Гола економіка. Викриття нудної науки

Розділ 4 Уряд і економіка II: армії пощастило придбати викрутку за 500 доларів

Тепер ви готові вихваляти чесноти бюрократії на наступній корпоративній вечірці. Не поспішайте. Якби уряд був таким чудовим, то абсолютна більшість країн із абсолютистським урядом — типу Північної Кореї й Куби — були б економічно розвиненими. Але це не так. Уряд добре робить одні речі й критично погано — інші. Уряд може впоратись зі значними побічними ефектами або відрегулювати економіку до повного краху. Уряд може забезпечити значні суспільні блага або витратити величезні доходи від податків на неефективні програми й проекти-забавки. Уряд може перерозподіляти гроші від багатіїв біднякам або відбирати гроші у населення на користь політичних спільників. Коротше кажучи, уряд можна використати для створення фундаменту потужної ринкової економіки або придушення вельми продуктивної поведінки. Звичайно, найрозумнішим буде показати відмінності.

Був старий анекдот, який дуже подобався Рональдові Рейґану:

Радянська жінка намагається купити автомобіль «Лада», один із найдешевших, що вироблявся у колишньому Радянському Союзі. Продавець каже їй, що цих машин дуже мало, попри їхню погану якість. Усе ж жінка просить поставити її в чергу. Продавець витягає великий, покритий пилюкою журнал і вписує ім’я жінки до довгого списку черги. «Приходьте рівно за два роки, 17-го березня», — каже він.

Жінка витягає свого записника. «Вранці чи ввечері?» — запитує вона.

«Яка різниця?» — здивовано каже продавець.

«Того дня до мене має прийти слюсар-сантехнік».

Якщо СРСР і навчив нас чомусь, так це тому, що монополія вбиває всі прагнення до інноваційності чи уважності до споживачів. А уряд — це дуже велика монополія. Чому клерк із Департаменту автотранспорту повільний і сердитий? Бо він може бути таким. Яким буде ваш бізнес, якщо вашим споживачам, за законом, більше нікуди звернутися? Я двічі подумаю, чи працювати мені допізна чи працювати взагалі, коли грає моя улюблена команда.

Дії уряду часто описуються як неефективні. Насправді вони діють точно так, як можна очікувати при їхніх стимулах. Візьмімо Департамент автотранспорту, що має монополію на видачу водійських посвідчень. Чого варто бути дружнім, відкритим, створювати відвідувачам зручності, додавати клерків, коли велика черга, утримувати офіс у чистоті чи припиняти приватну розмову по телефону, коли відвідувач підходить до віконця? Жодна з цих дій не додасть хоча б одного відвідувача! Кожна особа, якій потрібно водійське посвідчення, прийде до цього Департаменту й продовжуватиме ходити незалежно від того, наскільки неприємний цей досвід. Звичайно, є обмеження. Якщо обслуговування стає дуже поганим, виборці можуть виступити проти політика при владі. Однак це — непрямий і неповороткий процес. Порівняйте це з вашим вибором у приватному секторі. Якщо під час обіду у вашому улюбленому китайському ресторані по столу пробіжить пацюк, ви, напевно, більше туди не ходитимете. Кінець проблеми. Ресторан або виведе пацюків, або зникне з бізнесу. Між тим, якщо ви не ходитимете до Департаменту автотранспорту, можете опинитися у в’язниці.

Я досить гостро відчув цей контраст, коли чек, що його я очікував від Fidelity, інвестиційного фонду відкритого типу, не прийшов по пошті. (Мені потрібно було повернути борг моїй мамі, яка могла бути вимогливим кредитором.) Я чекав день за днем — немає. Тим часом моя матуся нагадувала мені все частіше. Винуватцем була одна з двох організацій — Fidelity або пошта, і я ставав усе більш роздратованим. Нарешті я зателефонував до Fidelity з вимогою підтвердити, що чек мені вислали. Я був готовий перевести всі мої (відносно невеликі) активи до Vanguard, Putnam чи якогось іншого відкритого інвестиційного фонду (чи принаймні пригрозити зробити це). Замість цього я поговорив із дуже ввічливою працівницею щодо роботи з клієнтами, яка пояснила, що чек був висланий мені два тижні тому, однак глибоко вибачалася за незручності, які я відчував. Вона скасувала той чек і протягом кількох секунд виписала інший. Потім знову перепросила за проблему, яку створила не її компанія.

Винуватцем виявилася пошта. Я розлютився ще дужче і… нічого не зробив. Що я міг би зробити? Місцева пошта не приймає скарги телефоном. Я не хотів витрачати час на написання заяви (яка могла й ніколи не прийти до них). Не допомогло б і скаржитися на листоношу, який ніколи не переймався якістю своєї служби. У середньому він раз на місяць з’являється біля будинку і залишає пошту для кожної сім’ї під дверима. Суть, ретельно схована в цьому звинуваченні, полягає в тому, що Пошта США має монополію на доставку пошти першого класу. І це явно видно.

З цього можна винести два уроки. По-перше, уряд не повинен бути єдиним провайдером благ чи послуг, якщо немає чіткої певності, що приватний сектор цього не зможе зробити. Такий виняток залишає урядові купу справ у галузях від громадського здоров’я до національної оборони. Познущавшись над Департаментом автотранспорту, я повинен визнати, що видача посвідчень є, напевно, функцією, яка має залишатися в руках цього департаменту. Приватні фірми, видаючи водійські посвідчення, можуть конкурувати не лише за ціною та якістю обслуговування — у них може бути потужний стимул для приваблювання клієнтів через видачу посвідчень тим водіям, які їх не заслуговують.

І це вказує на купу речей, які уряд не повинен робити. Одним з цього є доставка пошти. Сто років тому уряд міг мати законні підстави вести поштовий бізнес. Пошта США непрямо допомагала низько розвиненим регіонам країни, гарантуючи доставку пошти на субсидіарній основі (оскільки доставка пошти у віддалені райони коштує дорожче, ніж у великі міста, однак поштові марки коштують однаково). Технологія також відрізнялася. 1820 року було малоймовірно, що знайдеться більше, ніж одна приватна фірма, яка зробить великі інвестиції, необхідні для створення системи, що зможе доставляти пошту в будь-яке місце країни. (Приватна монополія не краща, а може, й гірша за монополію урядову.) Часи змінилися. FedEx і UPS довели, що приватні фірми цілком здатні збудувати світову інфраструктуру доставки.

Чи потребує посередня служба доставки великих економічних витрат? Мабуть, ні. Однак уявіть собі Пошту США, що контролює інший важливий сектор економіки. В інших куточках світу уряди керують сталеливарними заводами, шахтами, банками, готелями, авіалініями. Усі здобутки, які могла би додати в ці галузі конкуренція, втрачені, а в результаті добробут громадян низький. (Пожива для роздумів: однією з найбільших урядових монополій у Сполучених Штатах є державна освіта.)

Тут є інша, делікатніша проблема. Навіть якщо уряд має відігравати важливу роль в економіці, наприклад, будуючи дороги та мости, звідси не випливає, що уряд повинен фактично виконувати цю роботу. Урядовці не мають розливати цемент. Радше уряд може планувати й фінансувати нові швидкісні автостради, а потім збирати пропозиції від приватних підрядчиків, готових виконати цю роботу. Якщо процес відбору підрядчиків чесний і конкурентний (у багатьох випадках — велике «якщо»), то проект потрапить до тієї фірми, яка може найкраще виконати роботу за найнижчу вартість. Коротше, суспільні блага надаються у спосіб, який використовує всі переваги ринку.

Ця відмінність іноді ховається від американських платників податків, наприклад, те, що зробив Барак Обама під час одного з публічних виступів у міському центрі на тему реформи охорони здоров’я. Він сказав: «Я нещодавно отримав листа від однієї жінки. Вона писала: — Я не хочу, щоб охороною здоров’я займався уряд. Я не хочу соціалізованої медицини. І не чіпайте мою Medicare». Звичайно, іронія в тому, що Medicare — урядова програма охорони здоров’я. Ця програма дозволяє американцям у віці понад 65 років обслуговуватися у своїх приватних лікарів, які потім отримують компенсацію від федерального уряду. Навіть Центральне розвідувальне управління пройнялося цим прикладом. ЦРУ повинно бути на передньому краї технології, однак воно не може створити такі самі стимули для інновацій, які надає приватний сектор. Хтось, хто зробить проривне відкриття для ЦРУ, не буде вартий сотень мільйонів доларів за півроку, як це може статися зі стартапом Кремнієвої долини. Тому ЦРУ вирішило використати приватний сектор для власних цілей, послуговуючись грошима, схваленими Конгресом, для відкриття своєї власної фірми з венчурним капіталом під назвою In-Q-It (з хитрим посиланням на Q, технологію гуру, що розробляє гаджети для Джеймса Бонда)[87]. Керівник In-Q-It пояснював, що метою цього підприємства була «передача інформаційних технологій Управлінню з більшою швидкістю, ніж традиційні процеси урядових закупок дозволяють». Як і будь-яка фірма з венчурним капіталом, In-Q-It інвестуватиме в малі фірми з перспективними новими технологіями. In-Q-It і фірми, які вона фінансує, отримуватимуть гроші — напевно, чималі гроші, — якщо ці технології виявляться цінними для комерційного застосування. Водночас ЦРУ зберігатиме право використовувати будь-яку нову технологію з потенційним розвідувальним застосуванням. Підприємець із Кремнієвої долини за фінансування In-Q-It може розробити кращий спосіб кодування даних в Інтернеті — щось таке, що фірми електронної торгівлі швидко хапатимуть. Тим часом ЦРУ дістане кращий спосіб захисту інформації, яку посилають до Вашингтона таємні оперативники з усього світу.

У приватному секторі ринки кажуть нам, де розміщати наші ресурси. Сидячи на центральній трибуні на матчі Chicago White Sox, я помітив роздрібного торговця, який ішов проходами, несучи широко розрекламовану сумку Margarita Space Pak. Цей витвір технології дав змогу продавцеві робити заморожений коктейль «Маргарита» прямо на місці: він якось змішував напої у своєму заплічному пристрої, а потім розливав у пластикові скляночки. Явна соціальна вигода цієї передової технології полягала в тому, що тепер фанати бейс­болу могли насолоджуватися «Маргаритою», а не просто пивом, не залишаючи своїх місць. Підозрюю, що деякі мізкуваті інженери в нашій країні — дефіцитний ресурс — присвятили свій час і зусилля, щоб створити Margarita Space Pak, а це означає, що вони не витрачали свій час на пошук дешевших, чистіших джерел енергії чи на кращі шляхи доставки харчування голодним дітям Африки. Чи потрібна світові Margarita Space Pak? Ні. Могли інженерні мізки, що створили її, поставити перед собою кориснішу в соціальному сенсі мету? Так. Але — це важливо! — це моя думка, а я не керую світом.

Коли уряд керує певним елементом економіки, недостатні ресурси розміщуються автократами, бюрократами чи політиками, а не ринком. У колишньому Радянському Союзі величезні сталеливарні заводи виплавляли тонни сталі, а рядовий громадянин не міг купити мила чи пристойних цигарок. Оглядаючись назад, можна не дивуватися тому, що СРСР першим вивів ракети на орбіту (і так само очевидно, що не винайшов Margarita Space Pak.) Уряд міг просто постановити, що ресурси мають витрачатися на космічну програму, навіть якщо люди віддали б перевагу свіжим овочам чи шкарпеткам. Деякі з цих рішень про розміщення ресурсів були трагічними. Наприклад, радянські центральні планувальники не вважали народжуваність економічним пріоритетом. Радянський уряд міг зробити контрацептиви доступними всім. Будь-яка країна, що може збудувати міжконтинентальні балістичні ракети, має ноу-хау для виробництва пігулок конт­ролю за народжуваністю чи принаймні презервативів. Однак контрацепція просто не була тим, куди центральні планові органи хотіли скеровувати ресурси країни, залишаючи єдиним способом планування сім’ї аборти. У комуністичні часи там на кожне народження живої дитини припадало в середньому два аборти. Після колапсу Радянського Союзу західні контрацептиви стали широко доступними, і кількість абортів упала наполовину.

Навіть у демократичних країнах політичний процес може скеровувати ресурси на досить дивні цілі. Якось я брав інтерв’ю в експерта з технологій про тогочасні плани уряду збудувати прискорювач елементарних часток (хороший приклад фундаментальних досліджень). Цей прискорювач дав би робочі місця й федеральні гроші тому регіону, де мав виконуватися проект. Це було на початку 1990-х років, і двома найпривабливішими місцями були північна частина Іллінойсу і десь у штаті Техас. Згідно з моїм співрозмовником, Іллінойс був привабливішим місцем, оскільки там уже був прискорювач елементарних частинок і головна федеральна лабораторія. Більша частина наукової інфраструктури вже була там, і її не треба було дублювати. Попри це, місцем для проекту був обраний Техас. «Чому?» — запитав я. Той хлопець подивився на мене, як на ідіота. «Бо Джордж (Г. В.) Буш був президентом», — відповів він, наче не було більш очевидної причини будувати гігантський прискорювач у Техасі. Врешті-решт уряд витратив близько одного мільярда доларів на цей проект і потім закрив його.

Приватний сектор розміщує ресурси там, де вони принесуть найбільшу віддачу. Навпаки, уряд розміщує ресурси там, куди їх скеровує політичний процес. (Погляньте на заголовок на першій сторінці Wall Street Journal: «Галузі, що підтримували Буша, тепер шукають, як повернути собі інвестиції»[88].)

Може, це тому, що республіканці особливо схильні до такого типу політичного впливу з крадіжкою грошей? Можливо. Однак це не пояснить нещодавню передову статтю в New York Times під заголовком: «У Вашингтоні голова одного банку все ще вагається». Історія розпочалася так: «Джеймі Даймон, голова банку JPMorgan Chase, вперше проведе нараду з радою керівників у столиці країни в понеділок, причому очікується особливий гість: керівник апарату Білого дому Рам Емануель. Поява Емануеля підкреслить наявність “своєї руки” у містера Даймона, який під час занепаду своєї галузі піднявся як улюблений банкір Президента Обами на заздрість своїх конкурентів з Волл-стрит. Це також показує, наскільки вигідно мати те, що містер Даймон назвав “сьомою лінією бізнесу компанії — стосунки з урядом”»[89].

У цьому немає кореня зла. Політична взаємодія — необхідний, але недосконалий процес, і кожний має право шукати способи впливу на нього. Військові бази будуються і закриваються в такий спосіб, що це відображає склад сенатського Комітету з військової служби такою ж мірою або й сильніше, ніж воєнні потреби країни. Приватна армія — не варіант, тож це найкраще, чого можна очікувати. Однак що менше економіки віддається в руки політиків, то краще. Наприклад, впливові політики не повинні вирішувати, кому отримувати банківські кредити, а кому ні. Але ж це відбувається насправді в автократичних країнах типу Китаю і в демократичних — типу Індонезії, де політики грають у «кумівський капіталізм». Проекти, що в перспективі можуть стати вельми вигідними, не отримують фінансування, допоки таємні дії, підтримані шваґром президента, не розтринькають урядові фонди. Споживачі втрачають двома способами. По-перше, гроші від їхніх податків розтринькуються, коли проекти, що ніколи не повинні були б фінансуватися у першу чергу, раптом отримують сильний заряд (чи коли всю банківську систему треба раптово рятувати, бо вона наповнена брудними, політично мотивованими позиками). По-друге, економіка не розвивається настільки швидко чи ефективно, як могла би, оскільки кредит (обмежений ресурс) обходить увагою варті підтримки проекти: автомобільні заводи не будуються, студенти не отримують позик на навчання, підприємці не отримують фінансування. У результаті ресурси розпилюються, і економіка не досягає своїх потенційно можливих показників.

Уряд не мусить керувати сталеливарними заводами чи визначати, кому видавати банківські позики, щоб втручатися в економіку. Точнішим і переконливішим втручанням уряду є регулювання. Ринки працюють, бо ресурси течуть туди, де вони принесуть максимум користі. Урядове регулювання неодмінно втручається у цей процес. У світі, змальованому підручниками з економіки, підприємці переходять дорогу, щоб отримати вищі прибутки. У реальному світі урядовці стоять при дорозі й вимагають плати за проїзд, погрожуючи повністю перекрити перехід. Підприємницька компанія може потребувати ліцензії для того, щоб перейти дорогу, або повинна віддати свої автомобілі до Департаменту транспорту для тестування на викиди шкідливих газів, оскільки вони перетинають дорогу, чи довести імміграційній службі, що люди, які перетинають дорогу, є громадянами США. Деякі з цих регуляторних вимог можуть дати нам вигоду. Добре, якщо урядовці блокують дорогу, коли «підприємець» везе сім кілограмів кокаїну. Однак кожне окреме регулювання тягне за собою і додаткові витрати.

Мілтон Фрідман, відомий автор і переконливий промовець на тему менш набридливого уряду (а ще й набагато тонший мислитель, ніж численні писаки, що нині заповнюють сторінки з коментарями, намагаючись успадкувати його ідеї), розкриває цю суть у книзі «Capitalism and Freedom»[90], подаючи обмін думками між економістом і членом Американської асоціації юристів на великому зібранні правників[91]. Економіст у своєму виступі доводив, що вступ до асоціації має бути менш обмеженим. Допуск більшого числа правників до практичної роботи, включно з тими, хто, можливо, має не найкращу кваліфікацію, знизить вартість юридичних послуг, наполягав він. Урешті-решт деякі юридичні процедури, такі, як захист основних прав чи угоди з нерухомістю, не потребують послуг блискучого вченого-конституціоналіста. Він доводив це за аналогією, що абсурдом було б, якби уряд вимагав, щоб усі автомобілі були Cadillac’ами. У цей момент з аудиторії піднявся один правник і вигукнув: «Країна не може дозволити собі нічого іншого, окрім юристів Cadillac’а!

Насправді вимога мати лише «юристів Cadillac’а» повністю відкидає все, чому вчить економічна наука щодо обмірковування (з причин, які не мають нічого спільного з тим фактом, що General Motors перебуває на грані краху.) У світі із самими лише Cadillac’ами абсолютна більшість людей не зможе дозволити собі автотранспорту взагалі. Часом нічого поганого нема в тому, щоб дозволити людям їздити на Toyota Corolla.

Вражаючим міжнародним прикладом впливу регулювання на економіку були цивільні заворушення 2000 року в Делі, Індія[92]. Делі — одне з найбільш густонаселених міст у світі. Після того, як Верховний суд Індії ухвалив загальне рішення щодо промислового забруднення, тисячі жителів Делі вийшли на вулиці з бурхливими протестами. «Натовп підпалював автобуси, шпурляв каміння й блокував основні магістралі», — повідомляла New York Times. Штука в тому, що протестувальники підтримували забруднювачів. Верховний суд показав свою зневагу до міста Делі, яке не змогло закрити близько дев’яноста тисяч малих підприємств, що забруднювали довкілля. Ці підприємства використовували працю близько мільйона осіб, які мали опинитися на вулиці. Заголовок цієї історії чудово ввібрав у себе суть вибору: «Болісний вибір у Нью-Делі: робота чи безпечне довкілля».

А як щодо ДДТ, одного з найбридкіших препаратів, який людство кинуло на довкілля? ДДТ — це «стійкий органічний забруднювач», що проникає всередину продуктів, спричиняючи руйнівні ефекти. Чи потрібно цей шкідливий пестицид заборонити по всій планеті? Журнал The Economist переконливо показав, що ні[93]. Більшість території третього світу вражена малярією, близько 300 мільйонів людей щороку страждають на цю хворобу і понад мільйон — помирає. (Звичайно, малярія — не та хвороба, до якої ми особливо чутливі в розвиненому світі, оскільки вона була викоренена в Північній Америці та Європі ще п’ятдесят років тому. Танзанійський дослідник Вен Кілама якось різко вказав, що якби сім літаків Boeing 747, здебільшого наповнених дітьми, врізáлися в гору Кіліманджаро щодня, світ, можливо, звернув би на це увагу. Саме в таких масштабах малярія вбиває свої жертви.)[94]

Гарвардський економіст Джефрі Сакс оцінив, що Екваторіальна Африка була б десь на третину багатшою сьогодні, якби 1965 року була викоренена малярія. А тепер знову до ДДТ, що є найвигіднішим з погляду вартості засобом для контролю за комарами, які розносять малярію. Наступна за якістю альтернатива не лише менш ефективна, але й у чотири рази дорожча. Чи виправдовують вигоди для здоров’я екологічні втрати від ДДТ? Так, стверджують деякі групи на зразок Сьєрра-клубу, Трасту захисту зникаючої дикої природи, Фонду захисту довкілля та Світової організації охорони здоров’я. Так, ви правильно прочитали ці організації. Усі вони визнали ДДТ «корисною отрутою» для боротьби з малярією в бідних країнах. Коли ООН 2000 року переконала представників 120 країн у Південній Африці заборонити «стійкі органічні забруднювачі», делегати вирішили зробити виняток для ДДТ в тих ситуаціях, де він застосовується для боротьби з малярією[95].

Водночас не всі регуляторні правила однакові. Доречне питання не завжди зводиться до того, чи повинен уряд втручатися в економіку. Важливішим може бути те, як структуроване відповідне регулювання. Економіст із Університету Чикаго і Нобелівський лауреат Ґері Бекер влітку виїжджає на Кейп-Код[96], де із задоволенням споживає смугастого окуня[97]. Оскільки запаси цієї риби скорочуються, уряд встановив обмеження на загальний комерційний вилов протягом сезону. Містер Бекер не протестує, бо хотів би ще років десять їсти смугастого окуня.

Замість цього він підняв питання в огляді для Business Week про те, як уряд вирішив обмежувати загальний вилов. На час написання тієї статті уряд встановив загальну квоту на обсяги вилову смугастого окуня протягом кожного сезону. Містер Бекер писав: «На жаль, це дуже поганий спосіб контролю за риболовлею, бо заохочує кожне риболовецьке судно ловити максимально можливу кількість риби на початку сезону, поки інші судна не вичерпали квоти, що застосовується до них усіх». Кожний втрачає: рибалки отримують низьку ціну за свою рибу, коли викидають її на продаж на початку сезону, а після того, як сукупна квота в першій половині сезону вичерпана, споживачі не можуть узагалі отримати смугастого окуня. За кілька років штат Массачусетс змінив свою систему, розділивши квоту на вилов смугастого окуня між окремими рибалками: загальний вилов залишається обмеженим, але кожний рибалка може вибрати свою квоту в будь-який час протягом сезону.

Ключем до економічного мислення є визнання того, що компроміси притаманні ринкам. Регулювання може зруйнувати рух капіталів і робочої сили, підвищити вартість товарів і послуг, стримати інновації й тим самим погіршити економіку (наприклад, давши змогу комарам утекти живими). Але ж регулювання викликане добрими намірами. У найгіршому випадку регулювання може стати потужним інструментом реалізації власних інтересів, якщо фірми створять політичну систему для власної користі. Урешті-решт, якщо ви не можете подолати своїх конкурентів, то чому б уряду не затиснути їх для вас? Економіст із Університету Чикаго Джордж Стіґлер отримав Нобелівську премію з економіки 1982 року за свої вражаючі спостереження та надання доказів того, що фірми й професійні асоціації часто використовують регулювання як спосіб реалізації своїх власних інтересів.

Погляньмо на регуляторну кампанію, що відбулася в моєму рідному штаті Іллінойс. На законодавців штату тиснули, щоб вони прийняли жорсткіші вимоги до ліцензій для майстрів манікюру. Чи була це лобістська кампанія знизу, викликана жертвами кривого педикюру? (Можна уявити собі цих жертв, як вони з болем дряпаються по сходах Капітолію.) Не зовсім. Лобіювання здійснювалося Асоціацією косметологів Іллінойсу від імені відомих спа і салонів, що не могли конкурувати з появою нових іммігрантських салонів. Число манікюрних салонів лише за один рік наприкінці 1990-х виросло на 23 %, причому значна частина цих нових салонів пропонувала манікюр лише за шість доларів, тоді як у салонах комплексного обслуговування він коштував 25 доларів. Жорсткіші правила ліцензування, що майже завжди роблять виняток для існуючих провайдерів послуг, обмежили б цю жорстку конкуренцію, піднімаючи вартість відкриття нового салону.

Мілтон Фрідман зазначав, що те саме відбувалося в більших мас­штабах у 1930-х роках. Після приходу Гітлера до влади в 1933 році велика кількість професіоналів виїхала з Німеччини й Австрії до Сполучених Штатів. У відповідь на це в багатьох професіях були зведені бар’єри на кшталт вимоги «хорошого громадянина» й мовних екзаменів, що начебто мало стосувалися якості послуг. Фрідман вказував, що кількість терапевтів з іноземною підготовкою, які отримали ліцензії на практику в Сполучених Штатах протягом п’яти років після 1933 року, була такою ж, як і за п’ять років до того, що було б дуже малоймовірно, якби ліцензування здійснювалося лише для відсіювання некомпетентних лікарів, але вельми ймовірно, якщо ліцензування використовувалося для зменшення кількості іноземних лікарів, допущених до професійної діяльності.

За глобальними стандартами, Сполучені Штати мають відносно слабко регульовану економіку (хоча спробуйте висловити це на зборах Торговельної палати). Дійсно, негативом у країнах, що розвиваються, є те, що уряди неспроможні виконувати свої основні завдання, як-от встановлення прав власності й дотримання законів, водночас накопичуючи гори регуляторних правил, які важко виконувати. За теорією, такий тип регулювання може захистити споживачів від шахрайства, поліпшити громадське здоров’я чи захистити довкілля. З іншого боку, економісти запитували, чи такий тип регулювання не є значно меншою мірою «рукою допомоги» суспільству, і більшою мірою — «грабіжницькою рукою» для корумпованих бюрократів, чиї можливості отримання хабарів зростають паралельно до кількості урядових дозволів і ліцензій, необхідних для будь-якого підприємництва.

Група економістів досліджувала «руку допомоги» проти «грабіжницької руки», розглядаючи процедури, витрати й очікувані затримки, пов’язані з заснуванням нового бізнесу в сімдесяти п’яти різних країнах[98]. Діапазон виявився неочікувано широким. Реєстрація й ліцензування бізнесу в Канаді потребує здійснення лише двох процедур порівняно з двадцятьма в Болівії. Час, потрібний для відкриття нового бізнесу, також варіювався від двох днів, знову ж у Канаді, до шести місяців у Мозамбіку. Вартість проходження крізь ці різноманітні урядові перепони коливається від 0,4 % ВВП на душу населення в Новій Зеландії до 260 % ВВП на душу населення у Болівії. Дослідження виявили, що в бідних країнах на кшталт В’єтнаму, Мозамбіку, Єгипту й Болівії підприємець мусить віддати суму, еквівалентну одній-двом річним зарплатам (не враховуючи хабарів і витрат свого часу), просто для ліцензування нового бізнесу.

Тож чи є споживачі безпечнішими й здоровішими у країнах на зразок Мозамбіку порівняно з Канадою й Новою Зеландією? Ні. Автори виявили, що відповідність міжнародним стандартам якості нижча у країнах з жорсткішим регулюванням. Та й домогтися зниження забруднення довкілля чи підвищення стандартів охорони здоров’я бюрократія таких урядів неспроможна. Водночас надмірне регулювання заганяє підприємців до тіньової економіки, де взагалі немає ніякого регулювання. Найважче відкрити свій бізнес у тих країнах, де корупція найвища, а отже, надмірне регулювання є потенційним джерелом доходів бюрократів, які його здійснюють.

Індія має понад мільярд населення, і значна частина її громадян — неймовірно бідна. Освіта явно відіграла свою роль у просуванні національної економіки вперед і виведенні мільйонів людей із зони бідності. Зокрема, вища освіта допомогла створенню й поширенню сектора сучасних технологій, однак нещодавно виявлений дефіцит кваліфікованих робітників негативно позначився на розвитку економіки. Тож немає економічної загадки в тому, що фармацевтичний коледж у Мумбаї намагається використати порожні приміщення у своєму восьмиповерховому будинку, щоб подвоїти кількість студентів.

Проблема в тому, що ця дія зробила з адміністраторів коледжу злочинців. Дійсно, уряд Індії накладає прямі регуляторні правила на свої технічні коледжі, щоб захиститися від чогось настільки безрозсудного й потенційно небезпечного, як використання вільної площі для навчання студентів. Зокрема, закон встановлює, що технічний коледж повинен забезпечувати 168 кв. футів[99] площі на кожного студента (щоб мати адекватний простір для навчання). Ця формула забороняє директорові Фармацевтичного коледжу К. М. Кунднані навчати більше, ніж 300 студентів, незважаючи на те, що лекційні зали на верхньому поверсі будинку замкнені, бо нема необхідності їх використовувати.

Як пише Wall Street Journal, «Ці правила також встановлюють точні розміри бібліотек та адміністративних кабінетів, співвідношення між професорами, викладачами й асистентами, квоти на набір студентів і кількість комп’ютерних терміналів, книжок і журналів, що мають бути у навчальному закладі»[100].

На щастя, уряди іноді відкликають регуляторні правила такого типу. У листопаді 2008 року Європейський Союз сказав своє слово для легалізації… «неправильних» фруктів та овочів. До того супермаркетам по всій Європі було заборонено продавати «занадто криві, бугристі чи потворної форми» продукти. Це був акт політичної сміливості з боку керівництва Європейського Союзу, враховуючи той факт, що представники шістнадцяти держав-членів із двадцяти семи намагалися блокувати дерегуляцію, коли її розглядав Комітет сільського господарства ЄС[101].

Хотілося б, щоб такі дурниці більше не робилися.

Давайте на хвильку відійдемо від нашої цинічної моделі й повернемося до ідеї, що уряд має здатність робити багато різного. Навіть тоді, коли уряд робить те, що теоретично начебто має робити, урядові витрати повинні фінансуватися шляхом збирання податків, а податки накладають тягар на економіку. Цей «фіскальний волок», як назвав його Бертон Малкіл, пов’язаний із двома моментами. По-перше, податки забирають гроші з нашої кишені, що неминуче знижує нашу купівельну спроможність і, відповідно, нашу вигоду. Дійсно, уряд може створити робочі місця, витрачаючи мільярди доларів на реактивні винищувачі, однак ми платимо за ці винищувачі грішми з наших кишень, а це означає, що ми купуємо менше телевізорів, даємо менше благодійних внесків, рідше йдемо у відпустку. Таким чином, уряд не обов’язково створює робочі місця — він може просто пересувати їх туди-сюди чи взагалі зменшувати їхню кількість. Такий вплив оподаткування менш очевидний, ніж новий оборонний завод, на якому щасливі робітники випускають сяючі літаки. (Коли далі ми звернемося до макроекономіки, то розглянемо твердження Кейнса, що уряд може стимулювати економічний розвиток, підігріваючи економіку під час економічного спаду.)

По-друге, що є більш чутливим, оподаткування змушує індивідів змінювати свою поведінку таким чином, що це погіршує економіку, не обов’язково приносячи доходи уряду. Подумайте про податок на доходи, який може досягати 50 центів на кожний долар, зароблений на момент збирання всіх відповідних податків штату і федеральних податків. Деякі індивіди, які хотіли би працювати, якщо приноситимуть додому кожний зароблений долар, можуть вирішити залишити роботу, коли гранична ставка податку досягне 50 %. У цій ситуації програє кожен. Той, хто хотів би працювати, звільняється з роботи (або не влаштовується на роботу), а уряд не отримує надходжень.

Як ми бачили в розділі 2, економісти називають такого типу не­ефективність, пов’язану з оподаткуванням, «чистими втратами монополії». Ваше становище погіршується, і ні в кого воно не поліпшується. Уявіть собі, як до вашого будинку вдирається грабіжник і краде різні особисті речі: поспішаючи, він тікає з грішми й цінним сімейним фотоальбомом. Тут чиста втрата не стільки пов’язана з грішми, які він украв, бо кожен долар, вкрадений у вас, приносить йому вигоду. (Нав­паки, це простий перехід добробуту в очах наших аморальних економістів.) З іншого боку, украдений фотоальбом — це чисті втрати. Він нічого не означає для грабіжника, який викидає його у сміття, зрозумівши, що він прихопив. Але ж це жахлива втрата для вас. Будь-який вид оподаткування, що знеохочує продуктивну поведінку, викликає чисті втрати.

Податки можуть відбити й охоту до інвестування. Підприємець, обдумуючи ризики для інвестицій, може зробити їх, якщо очікувана віддача складе 100 мільйонів доларів, але не тоді, коли очікувана віддача, зменшена на податок, буде лише 60 мільйонів. Людина може вирішити здобувати магістерський ступінь, що підніме її дохід на 10 %. Однак ця ж інвестиція, що потребує значних витрат часу і плати за навчання, може стати непривабливою, якщо її дохід після оподаткування — тобто те, що вона фактично отримає після всіх відрахувань із заробітку, — зросте лише на 5 %. (У той день, коли мій молодший брат отримав першу зарплатню, він прийшов додому, відкрив конверт і обурився: «Що це в дідька за FICA?»[102]) Чи візьмімо сім’ю, що накопичила тисячу доларів і вирішує, чи купити їй телевізор із великим екраном, а чи покласти гроші в інвестиційний фонд. Ці два варіанти радикально по-різному впливають на економіку в довготривалій перспективі. Вибір на користь інвестиції робить доступним капітал для фірм, які будують заводи, проводять дослідження, навчають робітників. Ці інвестиції є макроеквівалентом отримання освіти у коледжі: вони роблять нас продуктивнішими в довготривалій перспективі, а отже, й багатшими. З іншого боку, придбання телевізора є поточним споживанням. Воно дає нам задоволення сьогодні, але не робить нас багатшими завтра.

Однак витрата грошей на телевізор підтримує робочі місця на телевізійному заводі. Але, якби ці гроші були інвестовані, це створило б робочі місця ще десь, скажімо, для вчених у лабораторії чи робітників на будівництві, одночасно збагачуючи нас у перспективі. Повернімося до прикладу з коледжем. Коли студенти йдуть до коледжу, це створює робочі місця для професорів. Використання цих самих грошей для купівлі модного спортивного авто для випускників старшої школи створить робочі місця для виробників автомобілів. Вирішальна відмінність між цими сценаріями полягає в тому, що вища освіта робить молоду людину продуктивнішою на всю решту її життя, а спортивне авто — ні. Тому плата за навчання в коледжі є інвестицією, а купівля спортивного авто — споживанням (хоча придбання авто для роботи чи бізнесу можна вважати інвестицією).

Повернімося до нашої сім’ї із заощадженою тисячею доларів. Що вони вирішать із нею зробити? Їхнє рішення залежатиме від віддачі після відрахування податків, на яку сім’я може очікувати, інвестуючи гроші замість їхнього споживання. Чим вищий податок, такий, як податок на дохід від приросту капіталу, тим менша буде віддача від інвестиції, а отже, тим привабливішим буде телевізор.

Оподаткування знеохочує і роботу, й інвестиції. Численні економісти стверджують, що зменшення податків і послаблення регулювання розв’яже руки продуктивним силам в економіці. Це правда. Найпалкіші «прихильники пропозиції» стверджують, що зменшення податків може фактично підвищити розміри надходжень до державного бюджету, бо всі ми працюватимемо наполегливіше, отримуватимемо більші доходи і, відповідно, платитимемо більше податків навіть попри зменшення ставки податку. Ця ідея лежить в основі кривої Лаффера, що стала інтелектуальним виправданням значних зменшень податку в епоху правління Рейґана. Економіст Артур Лаффер 1974 року теоретично доводив, що високі ставки податків настільки знеохочують працю й інвестиції, що зменшення податків принесе уряду більше, а не менше доходів. (Уперше він зобразив свою ідею на серветці в ресторані, обідаючи з групою журналістів і політиків. За тонкою іронією життя, це була серветка Діка Чейні[103].)[104] За певного рівня оподаткування це співвідношення має справд­жуватися. Якщо, наприклад, податок на особисті доходи становить 95 %, тоді ніхто не поворухне пальцем, щоб робити щось понад забезпечення життєво необхідного рівня. Зменшення податку до 50 % майже напевно збільшить урядові надходження.

Однак чи буде справедливим це ж співвідношення у Сполучених Штатах, де ставки податку значно нижчі? І зменшення податків Рональдом Рейґаном, і те саме від Джорджа В. Буша дали відповідь: ні. Ці великі зниження ставки податку не збільшили бюджетних надходжень (порівняно з тим, що було б, якби ставки податків не змінювалися)[105]: вони призвели до великого дефіциту бюджету. У випадку рейґанівського зменшення ставки податку припущення містера Лаффера буде справедливим для найбагатших американців, які переказали більше грошей Скарбниці після того, як ставки їхніх податків зменшилися. Звичайно, це може бути і простим збігом. Як ми побачимо в розділі 6, висококваліфіковані робітники отримали різке збільшення своїх зарплат за останні десятиліття, оскільки економіка все більше потребувала мізків, ніж м’язів. Тому найбагатші американці можуть платити більше податків, оскільки їхні доходи різко зросли, а не тому, що вони стали наполегливіше працювати у відповідь на зниження ставок.

У Сполучених Штатах, де ставки податків низькі порівняно з реш­тою світу, економіка з погляду пропозиції є примарою: у всіх ситуаціях, крім виняткових, ми не можемо зменшити податки й отримати більше грошей для урядових програм — це бачення консервативні економісти охоче визнають. Брюс Бартлетт, посадовець і в адміністрації Рейґана, і в адміністрації старшого Джорджа Г. В. Буша, відверто заявляв: «економіка пропозиції» трансформувалася з важливої та справедливої ідеї — що зниження граничних ставок податку стимулює економіку, — в «немислиме» уявлення, що «зменшення всіх податків збільшить надходження»[106]. Коли сенатор Джон МакКейн говорив кореспондентові National Review у 2007 році, що зменшення податків «як всі ми знаємо, збільшить надходження», гарвардський економіст Ґреґ Манків (який був головою Ради економічних радників у Джорджа В. Буша) розмістив у своєму блогу логічне запитання на продовження теми: «Якщо ви думаєте, що зменшення податків збільшить надход­ження, то навіщо захищати обмеження витрат? Хіба ми не можемо платити за нові витратні програми за рахунок більшого скорочення податків?[107]» Якщо я видаюся тут надто емоційним, то так і є. Проблема з помилковим уявленням про збільшення надходжень при зменшенні податків полягає в тому, що воно заплутує наші дебати про публічні фінанси, створюючи ілюзію, що можна отримати щось прос­то так. Тепер ви маєте визнати, що в економічній науці це не так. У скороченні податків є багато хороших речей. Вони залишають нам більше грошей. Вони стимулюють наполегливу працю й ризик. Фактично підвищення економічної активності, зумовлене нижчими ставками податків, зазвичай справді допомагає повернути частину втрачених надходжень. Скорочення ставки на один долар може коштувати урядові втрати доходів на вісімдесят центів (у крайньому разі — п’ятдесят центів), оскільки уряд отримає менший шматок пирога.

Візьмімо простий числовий приклад. Припустімо, ставка податку — 50 %, а база оподаткування — 100 мільйонів доларів. Надходження від податку становитиме 50 мільйонів. Тепер уявімо собі, що ставка податку знижена до 40 %. Тепер дехто працюватиме додатково, щоб більше заощадити, а дехто з подружжя візьметься за другу роботу. Припустімо тепер, що база оподаткування зросла до 110 мільйонів. Дохід уряду тепер — 40 % від економіки, що зростає, тобто — 44 мільйони. Уряд втратив доходи, відбираючи менший відсоток від попередньої економічної активності, однак частина цих утрат перекривається врахуванням відсотків від нової економічної активності. Якби економіка ніяк не відреагувала на зменшення податків, то ці 10 % зниження ставки коштували б урядові втрати 10 мільйонів, а замість цього втрачено лише 6 мільйонів. (У випадку збільшення податків імовірний подібний ефект, тільки в протилежний бік: зростання нових доходів буде частково скорочене зменшенням економічного пирога.) Експерти з податкової політики зазвичай беруть цю зміну поведінки до уваги, прогнозуючи впливи зменшення чи збільшення податків.

У всіх випадках, крім екстраординарних, безкоштовного обіду немає. Нижчі ставки податку означають менші надходження до бюджету, а отже, менше ресурсів для ведення воєн, врівноваження бюджету, боротьби з тероризмом, навчання дітей чи чогось іншого, що зазвичай робить уряд. Це компроміс. Оголошення незаконності «економіки пропозицій» отримало важливі інтелектуальні дебати — чи повинні ми платити більші податки, щоб отримати більше урядових послуг, чи платити менше — і послуг буде менше, — і перетворило її на інтелектуально шахрайський задум: ми можемо платити менше й отримувати більше. Хотілося б, щоб це було правдою, так само, як хотілося би стати багатшим, працюючи менше, і худнути, з’їдаючи більше. Поки що це не вдається.

Сказавши все це, прихильники меншого уряду мають певні підстави. Нижчі податки можуть привести до більших інвестицій, що зумовить вищі темпи розвитку економіки. Можна спокійно забути про це як про погану ідею чи політику, спрямовану на збагачення багатих. Збільшення пирога важливе — напевно, навіть найважливіше — для тих, кому дістається найменший шматок. Коли економіка росте повільно чи впадає в рецесію, саме металурги й водії автобусів страждають найбільше, а не нейрохірурги та професори університетів. 2009 року, у розпал рецесії, викликаної фінансовою кризою, частка бідних в Америці була вище 13 % — це найбільша кількість за понад десять років.

На противагу 1990-ті роки були дуже сприятливими для нижчих верств населення. Ребекка Бланк, економіст із Університету Мічиган і член Ради економічних радників в адміністрації Клінтона, озирнулася на прекрасний економічний розвиток 1990-х і зазначила:

Отже, протягом двох розділів я танцював навколо очевидного питання «Золотоволоски»: яка роль уряду в економіці Сполучених Штатів — надто велика, надто мала чи якраз така, як треба? Нарешті я можу дати просту, пряму й недвозначну відповідь: залежно від того, у кого ви запитуєте. Існують розумні та глибокі економісти, які хотіли би бачити більший, активніший уряд; є розумні та глибокі економісти, які віддали б перевагу меншому уряду; і між ними — велика кількість мислителів.

У деяких випадках експерти сперечаються навколо фактів, так само, як провідні хірурги можуть сперечатися щодо правильного лікування закупореної артерії. Наприклад, постійно тривають супе­речки щодо впливу збільшення мінімальної зарплатні. Теорія вважає, що має бути компроміс: вища мінімальна зарплатня явно йде на користь тим робітникам, чия зарплатня зростає. Водночас це зачіпає частину робітників із низькими зарплатами, які втрачають роботу (чи не можуть працевлаштуватися вперше), оскільки фірми скорочують чисельність своїх працівників в умовах вищої зарплатні. Економісти не погоджуються (і наводять суперечливі дослідження) щодо того, скільки робочих місць зникне при підвищенні мінімальної зар­платні. Це вирішальна інформація, коли треба прийняти свідоме рішення, чи добре буде піднімати мінімальну зарплатню для допомоги низькооплачуваним працівникам. З часом на це питання може бути запропонована відповідь із надійними даними й серйозними дослід­женнями. (Як одного разу аналітик політики зазначив, мабуть, легко брехати на основі статистики, але значно легше брехати без неї.)

Частіше економічна наука може просто окреслити питання, що потребують суджень на основі моралі, філософії й політики, — щось на зразок того, як лікар розкриває варіанти лікування для пацієнта. Терапевт може змалювати медичні питання, що стосуються лікування раку на пізній стадії за допомогою хіміотерапії. Рішення про лікування в кінцевому підсумку лягає на пацієнта, який матиме свої думки щодо якості життя порівняно з його тривалістю, згоди на дискомфорт, сімейної ситуації тощо, — усі цілком виправдані міркування, що не стосуються медицини чи науки. І все ж ухвалення остаточного рішення потребує досконалої медичної поради.

Дотримуючись такого ходу думки, можна запропонувати певні рамки для міркувань щодо ролі уряду в економіці.

Уряд має можливості підвищити продуктивність економіки й у результаті дати нам вигоду. Уряд створює й підтримує законодавчі умови, що дозволяють ринку діяти; він збільшує нашу вигоду, надаючи суспільні блага, які ми самі не можемо придбати; він зглад­жує грубі краї капіталізму, коригуючи зовнішні чинники, особливо — у сфері охорони довкілля. Таким чином уявлення про те, що менший уряд — завжди кращий уряд, просто хибне.

Скажімо, розумні люди можуть погодитися з усім сказаним вище, і все ще не сперечатися — чи уряд США має бути більшим, а чи меншим. Можна довіряти за теорією тому, що уряд має змогу витрачати ресурси таким чином, щоб наше життя покращувалося. Є інше бачення — що здатні на помилки політики, які належать до Конгресу, прагнуть витрачати гроші саме таким чином. Чи є справді суспільним благом німецько-російський музей у Страсбурзі, штат Північна Дакота, місці народження Лоуренса Велка[109]? Конгрес дав цьому музею 500 тисяч доларів у 1990 році (а потім 1991 року забрав назад після гнівних публічних протестів). Як щодо 100 мільйонів доларів на пошук позаземного життя? Пошук інопланетян відповідає визначенню суспільного блага, оскільки буде непрактично для кожного з нас проводити свої власні пошуки життя в космосі. І все ж я маю підозру, що багато американців хотіли би бачити витрачання їхніх грошей на щось інше.

Якби я опитав сотню економістів, майже кожен із них доводив би мені, що значне поліпшення початкової та середньої освіти в нашій країні дасть значний економічний виграш. Однак та сама група розділиться на частини щодо того, чи повинні ми витрачати більше грошей на вищу освіту. Чому? Бо вони різко виступатимуть проти думки, що вкладання більшої суми грошей в існуючу систему поліпшить результати навчання студентів.

Деякі види діяльності уряду зменшують розміри пирога, але водночас можуть бути соціально бажаними. Перерозподіл грошей від багатих до бідних технічно «неефективний» у тому сенсі, що послати бідній сім’ї чек на один долар може коштувати економіці 1,25 долара, якщо взяти до уваги чисті втрати на оподаткуванні. Відносно високе оподаткування, необхідне для підтримки суспільної безпеки, найбільше лягає на тих, хто пов’язаний з продуктивними активами, включно з людським капіталом, що робить країни типу Франції хорошим місцем, щоб народитися в бідній сім’ї, й поганим місцем, щоб бути інтернет-підприємцем (що, своєю чергою, робить її поганим місцем для працівника в галузі високих технологій). Загалом публічні політики, що гарантують частину пирога кожному, сповільнюють збільшення пирога загалом. Дохід на душу населення у Сполучених Штатах вищий, ніж у Франції; США також мають більшу частку дітей, що живуть у бідності.

Сказавши все це, розумні люди можуть не погоджуватися щодо прийнятного рівня соціальних витрат. По-перше, вони можуть мати різні вподобання щодо того, яку частину добробуту вони можуть пустити на компроміс для досягнення вищої рівності. Сполучені Штати — багатша країна, однак нерівність тут вища, ніж на більшій території Європи. По-друге, уявлення про простий компроміс між добробутом і рівністю занадто спрощує дилему допомоги найбіднішим. Економісти, що глибоко стурбовані найбіднішими американцями, можуть розходитися в поглядах щодо того, чи допомога бідним має здійснюватися через дорогі урядові програми, як, наприклад, всезагальне медичне обслуговування, а чи через зниження податків, що стимулювало б економічний розвиток і надало б більшій кількості американців з низькими доходами роботу з вищою зарплатнею.

І останнє. Іноді втручання уряду в економіку є суто деструктивним. Деспотичний уряд може бути як камінь на шиї ринкової економіки. Добрі наміри можуть привести до урядових програм і регуляторних правил, переваги яких будуть суттєво знівельовані їхньою вартістю. Погані наміри можуть привести до законів, що слугуватимуть особливим інтересам або корумпованим політикам. Це особливо стосується країн, що розвиваються, де найкраще, що можна зробити, це відсторонити уряди від тих питань економіки, які їх не стосуються. Джері Джордан, колишній президент і виконавчий директор Федерального резервного банку у Клівленді, зазначав: «Економіку “заможних” від економіки “незаможних” відрізняє те, у чому полягає роль інститутів економіки, особливо її державних інститутів, — стимулювати виробництво чи конфіскувати його»[110].

Коротше кажучи, уряд — як скальпель хірурга: це інструмент втручання, який можна застосувати на добро чи на зло. При правильному та справедливому поводженні він сприятиме чудодійній здатності тіла одужувати. У поганих руках або при надто активному поводженні навіть із найкращими намірами він може завдати значної шкоди.