Демократія

Моя автівка мчала вулицями Монровії, а я дивилася у вікно на щасливі юрми вздовж вулиць. Була десь шоста ранку, і я їхала з аеропорту до посольства. Там планувала зустрітися з першою леді Лорою Буш, і разом ми мали йти на інавгурацію вперше за тридцять років демократично обраного президента Ліберії. Еллен Джонсон-Серліф стане також першою африканкою на чолі держави.

Настрій був святковий, і люди веселилися. Але достоту на кожному кроці було видно, що ліберійців і їхніх нових лідерів попереду чекає важкий шлях. Вулиці рясніли вибоїнами, хоча їх швиденько ремонтували перед прийомом зарубіжних гостей. Стіни подовбані кулями, свіжа фарба не могла приховати сліди насильства, що десятиріччями роздирало країну. Вода була непридатна для пиття. Постійно загрожували хвороби, які переносяться комахами, насамперед малярія. Перед церемонією я прилягла відпочити під антимоскітною сіткою.

Ліберія не мала ефективних сил безпеки, населення здебільшого малоосвічене або й неписьменне, охорона здоров'я ледве функціонувала, ненадійна енергосистема, навіть у столиці були часті відключення, накульгувала економіка, основою якої були контракти на збирання каучуку, з яких мали зиск корумповані міністри, що їх підписували. Керування такою новою демократією було достеменним кошмаром.

Мало країн стикаються відразу зі стількома проблемами, як Ліберія. Вона була заснована як американська колонія для прийому звільнених рабів; колонія здобула незалежність 1847 року, і очолив країну чорний американець.

Протягом ста років Ліберія вважалася одним із африканських клейнодів; вона була відносно стабільною й мала освічену еліту. Низка президентів правила залізною рукою і збагачувалася — де було в межах норми на континенті.

Еліти процвітали, і тоді як чорним американцям у США було непереливки, ліберійці вважали себе вищими за решту африканців та їхніх нащадків. Зрештою, вони ніколи не були рабами. Моїй тітці Терезі Лав, вікторіанській дослідниці, запропонували в 1960 році викладати в Університеті Монровії. Вона переповідала, що її запрошували в круїз із президентом Вільямом Табменом і його родиною. Хтось мене запитав: «Як тепер розмовляти? Нам же доведеться говорити по-англійськи, а французької Тереза не знає».

Табмен, член Партії справжніх віґів, пробував покращити стосунки між афроамериканцями й тубільцями. Назагал на останніх дивилися згорда, дискримінували, прирікали на злидні й розпач. Але опозиції він не терпів; солдати розстріляли його політичного суперника С. Девіда Коулмена з сином у 1955 році за опір президентові. Того ж року він відредагував конституцію, щоб мати можливість балотуватися більш ніж на два терміни. Під час змагання США і СРСР усі регіони трактувалися як поле бою, і Вашингтон терпів відсутність верховенства права й демократії в Ліберії.

За іронією долі, «Голос Америки», який вів трансляції народам у комуністичному ярмі, розташував одну зі своїх радіостанцій у Ліберії. Коли Табмен помер, пробувши на посту президента 27 років, його замінив віце-президент Вільям Толберт, який на своєму посту пробув 19 років.

Одначе виявилося, що Толбертові керувати країною було важче, аніж попередникові. Накопичене роками розчарування через нерівність давалося взнаки. У 1980 році голоси опозиційних лідерів ставали чутнішими, а реакція Толберта — більш авторитарною. Уряд почав арештовувати членів конкурентної Прогресивної народної партії за звинуваченням у зраді, бо вони нібито планували насильницькі дії проти уряду.

Проте не політична опозиція виголосила остаточний вердикт. Його прорекла армія. Під час військового перевороту президент Толберт був убитий, а тринадцять членів кабінету страчено. Сержант Семюель Доу запевнив США і ліберійців, що його режим правитиме демократично. Розпочалися конституційні реформи, і якийсь час здавалося, ніби уряд лібералізує політику країни. Однак продовжувалося це недовго.

Доу, який тепер балотувався на президента, почав переслідувати опозицію й звинуватив Еллен Джонсон-Серліф, найбільш яскраву опозиціонерку, в тому, що вона виголосила промову, «шкідливу для миру й стабільності в країні». Він погрожував судити її за підбурювання. Джонсон-Серліф утекла з країни до США. Доу був обраний із величезними порушеннями, але США визнали його президентом Ліберії.

Доу теж не зміг керувати країною, бо воєначальники вчиняли збройні заколоти в різних частинах країни й кидали виклик уряду. Одним із них був Чарлз Тейлор, який після сімох років громадянської війни виявився найбільш успішним і сильним лідером. 1997 року його обрала президентом, але зухвалі мілітарні загони інших командирів приборкати не вдалося. У квітні 1999 року знову вибухнула громадянська війна, ще брутальніша за попередню. Домовленостей ніхто не дотримувався, хоча африканські й міжнародні дипломати намагалися покласти край війні.

Тейлор не мав стимулів робити це. Він і його військова машина мали зиск від торгівлі діамантами: ліберійські контрабандисти переправляли коштовне каміння з африканських рудень до заможних купців у Південній Африці та Європі. Це спонукало світ почати щось робити із «кривавими діамантами». Тим часом Тейлор обурив цивілізовані країни ще й тим, що його солдати часто-густо були дітьми, дехто мав лише дев'ять років.

Саме світлина з таким хлопцем на першій шпальті «Нью-Йорк таймс» змусила США сказати, що вони більше не терпітимуть. Того ранку, 28 червня 2003 року, я взяла з собою газету до Овального кабінету. Президент Буш уже бачив це настирливе зображення: хлопець, якому не більше 12 років, вдивлявся в камеру, тримаючи в одній руці АК-47, а за спиною в нього був плечак у вигляді ведмедика.

Коли через тиждень президент Буш відвідав Африку, він публічно присягнув покласти край громадянській війні в Ліберії. На прес-конференції з Генеральним секретарем ООН Кофі Аннаном у Трояндовому саду президент сказав, що за потреби він використає збройні сили. Це, звичайно, вибило Пентагон із колії, і спочатку генерали говорили, що знадобиться дві дивізії, аби вигнати Чарлза Тейлора.

Врешті-решт знадобилося двісті морпіхів, щоб узяти під контроль аеропорт і морські порти, а тим часом до країни увійшли нігерійці у ролі миротворчих сил ООН. У серпні 2003 року Тейлора вивезла з країни делегація очільників африканських держав, що серед них Джон Куфуор із Гани та Олусеґун Обасанджо з Нігерії. Таким було успішне (й дуже обмежене) застосування військової сили для досягнення змін.

За 23 роки перед тим військовий переворот започаткував десятиріччя громадянської війни й поганого правління. Тепер упродовж двох років під орудою ООН країною мав правити перехідний уряд із експертів і технократів. Це привело до обрання Джонсон-Серліф і початку проблем із управлінням на перспективу.

З чого почати?

Ліберійський приклад повчальний, бо наочно демонструє всі проблеми з управлінням у нових (і відновлених) демократіях. Ми мислимо демократичний перехід як творення політичних інститутів — конституції, парламенту, судової й виконавчої влади. Ми переймаємося захистом приватного простору для громадянського суспільства й преси. І ключова проблема, як ми побачили вище, — встановити рівновагу між цими частинами політичної системи, урядом і народом.

За даними «Фрідом гаус», 59 країн — «частково вільні». За нашою термінологією, це квазідемократичні держави. Вони склали перший іспит: люди можуть вільно обирати своїх лідерів і мирно їх змінювати. У більшості випадків у них вільна преса й дозволене громадянське суспільство. Але інститути слабкі, є чимало проблем з управлінням. Просування демократії має допомогти їм краще й більш демократично урядувати. Вибори виграють час, проте населення нетерпляче. Потрібна державна машина, яка забезпечуватиме основні товари й сервіси. Інколи це настільки ж важливо, як наявність питної води та надійного електропостачання.

Зрозуміло одне: багато країн не можуть без міжнародної допомоги забезпечувати свій народ. Що скрутніша ситуація, то більше потреба в міжнародній допомозі. Проте іноземна допомога не може й не повинна заступати національний уряд у забезпеченні людей товарами. Сприяння покликане одночасно покращувати життя людей і зміцнювати місцеві механізми забезпечення.

Пастка іноземної допомоги

Впродовж багатьох років критики іноземної допомоги зосереджувалися на марних витратах. Під час Холодної війни, як ми бачили у випадку Ліберії, суперництво наддержав вело до стратегічної допомоги. Метою була лояльність лідерів країн, що розвиваються, незважаючи на їхню корумпованість.

У своїй магістерській дисертації в Нотр-Дамі я хотіла зрозуміти мотивації США та СРСР у наданні допомоги країнам, що розвиваються, у 1961—1973 роках. Я тестувала кілька змінних: тип політичної системи, важливість географічного розташування, наявні історичні зв'язки. Найкращим поясненням було змагання з іншою наддержавою. Коли СРСР надавав допомогу одній державі, США надавали її сусідній. Зазвичай Корпус миру і Агенція міжнародного розвитку США (АМР США) визначали ширші цілі розвитку, але часто пріоритетом було врівноваження дій іншої сторони.

Не дивно, що іноземна допомога вважалася триньканням ресурсів — як кажуть, циндрили гроші. Чимало лідерів країн, що розвиваються, передусім в Африці, все тягли до своєї калитки, а їхні народи ледве зводили кінці з кінцями. Після розвалу СРСР аргумент стратегічної допомоги, що був евфемізмом для фінансування лояльності за часів Холодної війни, послабшав, хоча існували й інші причини, зокрема на Близькому Сході. Наприклад, Кемп-Девідські угоди запропонували формулу для допомоги Ізраїлю та Єгипту — доки вони дотримуватимуться мирних зобов'язань. Це стало предметом суперечок, бо уряд у Каїрі раз по раз відмовлявся реформуватися.

Проте за минулих двадцять років донори стали вимогливішими щодо використання іноземної допомоги, наполягаючи на звітах уряду. Зараз загальноприйнятою є прозорість ініціатив, що дає донорам змогу впливати на рівень корупції в країнах, що розвиваються. Відтепер іноземна допомога йде переважно на те, на що й виділялася.

Але досі залишається проблема ефективності. Показники бідності знизилися. Спостерігався поступ у програмі Цілі розвитку тисячоліття, яку ООН почала реалізовувати 2000 року для створення глобального партнерства в царині подолання бідності, покращення здоров'я жінок та тендерної рівності, скорочення захворюваності й дитячої смертності, глобалізації початкової освіти та підтримки стабільності довкілля. За 15 років програма має важливі досягнення: зменшення наполовину чисельності осіб, які живуть у злиднях, і випадків дитячої смертності.

Однак відчувається, що поступ надто повільний і забагато країн, деякі з яких мають поважні ресурси, назавжди лишаться споживачами міжнародної допомоги, бо нездатні забезпечити власний народ. Так іноземна допомога перетворюється на пастку. Якщо ще хтось — у цьому випадку міжнародна спільнота — постачає товари й послуги, державна машина одержувача ніколи не зміцніє і не вдосконалиться. Людей треба годувати, але краще, коли цим перейматиметься сільське господарство країни. Системи охорони здоров'я й освіти теж мають навчитися виконувати свої функції. Легіслатура зміцніла б, якби демократично приймала закони, що розв'язують соціальні проблеми. Добре, що послуги надають міжнародні неурядові організації, бо часто вони життєво необхідні. Але на якомусь етапі уряд і місцеві неурядові організації мусять перебрати на себе відповідальність за добробут народу.

Ми постійно бачимо, що люди покладають багато надій на лідерів, яких обирають. Вони хочуть, щоб життя покращилося, а якщо цього не трапляється, то звинувачують у всьому уряд. Цей факт є серйозним чинником нестабільності в нових демократіях. Уряди створюються і розпускаються з карколомною швидкістю, бо не можуть виправдати покладені на них сподівання. Коли Засновники Америки говорили не просто про гарантування життя й свобод, а й про «порив до щастя», вони визначили важливу проблему демократії.

Допомога через них, але не довкола них

Лідери, обрані в країнах, що розвиваються, мають продемонструвати, що вони здатні забезпечувати свій народ, вони мусять показати, що переймаються цим питанням. Їм треба навчитися уникати пасток іноземної допомоги. Впродовж останніх років країни-донори почали приділяти цьому питанню більше уваги. Національні й міжнародні агенції-донори відходять від традиційних підходів до іноземної допомоги у вигляді безумовних грантів та інших ініціатив, які обходять участь місцевих інститутів. Наприклад, АМР США обов'язково передбачає більше залучення країн — одержувачів допомоги для збільшення відповідальності й звітності в процесі розвитку. По той бік Атлантики ОБСЄ надала технічну допомогу країнам-учасницям у ключових царинах, пов'язаних із урядуванням, як-от планування, управління кордонами, вибори тощо. Міжнародні організації, приміром ООН, більше уваги приділяли впливу діаспорних спільнот, які часто роблять свій внесок в економічний та інституційний розвиток країн їхнього походження.

Одна з характерних програм, розпочатих адміністрацією Буша й підтриманих та продовжених президентом Обамою, була скерована на зміцнення демократичного урядування під час надання економічних вигод населенню. Ці аспекти були включені до концепції «Корпорації для розв'язання проблем тисячоліття» (КРПТ), як було оголошено 2002 року президентом Бушем і затверджено Конгресом у 2004-му. КРПТ — незалежна урядова агенція США, яка визначає в усьому світі кваліфіковані країни й виділяє їм поважні суми обумовленої в угодах допомоги, що називаються компактами[140]. Агенція використовує незалежні й вимірювані показники в трьох широких категоріях політики: справедливе правління, інвестування в людей, заохочення економічної свободи. «Контроль корупції» — ключовий елемент у показнику справедливого правління; після його прийняття КРПТ досягла рішучого поступу в стимулюванні політичних реформ у країнах — отримувачах компакту. Надаючи право країнам-реципієнтам проявляти ініціативу й подавати власні пропозиції щодо іноземної допомоги, КРПТ знайшла ефективніший підхід до стимулювання економічного та інституційного розвитку. Цей процес спонукання країн до ініціювання політичних реформ з метою відповідати вимогам для одержання допомоги продемонстрував можливість впливу на боротьбу з бідністю, ефективність бюрократії, розвиток інфраструктури навіть у тих країнах, із якими ще не укладено контракт.

Часто компакти КРПТ високо таргетовані. Наприклад, Малаві одержала 350 млн доларів на покращення роботи ГЕС. Значна частина гранту пішла на технічну допомогу в покращенні експлуатаційного й фінансового менеджменту Малавійської державної корпорації з електропостачання. Грузія отримала 140 млн доларів на покращення якості викладання таких академічних дисциплін, як наука, технологія, інженерна справа, математика. За підтримки Університету штату Каліфорнія в Сан-Дієго розпочато програми бакалаврату в Державному університеті Іллі, Тбіліському державному університеті та Грузинському технічному університеті. Республіка Ель-Сальвадор одержала 461 млн доларів на комплексний пакет інвестицій у логістичну інфраструктуру, освіту й регуляторну реформу для стимулювання приватного сектора. Проект здійснювався під орудою «ФОМІЛЕНІО II» — державної структури, відповідальної за реалізацію компакту.

Спосіб розроблення компакту — це теж своєрідна вправа в урядуванні. Перш ніж КРПТ розгляне заявку кваліфікованої країни, уряд повинен організувати залучення всіх зацікавлених сторін. У Йорданії був проект збільшення водопостачання для домашніх господарств і бізнесу; щоб розробити запит на фінансування, багато разів збиралися фермери, бізнес-лідери та місцеві урядовці. Йорданські посадовці сказали нам, що одержали гарну практику застосування демократії на низовому рівні, разом із розглядом з приводу консенсусу в справі того, що слід, а що не слід включати до вимог компакту.

Іноді процес спричинює істотні зміни у законодавстві. 2007 року я була держсекретарем, коли Лесото підписала компакт на 363 млн доларів для заохочення розвитку малого бізнесу й покращення охорони здоров'я. В 2013 році на ювілейному зібранні КРПТ я виступала разом із жінкою, що відповідала за реалізацію лесотівського компакту. У свої 33 роки вона була вдовою й мала чотирьох дітей. Вона успішно очолила проект на багато мільйонів доларів і навіть домоглася додаткового фінансування на 100 млн доларів від уряду Лесото для забезпечення ефективної роботи проекту. Я мала честь вручити їй нагороду КРПТ за виконання зобов'язань у конкретній країні. Після церемонії Софія підійшла до мене й подякувала за КРПТ. Вона сказала, що проект конкретно змінив ситуацію в Лесото. Коли КРПТ довідалася, що шлюбна жінка не може мати права власності на бізнес або землю в своїй країні, уряду довелося переглянути закон.

КРПТ, звісно, не панацея від проблем урядування. Реалізація компактів для кількох отримувачів була призупинена через погіршення показників: Мадагаскар і Малі припинили одержувати допомогу через військові перевороти. 2008 року фальшування сандиністами місцевих виборів у Нікарагуа змусило КРПТ призупинити дію компакту. Попри звернення окремих місцевих посадовців, керівництво країни відмовилося дотримуватися основ демократичного управління, і КРПТ наступного року розірвала контракт.

Жодних сумнівів, що такий підхід (великі пакети допомоги для проектів, розроблених урядом у співпраці з зацікавленими сторонами) ефективний. Ще довго треба буде вивчати, наскільки КРТП зміцнює демократичне урядування, але перші результати позитивні. Ефект КРТП цілком реальний[141].

У лютому 2007 року у Вашингтоні я разом із Еллен Джонсон-Серліф відвідала заходи, пов'язані з питаннями розвитку. «Як справи?» — поцікавилася я. Вона відповіла: «Нам треба стати країною КРТП». На той час Ліберія не відповідала критеріям, але ще до закриття заходу країні гарантували пороговий статус, аби в ній були проведені необхідні реформи. Нарешті 2015 року Ліберія одержала компакт для розв'язання проблеми ненадійного енергопостачання, через яке президент Буш застряг у ліфті в офісі Серліф під час візиту 2008 року.

До Ліберії я поїхала влітку 2013 року з делегацією Конгресу й Боно, котрий одним із перших підтримав КРТП. Того дня ми відвідали новітню медичну клініку — Медичний центр JKF у Монровії, який щойно отримав грант від ліберійського уряду. Молодий директор д-р Ввані Me Скот-Макдональд учився в США й повернувся до Ліберії після громадянської війни. Це був ще один приклад того, наскільки важливу роботу виконують люди з діаспори в країнах свого походження. Лабораторія була чистою, функціональною та сучасною. Такий поступ надихав. І я собі подумала: може, вони нарешті вийшли з лісу.

Через рік у Ліберії спалахнула ебола. Початкова система охорони здоров'я потрапила в глухий кут, і знову знадобилася значна іноземна допомога, аби підтримати країну в біді. Я відвідала Джонсон-Серліф, щоб подивитися, як їй ведеться. Президент була сповнена оптимізму, особливо за тих обставин. Вона пригадувала все, що зробили США, і все, чим допомагали зараз під час кризи. Через рік ВООЗ підтвердила, що еболу в Ліберії подолано. Лихо зачепило країну, але вона вижила.

Урядування — важка справа і в найбільш розвинутих демократіях. А особливо складно тоді, коли недорозвинені інститути надання послуг — державна служба, освітня система, система охорони здоров'я. Потрібен час на побудову інфраструктури демократії, на встановлення рівноваги в самому уряді й між урядом та народом. Якщо лідери доводять свою успішність у забезпеченні населення, вони одержують потрібний їм час.

Так було з Джонсон-Серліф, яку 2012 року ліберійці обрали на другий термін. Навіть зміцнюючи ліберійські інститути, вона не випускала з поля зору забезпечення потреб людей. У своїй другій інавгураційній промові вона сказала, що її країна заслужила на те, «аби стати маяком демократії» за всіх тих проблем, що лишалися. «Ще глибоко відчувалися розбіжності, які призвели до десятиріч війни. Але таке ж глибоке й бажання примирення, — сказала вона. — Справжнє примирення — це процес національного одужання. Щоб удосконалити нашу демократію, слід вивчити уроки минулого. Але понад усе це означає економічну справедливість для всіх громадян, щоб усі наші люди відчули прогрес». Така її думка.