Что движет Россией

Глава IV Государственная машина

До 30 октября 1905 года (17 октября по юлианскому календарю) в России существовало неограниченное самодержавие. Император Всероссийский был «Монархом самодержавным и неограниченным»[62]. Тем не менее в стране имелись определенные административные и законодательные институты. Существовали высший законосовещательный орган под названием Государственный совет, учрежденный Александром I, чьей задачей было рассмотрение законов, и Сенат, созданный Петром Великим, — административный орган, надзиравший за исполнением законов и императорских указов. Император мог в любой момент издавать именные указы и предлагать любые законы министрам, которых он же и назначал.

Законодательная инициатива находилась в руках императорских министров. Они вносили законопроекты в Государственный совет, который их рассматривал и вносил поправки, а затем направлял для утверждения императору вместе с результатами обсуждения — мнением большинства и меньшинства, а порой и мнениями отдельных членов Совета. Так разрабатывались основные законы империи.

30 октября 1905 года это положение дел коренным образом изменилось в результате обнародования императорского манифеста, где излагались некоторые новые принципы государственного управления.

Если бы эти принципы были воплощены в практику, неограниченному самодержавию в России пришел бы конец. Каков был бы ее государственный строй, точно сказать трудно. В прежние времена говорилось: «Русский образ правления — это абсолютная монархия, умеряемая убийством»[63]. Сегодняшнее же государственное устройство России определить непросто. Можно назвать его ограниченной абсолютной монархией, или самодержавием, косвенно ограниченным из-за существования законодательных учреждений.

В то же время было бы технически неверно называть манифест конституцией, поскольку монарх не отказался категорически от своих самодержавных прав, не принес присяги какой-либо конституции: он лишь предоставил подданным некоторые привилегии, которые, при их воплощении, ограничили бы чисто самодержавный характер его власти. Сам же он остался самодержцем. И в будущем, если он того пожелает, монарх может отнять дарованные привилегии. Манифест представлял собой скорее не конституцию, а Хартию. Он обещал народу основы гражданской свободы — неприкосновенность личности, свободу совести, свободу слова, свободу союзов и собраний. В нем также сообщалось о созыве Государственной думы (национального собрания), избираемой народом, который отныне будет участвовать в управлении страной. Наконец, в манифесте формулировался принцип: в будущем ни один закон не вступит в силу без предварительного одобрения парламентом.

Национальное собрание, избираемое народом, для России явление не новое. Так, еще с 1550 года[64] в истории России время от времени фигурируют Земские соборы. Постоянным элементом и фактором российской жизни они не стали из-за классовой розни. Население — из-за возникших экономических проблем и способов их решения — разделилось на классы, крестьяне стали рабами в руках землевладельцев, и Земский собор перестал быть общенациональным собранием, превратившись в представительный орган высшего класса. Такая ситуация способствовала конфликтам между личными интересами участников, так что его всегда одолевали внутренние разногласия.

Созвав Национальный совет, император Николай II не создавал новый прецедент, а возродил то, что уже когда-то существовало. Слово Дума означает «совет», и в давние времена московские цари управляли государством с помощью дворянского собрания, называвшегося Боярской думой.

В 1905 году, когда был выпущен манифест, уже было ясно, что в Основных законах Российской империи нет установлений, связанных с Думой, и если созывать Думу на основе манифеста, ее положение в государстве и отношения с монархом останутся неясными. Поэтому 23 апреля 1906 года была утверждена и опубликована исправленная редакция Основных законов империи.

В этой редакции Основных законов определялось положение монарха по отношению к Думе. Согласно ее положениям, императору принадлежит верховная самодержавная власть в стране, но в другой статье указывается, что монарх осуществляет законодательную власть «в единении с Государственным советом и Государственною думою».

Подтверждается и изложенный в манифесте принцип: ни один закон не должен вступать в силу без предварительного одобрения законодательным органом.

Император сохранил титул самодержца, он остается главой законодательной, исполнительной и судебной власти, но из формулировки «верховная самодержавная власть» исключено слово «неограниченная».

Исполнительные полномочия монарха позволяют ему созывать Государственный совет и Думу, определять продолжительность их работы и сроки перерывов в их деятельности, распускать Думу, а также заменять выборных членов Государственного совета новыми представителями до истечения срока их полномочий. При этом, однако, должны устанавливаться даты новых выборов и начала сессии новой Думы.

Император сохранил право назначать председателя, вице-председателя и половину членов Государственного совета, право вето и утверждения законов, исключительную инициативу («почин») по пересмотру Основных законов; во всех других сферах законодательной деятельности такая инициатива принадлежит также обеим палатам парламента.

За императором также сохранилось право издавать именные указы, утверждать сверхсметные расходы на чрезвычайные нужды в случае войны, а также займы на военные расходы.

В Основных законах есть и «чрезвычайная» статья другого рода, согласно которой император при особых обстоятельствах своими указами может вводить в действие законы во время прекращения работы Думы, с тем, чтобы в дальнейшем они вносились в нее для одобрения. Действие этой статьи, однако, не распространяется на изменения в Основных законах, положения о Государственном совете и Думе и постановления о выборах в эти органы. Более того, действие такой меры прекращается, если в течение двух месяцев после возобновления работы Думы в нее не будет внесен соответствующий законопроект или же этот законопроект будет отклонен^{6}.

Исполнительные полномочия императора также состоят в назначении и увольнении главы правительства и министров, руководстве внешними сношениями государства, объявлении военного или чрезвычайного положения, верховном командовании армией и флотом.

Императору принадлежат и некоторые полномочия в сфере судебной власти; в частности, утверждение приговоров уголовных судов.

Таким образом, в настоящее время в России действует два законодательных учреждения — Государственный совет и Дума. Государственный совет — это верхняя палата, половина его членов избирается по пяти куриям (с разными квотами) — от Синода, дворянства, университетов, купеческих обществ и Польши[65]. Срок их полномочий составляет девять лет. Остальные члены Совета (включая председателя и вице-председателя) назначаются императором.

Верхняя палата, как и нижняя, обладает правом законодательной инициативы, а также утверждения ассигнований и обращения с запросами в правительство и другие учреждения.

Нижняя палата, как мы только что упомянули, также обладает правом законодательной инициативы, но в соответствии с Основными законами некоторые сферы остаются вне ее компетенции — а именно, учреждения государственного суда, дела императорской фамилии, Военное и Морское министерства, юрисдикция военных и морских судов.

С другой стороны, в ее ведение входят государственный бюджет и бюджеты отдельных министерств, утверждение государственных займов. Дума также обладает правом обращения с запросами. В отличие от английской Палаты общин, на ее заседаниях не выделяется ежедневно определенное время для вопросов членам правительства. О запросе дается уведомление, и вопрос о том, следует ли рассматривать его как безотлагательный, ставится на голосование. Если по итогам голосования запрос признается срочным, министры должны дать на него ответ в течение месяца, если безотлагательным — в течение трех дней. Если же депутаты не признают запрос срочным, никаких сроков для ответа на него не устанавливается.

Право обращения с запросами и, что еще важнее, само существование собрания, где государственные дела обсуждаются публично, являются, как и для большинства других парламентов, главными рычагами влияния Думы. Что же касается самих законов, то Государственный совет имеет право отклонить любой законопроект, принятый нижней палатой.

Закон о выборах чрезмерно сложен. Избирательное право, которое он предоставляет гражданам, отнюдь не назовешь всеобщим. Во-первых, выборы являются косвенными: в каждой губернии избиратели выбирают определенное количество выборщиков, которые в свою очередь выбирают депутатов, представляющих губернию в Думе. Правом голоса обладают только мужчины в возрасте от двадцати пяти лет; все, кто служит в вооруженных силах, участвовать в выборах не могут.

Право голосовать имеют:

а) Лица, отвечающие имущественному цензу, то есть люди, проживающие в избирательном округе и соответствующие имущественным критериям, чей объем и характер зависит от рода занятий. В частности, для землевладельцев таким критерием является объем земельной собственности, а для купцов и любых коммерсантов — торговая лицензия. Избиратель из этой категории должен либо владеть недвижимой собственностью, иметь торговую лицензию, получать пенсию и жалование в связи с работой в государственных, муниципальных учреждениях или на железнодорожной службе, либо иметь жилье, арендуемое на его имя. Он также должен проживать в соответствующем избирательном округе не меньше года. Поскольку имущественный ценз высок, число таких избирателей, естественно, ограниченно.

б) Вторая категория избирателей состоит из крестьян, чьи имена внесены в волостные списки — то есть глав домохозяйств. Им тоже необходимо проживать на территории округа не меньше года.

в) Третью категорию составляют горожане, ремесленники, рабочие фабрик, заводов и железнодорожных мастерских. Для них требуется проживание в округе в течение полугода.

Выборы проводятся следующим образом.

Все избиратели делятся на пять курий — землевладельцы, крестьяне, горожане (две курии в зависимости от имущественного ценза) и рабочие.

Каждая из курий по отдельности, в рамках двухступенчатой системы, избирает определенное количество выборщиков, которые будут представлять ее на общем губернском собрании. Это большое губернское собрание, состоящее из землевладельцев, крестьян и горожан, на своем заседании выбирает определенное количество депутатов, представляющих губернию в Думе. На таком собрании представители землевладельческого класса, богатые купцы и горожане обладают численным преимуществом и, следовательно, составляют большинство. Поэтому, чтобы в какой-то степени оградить интересы других классов, губернское собрание должно сначала избрать по одному депутату, представляющему следующие классы:

а) крестьян;

б) землевладельцев;

в) городских выборщиков (только в некоторых губерниях);

г) мастеровых (только в шести губерниях).

И поскольку каждая губерния должна дать определенное, установленное законом число депутатов^{7}, оставшееся количество выбирают все остальные выборщики.

Из этой общей процедуры имеются два исключения: крупнейшие города, а также Сибирь, Польша и Кавказ (где выборы проходят немного по-иному). В крупнейших городах (Санкт-Петербурге, Москве, Киеве, Одессе и Риге) списки избирателей составляются по имущественному цензу, и они голосуют за депутатов Думы напрямую.

Результатом столь сложной избирательной системы становится преобладание в Думе представителей землевладельцев и других состоятельных классов — а значит, консервативный элемент там наиболее силен. Наличие в Думе радикальных, социал-демократических элементов и трудовиков обеспечивается большими городами с их прямыми выборами, а также депутатами, представляющими крестьянство (это представительство всегда гарантировано), и мастеровых (что тоже в определенной степени гарантировано), которых выбрали губернские избирательные собрания.

Пока все, что я рассказал, касается орудий законодательной деятельности. Управление же государством, сама государственная работа, осуществляется Сенатом, Советом министров, губернаторами, земствами и, в том, что касается религиозных дел, Святейшим синодом.

Высший орган государственного управления — Сенат. Правительствующий Сенат был создан в 1711 году Петром Великим, чтобы представлять его и действовать от его имени во время частых отлучек этого царя из Петербурга. Его функции, которые, по сути, с тех времен не изменились — увеличился лишь их масштаб, — состоят в надзоре за всеми административными ведомствами и исполнением законов по всей стране. В то же время Правительствующий Сенат представляет собой верховный суд империи и высший апелляционный суд по административным делам, а также высший контрольный орган, кроме того, он публикует все законы и надзирает за судами.

У Сената есть несколько департаментов с различными функциями, главная из которых состоит в сдерживании исполнительной власти и надзоре за тем, чтобы она действовала в рамках закона. Департамент, на который возложена эта функция, также занимается публикацией законов, и он может отказаться обнародовать законодательный акт, если тот противоречит Основным законам империи. В каждом департаменте состоит обер-прокурор, представляющий Корону, — он подчиняется министру юстиции. Последний в Сенате занимает пост генерал-прокурора.

Сенат также рассматривает жалобы на министров, губернаторов, губернских и уездных чиновников. Сенаторы назначаются императором.

В Совет министров входят министры и главноуправляющие.

Министерств в стране двенадцать: иностранных дел, военное, морское, финансов, народного просвещения, путей сообщения, земледелия, юстиции, торговли и промышленности, императорского двора, внутренних дел и ведомство под названием Государственный контроль.

Каждый министр обязан представлять Совету на рассмотрение все законопроекты, которые должны быть внесены в Думу и Государственный совет, все предложения, касающиеся назначений на все главные должности высшего и местного управления, а также всеподданнейшие доклады перед их передачей на рассмотрение императора^{8}.

В административном плане Россия делится на провинции, называемые губерниями. Первым российским правителем, который ввел такое деление, был Петр Великий. Он разделил страну на восемь губерний. Екатерина II увеличила их число до 40. Сегодня в стране имеется 78 губерний: 49 — в Европейской России, 10 — в Польше, 8 — в Финляндии, 7 — на Кавказе, 4 — в Сибири.

Помимо губерний существуют еще двадцать три провинции, которые называются областями: эти территории либо еще не до конца сформированы, либо там сохраняется особая система управления. В большинстве случаев они находятся на окраинах империи. В среднем по размеру губерния превышает Бельгию, Голландию или Швейцарию. Деление проводилось произвольно и искусственно, и в этом отношении губернии напоминают французские департаменты.

Губернии состоят из уездов, соответствующих французским округам (arrondissements). В каждой губернии имеется от восьми до пятнадцати уездов; в административном и судебном плане они, в соответствии с размерами, разделены на определенное количество участков во главе с чиновниками, которые называются земскими начальниками — некоторые английские авторы переводят эту должность как «земский капитан» (land captain). Институт земских начальников был учрежден в 1889 году^{9} для замены упраздненных в том же году мировых судей. Земский начальник представлял собой некое сочетание чиновника и помещика. Этот пост в принципе мог занимать только потомственный дворянин. Земский начальник осуществлял исполнительную и судебную власть в деревнях своего участка. На их судебных полномочиях я остановлюсь позже, в главе о правосудии. Они напоминают полицейских офицеров в том, что имеют право выпускать подзаконные правовые акты, и мировых судей — в том, что принимают решения об их нарушении. Кандидатуры земских начальников выдвигает губернатор, а назначает их министр внутренних дел. Они надзирают над учреждениями крестьянских сообществ. Им направляются все решения сельских сходов и волостных судов. Им подчинены все служащие крестьянских административных органов. Сегодня они в общем превратились в чиновников министерства, и уже не являются людьми, пользующимися весом и высоким положением в среде дворянства. Все земские начальники в уезде входят в состав съезда, который собирается в уездном городе раз в месяц или чаще — по необходимости. Председателем уездного съезда является местный предводитель дворянства, и с помощью полицейского офицера — исправника, возглавляющего полицию в уезде, и других чиновников, он исполняет административные функции, соответствующие полномочиям французского супрефекта.

Провинции возглавляют губернаторы; кандидатуры на эту должность предлагает министр внутренних дел, а назначает их император. Губернатор отвечает за административное управление губернией. По своим должностным обязанностям он напоминает интенданта во Франции при старом режиме или современного префекта. Прежде в руках губернатора были сосредоточены все административные полномочия, и губерния представляла собой миниатюрное самодержавное королевство. В работе ему помогает губернское правление, председателем которого он является. В правление входят вице-губернатор, советники, губернский врачебный инспектор, губернский инженер, губернский архитектор, губернский землемер и их заместители.

Губернатор имеет право издавать особые постановления в целях охраны общественного порядка, он надзирает за всеми административными ведомствами и учреждениями, деятельностью всех чиновников и государственных служащих, а также органов местного самоуправления. Все постановления окружных, уездных собраний, городских дум должны утверждаться губернатором, как и кандидатуры всех чиновников, избранных или назначенных органами местного самоуправления.

Главным противовесом фактически неограниченным полномочиям центральной власти, представленной губернаторами, служат права Дворянского собрания.

Раз в три года все дворяне, проживающие в уезде, собираются и избирают своего председателя, который называется уездным предводителем дворянства. После этого дворянство всех уездов в губернии на съезде избирает председателя — губернского предводителя дворянства. Избрание уездных предводителей утверждается губернатором, а губернских предводителей — лично императором и только им.

Чтобы стать участником Дворянского собрания, необходимо не только быть потомственным дворянином, но и владеть землей в уезде или губернии, иметь военный или гражданский чин, либо, при отсутствии этого официального ранга, — аттестат о среднем образовании.

Право собираться и избирать предводителей уездного и губернского дворянства (а также заседателей в Дворянскую опеку для дворянских детей-сирот) — все, что сегодня осталось от обширных привилегий, жалованных дворянству Екатериной II. Эти привилегии включали право назначать местных судей и главных местных чиновников — то есть полицейских должностных лиц. Эта прерогатива сохранялась до эпохи великих реформ в шестидесятые годы прошлого века.

Однако, несмотря на утрату прежних привилегий, дворянство, представленное уездными предводителями, по-прежнему исполняет ряд функций весьма сложного характера и тем самым является краеугольным камнем местной администрации, а значит, и орудием, в определенной степени сдерживающим никем не контролируемые действия губернатора.

В том, что касается административной деятельности, губернский предводитель дворянства играет менее важную роль, чем уездный. Он по статусу является членом губернского присутствия, и в этом качестве, как по традиции, так и по праву, пользуется значительным влиянием, поскольку на этот пост избираются лишь люди независимые и уважаемые.

С другой стороны, обязанности и полномочия уездного предводителя дворянства более обширны и теснее связаны с механизмом губернской администрации. Он председательствует во всех административных комиссиях уезда — комиссиях, ведающих решением вопросов, связанных с крестьянской землей, воинской повинностью и надзором за местными школами. Он также занимает пост председателя уездного съезда и его судебного присутствия (коллегии мировых судей) и в этом качестве является главным мировым судьей уезда. Наконец, по должности он председательствует в земском собрании.

Обязанности и полномочия уездного предводителя имеют двоякий характер. С одной стороны, он исполняет представительские функции наподобие лорда-наместника в английских графствах, с другой — при помощи земских начальников, о которых мы только что говорили, играет ту же роль, что и французский супрефект. Но самое важное относительно его положения — он находится не внутри, а вне центрального чиновничьего аппарата. Его положение нерушимо, поскольку после избрания он может быть смещен лишь императорским указом — за исключением случаев, когда предводитель нарушил закон и суд признал его виновным.

Прочность его положения связана не столько с должностными полномочиями, сколько с тем, что уездный предводитель независим, он действует в рамках административной машины, но вне контроля со стороны бюрократии, а значит, ограничивает произвол местных органов центральной администрации. Он не получает жалованья, а потому по определению должен быть человеком, занимающим высокое социальное положение.

В последнее время из-за реакционной тенденции к всеобщей централизации, возникшей в результате революционного движения в России, — эта тенденция пока не сошла на нет — вес уездных предводителей дворянства несколько ослаб из-за усиления влияния полиции, которая извлекает выгоду — и побуждает центральную администрацию извлекать выгоду — из страха перед революцией.

Кроме Дворянского собрания, противовесом действиям губернатора служит пост прокурора окружного суда. Помимо функций государственного обвинителя и общего контроля за деятельностью судебных учреждений, прокурор наблюдает за исполнением законов. Если действия губернатора противоречат закону, прокурор вправе обратиться в Сенат, который, как мы уже видели, выполняет особую функцию по рассмотрению таких жалоб.

Наряду с дворянскими собраниями в России существуют и собрания представителей других классов.

В плане местного самоуправления Европейская Россия разделена на сельские общества, а группы таких обществ образуют административную единицу под названием волость. Волости имеют разные размеры и порой включают до тридцати деревень. Сельские общества и волости — самоуправляемые единицы. Деревней управляет сельский сход — собрание жителей, — ведающий имуществом села и разделом общинной земли, выполняющий дисциплинарные функции и принимающий решения о передаче земли в аренду посторонним. Однако в том, что касается сельских и волостных дел, крестьянство как класс находится в изоляции. Сельское и волостное общество может взимать налоги только с собственных членов.

В волости также имеется сход. Каждое сельское общество посылает на волостной сход по одному человеку от каждых десяти дворов, и они избирают председателя (волостного старшину) и пятерых судей из числа крестьян для волостного суда.

В определенной степени государственное управление на местах возложено на выборные уездные и губернские собрания, называемые земствами.

Земства были созданы в 1864 году. Само слово «земство» означает территориальное собрание: это учреждение примерно соответствует нашему совету графства. Существуют два вида земских собраний — меньшее избирается для управления делами одного уезда, а большее выбирается земствами всех уездов и представляет собой «совет графства» для целой губернии, ведающий вопросами, общими для всех ее уездов.

Оба собрания созываются раз в год и заседают в течение примерно двух недель.

Уездное земское собрание избирается непрямым путем и в среднем состоит из сорока членов — гласных. Выборы в уездное земство организованы по классовому принципу, или, точнее, в соответствии с гражданским статусом. Каждый класс избирает определенное количество представителей — крестьяне столько-то, дворяне столько-то, горожане столько-то. Число представителей каждого класса устанавливается законом таким образом, чтобы обеспечить преобладание в собрании представителей дворянства. Поэтому половину (или больше) гласных составляют дворяне, а остальные — крестьяне и три-четыре представителя городского купечества. Все гласные избираются на срок в три года^{10}.

Губернское земское собрание состоит в основном из дворян, оно избирается из членов уездных собраний^{11}.

Уездные и губернские земские собрания избирают из своей среды постоянные комитеты (земские управы) в составе четырех-пяти чиновников на жаловании, назначаемых сроком на три года. Эти управы выполняют практически всю текущую работу в уездах и губерниях.

Губернатор уполномочен утверждать или не утверждать избрание председателей и гласных земских собраний, возбуждать против них судебные разбирательства и ветировать постановления этих органов. Собрания же имеют право апеллировать к Сенату.

Характер самоуправления в городах и система контроля над ними практически таковы же, как у земских учреждений. (Имущественный ценз для выборщиков весьма высок.)

Значение земских учреждений заключается в том, что они обеспечивают практические нужды общества. В их ведении — пути сообщения, дороги, земская почта, все медицинские и богоугодные заведения, общества взаимного страхования, борьба с болезнями скота, пожарные бригады, начальные школы, развитие сельского хозяйства и торговли.

В практическом плане слабая сторона земства заключается в том, что в этой системе нет выборных органов низшего звена, на уровне прихода, или управ на уровне ниже уезда, которые выполняли бы решения собраний.

Средства для деятельности земств поступают из налога на землю, который уездные и губернские земства взимают с собственников, будь то крестьяне, дворяне или Корона.

Главной отличительной чертой губернских земств (после их переустройства в 1890 году — до этого они были прогрессивнее) является их крайняя реакционность. Но, как я уже отмечал, в состав земских учреждений входят в основном дворяне — то есть представители культурных классов, — в результате чего, несмотря на реакционные взгляды и настроения гласных, деятельность собраний, состоящих из таких консерваторов — за исключением периодов крайней реакции, как, например, в те годы, что последовали за революционным движением, носит прогрессивный характер.

Оглядываясь на ту работу, что земство провело за последние пятьдесят лет, четко понимаешь, что его деятельность однозначно прогрессивна, и практические дела земских учреждений своим либерализмом пересиливают реакционные взгляды и точки зрения дворянского класса, который составляет их самый важный элемент. Этим объясняется недоверие, с которым центральный административный аппарат относится к земству — даже к его реакционным членам. Представители центральной администрации, пользуясь своим правом утверждать или отклонять результаты выборов и постановления земских учреждений, постоянно ставят последним палки в колеса и пытаются усилить контроль над ними.

Впрочем, ни в коем случае не стоит думать, что в земском вопросе разные министерства в Петербурге обязательно стоят заодно. Напротив, их позиции могут различаться и зачастую различаются. К примеру, Министерство земледелия — ведомство по-настоящему прогрессивное (и было таковым во все время своего существования); и поскольку ему нужны практические результаты, оно сотрудничает с земством — как и Министерство финансов в своей сфере компетенции. Это гарантирует определенный противовес влиянию Министерства внутренних дел, которое, в духе своей традиционной ведомственной политики, рассматривает земство как врага.

Если мы сейчас посмотрим на результаты работы земства в различных отраслях, входящих в его ведение, мы заметим значительные улучшения в сфере медицинских учреждений и всего, что касается народного здравоохранения, гигантские улучшения в сфере начального образования — в последнее время оно развивается так бурно, что появились требования о дополнительных расходах на нужды просвещения. Кроме того, за последние годы огромный шаг вперед сделало сельское хозяйство — и в этом оно получает существенную помощь от государства.

Если оценивать земство и его работу в целом, как фактор российской жизни и государственного управления, становится ясно, что оно — единственная реальная и энергичная политическая сила, даже несмотря на реакционные взгляды большинства его участников и важный врожденный изъян в его устройстве, о котором я уже упоминал: отсутствие связи между земством и людьми, которых оно представляет.

Земства находятся в гуще практической жизни, ближе к населению, чем любые другие учреждения и ведомства, а поскольку они обладают, пусть и в ограниченной степени, более широкими возможностями для публичного обсуждения жизненно важных интересов людей, чем все остальные структуры, земства за последние пятьдесят лет проявили себя как подлинный рупор общественного мнения, реальный рычаг прогресса — ведь в 1905 году именно они выразили всеобщее стремление к реформам и в немалой степени способствовали тем переменам, что тогда произошли.

Все, что я рассказываю о земстве, может прозвучать для читателя как будто «все к лучшему в этом лучшем из миров», но на практике его работе мешают чиновники, назначаемые центральным правительством, и свою власть они употребляют не только по собственному произволу, но порой и прямо вопреки закону. Дело в том, что губернатор, пусть он и не может полностью остановить работу земства, вполне способен препятствовать ей всеми возможными способами и весьма действенно ставить земским учреждениям палки в колеса. При этом речь идет не только о теоретической возможности: сегодня из-за низкого уровня административной квалификации назначаемых губернаторов все это вполне реально и нередко происходит на практике.

Стоит также отметить, что в важных окраинных районах России — Польше, Прибалтийских губерниях и на Кавказе — земств не существует, и все их обязанности исполняют комитеты чиновников, большинство из которых работает из рук вон плохо. Кроме того, в этих районах дворянство бесправно.

Ту же критику можно высказать и в адрес всей государственной машины, которая управляет Россией. На бумаге Основные законы империи, права двух палат парламента и Сената, а также органов местного самоуправления, наряду с рядом положений, призванных не допускать чиновничьего произвола и обуздывать его, представляют собой отличный рабочий вариант конституции. На практике, однако, эти права часто нарушаются, а инструменты сдерживания игнорируются.

Конечно, уже одно существование Думы представляет собой, пусть и косвенно, прогрессивный элемент, но и здесь правительство из-за характера избирательного закона способно влиять на результаты выборов, и пока ему всегда удавалось обеспечить в парламенте реакционное большинство. Поэтому реальный состав Думы отнюдь не таков, каким бы он был, если бы правительство вообще не оказывало давления на избирательный процесс.

И опять же, поскольку любые формы и оттенки конституционного строя для России в новинку, во многих возникающих казусах не существует установленного прецедента, на который можно было бы сослаться, и нет ясности, как следует поступать, но в таких случаях все сомнения трактуются в пользу правительства.

Несмотря на это, нет никаких сомнений в том, что в нынешней России существование и деятельность Думы ощущается весьма широко, пусть и косвенно. И, как правило, люди, находящиеся в гуще событий — сами русские, — не осознают этого так же четко, как посторонние.

Существование Думы, бесспорно, стало фактором национального прогресса. И иностранец, имеющий опыт жизни в России в прошлом, тут же увидит, что по сравнению с тем, что было десять лет назад, положение дел в огромной степени изменилось к лучшему. Между периодом до 1905 года и эпохой, начавшейся в этом году, — гигантский водораздел. Беда в том, что правительство и государственный аппарат не могут идти нога в ногу с национальным прогрессом. И когда люди в оправдание изъянов любого правительства говорят, что, дескать, каждый народ имеет то правительство, которое он заслуживает, им можно с полным основанием возразить: нынешняя Россия заслуживает лучшего правительства. Ведь невозможно отрицать, что Россия, в сравнительном и относительном плане, с учетом национального прогресса, сегодня управляется не так хорошо — кстати, то же самое, вероятно, относится и к Англии, да и большинству других европейских стран, — как не только в совсем недавнем прошлом, но и во времена Александра II. Поэтому в стране усиливается политическое недовольство, чьи конкретные причины мы рассмотрим в следующей главе.