут быть свободны от этого предела на объем финансирования, но их оппоненты получат право на уравнивание своих избирательных фондов с любым объемом фонда, который тратит на свою избирательную кампанию кандидат с частным финансированием. Частное финансирование без установления пределов его объема может быть разрешено, но оно должно нейтрализоваться и уравновешиваться государственным финансированием. Кроме того, лазейки с так называемыми «мягкими деньгами» на финансирование политических кампаний, о которых говорилось в предыдущей главе, следует полностью исключить.

Необходимо наложить строжайший запрет на привилегии и дополнительные льготы со стороны лоббистов, денежные вознаграждения, бесплатные поездки и другие подарки и услуги, которые являются не чем другим, как узаконенными взятками. И наконец, радио- и телевещательные средства массовой информация должны выделить бесплатное и одинаковое для всех кандидатов время в период избирательной кампании. Радиоэфир принадлежит всему американскому народу, является частью его общего достояния. Владельцы радиостанций получают лицензию на использование диапазонов радиоволн, но не владеют ими. И нельзя считать посягательством на их право свободы слова, если их обяжут, как службу общественного пользования, предоставить часть времени радиовещания для выступления официальных лиц, которые хотят реализовать свое право свободы слова.

При государственном финансировании избирательных кампаний, установленных пределах частных привилегий и льгот и бесплатном доступе к средствам массовой информации кандидаты на должности и действующие официальные лица будут освобождены от непрерывного поиска и сбора денежных средств и станут меньше зависеть от интересов крупного бизнеса. А основные государственные учреждения будут более доступны другим гражданам, помимо тех, кто богат, или тех, кого поддерживают богатые.