Конституція України. Науково-практичний коментар

Стаття 113.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

У коментованій статті визначається статус Кабінету Міністрів України в системі органів виконавчої влади, правові засади діяльності та відносини з Президентом і Верховною Радою України.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо, через центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим і місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує діяльність цих органів.

Він є колегіальним органом і здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на засіданнях.

Свою діяльність Кабінет Міністрів України планує на основі та на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Підтвердженням статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади є коло завдань, визначених у положеннях ст. 116 Конституції України, зокрема, де йдеться про забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, а також забезпечення політики в інших сферах суспільних відносин; організацію і забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи, спрямування і координацію роботи міністерств, інших органів виконавчої влади.

Відносини між виконавчою владою і, зокрема, Кабінетом Міністрів України і Президентом України регулюються ст. 106 Конституції України. Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України, припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку. Відповідно до п. 1 ст. 14 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Президент України має право прийняти рішення про відставку Кабінету Міністрів України, тобто питання відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України має політичний характер і може вирішуватися шляхом прийняття рішення про відставку. При цьому Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття рішення Президентом України.

Верховна Рада України, відповідно до ст. 87 Конституції України, за пропозицією не менше як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може також розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Підконтрольність та підзвітність Кабінету Міністрів України Верховній Раді України визначається статтями 85, 96,97 Конституції України, в яких до повноважень Верховної Ради України віднесено питання затвердження Державного бюджету України, проект якого розробляє Кабінет Міністрів України і забезпечує його виконання, питання контролю за виконанням Державного бюджету України, розгляд та прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; надання згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до положень Конституції України.

Проблеми, що виникають при складанні і виконанні Державного бюджету України, є центральними економічними і загальнополітичними проблемами, тому контроль з боку Верховної Ради України за його виконанням та діяльність Кабінету Міністрів України в цьому напрямі є досить важливою функцією законодавчого органу.

У своїй діяльності Кабінет Міністрів України керується Конституцією та законами України, актами Президента України. Одним із найважливіших завдань Кабінету Міністрів України є забезпечення виконання цих законодавчих актів на всій території держави, систематичний моніторинг стану їх виконання та контроль за діяльністю органів виконавчої влади, за усуненням можливих порушень. Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України має підзаконний характер і здійснюється у відповідності до положень Конституції та законів України.

Подання Кабінету Міністрів України доповіді про хід виконання Державного бюджету України поточного року разом із проектом Державного бюджету України на наступний рік дає можливість Верховній Раді України проконтролювати фінансову ситуацію в державі та провести моніторинг діяльності уряду з метою уникнення ризиків, що супроводжували виконання бюджету поточного року.

Стаття 114.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр -міністри, міністри.

Прем’єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України.

Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України.

Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

Прем’єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.

У коментованій статті визначаються склад Кабінету Міністрів України, призначення Прем’єр-міністра України та персонального складу Кабінету Міністрів України, утворення, реорганізація та ліквідація міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Призначення на посаду Прем’єр-міністра України здійснюється Президентом України. Для такого призначення необхідна згода більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України, тому Президент України подає до Верховної Ради України письмове подання про надання згоди на призначення на посаду Прем’єр-міністра України. До письмового подання, відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (ч. 3 ст. 8), додаються відомості про громадянство, про освіту, про трудову діяльність і автобіографія, декларація про особисті доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан за рік, що передує року подання, відомості про перебування у складі керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, відомості про судимість кандидата. Усі відомості подаються державною мовою і підписуються кандидатом на посаду Прем’єр-міністра України.

У п’ятиденний строк з дня внесення такого подання Верховна Рада України розглядає подання Президента України про надання згоди на призначення на посаду Прем’єр-міністра України.

До розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради України про надання згоди на призначення на посаду Прем’єр-міністра України за пропозицією депутатських фракцій кандидат на посаду Прем’єр-міністра України зустрічається з депутатськими фракціями та відповідає на їхні запитання. Рішення про надання згоди на призначення на посаду Прем’єр-міністра України приймається шляхом голосування у поіменному режимі та приймається у формі постанови Верховної Ради України, яка невідкладно направляється Президенту України.

Отримавши постанову Верховної Ради України про надання згоди на посаду Прем’єр-міністра України, Президент України видає указ про призначення на посаду, з моменту видання якого особа, призначена на посаду Прем’єр-міністра України, набуває повноважень за цією посадою.

Прем’єр-міністр України вносить Президенту України подання про призначення членів Кабінету Міністрів України, у якому персональний склад Кабінету Міністрів України може вноситися єдиним списком або можливе внесення подання окремо на кожну посаду члена Кабінету Міністрів України разом з відомостями про особу, визначеними в п. 5 ст. 9 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Особа, що призначена членом Кабінету Міністрів України, набуває повноважень за посадою з моменту видання Указу Президента України про призначення її членом Кабінету Міністрів України.

Отже, члени Кабінету Міністрів України, крім Прем’єр-міністра України, призначаються на посаду Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віде-прем’єр-міністр України, три віце-прем’єр-міністри України, міністри.

Кількість та перелік посад новоствореного Кабінету Міністрів України визначається Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. Стосовно посадового складу Кабінету Міністрів України слід зауважити, що він залежить від структури органів виконавчої влади, яка, у свою чергу, визначається метою та завданнями діяльності виконавчої влади та пріоритетністю їх у відповідний період.

Порядок формування складу Кабінету Міністрів України дає підстави для висновку, що Прем’єр-міністр України пропонує кандидатури на посади першого віце-прем’єр-міністра України та віце-прем’єр-міністрів України, тоді як Кабінет Міністрів України визначає розподіл повноважень.

Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, формує проект порядку денного засідання, скликає засідання Кабінету Міністрів України та головує на засіданні Кабінету Міністрів України, підписує акти Кабінету Міністрів України.

Конституція України передбачає керівну роль Прем’єр-міністра України в роботі Кабінету Міністрів України по виконанню Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка базується на передвиборчій програмі Президента України, за рішення про схвалення якої проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України, що приймається Верховною Радою України у формі постанови.

У разі відсутності Прем’єр-міністра України його повноваження виконує Перший віце-прем’єр-міністр України або віце-прем’єр-міністр України в залежності від визначеного Кабінетом Міністрів України розподілу повноважень.

Тісний зв’язок Президента України з виконавчою владою простежується при формуванні системи центральних органів виконавчої влади. За поданням Прем’єр-міністра України Президент України утворює, реорганізує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Подання Прем’єр-міністра України щодо центральних органів виконавчої влади здійснюється в межах коштів, передбачених на утримання цих органів.

Крім того, Прем’єр-міністр України подає подання Президенту України щодо призначення керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також членів місцевих державних адміністрацій. Отже, можна зробити висновок про те, що при формуванні системи центральних органів виконавчої влади та призначенні керівників ініціатива виходить від Прем’єр-міністра України (ст. 106 Конституції України).

Стаття 115.

Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України.

Прем’єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Президентові України про свою відставку.

Відставка Прем’єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів.

Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри.

Коментована стаття визначає період, на який створюється Кабінет Міністрів України, та підстави припинення повноважень Кабінету Міністрів України.

Строк повноважень Кабінету Міністрів України співвідноситься із строком повноважень Президента України і не може перевищувати п’яти років, оскільки відповідно до ст. 103 Конституції України Президент України обирається громадянами України строком на п’ять років. З обранням Президента України Кабінет Міністрів України складає перед ним свої повноваження. Заява про складення повноважень Кабінету Міністрів України подається Прем’єр-міністром України чи особою, яка виконує його повноваження, новообраному Президенту України (ч. 2 ст. 11 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»). Такий порядок складення повноважень є обов’язковим і обумовлений обранням Президента України.

Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів України мають достроковий характер і пов’язані з інститутом відставки.

Право на дострокову відставку мають персонально Прем’єр- міністр України та інші члени Кабінету Міністрів України. За умови відставки Прем’єр-міністра України у відставку йде і Кабінет Міністрів України у повному складі.

Відставка Кабінету Міністрів України можлива за власною ініціативою Кабінету Міністрів України (добровільна) і за ініціативою Верховної Ради України чи Президента України (вимушена, або примусова). Заяву про відставку у всіх випадках зобов’язаний подати Прем’єр-міністр України Президенту України.

Тому можна зауважити, що відставка Кабінету Міністрів України настає внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України; прийняття Президентом України рішення про відставку Кабінету Міністрів України, відставки Прем’єр-міністра України або його смерті (п. 2 ст. 12 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри йому можуть бути розглянутими Верховною Радою України на пропозицію не менше як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу. Пропозиція народних депутатів про відповідальність Кабінету

Міністрів України розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше ніж через десять днів після її внесення, а отже, може бути розглянутою і раніше десятиденного строку. На засідання запрошуються всі члени Кабінету Міністрів України.

Якщо за резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України, вона вважається прийнятою. У зв’язку з прийняттям такої резолюції Верховною Радою України Прем’єр-міністр України зобов’язаний надати Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття Верховною Радою України такої резолюції.

Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України, прийнята Верховною Радою України, має наслідком відставку Кабінету Міністрів України. У пункті 6 ст. 13 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» зазначається, що Верховна Рада України не може розглядати більше одного разу протягом чергової сесії питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, а також не може розглядати це питання протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Президент України має право прийняти рішення про відставку Кабінету Міністрів України. У день прийняття рішення Президента України про відставку Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати йому заяву про відставку Кабінету Міністрів України. Отже, відставка Кабінету Міністрів України за резолюцією Верховної Ради України про недовіру йому, як і відставка Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України, супроводжується заявою Прем’єр-міністра України Президенту України про відставку Кабінету Міністрів України.

За дорученням Президента України Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраним Президентом України або перебуває у відставці, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів. Визначений Конституцією України термін діяльності Кабінету Міністрів України, який склав свої повноваження або перебуває у відставці, зобов’язує Президента України призначити новий склад Кабінету Міністрів України.

Стаття 116.

Кабінет Міністрів України:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Змістовне наповнення компетенції Кабінету Міністрів України знаходиться у фокусі соціально-політичних та соціально-економічних інтересів, адже воно є залежним від політично узгодженого рішення щодо моделі форми державного правління, типу відносин державної виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, необхідної ролі держави в економіці перехідного періоду як у періоди економічного зростання, так і в кризові періоди. За великим рахунком увазі мають піддягати також і суспільно- державні трансформаційні завдання, необхідність ефективного реагування на екологічні, демографічні, міграційні, ресурсні виклики і кризи тощо. Разом з тим досить гострою залишається проблема додержання конституційної законності в діяльності Кабінету Міністрів та відповідальності за її результати.

У цьому сенсі не випадково, що існуюча конфігурація компетенції Кабінету Міністрів України за чинної Конституції України 1996 р. стала, з одного боку, предметом трансформації внаслідок конституційної реформи 2004 р., а з іншого — предметом повернення до попереднього стану внаслідок рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010.

На жаль, названі зміни в обох напрямках були викликані в першу чергу обставинами політичної боротьби, а не проблемою підвищення ефективності державного керівництва суспільним розвитком у загальнонаціональних інтересах.

Слід також зазначити, що зміст компетенції Кабінету Міністрів України є продуктом певних концептуальних позицій авторів, що розробляли проект Конституції України в середині 90-х рр. минулого століття, і які до певної міри сьогодні можуть розглядатися як окремий етап розвитку конституційної доктрини. У той же час на початку другого десятиліття XXI ст., враховуючи наслідки фінансово-економічної кризи 2008—2009 рр., прискорення процесу глобалізації, що супроводжується також загостренням цілої низки суспільно-економічних та інших проблем, безпосередньо зачіпаючих українське суспільство, а також враховуючи накопичений досвід державного менеджменту в умовах незалежності української держави, зміст ст. 116 Конституції України сьогодні може оцінюватись до певної міри критично.

Слід зазначити, що формування законодавчої бази діяльності Кабінету Міністрів України відбувалося досить непослідовно, що також свідчить про складність проблеми та необхідність суспільно-політичної узгодженості інтересів на більш високому рівні політичного діалогу. Так, у країні за період часів незалежності до 2007 р. взагалі не було прийнято поточного закону, що мав би своїм завданням комплексно врегулювати широке коло повноважень Уряду України. Навіть після прийняття Конституції України у 1996 р., коли було створено конституційно-правову базу законодавчого забезпечення його діяльності, такий Закон було прийнято лише у 2007 р. Звичайно, що у фрагментарному форматі ті чи інші повноваження Кабінету Міністрів України отримували нормативно-правову фіксацію до і після 1996 р., але переважно у законах галузевої приналежності, значна кількість яких, до речі, є чинними і сьогодні. Слід враховувати також і той факт, що чинна редакція Закону України «Про Кабінет Міністрів України» вже є третьою і, як уявляється, не останньою. У відповідності до ст. 120 Конституції України «організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України». На жаль, у цій конституційно-правовій нормі не тільки не міститься посилання на необхідність прийняття окремого комплексного закону про Уряд, що мав би статус конституційного, зважаючи на високе суспільне значення цього об’єкта правового регулювання, але не міститься і вказівки на необхідність прийняття окремого комплексного поточного закону або спеціальних законів, враховуючи й інші ланки державної виконавчої влади. Адже необхідність комплексного закону, власне кодифікаційного акта, є очевидною, що дозволило б уникнути конкуренції та колізій відповідних правових норм, що є фактично запрограмованими в умовах паралельного існування цілої низки джерел із сумісним предметом регулювання. Слід зазначити, що цитоване положення ст. 120 Конституції України дозволяє існувати поряд із Законом України «Про Кабінет Міністрів України» також іншим поточним галузевим законам, якими врегульовуються окремі повноваження Уряду.

Аналіз конституційно-правових положень ст. 116 Конституції України має враховувати також і системно-структурну природу Конституції України як кодифікованого джерела норм конституційно-правового регулювання. Адже дійсно ціла низка функцій-повноважень Уряду України є складовою процесу його взаємодії з іншими органами державної влади і, зокрема, з Президентом України та Верховною Радою України. Таким, наприклад, є положення ст. 116 Конституції України щодо розробки Кабінетом Міністрів України проекту закону «Про Державний бюджет України», яке кореспондує, зокрема, п. 4 ст. 85 Конституції України, а саме повноваженню Верховної Ради України затверджувати Державний бюджет України та вносити зміни до нього. Аналогічний зв’язок можна встановити також і між п. 4 ст. 116 Конституції України щодо розроблення Кабінетом Міністрів України загальнодержавних програм економічного розвитку та їх затвердженням Верховною Радою України на підставі п. 6 ст. 85 Конституції України. Можна також встановити прямий зв’язок між змістом ст. 116 Конституції України, якою, і це важливо підкреслити, надано відкритий перелік функцій Уряду, та п. 15 ст. 106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, приводячи таким чином до внутрішньоструктурної зміни акцентів у предметі відання та конфігурації повноважень Кабінету Міністрів України тощо.

Системно-структурні зв’язки можна встановити також і між функціями-повноваженнями Кабінету Міністрів України та положеннями норм Конституції України, що містяться в її розділі XI «Місцеве самоврядування», зокрема в частині реалізації міжбюджетних відносин, реалізації органами місцевого самоврядування та делегованих повноважень, передбачених ст. 143 Конституції України тощо.

У той же час положення Конституції України, що визначають основи суспільного ладу у відповідності до розділу І «Загальні засади», необхідно визнати базовими, визначальними для встановлення змісту конституційно-правового регулювання діяльності вищих органів державної влади і, зокрема, Кабінету Міністрів України. Такими є фактично всі без винятку норми названого розділу і особливо ті, якими Україна визначається як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава, а її найвищою соціальною цінністю — людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека. Надзвичайне значення мають і принципи організації суспільного життя, такі як відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, принцип поділу державної влади на окремі її гілки, принцип верховенства права, політичного, економічного та ідеологічного плюралізму, засади правового порядку в Україні, захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення економічної та інформаційної безпеки як найважливіших функцій держави тощо.

Так, уст. 17 Конституції України визначено пріоритетне значення окремих функцій держави по відношенню до інших. Таким чином, це положення прямо стосується Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Серед його функцій-повноважень, що перелічені у ст. 116 Основного Закону, відповідно слід виділити окремі з них як пріоритетні, зокрема «забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності», «здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки...».

Принцип діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб, що зафіксований у ст. 19 Конституції України, зокрема вказуючи на однопорядковість критеріїв законності, а саме «на підставі», «в межах повноважень», «та у спосіб», що передбачені Конституцією та законами України, вимагає прямого їх врахування на рівні конституційно-правового регулювання діяльності, зокрема Кабінету Міністрів України. У цьому сенсі слід виходити із необхідності комплексної урегульованості його компетенції, згідно з якою має бути прямо вказано і на перелік повноважень, і на межі їх застосування, і на способи реалізації цих повноважень. Поточний закон може деталізувати, уточнювати зміст кожного з названих типів правових інструментів, але маючи при цьому на рівні конституційного закону визначеність одночасно з усіма елементами такої «тріади». Слід зазначити, що ст. 116 Конституції України не повного мірою реалізує системно-структурні зв’язки такого роду, що висвітлює певні недоліки законодавчої техніки, що була застосованою.

Аналіз змісту положень ст. 116 Конституції України в системно- структурному аспекті передбачає його здійснення не тільки у форматі норм власне конституційно-правового регулювання, але й у вертикальному аспекті, оскільки реальне і детальне наповнення правового регулювання компетенції Кабінету Міністрів України, визначеного у відкритому переліку функцій-повноважень в Основному Законі, отримало подальший розвиток і акцентуацію на найбільш актуальних завданнях Уряду в Законі Україні «Про Кабінет Міністрів України». Таким чином, поточне законодавство, включаючи і цілу низку інших законів України, що фіксують окремі завдання і повноваження Уряду України, є тим нормативно- правовим матеріалом, що сукупно із конституційно-правовим регулюванням дозволяє визначити повну й об’ємну картину правового положення Кабінету Міністрів України та його основної складової — компетенції. У той же час Закон України «Про Кабінет Міністрів України», що був прийнятий у його першій редакції, через 11 років після прийняття Конституції України слід оцінювати в контексті визначення правового положення Уряду не тільки як законодавчий акт, що деталізує, уточнює, забезпечує необхідними процедурами та механізмами реалізацію конституційно-правових положень розділу VI Конституції України, але як такого, що встановлює нові функції-повноваження на підставі п. 10 ст. 116 Конституції України. Слід зазначити, що названий Закон також дозволяє з’ясувати більш сучасне розуміння ролі і функцій Уряду України в системі соціально-політичних та соціально-економічних відносин у порівнянні із доктринальною парадигмою, що існувала в середині 90-х рр. минулого століття на момент прийняття чинної Конституції України. Ураховуючи факт існування вже третьої редакції чинного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р., що хоча і була викликана необхідністю реалізації рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010, яким скасовано конституційну реформу 2004 р., але уособлює майже п’ятнадцятирічну відстань концептуальних уявлень про функціональне навантаження Уряду України в сучасних умовах суспільного розвитку. Ця обставина створює можливість при тлумаченні змісту ст. 116 Конституції України враховувати, так би мовити, у «зворотному порядку» положення поточного законодавства, що є більш детальним та модернізованим. У той же час такий підхід до проблеми встановлення змісту конституційно-правового регулювання слід вважати надзвичайно умовним, адже зрозуміло, що поточне законодавство містить у собі не тільки юридично коректну модернізацію, але і «вмонтовані» в текст корпоративні, партійні, бюрократичні інтереси, законодавчо створені форми реалізації яких, в першу чергу, і мають бути визначені як такі, що не відповідають змісту конституційно-правового регулювання.

Переходячи до безпосереднього розгляду окремих положень ст. 116 Конституції, варто знову зупинитись на особливостях законодавчої техніки викладення відповідних норм. У першу чергу це стосується першого рядка зазначеної статті — «Кабінет Міністрів України», де законодавець не визначив змісту юридичного зв’язку між Кабінетом Міністрів України та функціональними положеннями його компетенції, що викладені далі. Адже різниця правового положення Кабінету Міністрів та різниця в правовій оцінці наслідків його діяльності або бездіяльності є досить відчутною у випадку, якщо зафіксовано, наприклад, «Кабінет Міністрів України зобов’язаний» або «Кабінет Міністрів уповноважений». Зрозуміло, що уповноваження та зобов’язання — це різні базові правові засоби нормативного регулювання. Законодавець, однак, уникає такої визначеності. Можна було б припустити, що така визначеність перенесена ним на рівень кожного окремого пункту ст. 116 Основного Закону, що формулює відповідні види функцій-повноважень, однак і їх розгляд не створює відчуття чіткості, юридичної коректності і відповідальності. Адже маємо цілу низку юридично аморфних словосполучень на кшталт: «забезпечує», «вживає заходів», «спрямовує», «здійснює». Жодне з положень не вказує на завершений соціально-економічний результат діяльності Уряду, що може бути визначений та оцінений за допомогою об’єктивних критеріїв.

Проблемою законодавчої техніки є також визначеність із складовими компетенції Уряду України, що викладені у ст. 116 Основного Закону. Принципове значення має їх визначеність або як «функцій», або як «завдань», або як «основних повноважень». Чинний текст Конституції України, враховуючи зміст її п. 10 ст. 116, вказуючи на здійснення Кабінетом Міністрів України «інших функцій», дозволяє тлумачити названі складові як функції. У той же час редакція Конституції України згідно із доповненнями від 08.12.2004 р. передбачала у п. 10 ст. 116 текст: «здійснює інші повноваження...».

Найбільш вдалою уявляється позиція законодавця, застосована ним у змісті норм Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010 р. № 2591-VI, якою виділено уст. 2 «Основні завдання Кабінету Міністрів України», де майже ідентично, за окремим винятком, викладено зміст ст. 116 Конституції України. (Цікаво, що і п. 10 цих статей сформульовано ідентично — «виконання інших функцій...», незважаючи, що названий Закон містить викладення «завдань», а не «функцій».) У Законі України «Про Кабінет Міністрів України» законодавець виділяє «загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України» (ст. 19), а також «основні повноваження Кабінету Міністрів України» (ст. 20), що слід визнати більш оптимальним викладенням компетенції Уряду, враховуючи її складну ієрархізовану розбудову.

За своїм обсягом ст. 116 Конституції України в десяти положеннях робить спробу викласти зміст компетенції Кабінету Міністрів України. З одного боку, зважаючи на переважну більшість сучасних конституцій іноземних держав, такий обсяг конституційно-правового регулювання зазначеного питання об’єкта можна вважати достатнім. У той же час, зважаючи на нестримні трансформаційні процеси як у сфері державного регулювання економічної діяльності, так і у сфері державотворення як такого, уявляється, що Конституція України мала б встановити більш ґрунтовне регулювання суспільно-політичних та суспільно-економічних процесів. Слід додати також і необхідність сучасній конституційній доктрині напрацювати доктринальне визначення ролі держави і, зокрема, її Уряду в економічній системі. Адже серед функцій-повноважень Кабінету Міністрів України, згідно із ст. 116 Основного Закону, не зазначено одну з найважливіших його функцій — здійснення державного регулювання макроекономічних процесів, запровадження антикризового режиму функціонування національної економіки, також як і функцію реалізації регіональної політики держави, важливого чинника забезпечення її суверенітету та територіальної цілісності тощо.

Переходячи безпосередньо до аналізу положень п. 1 ст. 116 Конституції України, слід зазначити, що цей пункт змістовно перегружено у порівнянні з іншими, адже, як уявляється, у ньому законодавець власне зафіксував призначення Уряду — здійснювати внутрішню та зовнішню політику держави. Разом з тим це класичне призначення виконавчої гілки державної влади в названому пункті знаходиться в єдиному переліку із «забезпеченням державного суверенітету та економічної самостійності України», «виконанням Конституції і законів України, актів Президента України». Таким чином, фактично у п. 1 ст. 116 Основного Закону міститься три самостійні функції (завдання) Кабінету Міністрів України, що їх, як уявляється, можна було б «рознести» по окремих пунктах названої статті. Так, положення про забезпечення державного суверенітету та економічної незалежності України ґрунтуються на відповідних положеннях Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Закону Української РСР «Про економічну самостійність Української РСР». Слід зазначити, що як Декларація про державний суверенітет України містить окремий розділ «Економічна самостійність», такі Закон «Про економічну самостійність Української РСР» у ст. 1 прямо фіксує, що забезпечення економічної самостійності Української РСР є необхідною умовою державного суверенітету України. Таким чином, між названими положеннями п. 1 ст. 116 Основного Закону існує органічний зв’язок. Як уже зазначалося, забезпечення державного суверенітету є основною функцією всієї держави, а також усіх гілок державної влади (адже не випадково, згідно із п. 1 ст. 106 Конституції України, Президент України забезпечує державну незалежність, фактично ключовий політико-правовий чинник суверенітету, а згідно із ст. 102 Основного Закону Президент України є гарантом державного суверенітету територіальної цілісності України). У той же час зрозуміло, що основна практична діяльність держави по забезпеченню державного суверенітету в його територіальному, економічному, інформаційному, екологічному, культурному, міжнародному та безпековому аспектах покладається саме на органи державної виконавчої влади, які за чинної Конституції спрямовуються і координуються власне Кабінетом Міністрів України.

Звичайно, що згаданий Закон Української РСР сьогодні, на жаль, не може функціонувати в повній мірі, враховуючи радикальні суспільні зміни, зокрема, у структурі власності на основні виробничі активи підприємств країни, на форми практичної реалізації права власності Українського народу на землю, її надра, інші природні ресурси тощо. Разом з тим вступ України до СОТ, формування в країні олігархічної економіки напівсировинного та аграрного типу, що знаходиться на архаїчному рівні третього технологічного укладу, поглиблення і поширення негативних наслідків сучасного варіанта глобалізації, в першу чергу економічної, — усе це разом ставить питання про економічну самостійність країни, її економічну безпеку в абсолютно новому, загостреному аспекті. Саме тому конституційно-правова фіксація названої функції Кабінету Міністрів України організовано та законодавчо створює можливості для розвитку цього напряму діяльності держави.

Щодо положення п. 1 ст. 116 у Конституції України відносно забезпечення Кабінетом Міністрів України внутрішньої та зовнішньої політики держави, то необхідно визначитись, що формування та реалізація політики держави в тих чи інших напрямах є основною формою діяльності Уряду, відтак назване положення п. 1 ст. 116 має бути текстуально, змістовно та системно ув’язаним з положеннями п. 3 ст. 116, утворивши єдиний функціональний блок діяльності Кабінету Міністрів України. Важливо підкреслити, що 01.07.2010 р. Верховною Радою було прийнято Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», що є позитивною практикою створення механізму реалізації названого конституційно-правового положення.

Повертаючись до п. 1 ст. 116 Конституції України, а саме до виконання Кабінетом Міністрів України Конституції і законів України, актів Президента України, слід зазначити, що вимога додержання конституційної законності та верховенства права достатньо чітко визначена у розділі І Конституції України «Основні засади», зокрема у статтях 1,8, 19 тощо. Що ж стосується вимоги виконання Кабінетом Міністрів України актів Президента України, то враховуючи реальний склад конституційних повноважень останнього щодо формування, складу, змісту діяльності та відповідальності Уряду України, така вимога виглядає цілком логічною. Проблемою залишається лише конституційно-правовий дисбаланс між реальними повноваженнями Президента України щодо діяльності Кабінету Міністрів України, усієї системи органів державної виконавчої влади та відсутністю формального закріплення його домінуючої статусної ролі в цій системі.

Пункт 2 ст. 116 Конституції України фіксує «вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина» як окрему функцію Уряду України. Як уявляється, мова все ж таки має йти про принцип діяльності Кабінету Міністрів України, причому в будь-якому його напрямі при реалізації будь-якого повноваження. Ураховуючи наявну фіксацію в Конституції України положень ст. 3 щодо найвищих соціальних цінностей та змісту і спрямованості діяльності держави, а також окремий розділ Основного Закону, присвячений правам, свободам і обов’язкам людини і громадянина, уявляється, що зміст п. 2 має бути винесено за межі ст. 116 Конституції України. В усякому разі додаткова фіксація серед функцій Уряду положення про забезпечення прав і свобод людини і громадянина не створює додаткових гарантій додержання та забезпечення цих самих прав та свобод. Можливо, доцільним було б у цьому контексті додати до п. 2 ст. 116 Конституції України речення такого змісту: «системні і масові порушення прав людини в процесі реалізації Кабінетом Міністрів України своїх функцій є підставою визнання його діяльності незадовільною та припинення його повноважень Президентом України або прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри з наступною його відставкою».

Пункт 3 ст. 116 Конституції України фіксує функцію Кабінету Міністрів України по забезпеченню проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Слід визнати це положення одним з основних у компетенції Уряду України, адже воно закріплює основну правову форму його впливу на суспільно-економічний розвиток країни.

У той же час слід зауважити, що для забезпечення проведення тієї чи іншої політики вона спочатку має бути сформованою, отримати об’єктивацію власного змісту у відкритих для широкого загалу документах і лише після цього виникає необхідність її забезпечення за рахунок застосування організаційних, економічних, правових та інших засобів. У цьому сенсі забезпечення державної політики, передбачене у п. 3 ст. 116 Конституції України, має попередньо включати повноваження — обов’язок Уряду формувати політику держави по визначених сферах та напрямах суспільно-економічного розвитку. Необхідно звернути увагу, що законодавець у змісті коментованої норми пішов шляхом визначення кількох конкретних напрямів державної політики, керуючись власним усвідомленням їх актуальності. У той же час, виходячи із системного характеру сфери суспільних відносин та кореспондуючим їх типам окремим видам державної політики, цілком слушним було б спочатку розподілити політику держави на базові групи — економічну, соціальну, екологічну, культурну тощо, а після цього визначитись із найбільш важливими напрямами в кожній з таких груп на сучасному етапі суспільно-економічного розвитку країни. Чіткість та обґрунтованість такої диференціації має на меті не тільки наступну систематизацію засобів державного управління, але значною мірою і розбудову структури органів державної виконавчої влади, що власне і призначені безпосередньо реалізовувати визначену політику держави у відповідній сфері. Слід зазначити, що в Конституції України органічно пов’язані, але не тотожні поняття часто-густо використовуються синонімічно. Так, ст. 92 Конституції України серед об’єктів законодавчого регулювання називає бюджетну систему, систему оподаткування, фінансовий, грошовий, кредитний та інвестиційний ринки. Відтак, п. 3 ст. 116 Конституції України системі оподаткування протиставляє податкову політику, фінансовому ринку — фінансову політику, інвестиційному ринку — інвестиційну політику, у той же час залишаючи бюджетну систему без бюджетної політики, проте з функцією Уряду, згідно із п. 6 ст. 116 Конституції України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення його виконання тощо. Грошовому і кредитному ринкам не кореспондує відповідно грошова або кредитна політика Уряду.

Слід визнати, що положення п. 3 ст. 116 Конституції України в цілому мають несистемний і дещо застарілий характер, не дозволяють визначити оптимальне функціональне призначення Кабінету Міністрів України і тому фактично поступаються поточному законодавству за ступенем застосування. У цьому сенсі слід вказати, що Господарський кодекс України у ст. 9 визначив, що у сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб’єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому. Пункт 4 цієї ж статті Господарського кодексу України встановлює, що правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, у прогнозах і програмах економічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності Кабінету Міністрів України, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах.

Перелік основних напрямів економічної політики держави викладено у ст. 10 Господарського кодексу України, серед яких зазначені: структурно-галузева, інвестиційна, амортизаційна, інституційних перетворень, цінова, антимонопольно-конкурентна, бюджетна, податкова, грошово-кредитна, валютна, зовнішньо-економічна, екологічна, захисту прав споживачів, зарплати та доходів населення, зайнятості, соціального захисту та соціального забезпечення.

Очевидно, що цей перелік більш точно визначає завдання Уряду щодо розвитку економічної і соціальної сфер країни. Можливо тому в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» законодавець врахував необхідність викладення більш сучасного підходу до систематики державної політики. Важливо зазначити, що у ст. 19 названого Закону законодавець цілком слушно спробував визначити основні сфери державного управління, а вже у ст. 20 сформував більш детальний у порівнянні із конституційно- правовим регулюванням перелік напрямів державної політики, зокрема розподілив їх на сфери: економіки і фінансів; соціальну сферу; сферу правової політики; сферу зовнішньої політики; національної безпеки і обороноздатності. Не можна стверджувати, що в цьому питанні досягнута прийнятна ясність, але поточне законодавство напрацювало цілу низку підходів та конкретного нормативного матеріалу, закладаючи базу, що може бути використаною для подальшого вдосконалення конституційно-правового забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Доцільним було б на рівні конституційної доктрини визначитись із органічним правовим зв’язком у діяльності Уряду між сферами державного управління, відповідними видами державної політики та формами і засобами її реалізації, включаючи державні програми, застосування засобів державного регулювання, державної підтримки, протидії негативним тенденціям у розвитку відповідних суспільно-економічних відносин тощо. Системне відображення названого кола функціональних зобов’язань Уряду з необхідністю досягнення запрограмованих суспільно-економічних результатів слугувало б новим етапом конституційно-правового забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Саме тому положення п. 4 ст. 116 Конституції України слід сприймати саме в контексті однієї з правових форм реалізації державної політики по окремих її напрямах. Ця конституційно- правова норма фіксує, що Кабінет Міністрів України розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України. Механізм реалізації цієї норми закладено Господарським кодексом України, зокрема ст. 9 та ст. 11, в яких визначається прогнозування та планування економічного і соціального розвитку як форма реалізації державою економічної політики. Більш детально зміст п. 4 ст. 116 Конституції України розкривається через правовий механізм, що встановлено Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України». Цим Законом передбачено порядок розроблення таких програм, їх види, окремі змістовні аспекти тощо. У цілому слід визнати, що цей напрям діяльності Уряду потребує суттєвого вдосконалення і в процедурному, і в змістовному аспектах, а також в аспектах відповідальності за ефективність не тільки тих програм, що приймались діючим Урядом, але і його попередниками. У змісті п. 5 ст. 116 Конституції України об’єднано два окремих положення, достатньо автономних за своїм змістом і природою. Перше — «забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності», що частково ґрунтується на положенні ст. 13 Конституції України, відповідно до якого «держава забезпечує захист усіх суб’єктів права власності і господарювання», друге — «здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону», що утворює окрему, надзвичайно важливу функцію Уряду- Таким чином, щонайменше останнє положення п. 5 ст. 116 Конституції України має зайняти окреме місце в закріпленні системи функцій Уряду. Забезпечення ж рівних умов розвитку всіх форм власності скоріше є принципом діяльності, аніж його функціональним завданням. Слід звернути увагу також і на проблемну визначеність щодо розвитку саме форм власності. Коректніше було б вказати на розвиток суб’єктів господарювання різних форм власності. Слід також визнати, що назване положення має більше ідеологічне навантаження, ніж юридичне. Разом з тим практична діяльність держави у сфері економічного розвитку передбачає запровадження спеціальних режимів господарювання, що фактично можуть створювати окремі переваги, наприклад, суб’єктам приватного малого бізнесу, в аграрній сфері, у сфері оборонно-промислового комплексу, представленого переважно державними підприємствами тощо. Саме тому важливо забезпечити не математичну рівність умов розвитку суб’єктів господарювання різних форм власності, а максимально можливі для кожного з них умови розвитку як такого.

Що стосується положення про «здійснення управління об’єктами державної власності відповідно до закону», то слід визнати надзвичайно низьку ефективність цієї норми. По-перше, вона має диспозитивно-констатуючий характер і хоча і закріплює важливу функцію держави, але робить це з відсиланням до поточного закону, яким мають визначатися всі змістовні аспекти реалізації названої функції. Це, однак, вихолощує юридичне значення аналізованої норми. Слід зазначити також, що назване положення не містить будь-яких посилань на суспільно-економічну результативність такого управління. Конституційно-правову прогалину в цьому контексті утворюють відносини з приватизації та реприватизації і націоналізації, що за своїм суспільним значенням однозначно претендують на рівень конституційно-правового регулювання. Адже зміст ст. 17 Конституції України щодо економічної безпеки можна аналізувати в контексті її забезпечення і за рахунок збереження за визначеними кількісними та якісними параметрами державного сектору економіки. Разом з тим названі конституційно-правові норми не завадили здійсненню неправової за змістом і наслідками і тотальної за своїми масштабами приватизації державного майна.

Суміжним із цим питанням слід також визнати питання правового механізму реалізації права власності Українського народу на землю, надра, водні та інші природні ресурси тощо. Адже згідно із ст. 13 Конституції України «від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади...». Логічно було б у межах ст. 116 Конституції України визначити повноваження та порядок реалізації Кабінетом Міністрів України прав власності Українського народу на зазначені об’єкти.

Слід зазначити, що суттєве змістовне розширення обсягу положення п. 5 ст. 116 Конституції України дозволило б активізувати питання про кодифікацію законодавства у сфері управління державним сектором економіки, яке сьогодні представлене цілою низкою достатньо розрізнених законів України, зокрема «Про оренду державного і комунального майна», «Про управління об’єктами державної власності», «Про передачу об’єктів права державної і комунальної власності», «Про холдингові компанії в Україні», і звичайно ж Господарським кодексом України та іншими законами і підзаконними нормативно- правовими актами.

Достатньо чітко, хоча, можливо, і занадто лаконічно сформульовані в п. 6 ст. 116 Конституції України функції Уряду України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подачі Верховній Раді України звіту про його виконання. Слід зазначити, що названій нормі кореспондує положення п. 4 ст. 85 Конституції України, згідно з яким Верховна Рада здійснює контроль за виконанням цього бюджету і приймає відповідні рішення щодо звіту Уряду про його виконання.

За законодавчою технікою, що притаманна авторам Конституції України, назване положення, як і інші, позбавлене вказівок на суспільну ефективність реалізації тих чи інших функцій або повноважень, зокрема, Кабінету Міністрів України. Фактично всі питання бюджетного процесу, конфігурації міжбюджетних відносин перенесені на рівень Бюджетного кодексу України. У той же час доцільним, як уявляється, на рівні конституційно-правового регулювання було б визначитись з інтересами суб’єктів міжбюджетних відносин, критеріями допустимості складання та подання на розгляд дефіцитних бюджетів, меж таких дефіцитів тощо. У цьому випадку утворюються можливості для задіяння Конституційного Суду України, що дозволило б уникати загострення конфліктів, що з часом накопичуються між суб’єктами конституційно-правових відносин.

У пункті 7 ст. 116 Конституції України на Кабінет Міністрів покладено здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю. Слід знову зазначити, що названий пункт перевантажено низкою самостійних і достатньо різнохарактерних функцій Уряду. Разом з тим заходи по забезпеченню обороноздатності і національної безпеки, згідно із чинним законодавством, можуть реалізуватись як у звичайному режимі діяльності Уряду, інших органів державної виконавчої влади, так і в особливий період, зокрема в умовах воєнного або надзвичайного стану, введення мобілізації тощо.

Слід зазначити, що введення в країні стану загальної або часткової мобілізації, воєнного, надзвичайного стану та оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації врегульовано в Конституції України серед повноважень Президента України — пп. 19, 20, 21 ст. 106 та повноважень Верховної Ради України — п. 31 ст. 85. Разом з тим законами України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про оборону України», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» на Кабінет Міністрів України покладено цілу низку екстраординарних функцій, в тому числі і таких, реалізація яких може призводити до обмеження прав і свобод людини і громадянина у відповідності до ст. 64 Конституції України. Відтак, виконання таких функцій та повноважень повинно знайти окреме закріплення в межах ст. 116 Конституції України.

Положення п. 7 ст. 116 Конституції України фіксує функцію Уряду України щодо організації і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи. За змістом зрозуміло, що мова йде про забезпечення Кабінетом Міністрів організаційного та правового режимів, у тому числі і на рівні міжнародного правового регулювання, для ефективного здійснення суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності України та їх іноземними контрагентами відповідних договірних зобов’язань. В окремих випадках держава Україна також може бути суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності, тим не менше в п. 8 коректніше було б записати «організовує і забезпечує сприятливі умови та правовий режим для здійснення зовнішньоекономічної діяльності суб’єктів господарювання України та їх іноземних контрагентів».

Положення п. 9 ст. 116 Конституції України деталізовано в змісті ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з органами виконавчої влади. Як уявляється, de Lege ferenda ці положення у повному обсязі доцільно було б інкорпорувати до тексту ст. 116 Конституції України.

Стаття 117.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Кабінет Міністрів України діє на основі положень Конституції України, законів України та актів Президента України, а також відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, і спрямовує свою діяльність на забезпечення інтересів українського народу, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров’я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, протидії корупції, розв’язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Свої повноваження Кабінет Міністрів України здійснює шляхом прийняття рішень на засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України. Конституція України встановлює два види правових актів Кабінету Міністрів України — постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання.

Постановами Кабінету Міністрів України оформляються рішення, які мають нормативний характер, з питань затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики тощо, а також у випадках затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього; акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України, і вони набирають чинності з дня їх підписання, якщо інше не передбачено в тексті акта.

Процедура підготовки проектів правових актів Кабінету Міністрів України передбачена ст. 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та Регламентом Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовку та прийняття рішень та інші процедурні питання його діяльності. Тобто йдеться про те, що існує спеціальна процедура підготовки та розгляду проектів правових актів Кабінету Міністрів України, передбачена Регламентом Кабінету Міністрів України.

Право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Ініціювати підготовку та прийняття актів Кабінету Міністрів України може Президент України.

Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до своєї компетенції.

До підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.

Проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов’язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, установленому Кабінетом Міністрів України.

Головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів України є орган, який здійснює його підготовку. Він організовує, спрямовує і координує роботу заінтересованих органів з підготовки проекту акта Кабінету Міністрів України, вживає вичерпних заходів для врегулювання розбіжностей та проводить узгоджувальні процедури.

Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп’ютерної мережі. їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, установленому Кабінетом Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України приймаються, якщо за результатами розгляду на засіданні Кабінету Міністрів України до них не було висловлено зауважень.

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від складу Кабінету Міністрів України. Якщо проект акта отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем’єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Прем’єр-міністр України підписує прийняті акти Кабінету Міністрів України в день проведення засідання.

Постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України. Постанови Кабінету Міністрів України публікуються в Офіційному віснику України та газеті «Урядовий кур’єр».

Акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.

У Законі України «Про Кабінет Міністрів України» (п. 6 ст. 50) зазначається, що скасування акта Кабінету Міністрів України Президентом України на підставі п. 16 першої частини ст. 106 Конституції України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого акта, здійснення повноважень, визначених цим актом.

Стаття 118.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Коментована стаття закріплює принципові положення щодо здійснення виконавчої влади на місцях, окреслює суб’єктний склад даної системи, особливості формування, підконтрольності та підзвітності, відповідальності місцевих державних адміністрацій, їх голів.

Діяльність місцевих державних адміністрацій — значної ланки єдиної системи органів виконавчої влади — відіграє важливу роль

в управлінні відповідною адміністративно-територіальною одиницею та вирішенні проблем не лише конкретної території, а всієї держави. Конституція України встановлює, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим (АРК), у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Конституційні положення щодо організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій знайшли свою деталізацію в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 10 квітня 1999 р. У названий Закон вносилися зміни, у тому числі й рішенням Конституційного Суду України від 04.12.2001 р. № 16-рп/2001.

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами зі своїми атрибутами. їх склад формують голови місцевих державних адміністрацій, які у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, визначають їх структуру. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, було прийнято постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2008 р. «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у м. Києві державних адміністрацій»; від 01.08.2007 р. «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» тощо.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України на строк повноважень Президента України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій Прем’єр-міністру України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. Президент України може доручити Прем’єр-міністру України внести подання про призначення головою місцевої державної адміністрації іншої кандидатури. Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень із моменту призначення. Порядок припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій урегульовано в ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (далі Закону).

Перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов’язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи. Перший заступник та заступники голови обласної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою обласної державної адміністрації за погодженням із Кабінетом Міністрів України. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня. Порядок їх призначення та звільнення визначається Кабінетом Міністрів України.

Свою діяльність місцеві державні адміністрації здійснюють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Відносини місцевих державних адміністрацій та їх голів з Президентом України при здійсненні своїх повноважень характеризуються відповідальністю, а перед Кабінетом Міністрів — відповідальністю, підзвітністю і підконтрольністю. Ці відносини передбачають інформування Президента України і Кабінету Міністрів України головами облдержадміністрацій та щорічне звітування перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління (див. також коментар до статей 106, 116 Конституції).

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.

У разі визнання міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади незадовільною роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників міністр чи керівник іншого центрального органу виконавчої влади звертається з відповідним вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації. Голова місцевої державної адміністрації зобов’язаний розглянути це подання і не пізніше ніж у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший центральний орган виконавчої влади повинен у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

При здійсненні повноважень місцеві державні адміністрації взаємодіють з іншими органами державної влади у межах Конституції та законів України. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій. Вони можуть також застосовувати встановлені законодавством заходи заохочення до посадових осіб районної державної адміністрації.

Особливості діяльності районних державних адміністрацій в АРК врегульовані в ст. 46 Закону. Районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим забезпечують виконання Конституції АРК, нормативно-правових актів Верховної Ради АРК та рішень Ради міністрів АРК. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій. Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Прем’єр-міністру України Головою Ради міністрів АРК у порядку, встановленому законом. Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в АРК здійснюється головою відповідної районної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК. Рада міністрів АРК має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, рішенням Ради міністрів АРК, що не суперечать законодавству України. За наявності підстав, визначених законодавством, Рада міністрів АРК може порушувати питання перед Президентом України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних районних державних адміністрацій.

Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим — також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Проекти нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є проектами регуляторних актів, підлягають погодженню з територіальними органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної регуляторної політики в порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі — оприлюднюються. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, що стосуються прав та обов’язків громадян або мають загальний характер, піддягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, оприлюднюються у порядку, встановленому ст. 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Державна реєстрація нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, здійснюється в порядку, визначеному у Положенні про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1998 р. (у редакції від 9 вересня 2010 р.). Згідно з Положенням, державну реєстрацію нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, територіальних органів центральних органів виконавчої влади здійснюють головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі; нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів — районні, районні у містах Києві та Севастополі, міськрайонні (у разі утворення) управління юстиції.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Крім власних, місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально- технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов’язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад. Голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Стосовно організації і повноважень та порядку діяльності державних адміністрацій міст Києва та Севастополя, які мають спеціальний статус (ст. 133 Конституції), то вони повинні визначатися окремим законом України, як і сам спеціальний статус цих міст.

15 січня 1999 р. був прийнятий Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ», який визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, враховує особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті. Ці особливості пов’язані з наступним: по-перше, у місті на відміну від інших створені міські державні адміністрації; по-друге, у місті функціонують органи місцевого самоврядування; по-третє, у районах створені як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування. У зв’язку з цим місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради та їх виконавчі органи. Міська та районні державні адміністрації виконують свої функції у відповідності до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Органи державної міської та районних влад підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами.

Щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті» Конституційний Суд України прийняв відповідне рішення (справа про адміністративно-територіальний устрій) — рішення № 11-рп/2001 від 13 липня 2001 р.

На даний час Закон України про статус міста Севастополя не прийнято. Органи державної влади та місцевого самоврядування міста Севастополя керуються у своїй діяльності Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації», іншими нормативно-правовим актами.

Стаття 119.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально- економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Коментована стаття присвячена визначенню змісту діяльності місцевих державних адміністрацій, що становить основу їх компетенції, у ній наводиться перелік напрямів їх діяльності.

Для здійснення в межах своїх повноважень виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та реалізації повноважень, делегованих їм, місцеві державні адміністрації наділені рядом обов’язків та прав. Перераховані у ст. 119 Конституції України напрямки діяльності місцевих державних адміністрацій у Законі України «Про місцеві державні адміністрації» розглядаються як основні завдання (ст. 2) і знаходять свою подальшу деталізацію у главі 2 «Основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій». Одним із головних завдань місцевих держадміністрацій є забезпечення виконання на відповідній території Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Реалізація названого повноваження означає, що всі суб’єкти державного управління та місцевого самоврядування здійснюють надані повноваження в межах чинного законодавства, чітко виконують свої обов’язки. Це стосується питань забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку; науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати. З цією метою місцеві державні адміністрації повинні інформувати відповідних суб’єктів про прийняті акти та ставити завдання щодо їх виконання суб’єктами управління державними і самоврядними справами, актів законодавства, застосувати примус.

З розглянутим тісно пов’язане інше надзвичайно важливе повноваження — забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян, оскільки в ст. 3 Конституції людина, її життя і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Реалізація цього повноваження пов’язана із здійсненням заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; забезпеченням розгляду звернень громадян та їх об’єднань, контролем стану цієї роботи в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в організаціях і установах, розташованих на відповідній території; здійсненням заходів щодо організації правового інформування і виховання населення; забезпеченням виконання актів законодавства з питань громадянства, пов’язаних з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, сприянням органам внутрішніх справ у додержанні правил паспортної системи; проведенням роботи, пов’язаної з розробленням та здійсненням заходів щодо розміщення, працевлаштування, соціально-побутового і медичного обслуговування біженців, а також депортованих осіб, які добровільно повертаються в регіони їх колишнього проживання; забезпеченням виконання законодавства щодо національних меншин і міграції, про свободу думки і слова, свободу світогляду і віросповідання; участю у вирішенні питань проведення виборів і референдумів та адміністративно-територіального устрою у межах, визначених законодавством; розглядом справ про адміністративні правопорушення, віднесених до відання органів виконавчої влади та ін.

Місцеві держадміністрації забезпечують виконання державних і регіональних програм. З цією метою вони здійснюють організаційну, координаційну та інші види необхідних робіт. Так, місцеві держадміністрації розробляють проекти програм соціально- економічного розвитку і подають їх на затвердження відповідній раді, забезпечують їх виконання, звітують перед відповідною радою про їх виконання; забезпечують ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів; складають необхідні для управління соціально-економічним розвитком відповідної території баланси трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива; визначають необхідний рівень обслуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціальних потреб; проводять розрахунок коштів та визначають обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб; подають раді висновки щодо доцільності розміщення на відповідній території нових підприємств та інших об’єктів незалежно від форм власності; вносять за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування пропозиції про створення спеціальних (вільних) економічних зон, зміну статусу та території цих зон; розглядають та приймають рішення за пропозиціями органів місцевого самоврядування щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території; розробляють та вносять пропозиції до проектів державних програм соціального і економічного розвитку України, а також довгострокових прогнозів та проектів індикативних планів розвитку відповідних галузей народного господарства, їх фінансово-економічного забезпечення, а також здійснюють інші повноваження.

Важливими повноваженнями наділені держадміністрації в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля. Серед них такі, як розробка та забезпечення виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що перебувають у державній власності; розробка, подання на затвердження відповідної ради та забезпечення виконання регіональних екологічних програм; звітування перед відповідною радою про їх виконання; внесення до відповідних органів пропозицій щодо державних екологічних програм; інформування населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються до його поліпшення; організація роботи по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучення до цих робіт підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та громадян. Повноваження місцевих держадміністрацій у цій та інших галузях визначені статтями 21, 22, 23, 24 Закону.

Повноваження місцевих держадміністрацій у галузі бюджету та фінансів передбачають підготовку та внесення відповідних бюджетів та програм, звітування з цього приводу. Реалізація їх полягає в тому, що місцева держадміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання; подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об’єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб; отримує від усіх суб’єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету; здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов’язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством; у спільних інтересах територіальних громад об’єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв’язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров’я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об’єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення, та фінансує здійснення цих заходів; здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності; визначає і встановлює норми споживання у сфері житлово-комунальних послуг, здійснює контроль за їх дотриманням.

Цілий ряд завдань, які покладені на місцеві держадміністрації, вирішуються ними у взаємодії з органами місцевого самоврядування. До таких повноважень Закон, крім перерахованих у пп. 3, 4 коментарю до цієї статті, відносить делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад, право голів місцевих держадміністрацій вносити на розгляд відповідних рад питання, пов’язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування. Це, зокрема, стосується вирішення питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролю виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розгляду та врахуванню у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції. Посадові особи місцевих державних адміністрацій або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції. Місцеві державні адміністрації не можуть втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації.

Місцеві держадміністрації реалізують і інші значні повноваження, надані їм Законом або делеговані радами. Вони стосуються управління майном, приватизації, підприємництва, науки, освіти, культури, зовнішньоекономічної діяльності, соціального захисту і зайнятості населення, промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту тощо. Так, наприклад, районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження, як сприяння інвестиційній діяльності на території району, області; об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони праці та охорони навколишнього природного середовища; залучення в порядку, встановленому законом, підприємств, установ та організацій, які не належать до комунальної власності, до участі в обслуговуванні населення відповідної території, координація цієї роботи; затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту; організація охорони, реставрації, використання пам’яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення та інші, передбачені ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Місцеві держадміністрації мають у своєму управлінні об’єкти державної власності, передані їм, та об’єкти спільної власності територіальних громад у разі делегування повноважень районними чи обласними радами. Однак вони не вправі використовувати такі об’єкти як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки, вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування.

Як відмічається у коментарі до ст. 118 Конституції, діяльність місцевих держадміністрацій, їх голів перебуває під постійним контролем. Однак і місцеві держадміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль. Сфера такого контролю досить широка, і, зокрема, стосується збереження і раціонального використання державного майна; стану фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; використання та охорони земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охорони пам’яток історії та культури, збереження житлового фонду; додержання санітарних і ветеринарних правил, збирання, утилізації і захоронення промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; додержання законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров’я, материнства та дитинства, сім’ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту тощо.

Стаття 120.

Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Інститут несумісності в конституційному праві відіграє важливу роль у системі поділу влад, оскільки забезпечує стабільність та повноту виконання державно-владних функцій посадовими особами органів державної влади та перешкоджає створенню додаткових проявів корупції. Принцип несумісності спрямований на обмеження суб’єктивних публічних прав суб’єктів владних повноважень з метою строгого та неухильного виконання останніми своїх владних функцій.

Зарубіжний досвід організації державної влади свідчить про існування в законодавстві цілого ряду держав публічно-правових обмежень для представників державної та місцевої влади (Греція, Іспанія, Молдова, Російська Федерація, СІЛА, ФРН та ін.).

Стаття 120 Конституції України присвячена закріпленню на конституційному рівні інституту несумісності обіймання посади члена Кабінету Міністрів України, керівника центрального та місцевого органів виконавчої влади з іншою роботою, включаючи входження до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку, крім викладацької, наукової та творчої роботи, здійснюваної у позаробочий час.

Конституційне положення ст. 120 чітко визначає межі зайняття членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних та місцевих органів виконавчої влади своїх посад, презюмуючи при цьому факт перебування таких осіб у складі державного органу на постійній основі. Це зумовлено необхідністю визначення особливого статусу цієї категорії державних службовців, що включає у себе: рівень зайняття посади, права та обов’язки у межах посади, спеціальну юридичну відповідальність таких осіб тощо.

Рішенням Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі № 1-4/2002 (справа про суміщення службової діяльності керівників органів виконавчої влади) визначено, що до посадових осіб органів виконавчої влади, які не мають права входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку, належать:

1) Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри України, міністри — члени Кабінету Міністрів України;

2) посадові особи, які очолюють інші, крім міністерств, центральні органи виконавчої влади;

3) голови місцевих державних адміністрацій — керівники місцевих органів виконавчої влади.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що термін «керівник» центрального чи місцевого органу виконавчої влади, який міститься в частині першій статті 120 Конституції України, означає посадову особу виконавчого органу, сукупність кваліфікуючих ознак якої визначає статус керівника. До цих ознак належать конкретні державно-владні повноваження виконавчого та розпорядчого характеру такої посадової особи у сфері виконавчої влади, які їй згідно з Конституцією та законами України надаються відповідними органами державної влади: розподіл обов’язків між своїми заступниками; розпорядження матеріально-фінансовими цінностями; керівництво та спрямування роботи виконавчого органу і його апарату; вирішення кадрових питань; підписання правових актів виконавчого органу; представництво виконавчого органу у відносинах з громадянами, іншими державними органами, підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності.

Крім цього, Конституційний Суд у своєму Рішенні зазначив, що перелік інших посадових осіб, які не мають права входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку, може бути встановлено законом (пункт 12 частини 1 статті 92 Конституції України).

Вимоги щодо несумісності обіймання посади членами Кабінету Міністрів України з іншою роботою встановлені ст. 7 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VI. При цьому в ч. 2 цієї статті визначено правові наслідки для члена Кабінету Міністрів України, який порушив принцип несумісності обіймання посади, — такий член Кабінету Міністрів України у двадцятиденний строк з дня виникнення цих обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про відставку.

Окрему увагу у ст. 7 згаданого Закону України «Про Кабінет Міністрів України» приділено питанню несумісності члена Кабінету Міністрів України, який є народним депутатом України. Зокрема, у разі внесення на розгляд Президенту України подання щодо призначення на посаду члена Кабінету Міністрів України особи, яка є народним депутатом України, до подання додається особиста заява народного депутата України про дострокове припинення ним депутатських повноважень у разі призначення на посаду члена Кабінету Міністрів України. Питання про дострокове припинення повноважень народного депутата України розглядається невідкладно Верховною Радою України на її першому ж пленарному засіданні після призначення його членом Кабінету Міністрів України.

Щодо керівників місцевих органів виконавчої влади, то Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV також закріплено принцип несумісності обіймання посади керівника центрального та місцевого органів виконавчої влади (ст. 12), підкріплений юридичною відповідальністю за недотримання цього принципу, — припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій (п. 6 ч. 1 ст. 9 цього Закону).

Крім того, зазначений Закон поширив дію даного принципу не лише на голів місцевих державних адміністрацій, але й на їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

Коментована стаття встановлює винятки із загального принципу несумісності обіймання посади керівника центрального та місцевого органів виконавчої влади:

1) викладацька робота;

2) наукова робота (наукова діяльність — інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання і використання нових знань. Основними її формами є фундаментальні та прикладні наукові дослідження; абз. 1 ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня 1991 р. № 1977-ХІІ);

3) творча робота (творча діяльність — індивідуальна чи колективна творчість професійних творчих працівників, результатом якої є твір чи його інтерпретація, що мають культурно-мистецьку цінність; абз. 3 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» від 7 жовтня 1997 р. № 554/97-ВР).

Питання роботи державних службовців за сумісництвом врегульовано Постановою Кабінету Міністрів України «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» від 3 квітня 1993 р. № 245.

Більш детально питання щодо порядку притягнення посадових осіб до відповідальності за корупційні правопорушення висвітлені у Постанові Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією» від 25 травня 1998 р. № 13.

Якщо ж у діях посадової особи присутній склад злочину, то така посадова особа підлягає кримінальній відповідальності за службові злочини згідно з Кримінальним кодексом України.

У Верховній Раді України зареєстровано президентський законопроект «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні» № 7487 від 17 грудня 2010 р. Стаття 7 цього законопроекту визначає обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Зокрема, особам забороняється:

— займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

— входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляють інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено законом.

Обмеження, передбачені цією статтею, не поширюються на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), членів Вищої ради юстиції (крім тих, які працюють у Вищій раді юстиції на постійній основі), народних засідателів і присяжних.

Частина 2 коментованої статті чітко зазначає, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Одночасно слід констатувати зміну структури центральних органів виконавчої влади у зв’язку з прийняттям Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010: зокрема, у цій структурі виділено міністерства, державні служби, державні агентства, державні інспекції, державні адміністрації, Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів, Пенсійний фонд України та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Звідси випливає необхідність врегулювання на законодавчому рівні порядку діяльності цілого ряду центральних органів виконавчої влади, організація роботи яких визначена лише на рівні положень. Це є необхідним також для заповнення існуючих прогалин у чинному законодавстві України, розширення й доповнення імперативних приписів Конституції України, а також подальшого закріплення в законодавстві України конституційно-правового інституту несумісності.