Конституція України. Науково-практичний коментар

Стаття 134.

Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

За формою державного устрою Україна належить до унітарних держав. Принцип унітарної держави означає те, що статус територіальних одиниць у її складі визначається безпосередньо центральною владою, а отже, будь-які прояви суверенітету та політичної самостійності для них нехарактерні. Таким чином, державно- правові утворення в такій державі відсутні як такі. Переважна більшість сучасних держав є саме унітарними утвореннями. Проте український різновид унітаризму має певну специфіку, яка виражена у тому, що окрім адміністративно-територіальних одиниць з однаковим статусом — областей — функціонують і такі, що мають спеціальний. Таким суб’єктом є Автономна Республіка Крим (далі — АРК).

У теорії конституційного права такого роду унітаризм прийнято називати асиметричним. У світі нерідко зустрічаються подібні приклади. Проте всі вони є наслідком політичного компромісу, коли перетворення держави у федерацію неможливе через низку історичних, територіальних, етнічних, політичних, економічних причин, а існування в межах симетричної унітарної держави, навіть з високою децентралізацію, ускладнюється через ті самі причини. Зокрема, прикладами держав із асиметричною формою державного устрою є: Іспанія, до складу якої входять особливі територіальні одиниці — Країна Басків і Валенсія, Велика Британія із самоврядною Шотландією, Італія з автономними областями, що мають особливий статус. У правовій доктрині такого роду утворення прийнято називати гібридними, оскільки вони мають ознаки як унітарного, так і федеративного устрою. З унітарним їх споріднює єдина правова система та законодавство, єдине громадянство, загальний для всієї країни парламент, єдина судова влада тощо. Проте дещо в їх конструкції нагадує федеративні утворення. Так, територіальні одиниці з особливим статусом можуть мати елементи суверенітету, який насамперед проявляється в тому, що: їх утворення враховує етногеографічний чинник; вони мають власні конституційні акти, а система публічних інституцій має свою специфіку. Крім того, існує розподіл компетенції (у певному сенсі цього терміна) між центральною владою та територіальним суб’єктом. Правовий аналіз даної та низки інших статей Конституції дозволяє стверджувати, що Автономна Республіка Крим є саме таким специфічним утворенням. Саме тому Україна, з точки зору форми державного устрою, належить до групи гібридних держав.

Одна з найбільш складних проблем, яку вирішував український законодавець у цьому розділі Конституції, полягала у визначенні адекватної українському унітаризму природи даного територіального суб’єкта. З одного боку, вона повинна містити основні засади статусу, які б виділяли АРК зі складу інших територіальних суб’єктів; з другого — мала забезпечити принцип унітарної держави як один із основоположних конституційних принципів, основу функціонування Української держави.

Зважаючи на такі особливості АРК, український законодавець намагався забезпечити та гарантувати принцип унітарності. Це досягається в такий спосіб:

— визначення даного принципу як конституційного;

— закріплення АРК у статусі невід’ємної складової частини України;

— встановлення структури українського парламенту, характерної для унітарних держав (однопалатний);

— єдине громадянство України;

— єдина судова система;

— відсутність у АРК деяких владних інституцій та правових інститутів, характерних для суб’єкта федерації (глава держави, парламент, власна правова система).

Коментована стаття містить у собі три надзвичайно важливі для розуміння статусу АРК у складі України норми. Насамперед закріплюється базисний елемент статусу АРК як невід’ємної складової частини України. Цей припис є основним чинником забезпечення статусу України як унітарної держави. Він означає можливість функціонування АРК лише у складі України, відповідно, будь-які дії, спрямовані на зміну такого статусу, є apriori антиконституційними, а отже, кваліфікуються як такі, що суперечать закону.

Як зазначено у п. 9 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 3 лютого 2009 р. № 4-рп/2009, утворення у складі України Автономної Республіки Крим та наділення її повноваженнями є формою децентралізації державної влади в унітарній державі.

Принциповою особливістю і одночасно якістю, що відрізняє АРК від адміністративно-територіальних одиниць у складі України, є здатність автономії до формування власних органів публічної влади, а також здатність мати власний акт установчого характеру і відповідно до цього вирішувати питання, віднесені Конституцією до її компетенції. Додатковим чинником, що утверджує такий підхід українського законодавця до визначення статусу АРК, є ряд рішень Конституційного Суду України (1999—2002 рр.), в яких цей орган розглядав колізії, пов’язані з функціонуванням АРК у складі України. У всіх своїх тлумаченнях цей орган виходив із позиції того, що АРК є невід’ємною частиною України. Таким чином, окрім формального закріплення цієї норми в Основному Законі, практика єдиного органу конституційної юрисдикції підтвердила саме такий статус АРК.

Друга системоутворююча частина статусу АРК, яка визначається цією статтею, полягає в тому, що межі повноважень цієї територіальної одиниці визначаються Конституцією України. Зауважимо, що законодавець визначає лише межі повноважень. Більш детальне уявлення про них можна зробити через аналіз закріпленого за АРК права на нормотворчу діяльність та предметів відання. Важливе значення для розуміння меж повноважень має передбачена законодавцем можливість делегувати АРК додаткові повноваження.

Урешті-решт, установлюється принцип, згідно з яким відбувається виділення повноважень для АРК, а саме шляхом визначення предметів відання. Ці положення деталізуються у ст. 138 Конституції. Обраний законодавцем спосіб визначення повноважень зайвий раз засвідчує його намагання насамперед забезпечити унітарність України. Мова йде не про розподіл компетенції, характерний для федерацій, а про виділення предметів відання для оптимізації вирішення питань місцевого життя.

Слід зауважити, що наявність у розділі Конституції про АРК значної кількості суперечливих положень та проблем, які виникають у ході практичної реалізації норм Конституції, свідчить про те, що дані норми стали результатом компромісу під час прийняття Основного Закону. Такого роду компроміс породив велику кількість питань практичного характеру, що вимагають нового ставлення до, здавалося б, відомих інститутів та переосмислення їх ролі у функціонуванні державного механізму і правової системи. До такого роду питань належить природа АРК у цілому та окремих її елементів — публічних інститутів, нормативних актів тощо.

Одним із проблемних моментів коментованої статті є вживання законодавцем терміна «повноваження», який у подальших нормах конкретизується в категорії «предмети відання». Окрім логічної плутанини, існують серйозні доктринальні зауваження щодо такої колізії. Розподіл повноважень — модель, характерна для федерацій, тоді як в асиметричних унітарних державах доцільніше оперувати категоріями типу «питання відання», що підкреслює їх унітарність.

Стаття 135.

Автономна Республіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституцій законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Підкреслюючи особливий статус АРК як територіального суб’єкта у складі України, законодавець закріплює за цим утворенням право на акт установчого характеру. Таким актом є Конституція АРК. Конституційний Суд України у підп. 2.2 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2001 р. № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим) та в піди. 1.3 п. 1 мотивувальної частини рішення від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 (справа про Конституцію Автономної Республіки Крим) визначив Конституцію Автономної Республіки Крим основним нормативно-правовим актом, що має вищу юридичну силу серед правових актів, які приймають органи Автономної Республіки Крим.

Частина перша коментованої статті визначає, що Конституція Автономної Республіки Крим приймається Верховною Радою АРК, не деталізуючи порядок її прийняття, який на сьогодні встановлений Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (ч. 2 ст. 9) та Конституцією Автономної Республіки Крим. Зокрема, згідно з п. 1 ст. 27 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим більшістю голосів депутатів від її загального складу, тобто від 100 депутатів (абз. 1 п. 1 ст. 22), приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, зміни і доповнення до неї.

У частині першій даної статті також зазначається необхідність затвердження прийнятої представницьким органом автономії Конституції АРК Верховною Радою України. Це свідчить про намагання вітчизняного законодавця гарантувати принцип унітаризму, в т. ч. шляхом забезпечення контролю у процесі легітимації Конституції АРК.

При цьому Конституція України, встановлюючи вимогу щодо затвердження Конституції АРК Верховною Радою України не менш як половиною від її конституційного складу, безпосередньо не визначає форму правового акта, який закріпив би це затвердження. Верховна Рада України акт затвердження Конституції Автономної Республіки Крим визначила у формі закону України. Як зазначено у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 (справа про Конституцію Автономної Республіки Крим), це відповідає конституційним засадам демократичної, правової держави, якою проголошено Україну, і є логічним продовженням формування законодавчої бази щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України.

Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята 21 жовтня 1998 р. Верховною Радою АРК, була затверджена Верховною Радою України 23 грудня 1998 р. шляхом прийняття Закону України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим». У системі нормативно-правових актів Закон України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» за юридичною силою займає таке саме місце, як і інші закони України.

Однак, за процедурою прийняття, зазначений Закон відрізняється від інших Законів України. Конституційний Суд України у підп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини Рішення від 18 вересня 2008 р. № 17-рп/2008 вказав, що Конституція Автономної Республіки Крим та зміни до неї затверджуються законами України, щодо яких Конституція України передбачила особливий порядок їх прийняття. Так, підставою для ухвалення Верховною Радою України таких законів України є прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції Автономної Республіки Крим або змін до неї. Як випливає зі змісту статей 85, 135 Конституції України, без відповідних рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим такі закони України не можуть бути прийняті.

Крім того, Закон про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим приймається за особливою процедурою — не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України, тобто 225 голосами народних депутатів України. Ця процедура відрізняється від передбаченої ст. 91 Конституції України процедури ухвалення законів, які приймаються більшістю від конституційного складу парламенту — 226 голосами народних депутатів України.

Чинна Конституція Автономної Республіки Крим від 23 грудня 1998 р. є доволі специфічним актом. Вона містить основи статусу і повноважень АРК, принципи і гарантії статусу АРК, символи АРК, особливості місцевого самоврядування тощо.

Аналіз структури Конституції АРК свідчить про те, що вона, хоча й має відповідну назву, проте, не є актом установчого характеру в доктринальному розумінні цього слова. В архітектоніці Конституції АРК відсутні певні блоки суспільних відносин (правовий статус особи, завершена структура публічної влади), що зумовлено особливою природою цього територіального суб’єкта. Отже, у нього відсутній суверенітет. Саме тому Конституція АРК є, скоріше, актом компромісу з максимальною сферою предметів відання та органами, які їх реалізовують, що започатковує цей суб’єкт у такому статусі.

Частина друга коментованої статті дозволяє визначити місце нормативно-правових актів Верховної Ради АРК та рішень Ради міністрів АРК у системі нормативно-правових актів України. Те, що перші не повинні суперечити Конституції і законам України, вказує на їх належність до підзаконних актів. Втім вимоги законодавця щодо відповідності зазначених актів актам Президента України та Кабінету Міністрів України свідчать про їх підконтрольність виконавчій гілці влади та главі держави. Будь-яка невідповідність нормативно-правових актів Верховної Ради АРК та рішень Ради міністрів АРК Конституції, законам України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України є підставою для втрати ними чинності. Причому в одних випадках відповідність визначає Конституційний Суд України (відповідність Конституції і законам), а в інших — глава держави, якщо мова йде про акти Ради міністрів АРК.

Однією з основних проблем функціонування Конституції АРК є відсутність механізму її прямого захисту. Практика демократичних країн, згідно з якою існування конституції передбачає існування дієвих механізмів її захисту, в АРК відсутня. З одного боку, це пояснюється відсутністю в АРК характеристик суверенного територіального суб’єкта, а з другого — вказує на той факт, що відсутність конституційного контролю є одним із засобів такого забезпечення. Ще раз вкажемо на той факт, що специфіка АРК у складі України як унітарної держави полягає у відсутності в механізмі реалізації публічної влади цього утворення елементів, характерних для суверенного суб’єкта.

Стаття 136.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, депутати якої обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років. Припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим має наслідком припинення повноважень її депутатів.

(Частина перша статті 136 в редакції Закону № 2952-VI від 01.02.2011)

Чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраної на чергових виборах.

(Статтю 136 доповнено новою частиною згідно із Законом № 2952-VI від 01.02.2011)

Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням із Президентом України.

Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Незважаючи на те, що Україна є унітарною державою, наявність в її складі особливого територіального суб’єкта—АРК з окремими елементами державного суверенітету зумовлює функціонування в ньому системи органів публічної влади, які відрізняються від таких, що діють в інших адміністративно-територіальних одиницях України.

Частина перша коментованої статті визначає Верховну Раду АРК представницьким органом автономії. Відповідно до ст. 21 Конституції АРК Верховна Рада АРК представляє інтереси громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому і здійснює свої повноваження з метою сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а також вирішення питань збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку Автономної Республіки Крим.

Те, що Верховна Рада АРК не є парламентом у звичайному розумінні, а лише територіальним представницьким органом, окрім формального критерію — таким його не визнає Конституція, можна довести шляхом аналізу правової природи нормативних актів, що їх видає цей орган. Конституція встановлює правило, згідно з яким у межах своїх повноважень цей орган видає рішення та постанови. Це положення конкретизується ч. 3 та ч. 4 ст. 10 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 р. № 90/98-ВР, згідно з якими Верховна Рада Автономної Республіки Крим з питань, що мають нормативно-правовий характер, приймає постанови, а з питань організаційно-розпорядчого характеру — рішення. Постанови та рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим приймаються на її засіданні відкритим або таємним голосуванням більшістю голосів депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Зазначені акти є обов’язковими до виконання в АРК.

Отже, Закон як акт вищої юридичної сили серед актів, що приймає Верховна Рада АРК, відсутній. З точки зору доктрини це означає, що акти АРК, у т. ч. Верховної Ради АРК, вбудовані в єдину систему нормативно-правових актів України. Саме тому говорити про наявність в Україні двох рівнів правової системи, що характерно для федеральних держав, немає ніякого сенсу.

Підтвердженням цієї позиції може служити п. 2.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2001 р. № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим), згідно з яким «за Конституцією України тільки Верховна Рада України є парламентом (ст. 75), а Верховна Рада Автономної Республіки Крим визначена представницьким органом Автономної Республіки Крим. Отже, Верховна Рада Автономної Республіки Крим не є парламентом».

У частині першій коментованої статті встановлюються загальні засади формування Верховної Ради АРК, а також те, що до її складу входять депутати. Підкреслюється, що депутати представницького органу автономії обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Детальний порядок обрання вказаних депутатів регламентується Законом України «Про вибори Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Відповідно до ч. 5 ст. 16 вказаного Закону загальний склад (кількість депутатів) Верховної Ради АРК визначається Конституцією Автономної Республіки Крим. На сьогодні згідно з ч. 1 ст. 22 Конституції АРК він становить 100 депутатів.

Положеннями коментованої статті встановлюється 5-річний строк повноважень Верховної Ради АРК, депутати якої обрані на чергових виборах. Таке формулювання дає підстави для висновку, що строк повноважень Верховної Ради АРК може бути менший за п’ятирічний у разі позачергових виборів, які призначаються Верховною Радою України у випадку дострокового припинення повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим проводяться у зв’язку із закінченням визначеного Конституцією строку повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим і відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраної на чергових виборах.

У зв’язку з тим, що депутати Верховної Ради АРК мають представницький мандат, Конституція України логічно передбачає, що припинення повноважень представницького органу автономії тягне за собою припинення повноважень її депутатів. При цьому припинення повноважень депутатів Верховної Ради АРК відбувається з моменту відкриття першої сесії Верховної Ради АРК нового скликання, за винятком випадків дострокового припинення повноважень представницького органу автономії, яке може здійснюватися Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення Верховною Радою АРК Конституції України або законів України (п. 28 ст. 85 Конституції України).

Коментована стаття також окреслює статус Ради міністрів АРК, яка визначається як Уряд автономії. Застосування терміна «Уряд Автономної Республіки Крим» свідчить не тільки про належність Ради міністрів АРК до органів виконавчої влади, а й про те, що цей орган є вищим стосовно інших органів виконавчої влади автономії (міністерств АРК, республіканських комітетів АРК, інших органів виконавчої влади АРК).

Відповідно до ч. 2 ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим Рада міністрів АРК формується Верховною Радою АРК на термін її повноважень, відповідальна перед нею і очолюється Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів АРК представляє Раду міністрів АРК у відносинах з Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади України, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, громадянами, їх об’єднаннями, посадовими особами; органами інших держав, їх регіонів, об’єднань громадян, установ, організацій; з міжнародними організаціями; організовує діяльність Ради міністрів АРК.

При цьому порядок призначення та звільнення з посади Голови Ради міністрів АРК свідчить про намагання законодавця забезпечити додаткові механізми контролю над діяльністю публічних інститутів у цьому територіальному утворенні. Адже Верховна Рада АРК, реалізовуючи свої повноваження, призначає та звільняє з посади Голову Ради міністрів АРК лише за погодженням із Президентом України.

Частина п’ята коментованої статті акцентує увагу на тому, що повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК визначаються Конституцією та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК з питань, віднесених до її компетенції.

Конституція Автономної Республіки Крим у ст. 26 досить детально встановлює повноваження Верховної Ради АРК, закріплюючи, що вона вирішує питання, віднесені Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України до відання АРК, за винятком тих, щодо яких рішення приймаються республіканським (місцевим) референдумом або Радою міністрів АРК та іншими органами виконавчої влади АРК.

Що стосується компетенції Ради міністрів АРК, то згідно зі ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим вона здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані відповідно до Конституції України.

Зауважимо, що принципові відмінності АРК від аналогічних утворень, характерних для федерацій, серед іншого, полягають у тому, що в ній відсутній інститут глави даного утворення. Таким чином, система органів, характерних для державного утворення, обмежується законодавцем. У доктринальному плані цей факт не просто обмежує суверенітет утворення, а свідчить про його відсутність, що поряд з іншими факторами (єдина судова система, що діє в Україні; єдине місцеве самоврядування; предмети відання АРК) дозволяє стверджувати про відсутність будь-якого суверенітету цього утворення. Таким чином, додатково забезпечується принцип унітаризму в Україні.

Врешті-решт, свідченням того, що АРК не є територіальним суб’єктом, для якого властивий власний суверенітет, є закріплення українським законодавцем норми, згідно з якою правосуддя в АРК здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України. Цей факт ще раз вказує на специфічність АРК як територіального суб’єкта лише з формальної точки зору. У свою чергу, український законодавець укотре гарантував принцип унітарної держави, встановлюючи єдину систему судів.

З урахуванням специфічності АРК як територіального суб’єкта в контексті того, що Україна є унітарною державою, слід було б детальніше врегулювати питання щодо функціонування публічних інституцій у ньому. Причому, зважаючи на труднощі із визначенням природи нормативних актів АРК та з огляду на забезпечення єдності правової системи України, найбільш доцільним було б прийняття закону України, який би врегульовував питання функціонування публічної влади в АРК.

Стаття 137.

Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з питань:

1) сільського господарства і лісів;

2) меліорації і кар’єрів;

3) громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва;

4) містобудування і житлового господарства;

5) туризму, готельної справи, ярмарків;

6) музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико- культурних заповідників;

7) транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

8) мисливства, рибальства;

9) санітарної і лікарняної служб.

З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Свідченням особливого статусу АРК як територіального суб’єкта є встановлення законодавцем меж та обсягу нормативного регулювання, що здійснюється в цьому утворенні.

Особливо важливим для розуміння природи АРК є спосіб закріплення нормативної компетенції АРК. Український законодавець чітко визначив перелік питань, які підлягають нормативному регулюванню. Принцип залишковості, що є характерним для конструкцій такого роду повноважень у складних державних утвореннях і віддає до сфери нормативного регулювання територіального суб’єкта питання, не врегульовані загальнодержавним законодавством в Україні, не застосовується. Цей факт зайвий раз свідчить про специфічність АРК, але як територіального суб’єкта саме унітарної держави.

Як видно з переліку питань нормативного регулювання АРК, їх обсяг не виходить за межі регулювання органів місцевого самоврядування. Такий підхід зумовлений тим, що АРК не є суверенним суб’єктом, а його природа принципово відрізняється від природи подібних утворень у федераціях.

Частина друга коментованої статті встановлює особливий механізм контролю за нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК. Зі змісту цієї норми можна зробити декілька надзвичайно важливих висновків. Насамперед щодо місця нормативно-правових актів Верховної Ради АРК в ієрархії нормативно-правових актів України. Зважаючи на той факт, що законодавець чітко визначає відповідність актів представницького органу автономії Конституції та законам України, їх місце в системі нормативно-правових актів України можна, з усією впевненістю, віднести до підзаконних актів. Тобто в ієрархії: конституція — закони — підзаконні акти вони займають останній рівень. Це вказує на те, що законодавець таким чином гарантував принцип унітарної держави, створивши єдину систему нормативно-правових актів, розмістивши акти Верховної Ради АРК у групі підзаконних актів. Цим заперечується будь-яка можливість трактувати статус АРК як самостійну територіальну одиницю з власним суверенітетом. Адже відомо, що суб’єкти федерацій мають власну систему нормативно-правових актів, а отже — власну правову систему.

Інший аспект цієї норми полягає в тому, що розкривається сенс поняття, зафіксованого ст. 102 Конституції, якою Президент визнається гарантом державного суверенітету та територіальної цілісності, у контексті відповідних гарантій. Для реалізації цієї функції Президент наділяється низкою конкретних повноважень, серед яких призупинення дії актів АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Слід зауважити, що глава держави в Україні згідно з Конституцією та профільним Законом є суб’єктом запиту в єдиний орган конституційної юрисдикції. Проте ця норма констатує особливий випадок звернення, специфікуючи таким чином статус глави держави у такій якості. При цьому слід пам’ятати, що, окрім глави держави, згідно із Законом «Про Конституційний Суд України», суб’єктами запиту є також група народних депутатів України (не менше 45), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини тощо. Цей факт дозволяє їм звертатися до Конституційного Суду з аналогічним запитами. Втім лише Президент України наділений правом зупиняти дію актів Верховної Ради АРК. При цьому Конституція виділяє та закріплює саме за Президентом можливість реагувати таким чином на нормотворчу діяльність Верховної Ради АРК.

Зайвим свідченням намагань законодавця забезпечити єдність системи нормативно-правових актів України є право Президента України скасовувати акти Ради міністрів АРК. Це повноваження вказує на те, що ні про який суверенітет публічної влади в АРК мова не йде, оскільки законодавець забезпечив прямий і безпосередній контроль глави держави над актами виконавчого органу АРК.

Процедура реалізації цього повноваження також має певні особливості. Зважаючи на той факт, що процес передбачає певну послідовність дій, розділених у часі, є сенс виділити окремі етапи реалізації цього повноваження глави держави. Перший етап передбачає зупинення дії нормативно-правового акта Верховної Ради АРК, другий, у свою чергу — одночасне звернення до Конституційного Суду України. Термін «одночасне» використаний законодавцем абсолютно адекватно, що дозволяє убезпечитись від евентуальної загрози з боку глави держави, зупиняти акти представницького органу автономії, не звертаючись певний час до Конституційного Суду України, зупиняючи їх дію, проте не розглядаючи їх конституційність та законність.

Стаття 138

До відання Автономної Республіки Крим належить:

1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;

2) організація та проведення місцевих референдумів;

3) управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

5) розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм;

6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;

7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам’яток історії;

9) участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.

У державах зі складними формами державного устрою (федерація, асиметричний унітаризм) одним із засадничих питань їх функціонування є проблема розподілу повноважень між центральним і територіальним рівнем публічної влади. Дана стаття присвячена саме цьому питанню. Вона визначає кількісний та якісний характер обсягу предметів відання АРК. Згідно з існуючими в конституційному праві класифікаціями, такий тип можна визначити як залишковий, тобто основа компетенції зосереджена на центральному рівні, тоді як на місцевому — лише чітко визначений обсяг компетенції, зважаючи на доцільність та раціональність її реалізації саме на місцевому рівні. Таким чином, законодавець уникнув конструювання предметів відання за іншими принципами, виділяючи при цьому конкуруючу, виключну компетенцію, забезпечивши зайвий раз принцип унітаризму, втім, створивши особливий територіальний суб’єкт з особливими повноваженнями.

Предмети відання, у розумінні законодавця, — це сфери, де можуть бути реалізовані повноваження АРК. За своєю природою предмети відання нагадують компетенцію певного рівня, характерну для складних державних утворень — федерацій. Проте український законодавець, з метою забезпечення унітаризму, уникає застосовувати модель розподілу повноважень, характерну для таких утворень, як федерації, і застосовує інший підхід. Про те, що предмети відання не є повноваженнями у звичайному розумінні, свідчить хоча б той факт, що законодавець визначив чіткий перелік останніх, що в цілому збігається з компетенцією органів місцевого самоврядування. Лише такі пункти, як 1, 4, 10 нагадують повноваження, характерні для територіальних суб’єктів з елементами суверенітету.

Визначаючи предмети відання, український законодавець значною мірою скористався принципом субсидіарності, який застосовується у складних державних утвореннях, наприклад ЄС, для розподілу рівнів реалізації публічної влади. Згідно з цим принципом компетенція реалізується на тому рівні, на якому її виконання є доцільнішим, раціональнішим, ефективнішим. Слід, однак, зауважити, що конкретний перелік предметів відання є наслідком політичного компромісу, досягнутого під час прийняття Конституції, а звідси — певні проблеми з його характеристиками.

За аналогією з повноваженнями суб’єктів федерації, предмети відання можна розділити на: виключні (пп. 1, 5) та спільні (пп. 7, 9). Крім того, серед предметів відання АРК є такі, що характерні для органів місцевого самоврядування в Україні (пп. 2, 3). Таким чином, можна вести мову про комплексний характер предметів відання АРК.

Проте із визначенням цього переліку існує певна проблема. Насамперед законодавець все-таки говорить про предмети відання як про повноваження в ч. 2 цієї статті, чим ускладнює визначення природи цього явища. Втім передбачена Конституцією можливість делегування додаткових предметів відання, без визначення меж такого делегування, дещо заплутує питання про природу самого утворення — АРК з точки зору обсягу його предметів відання (компетенції), адже, закріплюючи можливість законодавчого делегування інших повноважень Автономній Республіці Крим, положення ч. 2 коментованої статті залишає відкритим обсяг тих прав, що конституційно надані автономії.

Пункт 1 частини першої коментованої статті відносить до відання автономії питання призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим. Призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК відбувається у зв’язку із закінченням визначеного Конституцією 5-річного строку повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраних на чергових виборах. Призначення чергових виборів депутатів Верховної Ради АРК здійснює Верховна Рада АРК. Слід мати на увазі, що до відання Верховної Ради АРК належить лише призначення чергових виборів представницького органу автономії, оскільки позачергові вибори у разі дострокового припинення повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим призначаються Верховною Радою України.

Конституційне положення щодо затвердження складу виборчої комісії АРК деталізоване у ст. 22 Закону України «Про вибори Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Склад виборчої комісії Автономної Республіки Крим формується за поданнями зареєстрованих у встановленому законом порядку місцевих організацій партій у кількості не менше 9 і не більше 18 осіб і затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим не пізніш як за 53 дні до дня виборів.

До відання Автономної Республіки Крим п. 2 ч. 1 коментованої статті відносить питання організації та проведення місцевих референдумів. Під місцевими референдумами в даному випадку слід розуміти республіканський (Автономної Республіки Крим) референдум. Згідно з положенням п. 3 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Предметом такого референдуму можуть бути тільки питання, віднесені до відання автономії.

Пункт 3 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим здійснення управління майном, що належить Автономній Республіці Крим. Згідно з положенням п. 4 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим визначення порядку управління майном, що належить автономії, є прерогативою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Відповідно до ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим управління майном Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим, управління майном, яке знаходиться на балансі Ради міністрів Автономної Республіки Крим, покладено на Раду міністрів Автономної Республіки Крим.

Пункт 4 ч. 1 коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України. Згідно з положенням п. 7 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим затвердження бюджету автономії і внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про його виконання належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Фінансова самостійність Автономної Республіки Крим гарантується закріпленням законами України за доходною частиною бюджету Автономної Республіки Крим на стабільній основі загальнодержавних податків і зборів, які зараховуються в повному обсязі до бюджету автономії і є достатніми для здійснення її повноважень та забезпечення життєвого рівня громадян і населення в цілому не нижче соціальних стандартів і потреб, що визначаються законами України. Міжбюджетні відносини Державного бюджету України і бюджету Автономної Республіки Крим, що регулюють розподіл і перерозподіл бюджетних коштів для збалансування бюджету автономії на рівні, необхідному для забезпечення і здійснення її повноважень, а також життєвого рівня населення не нижче соціальних стандартів і потреб, визначаються відповідно до законів України.

Пункт 5 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затвердження та реалізацію програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм. Згідно зі ст. 9 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в Автономній Республіці Крим розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період. Відповідно до ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим такі програми за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим затверджує Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Вона ж вносить до них зміни і здійснює контроль за їх виконанням.

Відповідно до п. 6 частини першої коментованої статті до відання Автономної Республіки Крим належить визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів. За Законом України «Про курорти» курорт — це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об’єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. Підставою для прийняття рішення про оголошення природної території курортною є наявність на ній природних лікувальних ресурсів, необхідної інфраструктури для їх експлуатації та організації лікування людей. Округ (зона) санітарної охорони — це територія земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту. У межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів.

Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого (Автономної Республіки Крим) значення затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення. Режими округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони таких курортів затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Пункти 7, 9 частини першої коментованої статті відносять до відання Автономної Республіки Крим низку питань, пов’язаних із забезпеченням прав і свобод громадян. Ці приписи Конституції України відтворено в Конституції Автономної Республіки Крим і деталізовано у галузевому законодавстві, зокрема у законах України «Про мови в Українській РСР», «Про національні меншини в Україні», «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні», «Про звернення громадян», «Про охорону культурної спадщини», «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» та ін.

Пункт 10 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Режим надзвичайного стану запроваджується за умов і в порядку, що передбачені чинним законодавством. Згідно з положенням ч. 5 ст. 5 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Надзвичайний стан може бути введений на території Автономної Республіки Крим на термін не більш як 60 діб і продовжений Президентом України не більш як на 30 діб.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» надзвичайна екологічна ситуація — це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави. Негативні зміни в навколишньому природному середовищі — це втрата, виснаження чи знищення окремих природних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, що обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах.

При цьому окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України. При цьому оголошення окремої місцевості Автономної Республіки Крим зоною надзвичайної екологічної ситуації або окремих її місцевостей може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Частина 2 коментованої статті передбачає можливість делегування Законами України Автономній Республіці Крим й інших повноважень. Як було зазначено у пп. 8 і 9 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 3 лютого 2009 р. № 4-рп/2009 (справа за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (конституційності) пунктів 1, 4, 8,10, підпункту «б» підпункту 2 пункту 13, пунктів 14, 17 розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві»), делегування законом повноважень органам влади Автономної Республіки Крим випливає з конституційних засад здійснення державної влади і обумовлене соціально-економічними, політичними та іншими чинниками. Принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади щодо Автономної Республіки Крим відображається встановленим Конституцією України правовим статусом Автономної Республіки Крим, повноваженнями і питаннями, віднесеними до її відання, що є непорушним і може змінюватися лише шляхом внесення змін до Основного Закону України. Делеговані законами України повноваження Автономній Республіці Крим визначають необхідне співвідношення державного управління та участі регіону у вирішенні тих чи інших питань внутрішньої політики держави на певному етапі її соціально-економічного розвитку і можуть змінюватися.

Стаття 139.

В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, статус якого визначається законом України.

Коментована стаття присвячена державному органу, який сприяє виконанню в Автономній Республіці Крим повноважень, покладених на Президента України як гаранта державного суверенітету та територіальної цілісності держави, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

При цьому Конституція не встановлює функціональні характеристики Представництва Президента України в АРК і його правову природу. Саме тому для їх визначення слід проаналізувати спеціальний Закон України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» у редакції від 2 березня 2000 р., згідно з яким Представництво Президента України в АРК є державним органом з чітко вираженою контрольною природою. За своїм статусом цей орган не є самостійним, оскільки його функціональне призначення полягає у сприянні виконанню повноважень, покладених на Президента України. Про те, що Представництво є контрольною інституцією, з функціями моніторингу, свідчать такі його повноваження:

— вивчення стану виконання в автономії Конституції і законів України, указів і розпоряджень Президента та Кабінету Міністрів України;

— аналіз нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо їх відповідності Конституції та законам України;

— вжиття необхідних заходів для належного виконання актів законодавства України Верховною Радою Автономної Республіки Крим і Радою міністрів Автономної Республіки Крим, районними державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим;

— внесення пропозицій щодо скасування, зміни або зупинення дії нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Аналіз вищенаведених повноважень дозволяє стверджувати, що Представництво є, по-перше, допоміжним органом, утвореним Президентом; по-друге, з чітко вираженою функцією моніторингу ситуації; по-третє, суть його діяльності полягає у забезпеченні контрольної функції глави держави.

Статус Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, як допоміжного органу Президента, насамперед, виявляється у тому, що воно створюється Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується. Тобто, по суті, воно є інструментом реалізації повноважень глави держави, зафіксованих ст. 102 Конституції України. Про допоміжний, консультативно-дорадчий характер цього органу свідчить і закріплене Законом повноваження Представництва щодо організації і проведення нарад та консультацій за участю представників Верховної Ради АРК, Ради міністрів АРК, правоохоронних і контрольно-ревізійних органів, районних державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян в АРК з метою підготовки для внесення Президентові України пропозицій щодо вирішення актуальних соціально-економічних та інших проблем в Автономній Республіці Крим.

Очолює Представництво Постійний Представник Президента України в АРК, що призначається та звільняється з посади главою держави. Постійний Представник здійснює загальне керівництво діяльністю Представництва і несе персональну відповідальність за виконання покладених на Представництво завдань. Основне функціональне призначення Представника — сприяння виконанню повноважень Президента України в АРК в усіх необхідних сферах, зокрема, він виконує доручення Президента, спрямовані на забезпечення виконання повноважень Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина; звітує перед Президентом України про виконання своїх обов’язків, постійно інформує його з питань, що мають загальнодержавне значення.

Моніторинговий характер Представництва полягає в тому, що воно здійснює аналіз практики діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, релігійних організацій в Автономній Республіці Крим, а також узагальнює відомості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим. При цьому щодо результатів такого аналізу воно інформує Президента України.

Контрольна складова у природі цього органу виявляється в тому, що його повноваження дають змогу порушувати у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних адміністраціях і органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях в Автономній Республіці Крим питання щодо вжиття відповідних заходів для додержання Конституції і законів України, виконання указів і розпоряджень Президента України. При цьому воно має право отримувати від зазначених органів, а також від центральних органів виконавчої влади України інформацію, копії документів та матеріалів, необхідних для виконання покладених на Представництво завдань.

Слід також мати на увазі, що Постійний Представник Президента України в АРК має право брати участь у засіданнях Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК, із правом дорадчого голосу, здійснюючи таким чином безпосередній контроль. Він має право вимагати пояснень від посадових осіб Верховної Ради АРК, Ради міністрів АРК, керівників районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності в Автономній Республіці Крим в разі порушення ними Конституції та законів України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, а також порушує питання у встановленому законодавством порядку про притягнення до відповідальності посадових осіб, які вчинили правопорушення.

Крім цього, Постійний Представник Президента України в АРК має право входити з поданням у Верховну Раду АРК, Раду міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування в АРК у разі прийняття ними нормативно-правових актів, що суперечать Конституції і законам України, указам і розпорядженням Президента України, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів України, іншим актам законодавства України, порушують права і свободи громадян, з вимогою про усунення цих порушень, про що інформує Президента України. Причому таке подання обов’язково має бути розглянуте у позачерговому порядку. У разі неналежного реагування на подання Постійного Представника щодо незаконності прийнятих нормативно-правових актів він вносить пропозиції про скасування чи зупинення дії таких актів безпосередньо Президентові України.

Аналіз повноважень Представника Президента України в АРК дозволяє виділити ряд проблемних моментів у його статусі. Насамперед мова йде про невизначену природу цього інституту. Як було показано вище, у ньому суміщаються консультативно-дорадчі, контрольні і наглядові функції. При цьому цей орган є несамостійним органом державної влади, а допоміжним органом Президента України. Такий стан речей є наслідком необхідності забезпечити належний контроль з боку державної влади за діяльністю органів та посадових осіб АРК. Водночас, такий контроль повинен бути «м’яким», зважаючи на особливий статус АРК у складі України. Отже, ця проблема є наслідком компромісного характеру інституціоналізації АРК як особливого територіального суб’єкта.