Недвижимое имущество: правовой режим и государственная регистрация прав

законодательство не дает оснований для вывода, к которому пришел Верховный

Суд.

При внимательном прочтении п. 2 ст. 290 ГК РФ мы увидим, что в ней речь

идет о невозможности отчуждения собственником помещения своей доли в праве

на общее имущество отдельно от квартиры. То есть речь идет о невозможности

прекращения долевой собственности собственника квартиры в принципе, создания

такой ситуации, когда собственность на квартиру есть, а доли в праве

собственности на общее имущество нет совсем. Однако данную норму нельзя

понимать как указание на невозможность совершения действий, направленных на

изменение размера этой доли или совершения участниками долевой собственности

согласованных действий по изменению состава общего имущества, при сохранении

на него долевой собственности. Именно изменение состава общего имущества (а не

101

отчуждение каждым своей доли) происходит при согласованном со всеми

собственниками жилых помещений присоединении к одной из квартир части

лестничной площадки или помещения так называемой "колясочной". Точно такое

же положение создается при согласованной с собственниками помещений

реконструкции чердака. В результате этой реконструкции появляются

собственники новых жилых помещений, что ведет опять-таки к перераспределению

долей в праве собственности и изменению состава общего имущества, но

отчуждения собственниками своих долей, о котором говорит п. 2 ст. 290 ГК РФ, не

происходит.

На возможность изменения состава общего имущества жилого дома и

перераспределения долей в праве на это имущество прямо указывает Жилищный

кодекс РФ. Пункт 3 ст. 36 ЖК РФ говорит о том, что "уменьшение размера общего

имущества в многоквартирном доме возможно только с согласия всех

собственников помещений в данном доме путем его реконструкции", а п. 2 ст. 40

ЖК РФ называет условием присоединения к помещениям в жилом доме части

общего имущества согласие всех собственников помещений в доме.

Вторым аргументом против рассмотренной позиции Верховного Суда РФ

служит то, что при завершении реконструкции чердака или мансарды мы уже не

имеем дело с тем чердаком или мансардой, которые были первоначальным

объектом приложения сил инвестора, и, более того, мы не имеем дело с тем

зданием, которое существовало до начала реконструкции. В результате

проведенной реконструкции возникли новые помещения, которые могут быть

объектом индивидуальной собственности, возникли новые общие помещения,

новые общие несущие конструкции и т.д. И в результате этого процесса само

здание превратилось в новый объект недвижимости, поскольку результатом

реконструкции всегда является создание нового объекта.

Таким образом, в данном случае речь идет не об отчуждении собственниками

квартир своей доли на чердак как объект общей долевой собственности, а о

возникновении прав на вновь созданные помещения и перераспределении долей в

102

праве общей долевой собственности на общее имущество нового объекта

недвижимости. Вот почему здесь также должна применяться норма п. 1 ст. 218 ГК

РФ о возникновении права собственности на объект у того, кто его создал, а нормы

о долевой собственности на общее имущество должны быть учтены при

установлении законности проведения самой реконструкции.

Нужно отметить, что недавно Судебная коллеги по гражданским делам

Верховного Суда РФ несколько откорректировала свою позицию, отменив решение

Санкт-Петербургского городского суда о признании частично недействующим

распоряжения Мэра Санкт-Петербурга. При этом было отмечено, что это

распоряжение не включает "норм, направленных на возможность отчуждения доли

в праве собственности на общее имущество жилого дома, а также совершения иных

действий, влекущих передачу этой доли, отдельно от права собственности на

квартиру"1. Одновременно суд подчеркнул, что согласие собственников квартир на

реконструкцию многоквартирного дома является необходимым.

В связи с этим как раз и возникает второй аспект проблемы об условиях

возникновения права на объекты, созданные в результате частичной реконструкции

домов, где уже имеются собственники квартир.

Следует отметить, что основной причиной возникновения дела, решение по

которому подверглось критике, было то, что губернатором Санкт-Петербурга было

исключено требование о получении предварительных согласий от собственников

квартир на реконструкцию чердаков и мансард. В этой части распоряжение также

было признано судом незаконным. И это не вызывает возражений, в том числе и в

свете вышеизложенной позиции о природе отношений, возникающих при

реконструкции чердаков и мансард. В этом случае речь идет, безусловно, о

распоряжении общим имуществом (реконструкция - вид распоряжения

имуществом, как определения судьбы вещи, которая превращается в данном случае

в новую вещь). В соответствии же с п. 1 ст. 246 ГК РФ "распоряжение имуществом,

находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех его

1 Определение от 2 апреля 2008 г. № 78-Г08-6.

103

участников". Из этого следует однозначный вывод, что на реконструкцию чердаков

и мансард необходимо согласие всех собственников помещений как участников

долевой собственности на общее имущество.

Однако этот, в общем-то, очевидный вывод очень не нравится как

потенциальным застройщикам, так и органам администрации, поскольку переводит

вопрос о разрешении такой реконструкции из сферы чисто административных в

сферу гражданско-правовых отношений с большим количеством участников. При

этом каждый из участников собственности на общее имущество дома абсолютно

свободен в своем волеизъявлении, и, следовательно, его отказ дать согласие на

реконструкцию способен полностью блокировать осуществление полезного

проекта.

В то же время становиться в этой ситуации на путь игнорирования закона во

имя целесообразности означает оказаться заложниками собственников общего

имущества дома, которые в любой момент инвестиционного процесса смогут

остановить строительство, воспрепятствовать регистрации прав на уже созданные в

результате реконструкции объекты, либо оспорить уже состоявшуюся регистрацию.

Вот почему мы полагаем, что в число обстоятельств, которые подлежат

установлению регистрирующим органом при проверке законности создания

объектов на базе общего имущества дома, должно быть включено установление

наличия согласий всех собственников помещений на проведенную реконструкцию.

При этом данные обстоятельства должны устанавливаться независимо от того,

требуют ли такого согласования акты местной администрации или нет, поскольку

данное требование основано на федеральном гражданском законодательстве.

Отсутствие согласия хотя бы одного собственника помещения в доме на

реконструкцию должно служить основанием для отказа в регистрации прав на все

вновь созданные помещения, т.к. отсутствие такого согласия представляет собой

прямое нарушение п. 1 ст. 146 ГК РФ.

Однако эти утверждения верны лишь для тех домов, реконструкция которых

завершилась до введения в действие нового Жилищного кодекса, который требует

104

согласия всех собственников помещений только на уменьшение общих помещений

дома в результате реконструкции и на присоединение общих помещений к

помещениям, находящихся в собственности отдельных лиц.

В соответствии со статьей 44 ЖК РФ принятие решений о реконструкции

многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой)

относится к компетенции общего собрания собственников помещений в

многоквартирном доме, а решения по этому вопросу должны приниматься

большинством не менее двух третей голосов от общего числа голосов

собственников помещений в доме.

В принципе, идея особого режима общей долевой собственности на общее

имущество дома была заложена в Гражданском кодексе РФ. Согласно п. 1 ст. 291 ГК

РФ "собственники квартир для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома,

пользования квартирами и их общим имуществом образуют товарищества

собственников квартир (жилья). Принятым в соответствии с п. 2 ст. 291 ГК РФ

Федеральным законом "О товариществах собственников жилья" в п. 3 ст. 34

принятие решений о реконструкции было отнесено к исключительной компетенции

общего собрания членов товарищества.

В связи с принятием Жилищного кодекса Закон "О товариществах

собственников жилья" утратил силу1. Его главным недостатком было то, что в силу

необязательности создания товариществ собственников жилья сфера действия

данного правила была весьма ограничена, и во всех случаях, когда отсутствовало

товарищество, действовала общая норма п. 1 ст. 246 ГК РФ. Жилищный кодекс

решил данную проблему для любых многоквартирных жилых домов,

сформулировав правило, согласно которому реконструкция такого дома возможна

на основании решения не всех, а только двух третей собственников помещений.

Такое решение представляется абсолютно правильным. В то же время, для

окончательного решения вопроса, по мнению автора, следовало бы дополнить ст.

1 Статья 2 п. 19 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ "О введении в действие

Жилищного кодекса Российской Федерации".

105

246 ГК РФ пунктом 3, где было бы указано, что ее положения не

распространяются на общую долевую собственность на общее имущество

многоквартирных домов.

Глава 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ

РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО

2.1. Регистрация прав на недвижимость как объективная необходимость

гражданского оборота

Регистрация прав на недвижимое имущество представляет собой новую

проблему для права нашей страны. Это признается практически всеми

исследователями правового регулирования оборота недвижимого имущества.

Однако всякий, кто обратится к истории вопроса, не может не признать

относительность такой новизны. Более того, многие вопросы, которые сегодня

вызывают оживленные дискуссии, были предметом обсуждения много лет назад,

как среди российских правоведов, так и среди ученых других стран.

И эта новизна, и ее относительность являются весьма яркими иллюстрациями

того обстоятельства, что регистрация прав на недвижимое имущество представляет

собой объективную необходимость во всякой правовой системе, допускающей

оборот недвижимости.

Исторический взгляд на проблему правового регулирования оборота

недвижимого имущества позволяет сделать вывод о том, что именно объективные

свойства недвижимых вещей стали причиной формирования особого правового

режима недвижимости, ядром которого является то, что мы сегодня называем

106

регистрацией прав на недвижимое имущество. Обращаясь к истории вопроса, автор

не ставит своей целью дать всеобъемлющий исторический очерк эволюции

правового регулирования оборота недвижимого имущества. Это ранее с большей

или меньшей полнотой было сделано в работах русских правоведов конца 19-го

начала 20-го века1 и современных ученых2. Исторический материал в данном

параграфе подобран и представлен прежде всего для того, чтобы служить

иллюстрацией реализации положения об объективном характере такого правового

явления как регистрация прав на недвижимость.

Исследователи отмечают, что на ранних этапах развития различных

правовых систем не существовало выраженного разделения имущества на

движимое и недвижимое, а, следовательно, не было и специального правового

режима последнего. В Древнем Риме основным делением вещей было деление на

манципируемые и неманципируемые вещи, критерием для которого было

применение или неприменение обряда манципации для перехода права на вещь3.

У германских народов первоначально передача земли осуществлялась

посредством особого символического акта, облекаемого в торжественную и

публичную форму. Основой, первым элементом этого акта являлся договор об

отчуждении. Второй элемент - это инвеститура, т. е. символическая, а затем

реальная передача недвижимости. Третий элемент акта - это формальный отказ от

владения, оставление участка. При этом германское право для перенесения

собственности на недвижимость использовало порядок, когда стороны заявляют о

своем намерении перенести право собственности перед судом.

1 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права; Кассо Л.А. Русское

поземельное право. - М., 1999; Ельяшевич В.Б. Очерк развития форм поземельного

оборота на Западе. - СПб., 1913; Покровский И.А. Основные проблемы гражданского

права. - М., 1998 и др.

2 Бабкин С.А. Оновные начала организации оборота недвижимости; Системы регистрации

прав на недвижимое имущество. Опыт зарубежных стран / под ред. А.А.Лазаревского. -

М., 2000 и др.

3 Подробнее см. Скворцов О.Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте . - С.

1-9.

107

Аналогичные правовые явления наблюдались и в средневековой Франции.

Первоначальное совершение символического обряда на земельном участке с

течением времени заменяется совершением акта перед судом. Акт передачи

недвижимости включает в себя: передачу владения в руки публичной власти и

уступку этого владения представителем власти новому приобретателю. На северо-

востоке Франции входит в обычай записывать сделки по недвижимости в судебные

книги. Причем иногда запись заменяет сам символический акт. В Бретани находит

распространение форма троекратного оглашения, схожая с германской. Как

отмечает Л. А. Кассо, на севере Франции сохранялся "свой особенный порядок

установления залогового права на недвижимость путем символического акта,

который свидетельствовал о вотчинном правоотношении кредитора к

определенному участку и завершался записью в ипотечные книги"1.

Таким образом, очевидно, что даже на весьма ранних этапах развития права

одним из элементов правового режима недвижимого, а также особо значимого

имущества, было придание публичности актам его отчуждения.

Начиная с XII века, в некоторых германских городах судебная передача

начинает записываться в специальные городские книги. Затем запись в книги

распространяется за пределы городов. Переход права собственности на

недвижимость начинает соединяться с записью в книге.

В течение XVII-XIX веков в Европе формируется институт укрепления прав

на недвижимое имущество в его современном виде. И.А. Покровский,

характеризуя переходный период, писал, что "отсутствие ясных и легко обозримых

форм установления вещных прав на недвижимость, прежде всего, вредно

отражалось на поземельном кредите. Лицо, дающее под залог недвижимости,

никогда не могло быть уверено в том, что на той же недвижимости нет других

ранее установленных закладных прав; вследствие этого подобные ссуды были

1 Кассо И.А. Понятие о залоге в современном праве. - М., 1999. - С. 186.

108

сопряжены с огромным риском и если давались то, разумеется, на очень тяжелых

условиях"1.

На территории современной России первоначально для фиксации прав

прибегали к использованию с ритуалов и обрядов. В работах Д. И. Мейера

содержатся описания подобных действий. Так, например, передача права

собственности на помещение сопровождалась передачей ключей, передача права

собственности на лошадь - передачей узды и т.д.2 Как отмечает Г. Ф. Шершеневич,

в древнегерманском праве передача недвижимости также сопровождалась

символическими действиями3.

Постепенно происходит переход к письменной форме укрепления прав,

которая как отмечает Д. И. Мейер, "появилась, прежде всего, в отношении прав на

недвижимость, в частности на земельные участки, как наиболее значимый вид

собственности в гражданском обороте того времени"4.

Вместе с тем, лишь к XVI веку предписание "являть купчие в приказы"5

получило обязательный характер, в этой связи, площадные подьячие записывали

акты о продаже, дарении, мене в книги приказа, после чего приобретатель

признавался собственником вотчины или поместья. В приказах, как в органах,

обеспечивающих гарантии вещных прав, хранились дела о переходе земель,

содержалась информация о составе имений и сделках с ними6. Так, если объектом

1 Покровский И. А. Указ соч. - С. 200.

2 Мейер Д. И. Русское гражданское право. - М., 1997. - Ч. 1. - С. 251 - 259.

3 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права . - С. 143.

4 Мейер Д. И. Русское гражданское право. - С. 253. Подтверждением этому является

появление в конце XV века писцовых книг, представлявших оценочное описание частных

имений, пашен, лесов, лугов, выгонов, вод, угодий и служивших законным

удостоверением владения. Однако, как отмечает К. П. Победоносцев, право ими не

устанавливалось, так как основывалось на купчих, а затем на крепостях, независимо от

писцовых книг. (См.: Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Ч. 1: Вотчинные

права. - СПб., 1896. - С. 262).

5 Ко времени создания специальных учреждений - приказов, называвшихся также

"избами", "палатами", "дворами", "четями" (или "четвертями"), возникших для

руководства различными хозяйственными, в том числе финансовыми делами. См.

Карамзин Н. История государства Российского. Т. 6. - Тула, 1990. - С. 38, Шершеневич Г.

Ф. Указ. соч. - С. 144 и др.

6 См.: Кирсанов А. Р. Система государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним в Российской Федерации: Учебное пособие. - М., 2002. - С. 17.

109

была земля - в Поместном приказе, если дом и двор - в Земском приказе, а по

городам - у воевод1.

Таким образом, проведенный анализ законодательства того периода

позволяет сделать вывод, что записка в Поместном приказе "вотчины за купцом" с

момента принятия Уложения царя Алексея Михайловича (Соборное Уложение

1649 года) приобрела обязательный характер, так как именно с ней соединялось

понятие о переходе вещного права.

Так, в ст. 34 гл. XVII Соборного Уложения сказано: "А будет кто вотчину

свою родовую или выслуженную, или купленную кому продаст, и деньги возьмет,

и купчую даст, а в поместном приказе в книгах ту вотчину за купцом не запишет, да

после того вновь свою вотчину иному кому продаст воровством, и деньги возьмет,

и в поместном приказе в книги ту вотчину за последним купцом запишет, и тою

вотчиною владеть тому, за кем та вотчина в поместном приказе в книгах записана.

А первому купцу тою вотчиною владеть не велеть, для того, что он ту вотчину купя,

в поместном приказе за собою в книги не записал"2.

Следовательно, право собственности от продавца к покупателю, в

соответствии с Уложением, переходило с момента внесения записи в книгу,

которому предшествовала проверка оснований приобретения в виде справки с

делами приказа. Иными словами, в случае возникновения спора между лицами,

купившими одну и ту же вотчину, право собственности признавалось за тем из них,

кто раньше записывал свое приобретение в книге приказа.

Петр I установил иной порядок, получивший название "крепостного" и

имевший преимущественно фискальные цели3.

1 См.: Павлов П. Н. О документах, удостоверяющих государственную регистрацию прав

на земельные участки и иное недвижимое имущество // Правовое регулирование рынка

недвижимости. - 1999. - № 1. - С. 36.

2 Соборное Уложение 1649 г.: Текст, комментарии / Рук. авт. кол. Л. Г. Маньков. Л., 1987.

- С. 89.

3 Это также было связано с желанием Петра I пресечь злоупотребления в приказах со

стороны подьячих. См.: Павлов П. Н. Указ. соч. С. 36.

110

Кроме того, в этот же период в законодательстве Российской империи в

январе 1714 года появляются термины "недвижимое" и "движимое" имущество (в

соответствии с Указом Петра I "О единонаследии" )1.

Тем самым было введено единое понятие, регулировавшее правовое

положение земельных участков и строений в отличие от движимых вещей.

При этом изменился и сам порядок совершения актов с недвижимостью2.

Так, с 1701 года укрепление прав осуществляют официальные лица - крепостные

писцы, работающие под началом надсмотрщика в Палате крепостных дел и

контролем Юстиц-коллегии, приведенные к присяге и получавшие жалование.

В соответствии с новым порядком возникновение права на имущество у

приобретателя было перенесено на момент совершения самой сделки, в то время

как ранее и то, и другое различалось. Иными словами, что рассматриваемый

порядок относил возникновение права не к моменту внесения в книги, а к моменту

совершения акта, что было выражено правилом, установленным в 1737 году,

"имение справливать за тем, чья крепость старее"3.

Правда, совершенный акт необходимо было предъявить в приказ, однако это

была уже не прежняя явка для утверждения права и выдачи записи, а явка в приказ

"ко владению и ко взысканию пошлин"4.

Екатерина II продолжила преобразования в данной сфере изданием

"Учреждения для управления губерний"5. Обряд записи акта в книгу был заменен

1 См.: Владимирский - Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. - Ростов – на –

Дону, 1995. - С. 488.

2 В Палате крепостных дел должны были совершаться все акты по поводу недвижимости,

под надзором губернаторов и воевод, при участии правительственных органов, с

обязательным привлечением свидетелей. Причем надсмотрщик и члены палаты должны

были наблюдать за законностью акта и правильным поступлением пошлин, после чего

акты вносились в особые книги.

3 Цит. по: Победоносцев К. Я. Указ. соч. - С. 268.

4 Там же. С. 270.

5 Именной указ от 7 ноября 1775 года "Учреждение для управления губерний

Всероссийской империи" // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. Т.

20. № 14392. Вместо прежних трех ступеней областного деления (губерния, провинция,

уезд) остались только две - губерния и уезд, в основу образования которых была положена

определенная численность населения.

111

на оглашение через публикацию в "Ведомостях". Вместо Палаты крепостных дел,

совершение крепостных актов было возложено на гражданские палаты и уездные

суды, при которых были организованы учреждения крепостных дел. В учреждения

крепостных дел, приобретатели недвижимости должны были предъявлять также и

акты для ввода во владение, призванного служить заменой справки, вводной,

послушной и отказной грамот.

По мнению Г.Ф.Шершеневича, и этот порядок имел и существенный

недостаток, состоявший в том, что ". .не было определенности в моменте перехода

вещного права. Акт мог быть совершен в любом месте, и покупщик не был

обеспечен, что купленное им имение не продано уже или не заложено в другом

месте"1.

Однако в то время в законодательстве оставалось еще общее положение, не

отраженное в специальной норме, а извлеченное редакторами Свода из

содержания ст. 707 ч. 1 тома Х Свода законов, которое состояло в следующем:

"Укрепление прав на имущество производится: 1) крепостными, нотариальными,

явочными или домашними актами; 2) передачею самого имущества или его

вводом во владение".

В 1866 году относительно ввода во владение применительно к вновь

введенному порядку судопроизводства были изданы правила, в соответствии с

которыми окружным судам предписывалось вести реестры крепостных дел и

делать в них отметки об учинении ввода во владение2.

Новые правила имели важное значение, поскольку ими был определен

момент перехода права. Переход права связывался теперь с датой ввода,

отмеченной в реестре. По сути дела, в России была введена регистрация

поземельной собственности.

С принятием 14 апреля 1866 года Положения о нотариальной части были

намечены новые преобразования в определении порядка перехода права

1 См.: Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. - С. 192.

2 Полное Собрание Законодательства. - 1866. - № 43187.

112

собственности1. Этим актом было введено следующее правило: проверка актов

должна осуществляться по месту нахождения имущества. С этой целью в столицах,

губернских городах и, по необходимости, в уездных городах определялись

нотариусы, число которых устанавливалось особым расписанием.

Нотариальная система, имевшая безусловные преимущества по сравнению с

крепостным порядком, тем не менее подвергалась критике рядом исследователей.

Так, Г. Ф. Шершеневич, указывал, что вновь неопределенным остался момент

возникновения права, который ". . можно по некоторым основаниям отнести: а) к

утверждению старшим нотариусом представленного ему акта; б) к вручению

старшим нотариусом выписки лицу, к которому переходила недвижимость; в) к

вводу во владение или же, наконец, г) к отметке в реестре крепостных дел о

совершенном вводе"2. И. Л. Покровский называл реестры крепостных дел

"несовершенным суррогатом поземельных книг"3.

Мы более подробно остановились на законодательстве России периода до

1881 года по нескольким причинам. Во-первых, поскольку предметом данного

исследования является регистрация прав на недвижимость в современной России,

постольку нельзя обойтись без обращения к истории формирования данного

явления. Во-вторых, история формирования институтов укрепления прав в России

весьма показательна с точки зрения поиска оптимальной модели.

В-третьих, если обратиться к истории формирования соответствующих

систем в других странах, мы увидим, что и в этих странах, и в России, несмотря на

существенные различия в порядке, органах, правовых формах происходил один и

тот же процесс – процесс движения от менее совершенных к более совершенным

способам придания публичности отношениям, существующим по поводу

недвижимого имущества. Как бы не называлась система, определяющая правовой

режим недвижимого имущества: "укрепление прав", "ипотечная система",

"вотчинная система", "регистрация прав на недвижимость" - все это различные

1 Там же. № 43186.

2 См.: Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. - С. 147-148.

3 См.: Покровский И. Л. Указ. соч. - С.201.

113

варианты придания публичности гражданскому обороту недвижимого имущества с

использованием органов государства.

Таким образом, пока на основе исторических наблюдений, можно сделать

вывод о том, что придание публичности гражданскому обороту недвижимого

имущества является объективной закономерностью любой правовой системы,

которая признает возможность оборота недвижимости.

Вполне подтверждает этот вывод и дальнейшее развитие законодательства в

сфере недвижимости в России.

Для устранения недостатков крепостного порядка Министерством юстиции

был разработан проект, положения которого нашли отражение в утвержденных в

1881 году Государственным Советом "Главных основаниях предполагаемого

порядка укрепления прав на недвижимое имущество". На их основе комиссией,

работавшей над составлением проекта Гражданского уложения, был разработан и

издан в 1892 году проект Вотчинного устава1. Разработчики проекта определили

цель введения вотчинной системы как "установление надлежащей гласности,

определенности и, главное, твердости земельных прав и возможно полной свободы

в распоряжении ими, упрощение производства по приобретению их, приближение

места совершения актов о недвижимых имениях к населению, устранение

неформальной собственности"2. Основными принципами предложенного порядка

назывались:

а) "начало внесения" - совершение записи прав собственности, ограниченных

прав в крепостную книгу;

б) публичность (гласность) - признание вотчинных книг гласными и,

соответственно, доступными для ознакомления с ними всех заинтересованных лиц;

в) бесповоротность - признание прав, приобретенных на основании о записи

в вотчинных книгах, бесповоротными;

1 См.: Гражданское уложение. Книга третья. Вотчинное право: Проект. - СПб., 1902.

2 Проект вотчинного устава // Ж.М.Ю. - 1899. - № 1. - С. 4.

114

г) достоверность и полнота - точное указание в вотчинных книгах всего

объема вносимых в нее прав и обременении и признание их достоверными;

д) принцип старшинства - предполагалось, что первоочередность

ограничении и обременении прав собственности на недвижимость определяется

временем внесения записи в вотчинную книгу.

Проектом Вотчинного устава предусматривалось введение института

вотчинных книг, куда вносились записи о правах на недвижимость и сделок с ней и

которые являлись единственным источником сведений о правовом положении

каждого объекта недвижимости. Проект предполагал обязательную первичную

регистрацию прав посредством записи в крепостную книгу в следующих случаях:

при отчуждении недвижимости, ее залоге; при совершении сделок с недвижимым

имуществом, требующих, согласно закону, совершения крепостного акта; при

производстве межевания земли в порядке, установленном межевыми законами.

К сожалению, вполне адекватные принципы проекта Вотчинного устава так и

не были воплощены в действующих нормативных актах. Нужно отметить, что

многие положения проекта Вотчинного устава по своей определенности и

последовательности выгодно отличаются от современного российского

законодательства о регистрации прав на недвижимость.

Таким образом, на основе анализа исторического опыта мы можем прийти

к выводу, что само по себе придание публичности правам на недвижимое

имущество является объективной необходимостью везде, где хотя бы в самом

ограниченном виде существует рынок недвижимости, то есть такая ситуация, при

которой есть возможность перехода права собственности от одного лица к

другому.

Причиной такого положения являются объективные признаки недвижимых

вещей. В отличие от движимых вещей, переход прав на которые по общему

правилу связан с их физическим перемещением от одного лица к другому, для

недвижимости такая возможность полностью исключена. Поэтому изменение прав

на недвижимость всегда выступает в документальной форме и только так и может

115

происходить. А при таком положении всегда должно существовать некое третье

лицо, призванное фиксировать данный документооборот и контролировать его

осуществление. Такая необходимость вызывается еще и тем, что в отличие от

движимых вещей, срок службы большинства из которых весьма ограничен,

объекты недвижимости существуют весьма длительное время, а существование

такого объекта, как земельный участок, является фактически вечным. В этих

условиях именно государство становится тем третьим для участников рынка

лицом, которое, с одной стороны, фиксирует все изменения прав на

соответствующий объект, а, с другой стороны, является держателем правовой

истории каждого объекта недвижимости.

Не менее яркой иллюстрацией положения о том, что придание публичности

гражданскому обороту недвижимости является закономерностью там и поскольку,

где и поскольку этот оборот существует, стал период развития права после октября

1917 года.

Декретом ВЦИК Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от

27 января 1918 года была отменена всякая собственность на землю и запрещен

переход не только земельных участков, но и прав пользования ими от одного лица к

другому. Иными словами, полностью запрещался гражданский оборот участков

земли. Само понятие "недвижимое имущество" упразднялось, в итоге, понятие

"недвижимость" в советский период развития гражданского права не находило

правового закрепления вплоть до 1990 года. Сама земля и другие объекты,

относившиеся ранее к недвижимому имуществу, были объявлены достоянием

государства и исключены из "частного оборота". Соответственно, отсутствовала

необходимость и в существовании регистрационной системы.

Однако, хотя регистрационная система в сегодняшнем ее понимании

отсутствовала, нормы о регистрации прав на недвижимое имущество существовали

в той мере, в которой оборот недвижимого имущества допускался законом.

116

Гражданский кодекс РСФСР 1922 года под страхом недействительности

устанавливал необходимость нотариального удостоверения с последующей

регистрацией в коммунальном отделе сделок купли-продажи строений.

В Гражданском кодексе РСФСР 1964 года (далее - ГК РСФСР 1964 года)

аналогичный порядок предусматривался для договоров купли-продажи (ст. 239),

мены (ст. 255) и дарения (ст. 257) при условии, что предметом их были жилой дом

или дача, расположенные в городе, рабочем, курортном или дачном поселке, и, по

крайней мере, одной стороной выступал гражданин. Аналогичное требование

предъявляла ст. 195 к договору залога жилого дома, а ст. 201 предписывала

регистрировать прекращение залога. Статьи же 135 и 197 устанавливали, что право

собственности и право залога по договорам, подлежащим регистрации, возникает с

момента такой регистрации.

По утверждению М. И. Брагинского, "применительно к сделкам с

недвижимостью государственная регистрация играла в значительной мере роль

определенного придатка к их нотариальному удостоверению"1.

Начало коренному изменению ситуации в данной области положил Закон

СССР "О собственности в СССР"2. Этот закон впервые в ст. 7 провозгласил членов

кооперативов, образованных для создания объектов недвижимости (жилищно-

строительных, дачно-строительных, гаражно-строительных) собственниками

предоставленных им в пользование объектов (квартир, дачных домов, гаражей) при

условии полной выплаты ими паевых взносов.

Эту же норму в ст. 13 продублировал Закон РСФСР "О собственности в

РСФСР". Часть 1 п. 4 ст. 2 этого Закона содержала перечень объектов права

собственности, среди которых назывались предприятия, имущественные

комплексы, здания и сооружения, земельные участки. Собственность на земельные

участки получила закрепление в п. 2 ст. 6, на строения - в п. 1 ст. 13 Закона.3.

1 См.: Брагинский М. П. Комментарий к Закону РФ "О государственной регистрации прав

на недвижимое имущество и сделок с ним". - М., 1998. - С. 4.

2 Ведомости ВС СССР. - 1990. - № 11. - Ст. 164.

3 Ведомости съезда НД РСФСР,. - 1990. - № 30,7 - Ст. 164.

117

В принятых в 1991 году Основах гражданского законодательства Союза ССР и

союзных республик (далее - Основы гражданского законодательства) впервые

после длительного перерыва появились нормы, делящие имущество на движимое и

недвижимое1.

Новым этапом в расширении круга собственников объектов недвижимости

стал Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда"2. Параллельно

развивавшееся законодательство о приватизации предприятий вовлекло в сферу

рыночных отношений здания, сооружения, помещения нежилого назначения и

земельные участки3.

Таким образом, к концу 1994 года в число объектов недвижимого имущества,

на которые могла существовать частная (негосударственная) собственность, вошли

практически все виды недвижимого имущества - от отдельных жилых и нежилых

помещений до земельных участков.

Очевидно, любой период реформ отличает такое состояние законодательства,

при котором фактическая фиксация глобальных социально-экономических

изменений происходит раньше, чем возникают нормы, призванные "обслуживать"

вновь возникшие отношения. Именно так произошло и с недвижимостью.

Сложилась ситуация, при которой объективно существовавшая практически новая

сфера рыночных отношений не получила адекватной системы правового

регулирования. И негативные последствия создавшегося положения не замедлили

сказаться. Отсутствие механизмов гарантий прав собственников недвижимости и

1 См.: Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик. Утверждены 31

мая 1991 г. Верховным Советом СССР // Ведомости СНД и ВС СССР. - 1991. - № 26. - Ст.

733.

2 Ведомости съезда НД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 28. - Ст. 959.

3 Закон РФ от 03.07.1991 № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных

предприятий в Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 14.10.1992 № 1229 "О

регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и

муниципальных предприятий, сданного в аренду"; Указ Президента РФ от 29.12.1991 №

341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий; Указ

Президента РФ от 25.03.1992 № 301 "О продаже земельных участков гражданам и

юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий"

и др.

118

контроля государства привели к весьма высокому уровню правонарушений в

данной области. Рынок недвижимости по оценкам специалистов

правоохранительных органов и криминологов стал одной из наиболее

криминогенных сфер. Отсутствие совершенных и действенных механизмов

гарантий прав на недвижимость со стороны государства являлось одним из

основных факторов, тормозящих инвестиционный процесс, привлечение

российских и иностранных инвестиций в развитие недвижимости.

Указанные обстоятельства сделали проблему регистрации прав на

недвижимость одной из наиболее актуальных проблем правового регулирования,

которая приобрела существенное экономическое и политическое значение.

Необходимость решения данной проблемы находила отражение в

развивающемся законодательстве России.

Изменения, внесенные в Жилищный кодекс, приравняли по правовому режиму

квартиру, находящуюся в собственности гражданина, к собственному дому (его

части)1. Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной

политики"2 в ч. 3 ст. 6 установил, что "частная собственность на недвижимость или

ее часть в жилищной сфере подлежит регистрации в местной администрации".

Статья 7 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" 3

установила, что право собственности на приватизированное жилье возникает с

момента регистрации договора в исполнительном органе местного Совета

народных депутатов.

Регистрация документов о правах на земельные участки в соответствии с

Земельным Кодексом РСФСР 1991 года относилась к компетенции местных

Советов. К концу 1992 года функции по осуществлению регистрации договоров

купли-продажи земельных участков были переданы соответствующим

земельным комитетам. При этом было определено, что право собственности на

1 Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1552-7.

2 Ведомости съезда НД РФ и ВФ РФ. - 1993. - № 3. - Ст. 99.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. -

№22. - Ст. 768.

119

земельный участок переходило к покупателю с момента регистрации договора.

Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1767 "О регулировании земельных

отношений и развитии аграрной реформы в России" 1 установил, что каждому

собственнику земельного участка должно выдаваться свидетельство на право

собственности на землю, подлежащее регистрации в регистрационной

(поземельной) книге, чем уточнялся порядок регистрации права собственности на

земельные участки. Таким образом, как отмечает М. И. Брагинский, в начальный

период формирования рынка недвижимости его государственная регистрация

оказалась расчлененной не только по объектам, но и по территориям2.

В итоге в конце 1993 года была предпринята первая попытка совмещения

государственной регистрации всех видов недвижимости в одном органе. Функции

по регистрации предполагалось передать в ведение Российского комитета по

земельным ресурсам. Согласно Указу Президента РФ от 11 декабря 1993 года №

2130 "О Государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах

на недвижимость"3, в той же поземельной книге подлежали регистрации не только

документы о правах на земельные участки, но и правоустанавливающие документы

в отношении прочно связанной с земельными участками недвижимости.

Гражданский кодекс Российской Федерации 1994-1995 г. впервые включил не

отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты

недвижимости, а систему норм, как первой, так и второй части, призванную

определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты

недвижимости.

В то же время, несмотря на то, что законодатель определенным образом

прореагировал на необходимость регулирования отношений, связанных с

1 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 44.

- Ст. 4191.

2 См.: Брагинский М.И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". - М.,

1998.- С. 3.

3 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 50.

- Ст. 4868.

120

регистрацией прав на недвижимость, это регулирование долгое время было весьма

далеко от исчерпывающего и совершенного.

Статьей 131 ГК РФ предусматривалась необходимость принятия закона о

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Федеральный закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с

ним" (Далее "3акон" или "Закон о регистрации") был принят лишь 21 июля 1997 г.

и введен в действие с 31 января 1998 г.1, т. е. через три года после введения в

действие части первой ГК РФ!

В период до введения в действие Закона ситуация, сложившаяся с

регистрацией прав на недвижимость, характеризовалась тремя основными

моментами:

а) законодательным закреплением обязательности государственной

регистрации прав на объекты недвижимости, а также определением правового

значения регистрации и последствий ее отсутствия;

б) отсутствием непосредственного правового регулирования (на уровне

федерального законодательства) порядка самой государственной регистрации,

отношений, складывающейся в процессе регистрации;

в) отсутствием системы регистрирующих органов, соответствующей

гражданскому законодательству.

В этих условиях, опираясь на Основы гражданского законодательства, Закон

"Об основах федеральной жилищной политики" субъекты Российской Федерации

стали сами устанавливать порядок осуществления государственной регистрации и

определять органы, на базе которых такая регистрация будет производиться.

Свои системы регистрации прав на квартиры существовали в Москве, Санкт-

Петербурге и ряде других городов России. Эти системы сыграли очень большую

положительную роль. Во-первых, их введение существенно сократило в

соответствующих регионах "неправовой" период регистрации, поскольку принятые

1 Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3594.

121

региональные нормативные акты устанавливали в качестве критерия принятия

решения о регистрации прав на недвижимое имущество соответствие закону

представленных документов. Во-вторых, опыт функционирования этих систем внес

неоценимый вклад в разработку законодательства о государственной регистрации

прав на недвижимость.

Однако такие системы не могли быть решением проблемы. Во-первых, их

действие ограничивалось соответствующей территорией. Во-вторых, они не

охватывали всех объектов недвижимого имущества и были ориентированы только

на жилые помещения (квартиры). В-третьих, в отсутствие соответствующего

федерального законодательства все время возникал вопрос о правовых

последствиях такой регистрации и полномочиях регистрирующих органов.

Положение с регистрацией прав на недвижимость в период с принятия

Гражданского кодекса до введения в действие Закона о регистрации мало

изменилось. Там, где местной властью была установлена своя система регистрации,

эта система продолжала существовать и в некоторых случаях развивалась в

направлении охвата не только жилой недвижимости, но и всех других объектов.

Именно так происходило, например, в Санкт-Петербурге, где к началу 1998 года

система в рамках единого регистрирующего органа охватывала регистрацию прав

на земельные участки, жилые и нежилые здания, сооружения и помещения на всей

территории города. Что же касается большинства регионов, то там какая-либо

система регистрации продолжала отсутствовать.

С принятием и введением в действие Закона о регистрации наступил новый

этап в развитии правового регулирования регистрации прав на недвижимость.

Закон определил значение и правовые последствия регистрации, установил

основные начала, определяющие порядок регистрации и основания для принятия

решений регистрирующим органом. Вместе с тем, принятие Закона не завершило

процесс создания правовой базы регистрации прав на недвижимость. Само

содержание Закона, его концепция свидетельствовала о том, что он, с одной

стороны, был ориентирован на существование определенного перехода от

122

применения отдельных его положений к созданию системы, в полном объеме

отвечающей его содержанию, а с другой стороны, предусматривал принятие

большого количества нормативных актов, определяющих механизм практической

реализации более общих норм Закона.

Следующий этап развития системы государственной регистрации прав на

недвижимость проходил с момента введения в действие Закона о регистрации до 1

января 2000 года. Именно до этого срока статьей 33 Закона о регистрации было

предписано создать соответствующие учреждения юстиции во всех субъектах

федерации. При этом конкретные сроки и этапы создания учреждений юстиции

должны были определяться каждым субъектом федерации в зависимости от

местных условий.

В этот период происходило формирование системы регистрации, адекватной

Гражданскому кодексу и Закону о регистрации. Данный период отличался от

предыдущего тем, что, хотя прежние органы регистрации (БТИ, специальные

учреждения в некоторых субъектах федерации) продолжали функционировать, их

деятельность в части порядка осуществления регистрации была регламентирована

Законом о регистрации и принятыми на его основе нормативными актами. Можно

сказать, что именно в этот период деятельность регистраторов прав на

недвижимость стала носить правовой характер.

После 1 января 2001 года, когда во всех субъектах федерации были созданы

учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость, можно было

констатировать, что в Российской Федерации создана система органов

государственной регистрации прав на недвижимость, соответствующая

действующему законодательству.

Виновником новой реформы системы регистрации стал Федеральный закон

№ 122-ФЗ от 22 августа 2004 года1, который один из своих разделов посвятил

1 Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные

акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных

актов Российской Федерации в связи с принятием законов "О внесении изменений и

дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных

123

внесению весьма существенных изменений в законодательство о государственной

регистрации прав на недвижимость. В результате плата за регистрацию,

поступавшая учреждениям юстиции, превратилась в государственную пошлину,

поступающую в федеральный бюджет, а сама система органов регистрации

превратилась единую Федеральную регистрационную службу с вертикально

подчиненными подразделениями на местах.

Новую страницу в историю реформ в области государственной регистрации

прав на недвижимость вписал Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724

"Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Этим указом предусмотрена передача Министерству экономического развития

Российской Федерации "функции по выработке и реализации государственной

политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения

государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного

кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой

оценки земель, по государственному мониторингу земель, государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии" (п. 10

Указа). Кроме того, к ведению этого министерства отнесены Федеральная

регистрационная служба, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости,

Федеральное агентство геодезии и картографии.

Пункт 18 этого Указа содержит поручение Председателю Правительства РФ

"внести в установленном порядке предложения об упразднении с 1 октября 2008 г.

Федеральной регистрационной службы, Федерального агентства геодезии и

картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости,

предусмотрев передачу их функций Федеральному агентству по управлению

государственным имуществом, и о внесении соответствующих изменений в

структуру федеральных органов исполнительной власти".

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации".

124

Анализ истории новейшего периода развития законодательства о

недвижимом имуществе и государственной регистрации прав на нее позволяет

прийти к нескольким выводам.

Во-первых, процесс формирования этого законодательства вновь служит

доказательством объективного характера существования государственной

регистрации прав на недвижимое имущество. Как только изменилась

экономическая ситуация и недвижимость была вовлечена в оборот, система

регистрации стала формироваться. Она формировалась в течение определенного

времени "стихийно", без достаточного правового обеспечения, неравномерно в

различных регионах. При этом быстрее она формировалась там, где раньше

появлялся рынок недвижимого имущества, и где негативные последствия

отсутствия публичности в сфере оборота недвижимости были более ощутимы.

Во-вторых, бросается в глаза очень большое количество реформ и

"революций", которые произошли в сфере правового регулирования

государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Количество

произошедших за 15 лет изменений в сфере государственной регистрации прав на

недвижимость вполне можно сравнить с изменениями, которые произошли в

аналогичной системе в дореволюционной России за несколько веков. Такое

положение может быть вызвано не только и не столько быстротой развития

изменений в экономических отношениях, но и отсутствием глубокого анализа при

принятии соответствующих законов. Речь в данном случае идет не только об

анализе конкретных норм и механизма их действия, а, прежде всего, о

формулировании принципов, на которых должна быть основана система

регистрации прав на недвижимость. Принципы же, в свою очередь, должны быть

определены после формулирования целей создания системы регистрации прав на

недвижимость, и, что может быть самое главное, правильной иерархии этих целей.

2.2. Понятие государственной регистрации прав на недвижимость

125

Определению государственной регистрации прав на недвижимость

посвящена ст. 2 Закона о регистрации. Она определяет государственную

регистрацию как "юридический акт признания и подтверждения государством

возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на

недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской

Федерации". Однако данное определение отражает лишь один из аспектов понятия

государственной регистрации - регистрация, как акт государственного органа.

Вместе с тем, анализ научных работ, как по гражданскому, так и по

административному праву, свидетельствует о том, что в определении сущности

государственной регистрации прав на недвижимое имущество среди ученых нет

единства. Так, государственная регистрация прав на недвижимое имущество

рассматривается как ненормативный акт государственного органа, юридический

факт в фактическом составе, влекущем возникновение, изменение или

прекращение прав на объект недвижимости1, комплексное средство

государственного регулирования предпринимательской деятельности на рынке

недвижимости2. По мнению М.Г. Пискуновой, "государственная регистрация –

императивная норма гражданского права, необходимое условие возникновения

вещных и обязательственных прав на недвижимость"3.

Государственную регистрацию можно рассматривать в двух аспектах: как

специфическую деятельность государства и как результат этой деятельности. При

этом государственная регистрация как деятельность не всегда заканчивается

государственной регистрацией в виде результата, поскольку результатом этой

деятельности может быть отказ в государственной регистрации.

1 Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. - С. 63.,

Писков И.П. Роль акта регистрации прав в механизме возникновения прав на

недвижимость // Законодательство. - № 8. - 2002. - С. 40 - 47 и др.

2 Ильченко А.Л. Государственная регистрация прав и сделок с недвижимостью как

средство государственного регулирования предпринимательской деятельности. Автореф.

дис. ... канд. юр. наук. - М. 2005. - С. 6 – 7.

3 Пискунова М.Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок

с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции // Государственная

регистрация прав на недвижимость: теория и практика. - М., 2005. - С. 286-287.

126

Рассмотрим сначала государственную регистрацию как деятельность. Любая

деятельность определяется, прежде всего, ее целями и содержанием. Вопрос о

целях государственной регистрации рассмотрен ранее. Применительно же к

определению деятельности, по нашему мнению, имеют значение не все, а лишь

непосредственные цели, на которые эта деятельность в каждом случае направлена.

При этом нужно отметить, что государственная регистрация как деятельность

может рассматриваться в узком и широком смысле. В широком смысле

государственная регистрация прав на недвижимость может быть определена как

одна из функций государства, осуществляемая его специальными органами в целях

зашиты имущественных прав участников гражданского оборота. К

государственной регистрации в этом смысле относится не только деятельность

регистрирующего органа по рассмотрению конкретных документов, но и

деятельность государства по организации системы регистрации, установлению

принципов ведения банка данных, автоматизации регистрационных процессов,

методов отражения и защиты информации, а также деятельности по

предоставлению информации о государственной регистрации прав на

недвижимость.

Такое определение позволяет раскрыть понятие государственной

регистрации прав на недвижимость как формы государственной деятельности. Оно

необходимо, поскольку за конкретными актами государственного органа всегда

нужно видеть общую направленность всех этих актов, общие цели

функционирования системы, созданной для осуществления данной деятельности.

Вместе с тем приведенное определение не раскрывает содержательную

сторону государственной регистрации, не указывает, в чем именно состоит эта

деятельность государства. И здесь необходимо обратиться к понятию регистрации в

узком смысле, т. е. рассмотреть, что же представляет собой деятельность

регистрирующего органа в каждом конкретном случае. В этом смысле

государственная регистрация прав представляет собой процесс рассмотрения

заявления (требования) заинтересованного лица, адресованного государственному

127

органу о внесении сведений о его праве на объект недвижимого имущества в

установленные законом формы (государственный реестр). Этот процесс состоит из

приема представленных заявителем документов, их правового анализа с точки

зрения установления оснований для регистрации либо отказа в регистрации,

принятия соответствующего решения, отражения этого решения в формах,

установленных законом, и выдачи документов заявителю с уведомлением о

принятом решении.

Если определение государственной регистрации как формы деятельности

позволяет установить общую направленность работы и задачи всех

регистрирующих органов, то определение государственной регистрации в узком

смысле подводит к пониманию непосредственной цели регистрирующего органа

при рассмотрении каждого обращения. С нашей точки зрения, эту цель можно

определить как установление наличия оснований для внесения соответствующей

записи в государственный реестр прав на недвижимое имущество. В негативном же

аспекте эта цель может быть сформулирована как установление наличия или

отсутствия оснований для отказа в регистрации.

Итак, регистрация прав на недвижимость в узком смысле - это

деятельность государства в лице его специальных органов, представляющая

собой процесс рассмотрения заявлений (требований) заинтересованных лиц о

внесении сведений об их правах на объекты недвижимого имущества в

государственный реестр прав на недвижимость. Основным содержанием этого

процесса является установление регистрирующим органом оснований для

внесения в реестр требуемых сведений.

Государственная регистрация выступает в качестве одной из форм

применения права. Она состоит в принятии акта применения права как

документально оформленного действия государственного органа. В юридической

литературе формы реализации права классифицируются по различным основаниям:

а) по характеру правовых связей между субъектами права - в общих и

конкретных правовых отношениях;

128

б) по субъектному составу - индивидуальная и коллективная формы;

в) по внешнему проявлению - активная и пассивная формы;

г) по методу воздействия - добровольное и принудительное осуществление

права;

д) по правовому положению субъектов - гражданско-правовая и

административно-правовая формы1 и т.д.

Давая оценку регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с

учетом положений указанной классификации, отметим, что она реализуется в

конкретных правовых отношениях в индивидуальной активной форме,

осуществляется добровольно в административно-правовой форме. Результатом

правоприменительной деятельности органа по регистрации прав является принятие

решения о наличии или отсутствии оснований для внесения в Единый

государственный реестр сведений о правах на конкретное недвижимое имущество,

которые имеют обязательную силу предписания, в том числе и для

правообладателя.

Следует отметить, что широкое определение регистрации имеет значение,

прежде всего, для теории государственного управления. Право вряд ли нуждается в

таком определении. Для правовых определений необходима более высокая степень

конкретности, как в определении целей, так и содержания деятельности. В этом

плане нам более подходит узкое определение государственной регистрации.

Если для регистрирующего органа регистрация - это процесс, то с точки

зрения второй стороны - заявителя - это, прежде всего, цель как субъективное

представление о результате этого процесса. Эта цель может быть достигнута или

не достигнута. В связи с этим перейдем ко второму аспекту - к государственной

регистрации как одному из возможных результатов взаимодействия

регистрирующего органа и заявителя.

1 Подробнее см., например, М.И. Абдулаев, С.И. Комаров. Проблемы теории государства

и права. - СПб. 2004. - С. 390.

129

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что термин

"государственная регистрация прав на недвижимое имущество" в Законе

используется именно в этом последнем значении. Когда в законе говорится о том,

что права возникают с момента регистрации (п. 2 ст. 8 ГК РФ), права на

недвижимость и сделки с недвижимостью подлежат регистрации (п. I ст. 131, п. 1

ст. 165 ГК РФ), договор считается заключенным с момента регистрации (п. 3 ст.

433 ГК РФ), то речь, разумеется, идет не о процессе, а о результате. Именно в этом

аспекте дано вышеприведенное определение в ст. 2 Закона о регистрации. Что же

представляет собой этот результат с точки зрения права?

Большинство исследователей выделяют два подхода к характеристике

правовой природы акта применения права:

- как ненормативного акта государственного органа;

- как юридического факта в фактическом составе, влекущем возникновение,

изменение или прекращение прав на объект недвижимости.

При этом авторы Концепции развития гражданского законодательства о

недвижимом имуществе полагают, что "запись в ЕГРП, не являясь по своей

правовой природе ненормативным актом (подобно тому, как не являются

ненормативными акты органов регистрации актов гражданского состояния,

действия нотариусов и др.), представляют собой особый юридический факт,

который вместе с соответствующим правовым основанием образует сложный

"фактический состав", и в этом смысле с момента государственной регистрации

права можно говорить о юридической неразрывности государственной регистрации

и зарегистрированного права"1. Таким образом, если качество юридического факта

за государственной регистрации признается всеми, то признание государственной

регистрации ненормативным актом является спорным.

Государственная регистрация - это юридический факт, с которым закон

связывает определенные юридические последствия. Для того, чтобы определить

правовую природу этого факта, обратимся к принятой в теории права

1 Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. - С. 63.

130

классификации юридических фактов. Разумеется, данный юридический факт

является юридическим действием, а не событием. Это действие государственного

органа, а действие любого органа всегда представляет собой акт. Акты делятся на

нормативные и индивидуальные (ненормативные). Вполне очевидным

представляется то, что регистрация права на объект недвижимости является

индивидуальным (ненормативным) актом государственного органа. Данный вид

юридических актов в науке административного права именуется

индивидуальными правоприменительными актами органов государственного

управления1.

Акт государственной регистрации в качестве юридического документа

характеризуется формализацией своего содержания. Однако, в отличие от иных

правоприменительных актов, акт государственной регистрации не содержит таких

традиционных элементов, как вводная, описательная, мотивировочная и

резолютивная части. Согласно абз. 5 п.1 ст. 13 Закона о регистрации

государственная регистрация прав осуществляется не путем издания акта, а путем

внесения записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое

имущество и сделок с ним. Возможно, такая специфическая форма акта

регистрации дала основание для отказа от признания его ненормативным актом

государственного органа. Однако, как представляется, ненормативный акт может

быть оформлен по-разному, важно, чтобы его форма соответствовала закону.

Признавая за записью в ЕГРП только качество юридического факта, последователи

рассматриваемой позиции, оставляют за кадром вопрос о происхождении этой

записи, которая появляется в результате действия государственного органа,

осуществляемого в определенном процессуальном порядке, что характерно именно

для ненормативного акта. Кроме того, Закон о регистрации сам называет

1 См. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М., 1979. -

С. 100-101; Васильев Р.Ф. Определение понятия актов органов управления в науке

советского административного права // Вестник МГУ. - Серия "Право". - 1975. -№ 6. - С.

21; Новоселов В.И. Законность актов органов управления. - М., 1967. - С. 10.

131

государственную регистрацию " актом признания и подтверждения государством"

определенных обстоятельств1.

В связи с судебной практикой рассмотрения споров, связанных с

государственной регистраций, возникает вопрос о принципиальной возможности

предъявления иска о признании недействительной регистрации права на

недвижимость. И.Н. Плотникова, отрицая такую возможность, пишет о том, что

"закон о регистрации не устанавливает возможность обжалования факта

регистрации". В связи с этим, по ее мнению, "в суде может быть оспорено

материальное право, а не его регистрация"2. Такое утверждение представляется

слишком категоричным. В то же время оно будет абсолютно верным, если не

признавать за государственной регистрацией качества ненормативного акта.

Действительно, если основанием для регистрации права послужила сделка, то

оспаривать нужно именно само зарегистрированное право и то основание (сделку),

на котором эта регистрация произведена. Однако, вполне можно представить, что

регистрирующий орган провел регистрацию вообще без каких-либо оснований,

однако соответствующая запись существует, и она в соответствии со ст. 2 Закона о

регистрации является "единственным доказательством существования

зарегистрированного права". Очевидно, что никакого права в данном случае не

существует, и обжаловать в этом смысле нечего. Но неправомерно совершенная

запись должна быть каким-то образом удалена из реестра. Сделать это возможно

только на основании судебного решения, а такое решение может быть принято, как

представляется, только в порядке обжалования ненормативного акта

государственного органа.

Итак, государственная регистрация как юридический факт представляет

собой ненормативный акт государственного регистрирующего органа.

1 Развернутая критика позиции противников признания государственной регистрации

ненормативным актом содержится в работе В.В. Чубарова (Чубаров В.В. Проблемы

правового регулирования недвижимости. - С. 306-311).

2 Плотникова И.Н. Указ. соч. - С. 68.

132

Следующим важным признаком, определяющим юридический факт,

являются те последствия, которые он влечет. Как мы увидим далее, в зависимости от

основания возникновения права факт государственной регистрации может иметь

различное значение. Факт государственной регистрации может быть конечным

элементом юридического состава, приводящим к самому возникновению права.

О.А. Красавчиков, отмечал, что юридический (фактический) состав влечет

связываемые с ним законом правовые последствия с момента накопления всех его

элементов – юридических фактов1. Факт регистрации может быть необходимым для

реализации уже возникшего права2. Но независимо от правового значения факта

регистрации, в каждом конкретном случае его сущность состоит в признании этого

права государством и предоставлении этому праву той защиты со стороны

государства, которая обеспечивается системой регистрации прав на недвижимость.

Специфика различных оснований возникновения права состоит лишь в определении

момента возникновения права. Однако, возможность реализации любого права на

недвижимость в полном объеме (и, прежде всего, в отношении распоряжения)

независимо от основания его возникновения появляется лишь с момента

государственной регистрации этого права. Государство не может защищать права, о

которых оно не знает. Единственным держателем информации о правах на

недвижимость является система регистрирующих органов. Поэтому ключевым в

определении государственной регистрации как акта государственного органа и

общим для всех таких актов является то, что это акт признания государством

регистрируемого права, обеспечивающий возможность реализации этого права его

обладателем.

Мы определили государственную регистрацию с точки зрения вида и

правового значения данного юридического факта. В то же время любое действие

1 "Каждый отдельный юридический факт, входя в юридический состав, то есть

определенную общность фактов, находит там и только там свое признание в качестве

юридического". (Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. -

М., 1958. - С. 57.

2 См. § 3.1.

133

может быть определено с точки зрения его содержания. В чем же собственно

состоит государственная регистрация как акт государственного органа?

Если регистрация как процесс включает в себя много стадий от приема

заявления до выдачи документов заявителю, то нам нужно выявить в этом процессе

то, что является собственно государственной регистрацией. Иными словами,

необходимо определить момент, когда данный акт государства считается

совершенным.

В соответствии с Законом о регистрации (п. 3 ст. 2) "датой государственной

регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в

Единый государственный реестр прав". Таким образом, моментом, когда

государственная регистрация осуществлена, следует считать внесение в

надлежащей форме записи об этом праве в установленные формы государственной

регистрации.

В этом смысле процесс государственной регистрации можно разделить на

подготовку к регистрации, собственно регистрацию и выдачу документа о

регистрации. Говорить о свершившейся регистрации до удостоверения записи о

регистрации уполномоченным лицом нельзя. Любой акт государственного органа,

в том числе ненормативный, должен иметь надлежащую письменную форму. Для

регистрации такая форма установлена в виде записи в реестре. Решение о

регистрации, не оформленное таким образом (в виде устных заявлений, резолюций

на документах и пр.), не может быть признано актом регистрации.

В практике возникает вопрос о соотношении записи в реестре и документа,

удостоверяющего факт государственной регистрации, выданного заявителю.

Особенно остро этот вопрос встает тогда, когда выданный документ не

соответствует данным реестра.

По нашему мнению, данный вопрос имеет только одно решение - первичной

является запись в реестре. Следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 131 ГК РФ

выдача заявителю документа, удостоверяющего факт государственной

регистрации, вообще не является обязательным элементом процесса регистрации.

134

Согласно этой норме регистрирующий орган обязан выдать такой документ только

по ходатайству правообладателя. При отсутствии же такого ходатайства, по логике

закона, действия регистрирующего органа могут ограничиться внесением записи в

реестр. Статья 14 Закона о регистрации говорит о том, что удостоверяется путем

выдачи свидетельства и совершения специальной записи проведенная

государственная регистрация. Здесь мы видим, что закон четко разделяет саму

государственную регистрацию и подтверждение ее проведения. Именно поэтому в

случае выдачи свидетельства о регистрации при отсутствии записи в реестре,

свидетельство является ничтожным.

Поэтому представляется неправильной практика предъявления исков о

признании недействительными свидетельств о государственной регистрации1.

Нами рассмотрены различные варианты определений государственной

регистрации прав на недвижимость. Все эти определения, по нашему мнению,

имеют право на существование, поскольку раскрывают различные стороны одного

явления. Вряд ли имеют перспективу попытки сформулировать общее определение

государственной регистрации, которое соединило бы все признаки приведенных

определений. Однако, если теория допускает, а в ряде случаев даже требует,

существования нескольких разноплановых определений понятия, то в законе это

недопустимо. С учетом приведенных выше соображений законодательное

определение регистрации могло бы быть усовершенствовано.

Соответствующая норма закона о регистрации могла бы иметь следующую

редакцию: "Государственная регистрация прав на недвижимое имущество - это

акт признания этого права (либо его изменения, обременения, перехода или

прекращения) государством в лице регистрирующего органа, обеспечивающий

возможность реализации этого права его обладателем и оформляемый в виде

записи о зарегистрированном праве в Единый государственный реестр прав на

недвижимое имущество".

1 Об этом правильно писал, ссылаясь на судебную практику, О.Ю.Скворцов (Скворцов

О.Ю. Регистрация сделок с недвижимостью: Правовое регулирование и судебно-

арбитражная практика. - М., 1998. - С. 121).

135

2.3. Цели государственной регистрации прав на недвижимость

Определение целей государственной регистрации прав на недвижимость

является исходным моментом в формировании соответствующей системы. Система

регистрации формируется именно исходя из целей, которые ставит перед собой

государство, отражая общественные потребности. При этом важно определить не

только перечень целей, но и их иерархию, поскольку от этого зависит подход к

различным элементам системы с точки зрения их значения и взаимодействия с

другими элементами.

Под целью, понимается то, "к чему надо стремиться, что надо осуществить"1.

Соответственно цель представляет собой "заранее предполагаемый (мыслимый,

желаемый, проектируемый) результат деятельности или действий людей, на

осуществление которого они направлены"2.

Среди исследователей вопроса о государственной регистрации прав на

недвижимость при выделении целей государственной регистрации прав на

недвижимое имущество и сделок с ним нет единого мнения.

В.В. Чубаров, характеризуя систему государственной регистрации прав на

недвижимое имущество и сделок с ним, уточняет, что "введение такой системы

преследует несколько целей: а) придать предельную открытость (прозрачность)

правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах; б) ввести

государственный контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом

(переходом прав на нее) и тем самым максимально защитить права и законные

интересы граждан, юридических лиц и публичных образований (РФ в целом,

1 Словарь русского языка / Под. ред. С.И. Ожегова. - М. 1978. - С. 802.

2 Словарь по этике. - М. 1981. - С. 374.

136

субъектов РФ, муниципальных образований); в) внести единообразие в процедуру

регистрации на недвижимость на всей территории РФ"1.

Так, классифицируя цели государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним, М.Г. Пискунова указывает: "основной, правовой целью

является обеспечение устойчивости гражданского оборота путем подтверждения и

государственной гарантии прав на недвижимость. Социальная цель заключается в

обеспечении законности оборота недвижимости, защите прав и законных интересов

участников сделок и третьих лиц. Экономическая цель - обеспечение

благоприятного инвестиционного климата, "прозрачности" рынка недвижимости,

снижения экономических рисков, упорядочения сборов налогов. Информационно-

управленческая цель - обеспечение физических и юридических лиц, органов

государственной власти и местного самоуправления достоверной информацией о

гражданских правах на недвижимость"2.

По мнению А.В. Волынцевой "основные цели государственной регистрации:

1) защита прав и законных интересов собственников и обладателей иных

прав на объекты недвижимости;

2) обеспечение законного, надежного, открытого гражданского оборота;

3) обеспечение гласного и достоверного подтверждения прав на недвижимое

имущество;

4) создание эффективных механизмов государственного управления рынком

недвижимости;

5) реализация фискальной функции государства, в части обеспечения

поступления в бюджет средств от операций, предметом которых выступает

недвижимость;

1 Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации

прав на недвижимое имущество и сделок с ним" / Под общ. ред. П.В. Крашенинникова. –

2-е изд. – М., 2001 - С. 39.

2 Пискунова М.Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок

с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции. - С.22.

137

6) обеспечение безопасности на рынке недвижимости путем предотвращения

и пресечения преступлений и правонарушений в данной сфере"1.

Вполне очевидно, что всеми исследователями называются те положительные

результаты, к достижению которых нужно стремиться в том числе и с

использованием правовых механизмов государственной регистрации прав на

недвижимость. Однако далеко не все говорят о необходимости установления

иерархии названных целей, а некоторые авторы высказывают мнения об

установлении таких приоритетов, с которыми трудно согласиться.

В частности, В.А. Порошков утверждает, что "государственная регистрация

недвижимых вещей является средством контроля государства за оборотом

недвижимого имущества, а также выступает в роли юридического факта в

гражданском праве"2.

А.Р. Кирсанов, поддерживая позицию П.В. Крашенинникова о том, что

"государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним

установлена в интересах государства и общества, а также (выделено мной - В.А.) в

целях охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц"3, далее

поясняет, что "интересы государства и общества заключаются, во-первых, в

создании базы данных для налогообложения недвижимости; во-вторых, в

обеспечении органов власти и местного самоуправления достоверной информацией

о недвижимом имуществе в целях эффективного управления этим имуществом; в-

третьих, в создании условий для осуществления политики экономических

реформ"4.

1 Волынцева А. В. Актуальные гражданско-правовые проблемы государственной

регистрации прав на недвижимость и сделок с ней. Дис. ... канд. юрид. наук. - Томск,2003.

- С. 68.

2 Порошков В.А. Права на чужие недвижимые вещи по российскому гражданскому

праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 1998. - С. 7.

3 Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и

сделок с ним / Сост. и вводный комментарий П.В.Крашенинникова, 3-е изд., перераб. и

доп. - М., 2001. - С. 3.

4 Кирсанов А.Р. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним в Российской Федерации. - М., 2005. - С.18-19.

138

Более 70 процентов опрошенных юристов, работающих в органах

государственной регистрации, которым было предложено расположить цели

государственной регистрации по их важности, не поставили на первое место цель

защиты прав участников оборота недвижимости.

Автор считает необходимым решительно выступить против определения

целей собственно государства как приоритетных при формировании системы

регистрации прав на недвижимое имущество. Более того, следовало бы

законодательно закрепить положение, в соответствии с которым первой и основной

целью государственной регистрации прав на недвижимость является защита прав

участников оборота недвижимого имущества. В число этих участников входит и

государство, которое в условиях России является крупнейшим собственником

недвижимости. Тем больше оснований акцентировать внимание на равенстве

государства и других участников оборота. Гарантии такого равенства должны быть

специально сформулированы в законодательстве о государственной регистрации.

Необходимость существования таких гарантий определяется рядом особенностей

этого законодательства.

Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимость

призвано "обслуживать" гражданское законодательство, регулирующее

"параллельные" отношения, основанные на равенстве всех субъектов, включая

государство. Говоря о задачах правового регулирования оборота недвижимости, о

первичных и вторичных задачах такого регулирования, С.А. Бабкин весьма точно

отмечает, что "организация оборота недвижимости устанавливается и

функционирует ради общего блага, но это благо есть продукт удовлетворения

потребностей частных субъектов оборота в определенном, отражающем их

интересы правовом регулировании соответствующих отношений"1. Он же, говоря о

целях разработчиков новых систем регистрации, высказывает предположение, что

они "в массе своей не ставили задачу расширения возможностей государства по

контролю над частными лицами в сфере оборота недвижимости. Они видели своей

1 Бабкин С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. - С. 75.

139

целью максимально упрочить оборот, по возможности сократив связанные с ним

издержки и излишние временные затраты"1.

В то же время государство: 1) формулирует правила регистрации прав на

недвижимость, 2) в лице своих органов осуществляет применение этих правовых

норм, решая вопрос о регистрации или об отказе в таковой; 3) в лице судебных

органов рассматривает споры по поводу государственной регистрации прав на

недвижимость. Указанные обстоятельства в совокупности с тем, что государство

является крупнейшим собственником недвижимости и крупнейшим участником ее

оборота, делают положение государства в сфере регистрации прав на недвижимость

исключительным2.

При таких условиях интересы всех других участников оборота

недвижимости должны быть специально гарантированы.

В Законе о регистрации цели государственной регистрации специально не

выделяются, что с учетом вышеизложенных обстоятельств представляется

определенным пробелом. В целях обеспечения правильного функционирования

действующей системы регистрации и направления ее дальнейшего развития в

упомянутый закон следовало бы включить норму следующего содержания:

"Целью государственной регистрации прав на недвижимое имущество

является защита имущественных прав участников оборота недвижимого

имущества.

Все участники гражданского оборота, включая государство, при

рассмотрении вопроса о государственной регистрации прав на недвижимое

имущество имеют равные права. Изъятие из данного правила могут

устанавливаться только законом".

Данная формулировка должна подчеркнуть, что равны права всех субъектов

именно как участников гражданского оборота при рассмотрении вопросов о

1 Там же.

2 Более подробно о правовом положении государства в обороте недвижимости см.

Сусликов В.Н. Система рыночных правоотношений недвижимости в России. - М., 2006. -

С. 65-71.

140

государственной регистрации. Это не исключает особых прав государственных

органов на получение информации (ст. 7, 8 Закона о регистрации), прав

правоохранительных органов на получение необходимых документов в процессе

проведения следственных действий (ст.182, ст. 183 УПК РФ) и т.п. Однако здесь

государство и его органы выступают не как участники гражданского оборота, а как

участники других правоотношений.

Что же касается возможных изъятий из этого правила, то упоминание о них

не случайно. Далее мы увидим, что не устанавливать особенности, и даже

некоторые преимущества при регистрации права государственной собственности

на ряд объектов недвижимого имущества, к сожалению, невозможно. Однако эти

изъятия должны быть четко сформулированы и содержаться в самом законе, а не в

каких-либо иных актах.

Таким образом, первая и главная цель существования системы

государственной регистрации - цель обеспечения защиты имущественных прав на

недвижимость участников гражданского оборота. Как правильно отмечали Ю.Г.

Жариков и М.Г. Масевич, "задача государственной регистрации – прежде всего

охранять права собственников и гарантировать достоверную информацию о

недвижимом имуществе"1. С одной стороны, эта цель диктуется конституционной

обязанностью государства по защите собственности (ст. 8 Конституции РФ), а с

другой - служит необходимой предпосылкой для реализации других целей

регистрации.

Без регистрации прав на недвижимость ни один участник гражданского

оборота не может быть уверен в действительности своих прав, а равно и прав

других участников рынка недвижимости. Будучи актом признания государством

зарегистрированного права, регистрация (в зависимости от ее системы и уровня

организации) дает определенную степень уверенности в стабильности прав на

1 Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: Правовое регулирование:

Научно-практическое пособие. - М., 1997. - С. 7.

141

недвижимость, степень всегда значительно большую, чем в условиях отсутствия

регистрации.

Данная цель имеет особое значение для нашей страны. В современных

условиях недвижимость (квартиры, дома, земельные участки и др.) является

основным, а в ряде случаев практически единственным существенным достоянием

подавляющего большинства граждан. Для многих граждан недвижимость

выступает единственным (или основным) источником дохода, она может быть

предметом аренды, объектом залога при получении кредита и т. д. В этих условиях

государство обязано принимать все необходимые меры к защите того, что является

единственной ценностью и условием существования для многих граждан.

Вместе с тем, нельзя путать цели системы государственной регистрацией с

целями правового регулирования отношений, связанных с оборотом недвижимого

имущества вообще. Регистрация прав на недвижимое имущество является

составной частью правового режима недвижимости, "выступая одновременно его

основной особенностью и одним из наиболее существенных элементов"1. В то же

время отношения связанные с оборотом недвижимости, обслуживанием рынка

недвижимого имущества, безусловно, выходят за рамки правового регулирования

порядка возникновения, перехода и прекращения прав на недвижимое имущество.

В этой связи рядом исследователей справедливо отмечалось, что государственная

регистрация прав входит в определенное противоречие с объективно

существующими потребностями оборота, такими как задача его упрощения,

удешевления и ускорения. Вместе с тем, как очень точно подметил К.И. Скловский,

"существенное замедление и затруднение оборота недвижимости, вызванные

необходимостью регистрации, оказываются терпимым неудобством, учитывая те

преимущества для всего гражданского оборота, которые несут в себе устойчивость

и публичный контроль в этой сфере"2.

1 Аппак Т.Д. Правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним: На примере договоров аренды нежилых помещений в г.

Москве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 6.

2 Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. - М., 2002. - С. 225.

142

Таким образом, цель защиты имущественных прав участников оборота

недвижимости выступает не только главной целью регистрации прав на

недвижимость, но главной целью всего правового регулирования оборота

недвижимости.

Установление такого безусловного приоритета названной цели на практике

должно означать, что все остальные цели, которые могут иметь место при той или

иной организации системы государственной регистрации, должны

реализовываться с учетом главной цели. Иначе говоря, если осуществление иных

целей входит в противоречие с главной целью, то эти иные цели не должны

осуществляться.

Теперь о других целях, которые могут быть реализованы при организации

системы государственной регистрации.

Недвижимость - земля, здания, сооружения, жилой фонд - представляет

собой одну из главных составляющих государственного имущества и один из

существенных источников государственных доходов. Отсюда вытекает вторая

весьма важная цель системы регистрации недвижимости - обеспечение управления

недвижимостью, находящейся в государственной собственности. О соотношении

этой цели с главной уже говорилось выше, однако при условии соблюдения

равенства с другими субъектами, государство вполне может организовывать

систему регистрации с учетом и этой цели.

Понятие управления государственной недвижимостью значительно шире

государственной регистрации прав на недвижимость. Вместе с тем данные о

недвижимости, право на которую зарегистрировано за государством, а также о

характере этих прав, их ограничениях правами хозяйственного ведения и

оперативного управления конкретных субъектов и другие данные являются

абсолютно необходимой исходной информацией для принятия правильных

управленческих решений. Предоставить же такую информацию с наибольшей

степенью достоверности способна только система государственной регистрации

прав на недвижимость.

143

К сожалению, именно данный аспект государственной регистрации является

на сегодня наиболее сложным и проблемным. Не имея изначально ни на

общегосударственном, ни на местном уровнях реестра государственного

имущества и приступив к его отчуждению в процессе приватизации, государство

оказалось в ситуации, когда оно не имело достоверной информации о находящейся

в его собственности недвижимости. Еще большую актуальность проблема такого

учета и регистрации государственной собственности приобрела с введением в

действие Закона о регистрации, где в п. 2 ст. 6 в качестве необходимого условия

регистрации перехода права, сделок и обременений объектов, права на которые

ранее возникли, была установлена регистрация этих ранее возникших прав. При

этом никаких исключений для государственной собственности сделано не было, а

это значило, что для регистрации любых сделок с государственным имуществом (в

частности, для регистрации его аренды) было необходимо произвести регистрацию

государственной собственности на объект.

Сложность этой проблемы связана, прежде всего, с тем, что для большинства

объектов, находящихся в государственной собственности, характерно отсутствие

надлежащих правоустанавливающих документов, которые по закону могли бы

служить основаниями для регистрации. Будучи практически единственным

возможным собственником недвижимости, государство не заботилось о

сохранении документов, подтверждающих его право. Кроме того, значительное

количество объектов недвижимости оказалось в собственности государства в

результате экспроприации в первые годы Советской власти, где основаниями

возникновения права собственности служили общие декреты и иные документы, в

которых отсутствовали перечисления конкретных объектов.

В этих условиях необходимо было искать выход. На федеральном уровне в

связи с этой проблемой было издано Постановление Правительства РФ от 3 июля

1998 г. № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра

144

федерального имущества"1. Однако данное Постановление регламентировало лишь

порядок ведения реестра федерального имущества и выдачи соответствующих

свидетельств органами системы Мингосимущества РФ. Следовательно, завершение

процедуры такого учета означало лишь мнение данного ведомства о том, что

определенный объект находится в федеральной собственности. При этом органы

государственной регистрации прав на недвижимость не связаны этим мнением, а

свидетельства о внесении в реестр федерального имущества не были законом

отнесены к числу правоустанавливающих документов. Однако Высший

Арбитражный Суд РФ в п. 3 Постановления от 25 февраля 1998 г. № 8 "О

некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права

собственности и других вещных прав" указал, что "документом, подтверждающим

право собственности субъектов права федеральной, государственной и

муниципальной собственности является соответствующий реестр федеральной

государственной и муниципальной собственности. До момента внесения объектов в

соответствующий реестр таким документом является перечень объектов,

составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №

2265 "О гарантиях местного самоуправления в РФ", "Положением об определении

пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной

собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 15 марта 1992 №

114-рп"2.

Таким образом, Высший Арбитражный Суд фактически признал документы

"внутреннего" учета государственного имущества правоустанавливающими

документами. При этом высший судебный орган страны не сделал исключения для

недвижимого имущества. Это решение вызывает весьма серьезные сомнения. Во-

первых, данное "разъяснение" не имеет оснований в законе, который, как уже

указывалось, не относит реестры и перечни к числу правоустанавливающих

1 Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 28. - Ст. 3354.

2 Российская газета. -1993, 25 декабря.

145

документов. Во-вторых, оно устанавливает определенные преимущества

государства перед другими собственниками недвижимости, провозглашая

практически "заявительный" порядок регистрации государством своих прав на

недвижимое имущество. Все это входит в противоречие с принципом равенства

государства и других субъектов гражданского оборота в вопросах регистрации прав

на недвижимость.

Между тем, по нашему мнению, такое разъяснение дано Высшим

Арбитражным Судом практически с целью ликвидации пробела в действующем

законодательстве, которое не устанавливает никакой специфики регистрации прав

на государственную недвижимость, не учитывает специфических условий

формирования государственной собственности. В условиях отсутствия

надлежащих правоустанавливающих документов предложенный судом

"заявительный" порядок для регистрации государством своей собственности

является единственным реально возможным.

Однако этот порядок должен быть установлен законом. Соответствующая

норма Закона о регистрации могла бы выглядеть следующим образом:

1. Права Российской Федерации и субъектов федерации на недвижимое

имущество регистрируются на общих основаниях, за исключением случаев,

указанных в п. 2 этой статьи.

2. Право собственности Российской Федерации и субъектов федерации на

недвижимое имущество, возникшее до введения в действие настоящего

Федерального закона, регистрируется на основании заявления уполномоченного

органа по управлению государственным имуществом с приложением выписки из

соответствующего реестра государственного имущества.

В регистрации права собственности Российской Федерации и субъектов

федерации, возникших до введения в действие настоящего Федерального закона,

может быть отказано, если на момент обращения за регистрацией на данный

объект зарегистрировано право другого лица, либо имеется заявление другого лица

о регистрации права на тот же объект".

146

Функция государства по защите прав граждан и юридических лиц всегда

сочетается с функцией контроля исполнения ими своих обязанностей. Одной из

основных обязанностей как физических, так и юридических лиц, является уплата

налогов на содержание государства. В свою очередь доходы государства от

налогов, связанных с владением и распоряжением недвижимостью, составляет

существенную часть государственных доходов. Но для того, чтобы собирать налоги

в полном объеме, государство в лице налоговых органов должно располагать

исчерпывающей информацией, как о собственниках объектов и владельцах иных

прав на них, так и о фактах распоряжения этими объектами, связанными с

извлечением дохода (продажа, сдача в аренду, получение в дар и прочее).

Вполне очевидно, что только существование совершенной системы

регистрации прав на недвижимость может обеспечить осуществление такой цели,

как обеспечение поступления в бюджет средств от налогообложения

недвижимости и сделок с ней.

В то же время при реализации этой цели всегда нужно помнить о ее

вторичном характере применительно к системе государственной регистрации. Так

например, периодически возникает идея "принудительной" регистрации прав на

недвижимость с целью увеличения поступлений от налогов. Ни для кого не секрет,

что ряд владельцев объектов недвижимости (прежде всего вновь созданных)

осуществляют владение ими без государственной регистрации. Не получая данных

об этих объектах, налоговые органы не начисляют соответствующие налоги на

данные объекты. Весьма заманчиво было бы без заявлений владельцев внести

сведения об их правах на объекты с целью взыскания налогов. Однако вполне

очевидно, что при внешней простоте, такой способ регистрации придет в

противоречие с основной целью регистрации – защитой имущественных прав

участников оборота, поскольку сведения о правах, внесенные без участия

правообладателей, будут весьма неточны, что подорвет общее доверие к реестру.

К целям системы регистрации прав на недвижимость следует также

относить: а) обеспечение возможности влияния со стороны государства на

147

процессы, происходящие на рынке недвижимости; б) предупреждение и

пресечение правонарушений и преступлений в сфере отношений, связанных с

недвижимостью.

2.4. Основные принципы системы государственной регистрации прав на

недвижимое имущество. Характеристика системы регистрации прав на

недвижимость в Российской Федерации

Исторический анализ развития законодательства об обороте недвижимого

имущества позволил выявить в качестве одной из основных объективных

закономерностей установление и развитие начал публичности.

Анализируя цели установления регистрации прав на недвижимость как

логического завершения развития публичности, мы пытались обосновать точку

зрения, согласно которой основной целью введения и существования регистрации

прав на недвижимое имущество является цель защиты имущественных прав

участников гражданского оборота недвижимого имущества.

В то же время изучение положения дел с регистрацией прав на недвижимость

в различных странах дает далеко не одинаковую картину. При общем действии

двух вышеприведенных положений, правовые системы разных государств имеют

очень серьезные отличия в способах их реализации. Такое положение уже давно

поставило перед учеными задачу классификации различных систем

государственной регистрации прав на недвижимость.

Понятие системы государственной регистрации прав на недвижимое

имущество, хотя и употребляется в научной литературе достаточно часто, однако не

имеет четкого определения. Анализ же источников, где этот термин используется,

свидетельствует о том, что разные авторы, говоря о системе регистрации, имеют в

виду далеко не одно и то же. Между тем, по нашему мнению, данное понятие

является одним из ключевых при теоретической разработке вопросов, связанных с

148

регистрацией прав на недвижимое имущество, что требует его четкого

определения.

Д.А. Керимов характеризовал систему в правовой сфере как объективное

объединение (соединение) по содержательным признакам определенных правовых

частей в структурно-упорядоченное, целостное единство, обладающее

относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью

функционирования1. Применительно к государственной регистрации элементами

соответствующей системы следует считать правовые нормы, среди которых

следует специально выделить правовые принципы, органы и учреждения,

осуществляющие данную функцию, и конкретную правоприменительную

деятельность этих органов и учреждений. Таким образом под системой

государственной регистрации прав на недвижимость следует понимать

совокупность взаимосвязанных элементов - правовых принципов и норм, органов и

учреждений, осуществляющих деятельность в сфере реализации государством

функции защиты прав участников оборота недвижимого имущества

посредством внесения сведений о правах на недвижимое имущество в

государственный реестр.

"Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и

сделок с ним, - пишет Т.Д. Аппак, - может рассматриваться как комплекс

урегулированных правом общественных отношений, одни из которых являются

имущественными отношениями (между участниками оборота по поводу

возникновения, изменения, перехода и прекращения прав на недвижимость), другие

управленческие отношения (между участниками оборота и регистрирующими

органами по поводу государственной регистрации прав на недвижимое имущество

и сделок с ним)"2.

Такое определение, как и предшествующее, имеет право на существование.

Однако оно не раскрывает сущность описываемого явления, сводя его

1 Керимов Д.А. Философские проблемы права. - М., 1972. - С. 378.

2 Аппак Т.Д. Указ. соч. - С. 7.

149

характеристику в первом случае к указанию на ее элементы, а во втором случае - к

выделению двух видов правоотношений, складывающихся в данной сфере. При

таком определении все правоотношения и все правовые нормы, их регулирующие,

в равной степени характеризуют систему государственной регистрации, в то время

как для характеристики системы имеют значение только некоторые из них,

определяющие сущностные отличия одной системы от другой.

Для того, чтобы разграничить понятие системы государственной

регистрации, как характеризующее всю совокупность отношений, складывающихся

в данной сфере, и понятие, указывающее на сущностное различие между разными

системами, мы считаем целесообразным ввести понятие

основных

(системообразующих) принципов государственной регистрации прав на

недвижимое имущество. Систему регистрации характеризуют принципы, на

которых она построена. При этом систему характеризуют не все принципы,

которые могут быть сформулированы, а лишь те, которые являются главными,

системообразующими.

В научной литературе приводится весьма широкий перечень всевозможных

принципов государственной регистрации. При этом взгляды различных авторов на

перечень этих принципов и их систему весьма различаются.

Так, например, О.Ю. Скворцов выделяет материально-правовые и

формально-правовые принципы государственной регистрации.

К материально-правовым принципам он относит:

- принцип публичной достоверности (материальной гласности) или

бесповоротности;

- принцип исправления регистрационной записи;

- принцип изъятия из-под действия давности;

- принцип возражения (протестации);

- принцип отметки (предварительной регистрации);

- принцип старшинства прав.

В качестве формально-правовых принципов им называются:

150

- принцип публичности (формальной гласности) или принцип внесения прав

на недвижимость;

- принцип специалитета (специальности);

- принцип частной инициативы;

- принцип легалитета;

- принцип ответственности публичной власти за ненадлежащую регистрацию

прав на недвижимость1.

А.И. Кирсанов выделяет шесть основных, по его мнению, принципов:

законности, гласности, достоверности записей в Едином государственном реестре

прав, приоритета ранее зарегистрированных прав, двойной регистрации, единства.

При этом первые два принципа он называет общими, а остальные специальными2.

А.Б. Карлин выделяет следующие принципы государственной регистрации

прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации:

- принцип оценки, означающий, что внесению записи должна

предшествовать оценка соответствия заявленного для государственной регистрации

титула или права на недвижимость (сделки, сервитута, ограничения (обременения))

требованиям законодательства, то есть их действительности.

- принцип приоритетности, означающий что, если заявленное для

регистрации право несовместимо с уже зарегистрированным правом на этот же

объект недвижимого имущества такое право не подлежит государственной

регистрации;

- принцип индивидуализации, состоящий в том, что объекты недвижимости

получают при государственной регистрации такие характеристики, которые

позволяют однозначно выделить их из других объектов недвижимости;

- принцип независимости регистратора при осуществлении своих

полномочий3.

1 Скворцов О.Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте. - С. 142-147.

2 Кирсанов А.И. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое