Знание-сила, 1997 № 01 (835)

Городское сообщество и городское хозяйство

Невиданный для свободных выборов успех мэра Москвы Юрия Лужкова — 90 процентов голосов «за»! — был не только успехом незаурядной личности. Это был также и успех его команды, и вотум доверия избранной концепции развития столицы.

Об этой концепции главный стратег команды Лужкова, руководитель департамента мэра Кемер Борисович Норкин рассказывает нашему корреспонденту Ирине Прусс.

Москвич не беднее нью-йоркца, но еще не знает об этом

В кабинете Кемера Борисовича на стене висит сертификат, удостоверяющий, что хозяин — член Грутеровского института (США, штат Калифорния). Институт известен своими исследованиями биологических основ социального поведения человека.

— Я раньше занимался управлением биологическими объектами, — ответил на мой недоумевающий взгляд Кемер Борисович. — Прежде чем отправлять растения в космос, мы должны были здесь, на земле научиться выращивать их в специфических средах. Мы тогда обнаружили, что алгоритмы, обычно применяемые для оптимизации технических систем, здесь не годятся: у растений есть воля, они изо всех сил сопротивляются, когда им начинают навязывать чуждые ритмы. Вы, например, хотите вырастить маленькие огурчики, зеленые, с небольшим количеством семян; а для огурца это биологическая катастрофа, он стремится стать большим, желтым, и семян — чем больше, тем лучше. Ну вот, я делал доклад об этом исследовании, на конференции были гости из Грутеровского института, им очень понравилось. Так и началось наше сотрудничество... Я тогда был ученым, работал в Институте управления АН СССР...

— Хоть в чем-то вам сейчас помогает та работа?

— Представьте себе, очень даже помогает...

— Даже растение отстаивает свои биологические «интересы»; человек же всегда сумеет обойти любой указ, приказ, закон, если они его ущемляют. Каждый действует в собственных интересах, и это нормально, управление должно принимать это как данность. В странах, развивавшихся естественно, в обычных ситуациях просить кого-то поступиться своими интересами ради общественных, да еще неведомо кем и как истолкованных, считается просто неприличным.

Главная проблема совсем в ином: почему в одной стране, в которой каждый добивается своего, эти разнонаправленные интересы в конце концов ведут к общему процветанию, а другую то же самое толкает в пропасть?

Вот скажите, как вы думаете, частник трудится заведомо лучше любого наемного работника?

— Разумеется!

— Чепуха. И небезвредная, мы за это заблуждение дорого платим. Именно оно лежит в основе стратегии бесплатной раздачи государственной собственности: сегодня всех сделали собственниками — завтра начнем процветать...

Частник, как и наемный работник, будет трудиться изо всех сил, экономить сырье и энергию, производить товары массового спроса — если ему это выгодно. Или если его загнали в угол так, что он иначе погибнет, разорится. А в других условиях он ничего этого делать не будет, предпочтет спекулировать — не потому, заметьте, что он плох, несознателен, а просто потому, что это выгоднее.

Он купил некую недвижимость за бесценок, вложил в нее горящие деньги — и будет ждать, когда цена этой недвижимости возрастет (в чем он не без оснований уверен), или перепродаст ее. Он свое получил, его уже сделали богатым — зачем ему работать? Работают не богатые, а те, кто хочет стать богатым.

— Но он же платит налоги...

— Правильно, и система налогов сегодня не стимулирует развитие производства.

Прежде об условиях покупки: мы в Москве ничего не раздавали бесплатно. У нас приватизация шла по особым правилам. Если ты вложил в недвижимость большие деньги, ты не допустишь, чтобы они лежали мертвым грузом. Большие деньги должны работать, иначе хозяин разорится.

Теперь о налогах. Один из пунктов нашей стратегии — перестроить налоговую систему так, чтобы она стимулировала производство.

Сегодня главный налог - на прибыль. Заработали столько-то — платите в городской бюджет миллион; заработали в два раза больше — платите два миллиона. Но заработать в два раза больше вовсе не в два раза, а намного, намного труднее. Ну представьте: вы пробежите стометровку за двадцать секунд — вам заплатят миллион; пробежите за десять секунд — получите два миллиона Удвоить результат в спорте просто невозможно. Значит, стимул не работает...

Мы хотим сделать так: все, что ты заработал, — твое и никакими налогами не облагается. Зато ты платишь за землю, за недвижимость. Ставка налога определена и довольно долго не меняется. Вот тогда тебе выгодно на том хе участке земли, в тех же зданиях производить как можно больше, эксплуатировать их с максимальной эффективностью.

Нынешняя налоговая система плоха не тем, что налоги велики: масса налогов в Москве в четыре раза ниже, чем в Нью-Йорке. Она плоха тем, что не стимулирует производителя.

Нас упрекают в том, что мы хотим основную тяжесть налогов перенести с производителя на потребителя. Мол, налог на землю производитель перенесет на цену товара и платить будет покупатель.

Предполагается, что мы хотим увеличить налоги. Нет, мы только хотим их правильно перераспределить. Если, как сейчас, больше платит тот, кто хорошо работает, какой смысл хорошо работать? И какой смысл делать это открыто — лучше уйти в теневую экономику, увести прибыль в тень, вывести ее из-под налогов. А здание, землю в тень не уведешь, они на всеобщем обозрении. Если же все заработанное — твое, никто на него не покушается, ничего прятать не надо — денежные потоки и потоки товаров будут открытыми, что очень способствует оздоровлению экономики, — Вы вот сказали, что Москва собирает налогов в четыре раза меньше, чем Нью-Йорк. А во сколько раз москвич беднее нью-йоркца?

—Ни во сколько. Жизнь в мегаполисе: квартира, коммунальные услуги, инфраструктура с магазинами, транспортом, системами связи, системами охраны и защиты (милиция, полиция) — везде стоит вполне определенную сумму денег, в долларах, рублях или иенах, и в разы эта сумма от города к городу не отличается. Просто москвич ее «потребляет» в скрытом виде, ему кажется, что бесплатно, а житель Нью-Йорка получает ее почти всю на руки и тратит по собственному усмотрению.

Нет, я не прав, может, стоимость городской жизни и в разы отличается: у нас она намного дороже, потому что расточительней. На жилье, его содержание и строительство Америка тратит 18 процентов валового внутреннего продукта, а СССР тратил 27 процентов своего ВВП.

Раньше за счет чего все действовало? За счет неявного присвоения государственной собственности. Школа, например, получала из бюджета очень немного денег, ни одна школа в мире на такие деньги не смогла бы функционировать. Но вы практически бесплатно пользовались зданием, копейки платили за электроэнергию и прочие коммунальные услуги. Точно так же и больницы. Между прочим, когда сегодня по всей стране раздают государственную недвижимость, она приватизируется вместе с этими скрытыми доходами, что вообще никак не учитывается.

Москвич получает на руки в среднем сто — двести долларов в месяц, а квартира и все городское обслуживание стоят четыреста — шестьсот долларов на человека. Эти деньги изымают из вашей зарплаты, они идут в городской бюджет, проходят через множество чиновных рук и возвращаются к вам же. Но как, в каком виде! Москва сейчас потребляет вчетверо больше тепла, чем должен бы потреблять город такой величины в таком климатическом поясе. У нас огромные потери тепла в теплотрассах, в домах — и при строительстве закладывается никудышная теплоизоляция, и при эксплуатации квартир никто на это не обращает внимания. Наша система была оптимальна, удобна для управления при одном-единственном условии, на которое и была рассчитана: бесплатное топливо. И до сих пор так: мы тратим на отопление города, кажется, около пяти триллионов; так вот, три четверти этой суммы — просто выброшенные деньги.

Так что к созданию рациональной стимулирующей налоговой системы прибавим еще одну стратегическую задачу московского правительства: приватизация стоимости воспроизводства рабочей силы.

Каждый работающий москвич ежемесячно дает в налоговую систему около 4 миллионов рублей. Пусть вы получали бы на руки на один миллион рублей зарплаты больше, но и за квартиру платили бы не сто тысяч, как сейчас, а миллион...

— Да мне все равно, как этот миллион платить, вы мне его вроде бы дадите, туг же отберете — какая разница, в конце концов?

— Большая. Сегодня чем больше у человека квартира, тем больше дотаций он потребляет. Несправедливо. А так у человека, не имеющего квартиры, останутся деньги. Будут по одежке протягивать ножки. В.Америке, в Европе многие не покупают себе квартиру, а снимают ее. Типичный случай: две девушки снимают маленькую однокомнатную квартиру, платят пополам, по очереди у себя гостей принимают — и так экономят деньги на путешествия, например, на хорошую автомашину. Понимаете, увеличивается свобода выбора для каждого...

Но главное, конечно, в другом. Когда деньги не имеют хозяина, текут в обезличенной форме и, наконец, поступают не к тому, кто покупает услугу, а к тому, кто ее продает, — нарушаются все экономические стимулы. Все идет через гигантскую бюрократическую систему. Вам всегда сумеют объяснить, сославшись на объективные причины, почему горячую воду отключили не на три недели, а на сорок дней. В нормальной же экономической среде нет услуги — сохраняются деньги...

— Звучит разумно. Но если вы оставите меня с четырьмя миллионами налогов на руках перед лицом наших монополистов, очень скоро окажется, что воспроизводство моей рабочей силы стоит не четыре, а четырежды четыре миллионов.

— Следующая наша стратегическая линия — создание конкурентной среды в городе. Специальный закон принимаем, регламентирующий процедуру закупок и размещения городских заказов.

Вообще вся наша система снабжения страны продовольствием была изобретена еще во время гражданской войны и подчинена одной цели: управлять поведением людей, воздействуя на них величиной и качеством выделяемого продуктового пайка. Для этого не надо много продуктов, наоборот, надо, чтобы их было мало. Тогда, грубо говоря, лижешь зад начальству — тебя приписывают к спецраспределителю, где товар лучше и разнообразнее. Не будешь лизать — вычеркнут. Хочешь не хочешь, начнешь убеждать себя, что это вкусно.

Вся созданная тогда структура, связи, традиции — все это осталось с тех пор, в принципе, нетронутым. И держится это прежде всего монополией на завоз продуктов.

Знали бы вы, чего нам стоило добиться, чтобы молоко потекло в Москву прямо от поставщиков!

— С кем боролись?

— С ветряными мельницами. Если вы, купив молоко у производителя по 800 рублей за литр и поговорив немного о трудностях производства и доставки, можете продавать его в городе по четыре тысячи, вы туг же превратитесь в страшного врага дешевого молока. А как это было с овощами?! И теневой бизнес к этому руки прикладывал. И машины на подступах к Москве останавливали, шоферов избивали, потом нас же поносили: мэрия овощи гноит. И вдруг, как по мановению руки, в один момент по всей Москве цены на овощи подскакивали в 1,5 раза...

Справились.

Мы теперь из года в год уменьшаем долю этой монопольной структуры в снабжении города продовольствием. Скоро мы, мэрия, вообще не будем этим заниматься, все передадим в частные руки, убедившись, что конкурентная среда создана, что работает сеть оптовых рынков...

Как бороться с монополизмом, в принципе хорошо известно. Главное — выделить монополиста, опознать его и проследить, чтобы он вел себя так, будто находится в конкурентной среде. В США, например, фирма INTEL производит практически все процессоры, но предлагает их по ценам, которые не были бы ниже и при жесткой конкуренции. Все знают, что фирма — монополист, но ее никто не трогает.

Наша телефонная сеть ведет себя иначе. Я сам недавно столкнулся с этим: чтобы переписать телефон с одного владельца на другого, надо заплатить чуть ли не 17 миллионов: это чтобы бумажку какую-то выдать! Они твердят о высоких затратах — что же, значит, плохо организовали свой труд... Да затраты тут не при чем, чистый монополизм. Одна фирма предлагала взять на себя эту процедуру и выполнять ее за три миллиона — так ее близко не подпустили к этому делу. Справка по телефону — заглянуть в справочник — семь тысяч рублей! Почему семь, а не пять? Три звонка — цена обеда. Многовато...

Мы стремимся внедрить конкурентные методы и в саму городскую власть, сверху донизу. Изменить статус решения государственных чиновников.

Выдвинули положение: городская власть не имеет права монополизировать ни одну услугу, если сами граждане могут организовать ее дешевле. Принцип таков: все налоги, уплаченные городу, должны расходоваться таким образом, чтобы человек на этом в конце концов экономил.

В любом случае вас никто не должен заставлять тратить больше, если есть возможность этого избежать. Например, сейчас средняя себестоимость строительства жилья в городе — 1200—1300 долларов за квадратный метр, цена — 1800. Если вы можете построить себе жилище по 500—800 долларов за квадратный метр, не имеет права городская власть отбирать у вас 1800.

Пока этот принцип, к сожалению, нарушается. Я мог бы обслужить свой дом дешевле, чем это делает ЖЭК, но у меня не всегда есть выбор. Отношение людей к своим ЖЭКам должно измениться; хозяин — население, а не чиновники, которые работают у него по найму. Этого добиться труднее всего...

— Я думаю, перелом может наступить, когда мы будем полностью оплачивать свое жилье и коммунальные услуги. Из собственного кармана.

— Совершенно верно! Потому мы и говорим о приватизации, стоимости воспроизводства рабочей силы, о законах, гарантиях, ответственности. Нельзя прямо сейчас сказать: вот вам ваши деньги, идите и делайте все сами, отстаньте от нас...

Задача в принципе все та же: как можно больше функций отнять у государства и передать гражданам, потребителям. И опасность та же: как бы не сменить одного монополиста другим. Тут только два противоядия — конкуренция и разные формы самоуправления граждан. Чтобы результаты деятельности оценивал не чиновник, а потребитель; чтобы у него была свобода выбора и достаточно силы, власти, денег для противостояния производителю- монополисту.

— Какие формы самоуправления вы собираетесь создать в городе?

— Самоуправление нельзя создать, оно только само может возникнуть. Или не возникнуть. Наше дело — создать условия для его возникновения и ждать, спокойно ждать.

Три условия. Законодательно определить, в каком случае и на каких условиях новое юридическое лицо получает право устанавливать денежные взносы на своей территории, для своих членов, чтобы уплата этих взносов обеспечивалась силой государства. Выборы, устав, хартия: как средства собирать, как тратить. Есть разные модификации таких хартий, договоров граждан друг с другом. Мы разрешаем любые? Предпочитаем один какой-то вариант? Короче говоря, нужна система законов о самоуправлении.

Во-вторых, мы должны предоставить органу самоуправления право заключать контракты с городскими и прочими органами.

Наконец, утвердить правило: если территориальное сообщество берет на себя некие функции, прежде выполнявшиеся городской властью, то средства, отведенные на эту работу в бюджете, надо ему отдать.

Этих условий вполне достаточно, чтобы у самоуправления возникла финансовая и юридическая база. А когда люди будут считать, что это их город, их территория, тогда начнут возникать какие-то формы самоуправления. Ровно с такой скоростью, с какой произойдут эти сдвиги в сознании, в менталитете.

В США самоуправляющиеся города называются «чартер сити» — города с хартией. Не все города такие, многие управляются властями штата. В самоуправление «выбиваются», должны что-то для этого предпринять.

— Думаете, самоуправление в принципе более эффективно для людей, живущих на данной территории?

— Если система самоуправления действует эффективно, это верный признак зрелости общества. Само по себе оно не выгодно, но в обществе, массовое сознание которого таково, что самоуправление возможно, оно более эффективно.

Если бы мы сейчас скопировали внешние формы американского самоуправления, мы угробили бы городское хозяйство. Мгновенно все растащат. Я встречался со многими деятелями нашего движения к самоуправлению: они не говорят о своих обязанностях, о том, как обеспечить преемственность при передаче власти из одних рук в другие, — они говорят только о том, что им надо выделить деньги, отдать государственную собственность, предоставить право сдавать в аренду нежилые помещения. Больше их ничего не интересует, больше им с нами обсуждать нечего. Конечно, не все такие; говорят, в Москве есть ростки подлинного самоуправления. Посмотрим...

— Вы работаете в уникальной ситуации: можете идти в любую сторону. Вы новую систему отношений строите практически на пустом месте, как вы сейчас начнете — так и пойдет дальше, верно?

— Как это — идти в любую сторону? Выбора у нас практически нет, человечество уже так много перепробовало, цель совершенно ясна.

— Вы имеете в виду американский опыт жизни городских сообществ?

— Полагаю, нам больше подходит немецкий опыт. Правда, США — страна большая, как и мы, там можно найти все, что угодно, там самые разнообразные формы местного самоуправления: все общество росло снизу вверх, живы местные традиции, они поощряются, развиваются. Где-то управление организовано по территориальному принципу, где-то — по функциональному: школьные округа, например, перечеркивают границы штатов, что в мышлении наших чиновников уложиться не может.

И все же немецкое устройство нам ближе. Исходно в нашем законодательстве многое взято из немецкого, юридическая база сходна. Потом, немцы долго жили при социализме: национал-социализм — тоже социализм. Немецкий ученый Ойкен показал: несмотря на то что Гитлер сохранил частную собственность, экономика, в которой сверху определяются адреса и объемы поставок и цены, больна теми же самыми болезнями, что и наша социалистическая экономика.

Так вот, образ цели нам совершенно ясен. Проблема в другом: как с минимальными потерями организовать переход от одной системы к другой. Каждое принимаемое решение есть равнодействующее многих интересов, часто противоположных...

— Какими методами вы добиваетесь консенсуса?

— По-моему, туг вообще нет быстрого пути. И в любом случае путь лежит через знания.

Жизнь состоит из мелких повседневных решений. Пройдитесь по кабинетам, посмотрите, чем заняты все чиновники от самого мелкого, и попробуйте установить, где и как происходит реформа. Вы ее вообще не увидите. Вывозят мусор, ремонтируют канализацию, воюют с магазином, чтобы свою территорию привел в порядок, ищут деньги, чтобы вовремя зарплату выдать городской милиции, договоры с подрядчиками заключают на ремонт школ — какая реформа? Где она?

Если каждый, вплоть до самого маленького, чиновник будет отчетливо представлять себе образ цели, к которой мы движемся, по-настоящему поймет, чем отличается нынешнее состояние системы от будущего, желаемого, если это растолковать — тогда вся армия чиновников, принимая свои мелкие повседневные решения, будет исходить из одной философии, из одной идеологии.

У каждого решения есть четыре аналитические фазы и одна конструктивная. Прежде всего надо выяснить, почему нельзя не вмешиваться и придется принимать решение: вообще-то самое лучшее, когда все идет само по себе. Но раз возникла проблема, надо понять, что будет, если не вмешаться. Следующая фаза: представить себе всех участников ситуации и попробовать разобраться, почему если каждый из них хочет, чтобы ему стало лучше, вместе они идут в тупик? Фаза третья: определить, как должна выглядеть на этом конкретном участке идеальная система будущего, которая функционирует сама по себе, движимая интересами участников, и никакие вмешательства извне больше не нужны. Наконец, осознать препятствия и возможности. Почему прямо с завтрашнего дня нельзя запустить эту идеальную систему, что мешает? Ну а последний, конструктивный этап — вы уже во всем разобрались, садитесь и пишите план мероприятий. Аналитические фазы — коллективные, а уж конкретный план каждый напишет сам.

— Какой этап самый трудный и психологически, и интеллектуально?

— Второй: понять, как интересы людей заводят их в тупик. Человек вообще сложен, да у нас еще долгое время ставилось под сомнение само право людей иметь собственные интересы, так что не сложилась отечественная традиция их изучать.

— Человек сам часто не сознает собственные интересы, во всяком случае настолько, чтобы их четко сформулировать. Потому часто не может их и защитить. Как вы сами вычленяете разные интересы, чтобы потом искать способы их согласования?

— Нельзя сказать, что все это — тайна за семью печатями; многие специалисты — в основном западные, конечно, — изучали сферу человеческих интересов. Этим занимались, в частности, лауреат Нобелевской премии Фридрих фон Хаек, американец Маслов (которого у нас почему-то упорно называют Маслоу). Это ничего, что специалисты западные и работы их построены на западном материале: люди не так сильно отличаются друг от друга, как нам кажется. В молодости они обычно хотят денег, потом — влияния, потом — внести вклад в развитие человечества... Очень много исследований того, насколько интересы человека определяются его генетикой, насколько воспитанием и средой. В общем-то, если сопоставить типологию людских интересов и типологию человеческой деятельности, убедишься, что каждый в конце концов может найти свое место, точку приложения сил и источник удовлетворения своих интересов.

— Итак, в конечном счете стратегия московского правительства состоит в том, чтобы как можно больше функций отнять у городской власти, то есть у самих себя, и передать гражданам: жильцам, потребителям, то есть нам.

— Не только. Еще выстроить такую налогово-правовую систему, в которой работать, производить нужные людям товары и услуги было бы выгодно. Еще — создать конкурентную среду, в которой никто не мог бы разбогатеть простым накручиванием Цен. И в конце концов создать условия для такого баланса интересов разных социальных групп, разных людей, чтобы они, каждый в своих личных интересах, вели город к процветанию...

— Вряд ли москвичи, пришедшие в июне на выборы, так хорошо все это понимали, что сознательно отдали свои голоса вот за эту вашу концепцию. Верно?

— Конечно, не понимали. У нас, к сожалению, и вещей попроще не понимают. И всегда находятся желающие на этом спекулировать. Помните, какой шум был по поводу восстановления храма Христа Спасителя: лучше бы эти деньги пенсионерам раздали, учителям и врачам зарплату увеличили... А куда на самом деле средства-то пошли? Патриарх Алексий, что ли, их в карман положил? Работа — значит, и зарплата — производителям строительных материалов, строителям; с этой зарплаты пошли налоги в городской бюджет, то есть пенсионерам, врачам, учителям. Все они, как и строители, и рабочие, понесли свои деньги в магазины, магазины заплатили налоги — средства пошли в городской бюджет, через него опять попали всем, кого этот бюджет содержит. Короче говоря, за год затраченные на строительство храма средства обернулись четыре раза, проходя через городской бюджет. Деньги работали, что они и должны делать. Любая крупная стройка выгодна городу...

— Так за что же все-таки голосовали 90 процентов московских избирателей, голосуя за Лужкова?

— За Лужкова. Заметьте: у него вообще не было предвыборной кампании в принятом смысле слова. Ему говорили: надо там-то выступить, туда-то съездить, то-то сделать — он отмахивался: некогда, работать надо. Он начал свою предвыборную кампанию четыре года назад, как только его выбрали, повседневными делами; он предлагает городу определенный объем услуг по определенной цене, и горожане предпочитают такую агитацию лозунгам, обещаниям немедленного рая в отдельно взятом городе. По- моему, такой выбор понятен.

Потом, москвичи видят, как он работает, — не просто добросовестно, а с азартом. Я как-то сказал ему: в хорошо отработанной системе городского управления мэру вообще нечего делать, только на нее любоваться. Чепуха, говорит. Приехал мэр Торонто из Канады, я у него спрашиваю: кто из нас прав? Конечно, вздохнул канадец, чем лучше система управления, тем меньше дел у руководителя. В идеале ему действительно делать нечего. Может быть, оно и так, сказал Лужков, только я тогда пойду на другую работу — скучно.

Я думаю, если бы у него было огромное состояние, он бы сам приплачивал, чтобы работать. Причем не представительствовать в каких- то поездках или на заседаниях, хотя это очень много времени съедает; по-моему, ему дороже всего те редкие минуты подлинного творчества, которые и определяют весь последующий ход событий... .