Демократія

Ці слова Черчилля слушні й сьогодні. І люди, хоч які вони бідні та ізольовані, здається, це усвідомлюють. «Афробарометр» — науково-дослідна організація, яка вивчає стосунки на африканському континенті, зокрема в кількох найбідніших у світі державах. Упродовж десятиріч вона фіксувала глибоке розуміння людьми засад демократії й непомильне бажання жити в умовах свободи.

Але зрозуміло, що демократії мають проблеми скрізь. Молоді демократії щосили намагаються задовольнити хоча б елементарні потреби народу. У сучасному світі миттєвого інформування та швидких рішень зрілі демократії прагнуть урядувати ефективно. І в обох випадках люди (незалежно від того, чи кілька сторіч вони жили за умов свободи, чи лише кілька років) висловлюють незадоволеність своїми лідерами й не вірять у наявні інститути. У цьому й проявляється геніальність слів Черчилля. Демократія була недосконалою спочатку й такою залишиться. Але люди все одно тягнуться до неї: лише вона дає їм гідність, якщо їхні правителі питатимуться в них згоди. Альтернативи немає.

При всіх своїх вадах демократія — справа необхідна й вартісна. Це тяжка праця, що супроводжується суперечностями й компромісами і яка, сподіваємося, спричинить щось краще. Її успіхи й невдачі слід розглядати в ширшому історичному контексті, а не тільки в залежності від заголовків у свіжій пресі.

Я сама це бачила під час зустрічі з лідерами Боснії-Герцеговини 2005 року. Країна з'явилася на руїнах Югославії внаслідок подальшого жорсткого конфлікту. Коли війна скінчилася, держава поділилася на три етнорелігійні групи, що не довіряли одна одній і не хотіли жити разом. Відповідь: три президенти, по одному на кожну групу.

Мені пояснили: «Якщо звертаєтеся до однієї групи, обов'язково звертайтеся і до решти, але не разом, а поодинці». Пригадую, мені усе це здавалося трохи смішним, проте якось воно працює. Країна досі накульгує, в ній немає об'єднаного парламенту. Вкрай потрібна конституційна реформа, а тим часом люди живуть за цією неприродною і складною формулою урядування. Урок полягає в тому, що в екстремальних випадках доводиться працювати з тим, що є, тулячи докупи недосконалі компроміси, аби країна і її народ могли прожити ще один день у боротьбі.

І справді, вчитися працювати з недосконалим — спільна тема розглянутих нами випадків. Конструювання демократії — копітка справа. Звичайно, в пристойних спільнотах має відбуватися постійний поступ у боротьбі з корупцією, насильством та нерівністю. Демократичні уряди і їхні народи повинні долати їх енергійно й рішуче. Зручно мислити процес побудови демократії як сходження крутими сходами: підіймайтеся, зупиніться, якщо треба зібратися, знову йдіть угору. Підкреслюючи попередню думку, скажу, що демократичні перетворення не передбачають негайного успіху або неуспіху. Це радше неспинна робота.

Урок перший: працюйте з тим, що є

Демократичні інститути створюються не у вакуумі. Спочатку ми ідентифікували чотири інституційні ландшафти: тоталітарний колапс, який залишає інституційну пустку; тоталітарний занепад, що залишає попередні інститути; авторитарні режими й боротьба за важливий політичний простір; квазідемократичні режими з крихкими й уразливими інститутами. В усіх варіантах є свої проблеми, але наші приклади демонструють, що треба враховувати особливості наявної організації.

Найважчі ситуації виникають за краху тоталітарних режимів, бо культ особи проникає в усі аспекти життя — totalitario, безсмертне слово Муссоліні — в безплідному ландшафті.

Але навіть у цьому випадку треба оцінити те, що є, аби не починати все заново. Ми бачили, що нездатність Америки зрозуміти інституційний ландшафт Іраку призвела до витрат додаткового часу на стабілізацію країни. Суніти мали свої інститути — племена, армію, — але їх недооцінили після падіння Саддама. Інакша стратегія могла б забезпечити хоч якісь підвалини для зруйнованої держави, а також зменшити насильство. Проте панацеєю це не було б. Повоєнна історія Афганістану — гарна ілюстрація такої тези.

Під час підготовки до війни та в умовах її наслідків США разом із союзниками докладали спеціальних зусиль, щоб будувати на основі наявних інститутів. Військові дії провадили мілітарні загони воєначальників з півночі й півдня країни. Американський внесок був незначним — ВПС і спецпризначенці. На відомих світлинах американські вояки у XXI сторіччі підтримують чоловіків на віслюках — атож, саме на віслюках.

Того дня нарада РНБ була бурхливою. Відбувалася вона через два тижні після нападів 9/11, коли наші військові й розвідка були ще не готові воювати із «Талібаном». Президент розхвилювався; він був стурбований тим, що «Аль-Каїда» могла вчинити ще один напад зі свого прихистку в Афганістані. «Чому ми не готові?» — розчаровано запитав він. Слово взяв Джордж Тенет. «Північний альянс [переважно таджицька й узбецька міліція, що протистояли „Талібану“] каже, що росіяни не надали обіцяне спорядження», — сказав він. Президент звернувся до мене: «Зараз же йдіть і зв'яжіться з Сєргєєм Івановим [російським міністром оборони] та з'ясуйте, чому вони не виконали свої зобов'язання».

Я відразу пішла з наради й подзвонила Сєргєю. «Знаю, Конді, — сказав він, — але важко знайти віслюків».

«Віслюків», — повторила я.

«Так. У високих горах пересуваються на них», — пояснив він.

З часом із нашою допомогою чоловіки на віслюках виграли війну з «Талібаном», вигнали з країни «Аль-Каїду». Лідери тих міліцейських загонів стали першими очільниками країни. Хамід Карзай зі своїми людьми очолив південь. Абдул Рашид Достум, Ісмаїл Хан та інші члени Північного альянсу очолили північ і захід. Через три роки Карзай стане президентом, Хан — владним губернатором провінції Герат. А Достум приїде до мене в Білий дім як заступник міністра оборони.

До мого кабінету ввійшов ставний чоловік, якому явно заважали його піджак і краватка. Я ще подумала: Цей чоловік ніколи не вдягав костюма. Достум докладав усіх зусиль, щоб найкраще виконати свою роль, розповідав про потреби Національної армії Афганістану й навчання збройних сил. Але, як і інші воєначальники, він був саме тим стовпом, на який слід зіперти демократичне майбутнє Афганістану. Країна мусила страждати й досі страждає від конфлікту між такими людьми і подібними до них, як і від їхнього зискування на наркоторгівлі. Вони входять до складу центрального уряду, але ревно оберігають свою територіальну незалежність. І хоча чимало міліціонерів демобілізувалося, окремі брутальні вояки лишились.

А проте з 2003 року в Афганістані відбулося п'ять виборів[142]. Національна армія контролює великі міста, але «Талібан», отримавши прихисток у Пакистані, цілком здатний здійснювати терористичні й насильницькі дії. Через п'ятнадцять років після війни країна нестабільна, але в ній більше свободи.

Афганська конституція 2004 року гарантує права жінок на освіту і зайнятість. У них ще є свої труднощі й дискримінація, але це анітрохи не схоже на темні дії за правління «Талібану». 2001 року в афганських школах було приблизно 1 млн учнів, але тільки чоловічої статі. Сьогодні — 8,4 млн учнів, із них 40 % — дівчата. За законом жінки мають 26 % місць у нижній палаті парламенту, що, відповідно, більше, ніжу Конгресі США. Афганська конституція обіцяє підтримувати й закони шаріату, і свободи особи, що є компромісом у вирішенні найнагальніших проблем країни. Вона ніби зависла між сучасними демократичними правилами і стародавніми соціальними звичаями, як-от убивства з помсти. 2009 року уряд нарешті поставив поза законом насильство над жінкою включно зі зґвалтуванням. Тепер жінки можуть подати на порушників до суду й навіть виграти справу.

У 2014 році мулла, який зґвалтував десятирічну дівчинку в мечеті, був засуджений до 20-річного ув'язнення. 2013 року молода жінка виграла справу проти своєї сім'ї, що спробувала силувати її до проституції. З іншого боку, були й невдалі вироки з огляду на права жінок, як-от легкі покарання учасникам групового вбивства молодої жінки 2015 року.

Тобто слабкі демократичні структури, що спиралися на традиційні побудови, ускладнювали поступ, особливо за ситуації з безпекою, яка погіршувалася через дірявий далекий кордон із Пакистаном. Однак Афганістан уже не та країна, де жінок у рамцях урядової політики б'ють і страчують за безсоромність. Закінчився психоз, пов'язаний із правлінням «Талібану». Коли їх спитали, чому вони страчували людей на футбольному полі, побудованому на кошти ООН, речник «Талібану» відповів руба: «Нам потрібен інший стадіон для ігор. А цей ми використовуємо для страт». Афганістану ведеться краще, але з 2001 року є осторога, що виявляються вади будівництва на основі існуючих інститутів, навіть якщо інакше не виходить.

Проте там, де інституційна інфраструктура багатша, є рація її розвивати. Польща показує, що робота з наявними інститутами — навіть якщо вони тимчасово підпільні — покращує можливість успішного переходу в потрібний час. «Солідарність» зростала й міцнішала під час воєнного стану. Цьому прислужилися США, АФП-КВП й католицька церква. Завдяки цій допомозі 1989 року Лех Валенса та його товариші готові були вести країну вперед. Це дає надію, що такі «зелені пагони» можуть ідентифікуватися й підтримуватися ще до появи можливостей. Освічені жінки Тунісу, активні профспілки й групи громадянського суспільства забезпечили країні гарні стартові позиції.

У Колумбії був багатий ландшафт: відносно вільна преса, функціональний парламент, своя схема змагальних, хоч і небезпечних, виборів. Урібе зміг пожвавити ці інститути. Кенія трохи експериментувала з багатопартійними виборами, але процес перервали Кеніатта, а потім Мої. Там був парламент, із якого за період демократизації вийшли важливі опозиціонери. Кенійці поволі відбудовували створювані оспалі інститути. Кенія — відносно рідкісний випадок сильного й бадьорого громадянського суспільства, яке розвивалося навіть за авторитарного правління. Це звело міцні підвалини для пізнішого демократичного поступу.

Перехід Росії, за великим рахунком, не вдався, хоча й існувала пристойна інституційна інфраструктура завдяки реформам Горбачова і Єльцина. Проте їх не живили і, зрештою, подолали. Власне, міжнародна спільнота не переймалася тим, що там діялось, і реформи змела швидка приватизація й «шокова терапія». Та й самі росіяни проігнорували власні інститути. І в цьому полягає другий урок.

Урок другий: важливо, хто стає першим президентом

Урівноваження владних повноважень між урядовими інститутами — найважливіший ключ до успішного переходу. Критичним елементом рівноваги є обмеження повноважень виконавчої влади. Президентство слід вбудувати в систему обмежень: незалежна судова влада, ефективна легіслатура і часом владний прем'єр-міністр. Саме цей аспект інституційної схеми для молодих демократій найважчий, бо з'являються сильні особистості й люди жадають негайних результатів. Окрема постать — президента — може стати символом стабільності під час розрух. Парламенти й прем'єр-міністрів можуть потрактувати як перешкоди на шляху поступу.

На папері Росія та Україна мали рівновагу між парламентом, прем'єром і президентом. Але під тиском баланс не втримався. Власне, 1993 року Єльцин порушив баланс нападом на парламент і своєю нетерплячістю, через яку почав керувати указами. Перші президенти задають тон.

Я пригадую першу зустріч із Нельсоном Манделою. Він прийшов до президента Буша в Овальний кабінет. Мандела критикував війну в Іраку, і президент хотів під час зустрічі дійти порозуміння. Я запропонувала: «Пане президенте, поговоріть із ним про допомогу в боротьбі зі СНІДом. Це ваша спільна тема».

Коли обидва чоловіки посідали для розмови, президент вирішив вдатися до іншого підходу. «Чому ви не пішли на другий термін?» — спитав він Манделу. Обличчя південноафриканця було пооране, але благочестиве: в ньому відчувалася гідність. Але президентське питання його розсмішило. «Я хотів, аби африканські брати знали, що йти з посади можна», — відповів він. Я згадала тоді про Джорджа Вашингтона і його відмову навіть думати про те, щоб стати американським королем. Ще й подумала: важливо, хто стає першим президентом. Південноафриканцям і американцям пощастило.

Перший президент Польщі пішов після першого терміну — його змінив колишній комуніст Александер Квасьнєвський, який мав сильні демократичні інстинкти. Полякам теж пощастило. І хоча на це пішов час, низка кенійських президентів також ішла з посади за волевиявленням виборців, а конституційні реформи дали реальну владу прем'єру. Еллен Джонсон-Серліф виявилася невтомною пропагандисткою демократії для ліберійців.

Росіянам так не плужило. Після розвалу СРСР Борис Єльцин мав величезну довіру і владу. Але він цим не скористався для створення сильного президентства у збалансованому уряді. Інші інститути — парламент і судова гілка — його не подужали, бо проти гори піском не сипати. Він правив указами й навіть вивів на вулицю проти них армію. Президентство було надто сильне й безконтрольне: ця проблема доби Єльцина перетворилася на погребальний дзвін для свободи, коли Владімір Путін став до керма. Очільники мають бути обмеженими у праві контролювати людей — і ті, що мають добрі наміри, й ті, що мають погані наміри.

Урок третій: вей-цзи

Китайські ієрогліфи для терміна «криза» добре описують ключовий урок побудови демократії. Вважається, що вей означає «небезпека», а цзи — «можливість». Криза характеризується небезпекою і можливістю. Молоді демократії стикаються з багатьма кризами; кожна з них — це шанс зміцнити інституційну інфраструктуру країни. Родзинка в тому, що в лідерів має бути бажання використовувати інститути для розв'язання проблем. Дуже гарним прикладом цього є колумбійська «демократична безпека» за Альваро Урібе. Десятиріччя громадянської війни перетворили Колумбію на невдатну державу. Її інститути опинилися під загрозою — судова гілка і армія; поліція виявилася неефективною і вважалася корумпованою співучасницею насильства. Уряд не мав монополії на застосування зброї: воєнізовані групи і ФАРК домінували у великих регіонах країни. Подолання повстанців і завершення громадянської війни відбувалися одночасно з відбудовою цих інститутів.

З цього погляду особливо важливо було відновити довіру до судової влади. Громадяни повинні знати, що справедливість сліпа і що всі підлягатимуть верховенству права. Конституційний суд також показав свій характер, коли сказав Урібе, що він не може йти на третій термін.

Сьогодні тестуються польські інститути в боротьбі за контроль над судами. Досвід Урібе показує, чому так важливо захищати незалежність судової влади.

Кенія дає схожий урок з іншої перспективи. Змагальні вибори 2007 року призвели до поширення насильства й заперечення результатів чималою кількістю населення. Для кенійців усе завершилося розподілом влади, організованим чужинцями. Але вони врахували цей досвід і покращили інституційну інфраструктуру шляхом конституційних реформ. Результат наступних виборів теж виявився 50/50, але цього разу кандидати покладалися на виборчком: ті, хто програв, погодилися з підрахунком голосів, і країна рушила далі. Немає гарантій, що кожні змагальні вибори так завершуватимуться, але, один раз так учинивши, кенійці мають шанс робити це й далі.

Інститути можуть існувати на папері, та реальної влади вони не матимуть, доки люди їм не повірять. Ніхто не знає, наскільки інститут сильний, поки його не перевірять у дії. Якщо складено суворий іспит і установа вижила, то далі піде перевірка на ефективність, і лише тоді люди почнуть регулярно звертатися до цих інститутів. Бо так вони стають реальними, а не паперовими інстанціями.

Урок четвертий: політика повинна перейматися людьми

Інститути покликані мінімізувати вплив індивідуальних примх на курс країни. Але ми бачили, що політики можуть займатися перетягуванням канату. В Україні персональна політика заважала країні щось робити, особливо після Помаранчевої революції. Для населення стан справ був прикрим. Люди вважали, що їхні лідери весь час дбають лише про себе.

Якщо громадяни втрачають цікавість до політики в країні, демократична система опиняється під загрозою. З цього випливає наступний урок: політика в демократичній державі повинна перейматися інтересами й турботами людей.

Це особливо слушно для політичних партій. Нещодавно я зустрічалася з грузинським членом парламенту й американцем, який допомагає налагодити там вибори. Розмова перейшла на проблеми політичних партій, які не мають реальних платформ управління, принаймні тих, що прислухаються до думок виборців. І це відразу нагадало мені проблему ліберальних політичних партій в Україні та Росії. Платформи рідко промовляють до вдів у занепалих містах російської глибинки, які втратили пенсії, або робітників, що їхні фабрики закрили.

Проблема поглиблюється через те, що вплив багатьох ліберальних партій не виходить за межі великих міст. А от «Єдина Росія» (партія Путіна) має представництва в кожному районі. Перевага ісламістських партій, як-от «Хезболли» в Дівані, в тому, що вони звертаються до бідних і селян. Доки це демонструє й успіх Тунісу. Широка мережа профспілок і звертання до пересічних виборців (подібно до «Солідарності» в Польщі) допомогли приборкати дії ісламістів.

Якщо демократія має працювати, то людям слід якось громадити свої інтереси й подавати їх потенційним урядовцям. А потенційні урядовці повинні ці інтереси представляти.

Частково цим переймаються групи громадянського суспільства, але вони зосереджуються на конкретній проблемі — правах людини, судовій реформі, охороні довкілля, правах жінок. А потрібно прив'язати ідеї до повсякденна людей і політики їхніх очільників. Мабуть, це не так важко зробити в добу смартфонів та Інтернету. І так поволі відбувається.

Технології — це палиця на два кінці для поширення демократії. З одного боку, вони допомогли людям мобілізуватися в боротьбі зі старим у Єгипті, Росії, Україні. В Кенії та Колумбії вони дозволяють людям ділитися інформацією про поточні події і протестувати в разі незгоди. Є кілька прикладів того, як технології зміцнюють самі інститути. Україна експериментувала з упровадженням е-урядування, намагаючись викоренити корупцію й підвищити ефективність. Такі самі цілі має система біометричної ідентифікації в Індії. Кілька урядів, як-от у Естонії, використовують Інтернет у якості демократичного форуму, постячи для населення бюджети для обговорення.

Попри такі приклади поточний моніторинг не свідчить про серйозні перспективи. Технології виявилися набагато успішнішими для подолання старого, ніж для творення нового.

Політичні партії повинні представляти інтереси людей, але ж ми бачили й нібито невідпорну привабливість сектантських партій. Багато кенійських клопотів зумовлені партійним трибалізмом. Це нагадує про те, що в етнічно розділеній країні проблемою може виявитися баланс між децентралізацією й центральною владою. Схоже, що в Кенії федералізм лише посилив трибалізм. У Росії за Єльцина регіони стали надто незалежними, що послаблювало державу. Нині Владімір Путін повернув курс навспак, і федералізм більше не впливає на центральний уряд. Децентралізація може наблизити уряд до людей, але інколи це породжує нові проблеми. Федералізм — здорове явище у більшості випадків, але не завжди. Про останнє слід пам'ятати чужинцям, які хочуть допомогти з інституційним дизайном у місцевих умовах. Один розмір підходить не всім.

Урок п'ятий: на все потрібен час

Це найважливіший урок: слід бути терплячим. Плутанина, смиканина, недоробки — усе це частини процесу і в США, і в кожній країні, яка виходить на шлях демократії. Великій Британії знадобилося 240 років після революції 1688-го і до 1928 року, щоб встановити загальне виборче право. Тоді під час багатьох повстань і громадянської війни ледве не перемогли абсолютисти. У жодній країні не було легкого шляху до демократії. Варто пригадати, що написав Медісон у «Федералісті»: «Я ніколи не сподіваюся побачити досконалу роботу недосконалої людини». Пам'ятаймо: якою б недосконалою не була демократія, це єдина система, що цілком відповідає «необговорюваним запитам людської гідності»[143].