Конституція України. Науково-практичний коментар

Стаття 1.

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Стаття 1 Конституції України має основоположне значення для визначення основоположних засад становлення і розвитку української державності. Порівняно з Декларацією про державний суверенітет України, яка проголошувала її суверенною національною державою, ст. 1 Конституції додає до основних ознак державності такі фундаментальні характеристики, на підставі яких вона повинна будуватися як незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Тим самим вона суттєво розвиває і збагачує основи конституційного ладу України, надає їм системного, узгодженого характеру.

У Конституції Україна передусім характеризується як суверенна і незалежна держава, що з погляду на важливість цих ознак для самого існування і повноцінного функціонування держави є цілком закономірним. Створення Української держави як незалежної і суверенної стало вираженням волі Українського народу, реалізацією ним свого невід’ємного права на самовизначення. У демократичній державі саме народ визнається носієм суверенітету і єдиним джерелом влади, яку він може здійснювати безпосередньо або через органи державної влади. Тому наявність суверенітету для державної влади є необхідною передумовою реалізації органами державної влади покладених на них завдань і функцій.

Державний суверенітет України означає верховенство державної влади щодо будь-якої іншої влади всередині країни і її незалежність від будь-якої іншої влади за її межами. Конкретизація змісту цього положення здійснена передусім у Декларації про державний суверенітет України, яка визначає державний суверенітет як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах, а також низці статей Конституції. Так, ст. 2 вказує, що суверенітет України поширюється на всю її територію; ст. 5 визнає народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади; ст. 9 передбачає, що міжнародні договори можуть вважатися частиною національного законодавства лише після їх ратифікації Верховною Радою України; ст. 17 прямо забороняє розташування іноземних військових баз на території України; ст. 17, ч. 1 ст. 65, ч. 1 ст. 79, п. 23 ст. 85, ч. 2 ст. 102, ч. 3 ст. 104, п. 1 ст. 116 визначають роль і обов’язки народу і вищих органів державної влади України в забезпеченні її суверенітету і незалежності, і, нарешті, ч. 1 ст. 157 забороняє внесення змін до Конституції, якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності України.

В основу розбудови української державності конституцією покладена концепція демократичної, соціальної, правової держави, що відповідає сучасним вимогам конституціоналізму. Однак проголошенням демократичного, соціального і правового статусу України законодавець не стільки констатував реальний стан держави, скільки висловив прагнення і створив конституційні передумови для подальшої реалізації названих принципів. Про це свідчать і положення преамбули Конституції, де зазначається, що Український народ, від імені якої виступає Верховна Рада України, прагне розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу.

Принципи демократичної, соціальної і правової держави (хоча кожний з них має певну самостійність) не можуть бути повністю усвідомленими поза системою, яку утворюють. Це пов’язано як з особливостями історії їх формування, так і зі специфікою реалізації даної концепції в Україні. Так, появу концепції соціальної держави і заснованої на ній практики необхідно розглядати як конкретизацію змісту правової держави стосовно вимог, які постають перед громадянським суспільством на певних етапах розвитку. Водночас аналіз соціальної державності необхідно здійснювати з урахуванням її єдності з ліберальними і демократичними традиціями, оскільки соціальна, правова держава залишається ліберальною в політичній сфері. Нарешті, на відміну від країн Заходу, де соціальна держава виникає як характеристика правової, що знаменує собою початок якісно нового етапу її розвитку, в Україні становлення демократичної, правової державності не передує утвердженню соціальної держави, а навпаки, відбувається в умовах, коли соціальні засади вже набули сталого характеру, однак потребують істотного оновлення.

Проголошення в ст. 1 Конституції, що Україна є демократичною державою, означає, що вона заснована на здійсненні реального народовладдя, повазі до прав і свобод людини і громадянина, на їх активній участі у формуванні державного апарату і здійсненні контролю за його діяльністю через вибори і представницькі установи. Демократія має своєю опорою і успішно функціонує в умовах розвинутого громадянського суспільства і таких його інститутів, як ринкова економіка, політичні партії, громадські організації, незалежні засоби масової інформації тощо. Відповідно до цих вимог Українська держава повинна створювати умови для ефективного функціонування структур громадянського суспільства.

Демократичною вважається та держава, якій властиві такі ознаки: гарантованість основних прав і свобод громадян, рівність прав всіх громадян на участь в управлінні державою; виборність представницьких органів держави та окремих посадових осіб; юридично визначена строковість повноважень представницьких органів; реалізація принципу поділу влади; підконтрольність і відповідальність органів держави, політична багатоманітність; прийняття рішення більшістю голосів із урахуванням прав меншості; прозорість тощо.

Принцип демократичної держави набуває конкретизації і розвитку в інших статтях і розділах Конституції, які присвячені питанням правового регулювання забезпечення прав і свобод и людини і громадянина, проведення референдумів і виборів, формування вищих органів державної влади та контролю за їх діяльністю, становлення місцевого самоврядування.

Демократія тісно пов’язана з характеристикою держави як правової і соціальної. Демократія сприяла шляхом поступового визнання соціально-економічних прав, запровадження соціального законодавства перетворенню ліберальної правової держави на соціальну та правову. Крім того, функціонування соціальної державності в умовах демократії передбачає, що соціальні програми, в яких вона реалізується, приймаються і здійснюються у межах демократичних процесів і процедур, чітко встановлених законодавством.

Україна характеризується не тільки як демократична, але й як соціальна і правова держава.

Правова держава є визначальним і найбільш змістовним елементом панівного в сучасних розвинутих країнах типу державності. Правова держава являє собою організацію політичної влади, що заснована на визнанні та реальному забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, верховенстві права, взаємній відповідальності особи і держави.

До основних ознак правової держави належать: визнання, законодавче закріплення і гарантування державою основних прав і свобод людини і громадянина; верховенство права; поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову; взаємна відповідальність особи і держави; функціонування незалежної і ефективної судової влади; високий рівень правової свідомості і правової культури як окремого індивіда, так і суспільства в цілому. Переважна більшість вимог, що розкривають зміст правової держави, закріплені у відповідних розділах і статтях Конституції і створюють необхідні правові передумови для її становлення і розвитку України як правової держави, в якій права людини визнаються найвищою соціальною цінністю.

У певному розумінні правова держава є поняттям програмним, яке втілюється в понятійних конструкціях з історично мінливим змістом. Як наслідок, зміст ідеї правової держави піддається певним змінам залежно від того, які фактори визнаються найбільш значущими в той чи інший період історії. Становлення України як правової держави пов’язане з функціонуванням демократичного та дієздатного громадянського суспільства і посиленням його контролю та впливу на діяльність державних інституцій. Демократичне і правове суспільство не може бути антагоністичним за своєю соціальною сутністю. Подолання антагонізму вимагає усунення причин, які його породжують, передусім соціальної нерівності. Однак громадянське суспільство не спроможне самостійно вирішити це завдання. Тому воно санкціонує перехід від ліберальної до соціальної моделі правової державності і покладає на останню цей обов’язок, чим і визнає правомірність її існування.

Конституція створила передумови для розбудови України як соціальної держави. Соціальною вважається така держава, яка визнає людину найвищою соціальною цінністю, своє призначення вбачає в забезпеченні громадянського миру і злагоди в суспільстві, надає на субсидіарних засадах соціальну допомогу індивідам та іншим громадянам, які перебувають у важкій життєвій ситуації, з метою забезпечення кожному гідного рівня життя. Пряме визнання держави соціальною дозволяє стверджувати, що конституційному устрою Української держави притаманний принцип соціальної держави, через що він набуває вищої імперативної сили і стає загальнозначущим, у тому числі і щодо соціальної спрямованості законодавства.

Поняття «соціальна держава» є загальною правовою категорією, яка потребує подальшого визначення його змісту. Для розуміння цього поняття необхідно звертатися до норм діючого законодавства, судової практики та аналізу існуючих у суспільстві традицій. Разом з тим через конституційну невизначеність змісту соціальної держави посилання на цей принцип як на норму, що має пряму дію, у судовій практиці використовується надзвичайно рідко. При вирішенні конкретних справ перевага має віддаватися конкретним конституційним нормам, якщо такі мають місце, а також нормам, які містяться в чинному законодавстві.

Як критерій відповідності поточного законодавства тим заходам, які влада спрямовує на його реалізацію, використовують конституційні принципи соціальної держави, які відображають закономірності її розвитку і функціонування та притаманні саме соціальній державі, а тому нехарактерні для інших типів держав, що виконують лише певні соціальні функції. Соціальна держава проявляється через принципи людської гідності, соціальної справедливості, солідарності, автономії суспільних відносин і процесів субсидіарності і соціальних зобов’язань.

Застосування поняття соціальної держави спільно з правовою підкреслює єдність формальних і матеріальних елементів, що стосуються організації та діяльності держави. Це є підставою для визнання особливого характеру відносин між правовою і соціальною державністю: остання має розглядатися як якісна характеристика, як матеріальний зміст правової держави. Закріплюючи соціальну державу в такій якості, законодавець тим самим окреслив ті межі, у рамках яких вона повинна діяти, аби не суперечити вимогам демократичної, правової державності, за допомогою яких забезпечуються політична єдність і відповідне розуміння завдань, поставлених суспільством перед державою.

Службова роль соціальної держави щодо задоволення потреб людини та громадянського суспільства не означає її пасивності. Імперативом для соціальної держави є вимога служіння громадянському суспільству, сприяння його функціонуванню. Що ж до визначення пріоритетів у межах цього завдання, прийомів і засобів його реалізації, то в цьому держава має бути достатньо самостійною і незалежною, якщо дотримуватиметься умов, які створює формула демократична, соціальна, правова держава. Саме тому держава як представник усього суспільства не повинна допускати ототожнення інтересів окремих груп з інтересами суспільства в цілому.

Втілення принципів демократичної, правової держави створює певні передумови для досягнення соціальної рівності, справедливості, а реалізація положень соціальної держави сприяє попередженню руйнації демократичних і правових цінностей, розмиванню правової державності внаслідок зростання радикалізму в суспільстві.

Формування соціальної, правової держави становить найважливіший напрям розвитку демократичної державності в Україні, одне з основоположних завдань демократизації українського суспільства, реформи її політичної і правової систем. Для побудови соціальної, правової держави недостатньо закріплення на рівні Конституції характеристики України як демократичної, соціальної, правової держави, а необхідні об’єктивні і суб’єктивні передумови, чинники для побудови такої державності на теренах України.

Висока цінність правової держави полягає в тому, що вона виникла на шляху пошуку свободи особи та форм народного представництва і завжди прагнула до захисту соціальної свободи, її гарантування. У правовій державі влада обмежена правом, правами людини. Відповідно до принципу верховенства права у правовій державі будь-який закон, у тому числі і Конституція, має бути справедливим, правовим. Це важливо для держави, яка на конституційному рівні проголосила себе правовою. Не кожний закон, навіть прийнятий відповідно до чіткої юридичної процедури, має правовий характер. Якщо закон порушує конституційні права і свободи людини і громадянина, він не може вважатися правовим.

У центрі уваги правової держави повинна бути людина, її права і свободи. Держава зобов’язана визнавати і гарантувати невід’ємні права людини. У соціальній, правовій державі необхідно чітко визначити як форми, шляхи та механізми діяльності Української держави, так і межі реалізації свободи громадян, що гарантується правом. Гарантуючи і забезпечуючи права людини і громадянина на рівні міжнародних стандартів, соціальна, правова держава не повинна безпідставно втручатися в особисте життя людини, намагатися вирішувати за людину усі її життєві проблеми. Українська держава покликана створювати для людини умови самостійно вирішувати нею свої проблеми. У такому напрямі йде розвиток конституційного процесу, реформування політичної і правової систем в Україні.

Стаття 2.

Суверенітет України поширюється на всю її територію.

Україна є унітарною державою.

Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.

У частині 1 статті йдеться про поширення суверенітету України на всю її територію. Суверенітет (від франц. souverainete — верховна влада) — верховенство, єдність, повнота, самостійність та незалежність суб’єкта влади від інших соціальних суб’єктів у формуванні та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики. Суверенітет є загальновизнаним принципом міжнародного права, закріплюється у Статуті ООН, інших міжнародних договорах та угодах.

В юридичній науці розрізняють народний, національний (суверенітет народу як політичної нації) та державний суверенітет, визнаючи народний суверенітет пріоритетним. Оскільки у ч. 1 йдеться про суверенітет України, то є підстави твердити, що всі вищезазначені види суверенітетів поширюються на всю її територію. Жодна частина території України не може проголосити себе незалежною відносно Українського народу та держави.

Суверенітет це ознака носія влади, яка забезпечує йому можливість і реальну здатність її здійснювати. При цьому під владою розуміють свідомо вольові відносини між людьми та їх організаціями у процесі яких ті, що мають владу, визначають поведінку підвладних, спираючись у необхідних випадках на можливість застосування примусу. Влада народу та держави характеризується такими ознаками:

— є найвищою (верховною) у політичній системі;

— є остаточною стосовно прийняття владних рішень із найбільш важливих питань;

— є загальною, оскільки поширюється у всіх сферах життєдіяльності суспільства і держави;

— є автономною у відносинах із іншими суб’єктами політичної системи вітчизняного суспільства та міжнародними органами і організаціями, зарубіжними країнами, їх інституціями.

Під територією, на яку поширюється суверенітет України, розуміють частину земної кулі, до складу якої належать: сухопутна територія, водна територія (внутрішні морські води і територіальне море), повітряна територія (простір над сухопутною і водною територіями, до космічного простору), підземна територія (простір під сухопутною і водною територіями, до технічно доступної глибини), континентальний шельф, виключна (морська) економічна зона. До території України належать морські, річні, підводні, повітряні й космічні кораблі (судна), що перебувають у відкритому морі, у космосі й законно несуть прапор або знак Української держави, території дипломатичних представництв та консульських установ, експедицій, підводних кабелів, прокладених у відкритому морі, що з’єднують частини України. Саме тому ч. 1 ст. 13 Конституції України і передбачає, що «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу».

При цьому необхідно врахувати положення Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 р., із змінами, станом на 1 серпня 2003 р., який у ст. 2 регламентує, що «морські райони, зовні прилеглі до територіального моря України, включаючи райони навколо островів, що їй належать, становлять виключну (морську) економічну зону України. Ширина виключної (морської) економічної зони становить до 200 морських миль, відлічених від тих самих вихідних ліній, що і територіальне море України». Делімітація виключної (морської) економічної зони провадиться шляхом укладення угод з державами, побережжя яких протилежні або суміжні побережжю України, на підставі принципів і критеріїв, загальновизнаних у міжнародному праві.

У частині 2 ст. 2 Конституції України ідеться про те, що Україна є унітарною державою. Унітарна держава (від франц. unitaire — єдиний, від лат. unitas — єдність, єднання, єдине ціле) — держава, територія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не мають статусу державних утворень, не мають ознак суверенітету, хоча окремі з них і можуть мати статус територіальної автономії. Унітарній Україні властиві певні ознаки:

— поділ України виключно на адміністративно-територіальні одиниці (області, райони, міста, селища, села), які не мають ознак державності, не користуються суверенітетом;

— єдина загальнодержавна Конституція, дія якої поширюється на всю територію країни і яка має найвищу юридичну силу, і це є особливо наочним відносно Конституції Автономної Республіки Крим (ч. 2 ст. 8 Конституції України);

— єдина, загальнодержавна система законодавства, яке приймається виключно загальнодержавними органами і чинність якого поширюється на всю територію держави;

— єдина система державних органів, повноваження яких поширюються на всю територію держави, на всіх фізичних та юридичних осіб;

— єдине загальнодержавне громадянство, яке, у цьому випадку, означає, що адміністративно-територіальні одиниці в Україні не можуть мати свого громадянства;

— єдине право зносин з іншими державами, міжнародними органами та організаціями тільки на рівні всієї Української держави, а не на рівні її окремих адміністративно-територіальних одиниць.

Певна частина або частини унітарної держави можуть мати статус територіальної автономії, свою систему нормативно-правових актів, власні представницькі, виконавчі, контрольно-наглядові органи, свою символіку і т. д., оскільки під територіальною автономією розуміють самоврядну територіальну одиницю в складі унітарної держави, що має деяку самостійність у встановлених цією державою межах. Такий статус в Україні має Автономна Республіка Крим, конституційно-правовий статус якої врегульований насамперед у розділі X Конституції України.

Україна є унітарною децентралізованою державою, оскільки в її складі є Автономна Республіка Крим, яка користується статусом адміністративно-територіальної автономії.

У частині 3 коментованої статті зазначено, що територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Насамперед слід зазначити, що згідно із ст. 1 Закону України «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р. із змінами, станом на 5 листопада 2009 р., під державним кордоном України необхідно розуміти лінію і вертикальну поверхню, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України — суші, вод, надр, повітряного простору.

Стаття 3 зазначеного Закону України визначає, що державний кордон України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, встановлюється: 1) на суші — по характерних точках і лініях рельєфу або ясно видимих орієнтирах; 2) на морі — по зовнішній межі територіального моря України; 3) на судноплавних річках — по середині головного фарватеру або тальвегу річки; на несудноплавних річках (ручаях) — по їх середині або по середині головного рукава річки; на озерах та інших водоймах — по прямій лінії, що з’єднує виходи державного кордону України до берегів озера або іншої водойми. Державний кордон України, що проходить по річці (ручаю), озеру чи іншій водоймі, не переміщується як при зміні обрису їх берегів або рівня води, так і при відхиленні русла річки (ручаю) у той чи інший бік; 4) на водосховищах гідровузлів та інших штучних водоймах — відповідно до лінії державного кордону України, яка проходила на місцевості до їх заповнення; 5) на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та інших спорудах, що проходять через прикордонні ділянки судноплавних і несудноплавних річок (ручаїв), — по середині цих споруд або по їх технологічній осі, незалежно від проходження державного кордону України на воді.

Особливо важливим, в аспекті статті Конституції України, що коментується, є те, що Закон України «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р., із змінами станом на 5 листопада 2009 р. визначає у статтях 5 та 6 розуміння територіального моря та внутрішніх вод України. Так, зазначається, що до територіального моря України належать прибережні морські води шириною 12 морських миль, відлічуваних від лінії найбільшого відпливу як на материку, так і на островах, що належать Україні, або від прямих вихідних ліній, які з’єднують відповідні точки. Географічні координати цих точок затверджуються в порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України. В окремих випадках інша ширина територіального моря України може встановлюватись міжнародними договорами України, а при відсутності договорів — відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права.

А до внутрішніх вод України належать: 1) морські води, розташовані в бік берега від прямих вихідних ліній, прийнятих для відліку ширини територіального моря України; 2) води портів України, обмежені лінією, яка проходить через постійні портові споруди, які найбільше виступають у бік моря; 3) води заток, бухт, губ і лиманів, гаваней і рейдів, береги яких повністю належать Україні, до прямої лінії, проведеної від берега до берега в місці, де з боку моря вперше утворюється один або кілька проходів, якщо ширина кожного з них не перевищує 24 морських миль; 4) води заток, бухт, губ і лиманів, морів і проток, що історично належать Україні; 5) обмежена лінією державного кордону частина вод річок, озер та інших водойм, береги яких належать Україні.

Коментуючи цілісність і недоторканність території України, насамперед слід звернути увагу на те, що загалом цілісність і недоторканність держави розглядаються як складові так званого принципу територіального верховенства держави, згідно із яким влада держави може здійснюватися виключно національними державними органами і поширюватися на всіх фізичних і юридичних осіб, що перебувають на території держави, остання може застосовувати всі, передбачені у законодавстві, владні повноваження стосовно вітчизняних та закордонних фізичних і юридичних осіб.

Положення ч. 1 ст. 13 Конституції України, що «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу», а також ст. 73 Конституції України, що «виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України», тобто, що тільки народ України є власником території України і тільки він може вирішувати питання про зміну території України, дають змогу із повною впевненістю говорити про принцип територіального верховенства народу, який є пріоритетним відносно принципу територіального верховенства держави, похідним від народного суверенітету і також охоплює принципи цілісності і недоторканності території України в межах існуючого кордону.

Принципи цілісності та недоторканності території країни закріплені у багатьох міжнародних договорах і угодах. Вони є близькими за змістом, але не тотожними. Принцип цілісності означає заборону насильницького (збройного чи іншого) розчленування, захоплення або відокремлення частини території країни. А принцип недоторканності передбачає заборону будь-якої агресії з боку однієї держави, сукупності держав, міжнародних органів, організацій та об’єднань стосовно іншої держави.

Принципи цілісності і недоторканності території України в межах існуючого кордону знайшли своє подальше втілення у частинах 1,2, 3,6 та 7 ст. 17 Конституції України, де йдеться про захист суверенітету і територіальної цілісності України, оборону України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності, забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України, заборону на території України створення і функціонування будь-яких збройних формувань, розташування іноземних військових баз.

Разом з тим цілісність і недоторканність території України в межах існуючого кордону не виключають можливості зміни території України, що може відбутися шляхом проведення всеукраїнського референдуму, відповідно до уже цитованої ст. 73 Конституції України та чинного законодавства України.

Стаття 3.

Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Коментована стаття — перша зі статей Основного Закону, спеціально присвячених людині. З неї розпочинається виклад офіційно проголошеної Українською державою та закладеної у Конституцію філософії прав людини. Ця стаття, можна сказати, «задає тон» усім наступним конституційним приписам, котрі відображають реальне або ж бажане становище людини в українському суспільстві, регулюють її відносини з державою, спрямовують державну політику. Одним словом, це базисна стаття, яка характеризує самі підвалини того суспільного й державного ладу, що закріплюється Конституцією. Вона є нормативно-юридичним фундаментом гуманістичного спрямування розвитку суспільного і державного життя в Україні.

Отже, «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю». Наведене положення стисло відтворює зміст концептуальних засад преамбули Загальної декларації прав людини, чим власне і має обумовлюватись відповідність приписів Конституції України міжнародним стандартам прав людини. Серед цих засад слід відзначити, зокрема, «віру в основні права людини, в гідність і цінність людської особистості», а також «визнання гідності, притаманної всім членам людської сім’ї, та рівних і невід’ємних їхніх прав». Наведені постулати відображені й у преамбулах Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права.

Принципово важливим є визнання людини соціальною цінністю: адже це означає, що людина є цінністю не тільки сама для себе, а й для всього суспільства, для соціуму. Причому оскільки ця цінність — найвища, то жодне інше явище не може поціновуватись суспільством вище, аніж людина, не може, так би мовити, перевершити її цінність. Усі інші соціальні цінності мають бути підпорядковані, субординовані цінності людини.

Це, на перший погляд, суто філософське положення може набувати і значного практичного резонансу у випадку, умовно кажучи, конкуренції цінностей: воно дає відповідну орієнтацію державі, тим чи іншим осередкам суспільства, громадським організаціям, іншим суб’єктам (у тому числі й фізичним особам) при розв’язанні ціннісних колізій: не існує такої цінності, заради якої можна було б пожертвувати людиною.

Загальне призначення коментованого твердження полягає ще й у тому, що воно має служити перепоною, бар’єром всевладдю держави, сваволі її органів щодо людини, має перешкоджати виникненню такої ситуації, за якої людина була б лише маріонеткою держави, «гвинтиком» державного механізму.

Не випадковим є й те, що, крім самої людини, у коментованому приписі згадано також такі її атрибути, властивості, як життя і здоров’я, недоторканність і безпека. Адже саме вони також є первинною, вихідною передумовою існування та життєдіяльності кожного з нас. Включивши й їх до найвищих соціальних цінностей, Конституція у такий спосіб начебто ієрархізує потреби людини, а тим самим — і її права та свободи, які цими потребами зумовлюються та покликані забезпечувати задоволення останніх. Тому, навіть погоджуючись із широко визнаним нині положенням про те, що всі основні права людини є взаємозалежними, взаємопов’язаними і неподільними, не можна заперечувати того, що в першу чергу мають бути забезпечені все ж таки її права на життя і здоров’я, недоторканність і безпеку, тобто забезпечене саме фізичне існування людини, котре є матеріальною основою та передумовою здійснення будь-яких інших її прав. Це відображено й в одній із запропонованих у вітчизняній літературі класифікацій прав людини, згідно з якою в окремий, причому в перший, вид людських прав виділено так звані фізичні (життєві, вітальні) права.

Саме на такий рівень піднесено у коментованому положенні також честь та гідність людини, оскільки йдеться про людину як про істоту біосоціальну, а не про вид суто біологічних істот.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Призначення цього положення — визначити основний соціальний вектор у взаємовідносинах між людиною й Українською державою. Такий вектор нині в Україні відображається формулою «від людини — до держави» (а не навпаки, що було властиве тоталітаризованому політичному режиму, який існував у країні раніше). Отже, це положення має антитоталітарну спрямованість і є гуманістичною засадою діяльності держави. З нього випливає, що держава не всевладна щодо людини; у своїй діяльності вона має бути обмежена правами та свободами людини. У цій підпорядкованості держави людині (її правам) якраз і реалізується верховенство права — суспільний стан, утвердженню якого спеціально присвячена одна з наступних статей Конституції.

У коментованому положенні зазначено три чинники, які мають визначати пріоритети у діяльності держави. Тому належне розуміння змісту (сутності) кожного з них є дуже важливим. Відповідні поняття можна визначити у стислому вигляді таким чином.

Права і свободи людини — це певні можливості людини, необхідні для задоволення біологічних та соціальних потреб її нормального існування та розвитку в конкретно-історичному соціумі, котрі об’єктивно зумовлюються досягнутим рівнем розвитку суспільства і забезпечені соціальними обов’язками інших суб’єктів. Відмінність між правами і свободами людини є не абсолютною, а відносною. І поняття прав людини, і поняття її свобод відображають людські можливості. У цьому — принципова спільність цих понять. Та все ж права і свободи людини не є цілком тотожними явищами: вони розрізняються головним чином за шляхами, засобами їх здійснення та забезпечення. Права людини можуть бути здійснені, зазвичай, за наявності певних юридичних засобів, «механізмів» (наприклад, права на працю, на освіту, на соціальне забезпечення неможливо реалізувати, якщо державою не встановлено відповідної юридичної процедури). А свободи людини у багатьох випадках можуть здійснюватись і без такого втручання держави: її місія щодо них полягає в охороні, дотриманні і захисті відповідних можливостей (наприклад, свободи слова, сповідування будь-якого віровчення, вибору місця проживання).

Гарантії прав і свобод людини — це такі явища, які сприяють здійсненню прав і свобод людини, забезпечують їх охорону та захист. Згадка про такі гарантії зобов’язує державу не тільки проголошувати, декларувати у конституції й інших законах права і свободи, але й дбати, піклуватись про їхню здійсненність, можливість реалізації.

Гарантії прав і свобод людини поділяють на загальносоціальні й, умовно кажучи, спеціальні. До перших належать насамперед явища економічні (розвинута ринкова економіка суспільства, різноманітні форми власності на засоби виробництва, у тому числі приватна власність в її індивідуальній та колективній формах, високий рівень продуктивності праці тощо); політичні (демократичний соціальний устрій, плюралістична, відкрита політична система, наявність розгалуженої мережі громадських об’єднань, у тому числі політичних партій, через які «прослуховуються» та узгоджуються інтереси різних осередків суспільства, демократична виборча система та ін.); духовно-ідеологічні (ідеологічний плюралізм, відсутність «одержавлення» будь-якої з ідеологій, поширеність загальнолюдських ідеалів). До другої ж групи гарантій прав і свобод людини належать встановлені державою юридичні норми, спеціально спрямовані на забезпечення прав і свобод (чимало таких норм закріплено саме в Конституції України) , а також практична діяльність з їх використання і застосування та її об’єктивовані результати (у тому числі правозастосувальні акти відповідних органів держави).

Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Це положення конкретизує прокоментовану вище конституційну настанову щодо зумовленості діяльності держави правами і свободами людини. Розрізняють два види відповідальності держави перед людиною (вони отримали відповідно назви позитивна і негативна).

Позитивна відповідальність полягає в тому, що держава має формувати різноманітні умови, необхідні для здійснення прав і свобод людини. Така відповідальність, отже, покликана сприяти правоздійсненню, полегшувати його. Позитивна відповідальність держави відображена у тих конституційних приписах, в яких зафіксовано, що держава «гарантує» права і свободи людини (наприклад, ч. 2 ст. 25, ч. 1 ст. 30, ст. 31, ч. 4 ст. 32, ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 46, ч. 2 ст. 50), «забезпечує» їх (ч. 3 ст. 24, ч. 3 ст. 42, ч. 2 ст. 45, ч. 3 ст. 53), «створює умови» для здійснення прав людей (ч. 2 ст. 43, ч. 1 ст. 47, ч. 2 ст. 49), «дбає» про їх здійснення (ч. 4 ст. 49).

Негативна ж відповідальність держави полягає в її зобов’язаннях відшкодовувати ті чи інші збитки (матеріальні, моральні), спричинені порушенням прав і свобод людини внаслідок дій (бездіяльності) державних органів, службових чи посадових осіб. Можливість такої відповідальності передбачена у ч. 5 ст. 41, ст. 56, ч. 4 ст. 62, ч. 3 ст. 152 Конституції.

Позитивна і негативна відповідальність держави за стан прав людини може бути не тільки внутрішньодержавною, але й існувати на міжнародному рівні (як відповідальність міжнародно- правова, зовнішньополітична).

Практичне значення коментованого припису полягає, зокрема, у тому, що він може використовуватися громадянами, їхніми об’єднаннями як загальна підстава для критики держави, для висунення претензій до державної політики у галузі прав людини, для скарг до міжнародних інстанцій стосовно недотримання державою таких прав, на відсутність чи недостатність їхніх гарантій тощо.

Водночас слід наголосити, що у стосунках «людина — держава» відповідальність має взаємний характер: це взаємна відповідальність (людина, а особливо громадянин, також відповідає перед державою, і це прямо закріплено у Конституції України (ст. 65, 67, 68).

Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Тут потребують роз’яснення два поняття: «утвердження» і «забезпечення» (прав і свобод людини), які не є тотожними. Утвердження прав і свобод людини — це їх визнання державою. Воно може здійснюватись різними шляхами та засобами: виголошенням у деклараціях, заявах, закріпленням прав людини у Конституції, інших законах; участю у підготовці і прийнятті міжнародних документів щодо прав людини, приєднанням до відповідних міжнародних договорів, їх ратифікацією тощо. Забезпечення прав і свобод людини — це створення умов для їх здійснення. Воно включає такі три елементи (напрями) державної діяльності: сприяння реалізації прав і свобод людини (шляхом позитивного впливу на формування їх загальносоціальних гарантій); охорона прав і свобод людини (шляхом вжиття заходів, зокрема юридичних, для попередження, профілактики їх порушень); захист прав і свобод людини (відновлення порушеного право мірного стану, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності).

Оскільки означена діяльність визнана обов’язком держави, то суб’єктом, який уповноважений вимагати його виконання, є кожна людина; а втім — не лише вона: ними можуть виступати й об’єднання громадян всередині держави, й певні міждержавні організації (якщо Україна є їх членом, приєдналась до їхніх актів), а також громадські правозахисні структури (як національні, так і міжнародні).

В Україні реалізація такого обов’язку поки що є недостатньою, не завжди ефективною. Однак можна сподіватись, що коментоване конституційне положення слугуватиме імпульсом для більш повного його виконання.

Оскільки, як відомо, основні напрями діяльності держави є її функціями, то можна зробити висновок, що такий напрям діяльності сучасної України, як утвердження та забезпечення прав і свобод людини, є її головною функцією. Цим визначається відповідна ієрархія, пріоритетність у напрямах діяльності (функціях) держави. Загалом же ст. 3 Основного Закону відображає й конкретизує одну із визначальних сутнісних характеристик «соціальності» України, котру було задекларовано в її Конституції (ст. 1).

Стаття 4.

В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Громадянство України — це «правовий зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках» (ст. 1 Закону України «Про громадянство»). Однак зазначене визначення потребує уточнення, оскільки між іноземцями та особами без громадянства (біпатридами), які на законних підставах перебувають на території України, з одного боку, і державою — з другого, також існує правовий зв’язок, що так само знаходить свій вияв у взаємних правах і обов’язках. Різниця полягає лише в обсязі прав та обов’язків громадян і негромадян, а також у характері такого правового зв’язку. Громадянство — це усталений, стійкий, постійний, загальний правовий зв’язок особи з певного державою, який означає визнання за цією особою всієї повноти прав і свобод (володіння всіма правами і свободами), покладання на неї всіх обов’язків, її захист з боку держави незалежно від місця перебування (на території держави чи поза її межами), а також поширення на неї у повному обсязі влади цієї держави та юрисдикції її органів.

Особа є громадянином не у зв’язку з проживанням на території держави, не у зв’язку з поширенням на неї державної влади чи визнання за нею певного набору прав та обов’язків, оскільки всі ці ознаки є характерними певного мірою і для іноземців чи осіб без громадянства. Головне полягає у тому, що громадяни володіють правами і свободами у повному обсязі, на них поширюються обов’язки у повному обсязі, держава зобов’язана охороняти громадян, їх права і свободи як на території держави, так і поза її межами, а влада держави поширюється на громадянина як на території держави, так і поза її межами. У свою чергу громадянин має право розраховувати на захист та піклування з боку держави не лише в межах її території, але й під час перебування чи проживання за кордоном (у тому числі у нейтральних водах). А от захист іноземців та осіб без громадянства українська держава здійснює лише до того часу, доки вони перебувають на території України.

Інститут громадянства як сукупність правових норм визначає: по-перше, коло осіб, за якими визнаються у повному обсязі основні права і свободи, на яких у повному обсязі поширюється законодавство, державна влада та юрисдикція держави як на її території, так і поза її межами; по-друге, відносини, що виникають у зв’язку з набуттям та припиненням громадянства; по-третє, відмінності у правовому статусі громадян держави, з одного боку, та іноземців і осіб без громадянства — з другого.

Громадянство слід відрізняти від підданства, яке означає правовий зв’язок особи з державою, що має монархічну форму правління.

Україна визнає існування лише єдиного громадянства. Це означає, по-перше, що громадянин України не може мати громадянства іншої держави (чи кількох інших держав), і, по-друге, окремі адміністративно-територіальні одиниці (у тому числі Автономна Республіка Крим чи будь-яка область) не можуть мати свого громадянства.

Якщо ж громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або кількох держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України (п. 1 ст. 2 Закону України «Про громадянство України»), Це означає, що держава не бере до уваги наявність у такої особи громадянства (чи підданства) іншої держави і ставиться до неї як до свого громадянина, визнаючи за ним відповідні права та покладаючи при цьому на нього відповідні обов’язки. Разом з тим, якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави, тоді виникає підстава для втрати ним українського громадянства. Однак припинення громадянства України у такому випадку настає не автоматично, а лише після видання відповідного указу Президента України.

Набуття громадянства іншої держави буде вважатися добровільним лише тоді, коли, по-перше, волевиявлення особи щодо набуття громадянства тієї держави насправді було вільним, по- друге, таке волевиявлення набуло форми письмової заяви чи клопотання, по-третє, особа добровільно отримала документ, що засвідчує набуття іноземного громадянства.

Не можуть вважатися добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки: а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав; б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями; в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем; г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

Якщо ж іноземець набув громадянства України, то у відносинах з українською державою він визнається лише громадянином України. При цьому не може братися до уваги те, що можливо й інша держава вважає його своїм громадянином. Особа, яка набула громадянство України, зобов’язана протягом двох років з моменту реєстрації її громадянином України подати документ про припинення іноземного громадянства. У разі коли така особа, маючи достатні підстави, передбачені законодавством відповідної держави, не може отримати такий документ з незалежних від неї причин, вона має право подати декларацію про відмову від іноземного громадянства (ч. 5 ст. 8, п. 2 ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 10 Закону України «Про громадянство України»),

Подвійне громадянство може виникати у зв’язку з невідповідністю підходів, покладених в основу законодавства про громадянство різних держав (коли, наприклад, набуття громадянства відбувається майже автоматично чи коли не передбачається як необхідна умова набуття нового громадянства вихід з попереднього громадянства), або ж на підставі укладеної міждержавної угоди (договору) про подвійне громадянство.

Законодавство більшості країн світу не визнає подвійного громадянства, оскільки це створює значні проблеми на практиці. Подвійне громадянство означає для особи не лише значне розширення прав і свобод, але й суттєве збільшення обсягу обов’язків, виконати які або доволі складно, або ж занадто обтяжливо (наприклад, сплачувати податки одразу у двох державах у випадку, коли відсутня відповідна міждержавна угода про уникнення подвійного оподаткування), або й взагалі неможливо (наприклад, одночасно проходити військову службу у збройних силах різних держав). Відповідно до принципу доміцилію (принцип місця проживання) реально особа може здійснювати права та обов’язки лише громадянина тієї держави, в якій вона постійно проживає. Як правило, і треті держави визнають біпатрида громадянином саме цієї країни.

Саме тому загальною є тенденція до обмеження подвійного громадянства. Конвенція, що врегулювала деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство від 12 квітня 1930 р. (Гаазька конвенція), виходила з невизнання подвійного громадянства і рекомендувала ставитись до біпатридів як до осіб, що мають лише одне громадянство. При цьому пропонувалося визначати громадянство або за місцем «звичайного чи переважного проживання», або за принципом «ефективного» громадянства, тобто за громадянством тієї держави, з якою особа більш тісно пов’язана і де вона реально використовує усі свої права чи переважну більшість з них (ст. 5 Конвенції). 30 серпня 1961 р. у Нью-Йорку була ухвалена Конвенція про скорочення безгромадянства. 6 травня 1963 р. держави-члени Ради Європи також підписали Конвенцію про скорочення випадків множинного громадянства та про військову повинність у випадках множинного громадянства. 24 листопада 1977 р. Радою Європи було ухвалено Додатковий протокол до зазначеної Конвенції та внесено до неї поправки.

Разом з тим деякі держави укладають договори, згідно з якими передбачається можливість подвійного громадянства. Конституція Російської Федерації (ст. 62) визнає за громадянами право на подвійне громадянство. Водночас відповідно до Федерального закону «Про громадянство РФ» від 31 травня 2002 р. «громадянство РФ є єдиним» (ч. 2 ст. 4), а «громадянин РФ, який має також інше громадянство, розглядається Російською Федерацією лише як громадянин РФ, за винятком випадків, передбачених міжнародним договором чи федеральним законом» (ч. 1 ст. 6). Договір про врегулювання питань подвійного громадянства Російська Федерація уклала лише з Республікою Таджикистан (Договір від 7 вересня 1995 р.).

Поступово змінюється підхід до подвійного громадянства і при розробці багатосторонніх міжнародно-правових документів. Європейська конвенція про громадянство від 6 листопада 1997 р., ратифікована Верховною Радою України 20 вересня 2006 р., передбачає можливість збереження подвійного громадянства, по-перше, для дітей, що мають громадянство кількох держав, якщо воно набувалося автоматично за народженням, по-друге, коли громадянство іншої держави набувається автоматично у зв’язку з укладанням шлюбу (ст. 14 Європейської конвенції про громадянство).

Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються Законом «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р.

Громадянство України набувається за такими підставами: 1) за народженням (філіація); 2) за територіальним походженням; 3) внаслідок прийняття до громадянства (натуралізація); 4) внаслідок поновлення у громадянстві (реінтеграція); 5) внаслідок усиновлення; 6) внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров’я, у дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім’ю або передачі на виховання в сім’ю патронатного вихователя; 7) внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; 8) у зв’язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; 9) внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; 10) за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України (ст. 6 Закону «Про громадянство України»).

Практично кожна із зазначених підстав містить кілька варіантів (форм) набуття громадянства України залежно від конкретних життєвих обставин. Так, наприклад, дитина набуває громадянство України за народженням (вказану підставу ще називають філіацією), якщо її батьки є громадянами України (у цьому випадку законодавець виходив із так званого «принципу права крові», оскільки при цьому визначальним є той факт, що її батьки є українськими громадянами і не має значення, де саме народилася дитина: на території держави чи поза її межами). Так само особа, яка народилася на території України від осіб без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, набуває громадянства України за народженням (однак при цьому законодавець виходив уже із іншого принципу — так званого «принципу права ґрунту», оскільки визначальним стає той факт, що дитина народилася саме на території України). Схожий підхід використовується і при визначенні громадянства новонародженої дитини, знайденої на території України, у разі якщо обоє з її батьків невідомі (таку дитину називають «знайда»).

Набуття громадянства України за територіальним походженням означає, що особа, а також її неповнолітні діти реєструються громадянами України, якщо вона сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 р. на території, яка згодом стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повно- рідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки, і є особою без громадянства або іноземцем, який взяв на себе зобов’язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України.

Прийняття іноземців та осіб без громадянства (апатридів) до громадянства України (натуралізація) здійснюється за умови виконання таких вимог: 1) визнання і дотримання Конституції України та законів України; 2) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов’язання припинити іноземне громадянство (для іноземців); 3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років; 4) отримання дозволу на імміграцію; 5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування; 6) наявність законних джерел існування (ст. 9 Закону «Про громадянство України»),

Разом з тим за окремими категоріями осіб Закон «Про громадянство України» визнає право на спрощений порядок прийняття до громадянства, тобто можливість набути українське громадянство, виконавши при цьому не всі, а лише окремі із зазначених вище шести умов (або вимог). Зокрема, право на спрощений порядок прийняття до громадянства визнається: 1) за особами, які мають визначні заслуги перед Україною (на них не поширюється дотримання вимог, передбачених пп. 3—6); 2) за особами, прийняття яких до громадянства України становить державний інтерес для України (на них так само не поширюється виконання вимог, передбачених пп. 3—6); 3) за іноземцями та особами без громадянства, які перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки або перебували понад два роки у шлюбі з громадянином України, який припинився внаслідок смерті (на них не поширюється дотримання вимоги, вміщеної у п. 3); 4) за біженцями та особами, яким надано притулок в Україні (на них не поширюється дотримання вимог, передбачених пп. 3, 4, 6); 5) за особами, які в’їхали до України особами без громадянства (на них поширюються всі умови, але їм достатньо безперервно прожити на законних підставах на території України протягом останніх не п’яти, а лише трьох років); 6) за особами, які мають фізичні вади (сліпі, глухі, німі) (на них не поширюється дотримання вимоги щодо володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування); 7) за дитиною, яка проживає в Україні і один із батьків якої або інша особа, яка є її законним представником, має дозвіл на імміграцію (їм не потрібно дотримуватися вимог, що містяться у пп. 1, 3-6). Окрім того, з деякими державами Україна уклала міжнародні угоди про спрощений порядок набуття та припинення громадянства (зокрема, з Білоруссю, Грузією, Казахстаном, Киргизією, Таджикистаном).

Попри доволі демократичний характер українського законодавства про громадянство, існує певна категорія осіб, які не можуть набути українського громадянства шляхом натуралізації. До громадянства України не приймається особа, яка: 1) вчинила злочин проти людства (статті 436—447 Кримінального кодексу України) чи здійснювала геноцид (ст. 422 Кримінального кодексу України); 2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості); 3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

Право на поновлення у громадянстві України (реінтеграцію) визнається за тими особами, які раніше перебували у громадянстві України, але за певних обставин його припинили. Якщо особа, яка припинила громадянство України, є особою без громадянства і подала заяву про поновлення у громадянстві України, то вона реєструється громадянином України, незалежно від того, проживає вона постійно в Україні чи за кордоном, але лише за умови відсутності обставин, що не допускають прийняття до громадянства України. Особа, яка після припинення громадянства України набула іноземне громадянство або кілька іноземних громадянств, повернулася в Україну на постійне проживання і подала заяву про поновлення у громадянстві України та взяла на себе зобов’язання припинити іноземне громадянство, реєструється громадянином України. У громадянстві не поновлюються особи, які втратили громадянство України у зв’язку з набуттям його внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.

У Законі «Про громадянство України» визначаються також особливості набуття дітьми громадянства України у результаті усиновлення (ст. 11), внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров’я, у дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім’ю або передачі на виховання в сім’ю патронажного вихователя (ст. 12), у зв’язку з перебуванням у громадянстві України її батьків чи одного з них (ст. 14), у результаті визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства (ст. 15). Набуття громадянства України дітьми віком від 14 до 18 років може відбуватися лише за їхньою згодою.

Міжнародними договорами України можуть бути передбачені й інші підстави набуття громадянства. Як свідчить світова практика, необхідність встановлення таких підстав виникала: при об’єднанні двох і більше держав в одну; при розпаді держави на кілька держав; при укладанні мирних договорів, угод з питань репатріації, спеціальних угод з територіальних питань, які пов’язані з переходом частини території від однієї держави до іншої, обміну окремими частинами територій, продажу частини території.

У разі територіальних змін можливі оптації і трансферт. Оптація — це добровільний вибір особою громадянства шляхом подання індивідуальної заяви у разі зміни державної приналежності певної території (особа може протягом певного строку обирати між громадянством держави, якій раніше належала ця території!, та громадянством держави, до якої ця територія переходить). Трансферт — це така зміна громадянства, коли разом з переходом території автоматично змінюється громадянство певних категорій осіб незалежно від згоди чи незгоди населення тієї території, яка переходить під юрисдикцію іншої держави.

1 березня 2007 р. між Україною та Грузією укладена Угода про спрощений порядок набуття та припинення громадянства громадянами Грузії, які постійно проживають в Україні, та громадянами України, які постійно проживають в Грузії, та попередження випадків безгромадянства та подвійного громадянства. Відповідно до ст. 1 зазначеної Угоди Сторони домовилися про спрощений порядок набуття та припинення громадянства «за наявності таких умов: а) якщо заявник постійно на законних підставах проживає на території Сторони, громадянство якої набувається, незалежно від строку проживання; б) якщо заявник або хоча б один з його батьків (усиновлювачів), дід чи баба народилися або постійно на законних підставах проживали на території Сторони, громадянство якої набувається, або за наявності в заявника хоча б одного з близьких родичів: чоловіка (дружини), одного з батьків (усиновлювачів), дитини (у тому числі усиновленої), сестри, брата, діда чи баби, онука (онуки), — які постійно проживають на законних підставах на території Сторони, громадянство якої набувається, і є її громадянами».

Підставами припинення громадянства України визнаються: 1) вихід з громадянства України; 2) втрата громадянства України; 3) підстави, передбачені міжнародними договорами України (ст. 17 Закону «Про громадянство України»), Змістовна характеристика підстав припинення громадянства України подається у коментарі до ст. 25 Конституції України.

Стаття 5.

Україна є республікою.

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Ніхто не може узурпувати державну владу.

Визначення України як республіки вказує на непридатність для неї монархічної форми правління, її прихильність до демократичних ідеалів. На відміну від класичної монархії в республіці влада не може здійснюватись одноосібно; вона складається з системи державних органів, у формуванні яких більшу або меншу участь бере народ. Більшість республік характеризуються наявністю обраного народом вищого представницького органу. В Україні вищим органом народного представництва є Верховна Рада України. Вибір Україною республіканської форми правління, формування влади через вибори відповідає історичним традиціям українського народу, його державотворення.

Особливості сучасної України як республіки обумовлюються передусім характером поділу повноважень між Верховною Радою, Президентом і Урядом (див. коментар до ст. 6 Конституції). Існуюча в Україні республіка належить до так званих змішаних форм правління, що сполучають риси президентських і парламентських республік. На відміну від президентської, де президент очолює уряд і самостійно його формує, і парламентської, де влада президента обмежується здебільшого церемоніальними функціями, в Україні президент, маючи офіційний статус глави держави (ст. 102 Конституції), хоча і не очолює уряд, але має широкі повноваження по його формуванню і здійснює значний вплив на його діяльність. Тому форма правління в Україні належить до президентсько-парламентських республік.

Україні як республіці властива широка соціальна база. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ України. При коментуванні цього положення необхідно виходити з чіткого розуміння поняття народу. Народ є спільнотою, що складається з пов’язаних спільним громадянством індивідів, які мають первинні щодо держави права. Народу в такому розумінні властива історична, психологічна, культурна та територіальна єдність. Народ, який становить населення Україні, є спільнотою не етнічною, а політичною. Таке розуміння випливає з аналізу преамбули Конституції України, де державоутворююча українська нація розглядається як складова частина українського народу. Єдність народу України надає спільне бачення майбутнього, забезпечує усвідомлення відповідальності перед минулими, сучасним та майбутніми поколіннями (див. коментар до преамбули Конституції).

Уся повнота влади в Україні належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу (див. Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 р.). Саме народовладдя становить сутність української демократичної держави. У відносинах з державною владою народ виступає як виборчий корпус, тобто усі громадяни України, які мають виборчі права. Шляхом вільних виборів народ України передає державі в особі її органів владу, що йому належить, а остання здійснює її від імені і за участю народу. Вибори забезпечують первісну легітимацію державної влади, тобто її відповідність суспільним ідеалам. Наступна легітимація забезпечується шляхом періодичної перевірки відповідності суспільній думці результатів діяльності державної влади.

Влада народу як носія суверенітету є верховною щодо будь- якої іншої суспільної влади, у тому числі державної або партійної. Подібно до того, як народ є джерелом державної влади, народний суверенітет є джерелом суверенітету демократичної держави.

Влада народу здійснює своє верховенство як на політичному, так і на економічному рівні. Народ є власником усіх природних ресурсів у межах території України та її виключної (морської) економічної зони (ст. 13 Конституції). Як власник він розпоряджається цими ресурсами у двох напрямах: у порядку здійснення державою своєї суверенної влади і як суб’єкт цивільно-правових відносин (див. рішення Конституційного Суду України № 17-рп /2001 від 6 грудня 2001 р.).

Народ здійснює владу безпосередньо, через державні органи і шляхом самоврядування. Проявом безпосереднього народовладдя є вибори, всеукраїнські і місцеві референдуми, народні ініціативи, громадські обговорення тощо. У разі здійснення народом влади через державу формуються органи народного представництва (держава в цьому аспекті виступає як високо організований народ). Повноваження цих органів є делегованими від народу і подальшому делегуванню без згоди на це з боку суверена влади не підлягають. Саме тому, наприклад, народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому депутату України, про що Конституційний Суд зазначив у Рішенні № 11-рп/98 від 7 липня 1998 р.

У державному апараті слід розрізняти органи первинного і вторинного представництва народу. Державні органи первинного представництва утворюються шляхом їх виборів, за допомогою яких влада делегується державі безпосередньо народом. В Україні ними є Верховна Рада України і Президент України. Інші державні органи, які ними формуються, є органами вторинного, опосередкованого представництва населення. Якщо безпосереднє народовладдя позитивно вирізняється широтою залучення народу до вирішення державних справ, то представницькі органи мають свої переваги. Вони є постійно діючими, створюють можливість всебічного обговорення на професійній основі питань, що виникають, співставлення різних точок зору. Внаслідок цього представницькі органи мають можливість приймати узгоджені рішення, які є результатом компромісу більшості і меншості.

Каналом здійснення народовладдя є і органи місцевого самоврядування. Це підтверджено і Конституційним Судом України, який проголошує, що «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади» (див. рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р.). Влада народу, що даними органами здійснюється, має водночас низку особливостей, які випливають з її недержавного і неполітичного статусу. Якщо владна діяльність усіх державних органів більшою або меншою мірою спрямована на захист всенародних інтересів, то влада окремої ланки місцевого самоврядування здійснюється в інтересах місцевої територіальної громади, у межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Саме тому влада народу при її здійсненні органами місцевого самоврядування має складовий характер. Всенародна влада виступає тут як сумарна влада, яка складається з суми місцевих влад і здійснюється територіальними громадами. Кожна громада здійснює владу безпосередньо і через обрані її членами представницькі органи — місцеві ради. Але органи місцевого самоврядування не можуть підміняти державну владу. їх недержавний статус закріплюється в ст. 5 Конституції. В її ч. 2, при переліку форм здійснення народом влади, словосполучення «органи державної влади» і «органи місцевого самоврядування» поєднуються сполучником «та», що свідчить про їх різну природу. Таке розуміння підтверджується рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2002 р. № 6-рп /2002, в якому системно тлумачаться статті 5 та 6 Конституції. З їх співставлення зроблено висновок, що «органи місцевого самоврядування не є органами державної влади». Проте в окремих випадках і виключно законом певні повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися органам самоврядування (див. ст. 143 Конституції України).

Верховенство народного суверенітету над державним обумовлює виключне право народу визначати та змінювати конституційний лад в Україні, в чому проявляється установча влада народу (див.: Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 р., Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2008 від 16 квітня 2008 р.). З тексту Конституції випливає, що до конституційного ладу входять далеко не всі конституційні положення і відповідні правовідносини (подібна не зовсім коректна думка є поширеною у науковій і науково-популярній літературі). Статтею 17 Конституції забороняється використання Збройних Сил України для «обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу». З’єднувальний сполучник «або» свідчить про те, що положення про права і свободи громадян не вважаються частиною конституційного ладу. Аналогічний висновок можна зробити з аналізу ст. 37 Конституції. При переліку дій, що заборонені політичним партіям та громадським організаціям, дії, спрямовані на зміну конституційного ладу, розглядаються в одному рядку і нарівні з іншими переліченими в цій статті діями.

Вирішальне значення для чіткого розуміння поняття «конституційний лад» має ст. 156 Конституції. Відповідно до коментованої статті зміни конституційного ладу потребують обов’язкового проведення народного референдуму як завершального етапу тривалого конституційного процесу. Зміна конституційного ладу повинна здійснюватись відповідно до ст. 156 Конституції України шляхом прийняття Верховною Радою поправок до розділів I, III, XIII Конституції. Отже, конституційний лад складається з основних засад Конституції, її положень щодо виборів і референдуму в Україні, а також порядку внесення змін до неї. Таким чином, конституційний лад являє собою сукупність найбільш стабільних конституційних принципів і положень і правовідносин, що складаються на їх базі. У частині 4 ст. 5 Конституції України підкреслюється, що державі, її органам і службовим особам забороняється узурпувати владу.

Заключна частина 4 ст. 5 є прямим продовженням останнього положення. Формула «Ніхто не може узурпувати державну владу» передбачає необмежене коло тих суб’єктів владовідносин, яким така узурпація забороняється. Передусім ця заборона адресована державним органам та посадовим особам (ч. 3 ст. 5 Конституції). Конституційний Суд України під узурпацією влади розуміє «привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» (Рішення Конституційного Суду України 6-рп/99 від 24 червня 1999 р.). Водночас, ураховуючи всезагальний характер слова «ніхто», ця формула спрямована також проти можливих спроб узурпації влади окремими політичними партіями, угрупованнями, течіями, рухами, а також, за певних умов, окремими особами. Дотримання вимог ч. 4 ст. 5 сприяє подоланню найнебезпечніших дій, що відкрито входять у протиріччя з принципами верховенства права і поділу влади.

Стаття 6.

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Коментована стаття закріплює поділ влади — фундаментальний принцип демократичної організації держави. Його втілення в життя досягається шляхом створення побудованої на деконцентрації влади системи державного керівництва. Деконцентрація є запорукою реалізації встановленої в ст. 5 Конституції заборони узурпації державної влади.

Система поділу влади заснована на уособленні, взаємовпливі, взаємостримуванні і співробітництві державних органів, що урівноважують один одного, об’єднуючись у групи за ознакою однакової функціональної спрямованості і наявності відповідних повноважень.

У Конституції відсутній термін, який давав би узагальнене означення відповідних державних органів або їх груп. У суспільній науці таким загальновизнаним терміном є «гілка влади». Цей термін застосовувався і в рішеннях Конституційного Суду України (див., наприклад, рішення Конституційного Суду України № 6-рп/99 від 24 червня 1999 р.). Наведений термін є метафоричним, проте, виходячи з наукових традицій, найбільш відповідає науковому коментуванню.

У системі поділу влади гілка влади виглядає як орган або уособлена група державних органів певного функціонального спрямування, які задля встановлення їх рівноваги, співробітництва і успішного розв’язання суперечностей, що виникають, взаємодіють з органами іншого функціонального спрямування. Згідно зі ст. 6 Конституції в сучасній Україні налічується три гілки влади — законодавча, виконавча і судова.

Організація і здійснення державної влади на основі її поділу на законодавчу виконавчу і судову не є самоціллю, а покликана забезпечувати права і свободи людини і громадянина. Це, зокрема, випливає зі змісту ст. 3 Конституції України (Висновок Конституційного Суду України № 1-в/2003 від 30 жовтня 2003 р.). Іншою метою поділу влади є забезпечення політичної стабільності.

Деконцентрація влади виключає небезпечне для громадської свободи надмірне зосередження влади в окремих державних органах, забезпечує «недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» (див. вже згадане рішення Конституційного Суду України № 6-рп/99).

Для правильного розуміння ідеї деконцентрації влади корисно звернутися до її генези. Засновники теорії поділу влади Дж. Локк і Ш.-Л. Монтеск’є протиставляли поділу влади між різними за призначенням державними органами тиранічну максимально концентровану монархічну владу. Після створення незалежної Української держави ця ідея була втілена в життя шляхом ліквідації монополії на владу одержавленої партійної верхівки, відкидання радянської моделі «повновладного» законодавчого органу, ленінської ідеї «поєднання законодавства з виконанням законів».

У системі поділу влади кожна гілка є уособленою і самостійною в межах наданих їй повноважень. Не слід шукати, яка гілка є головною, хоча в різні історичні періоди ті чи інші державні органи працюють особливо активно. У суспільній свідомості це знайшло свій вираз у проголошенні «епохи парламентаризму» або «епохи міністеріалізму», «держави суддів», але в умовах поділу влади жодна гілка влади не може претендувати на пріоритет щодо іншої.

Поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову означає, що всередині єдиної державної влади існує поділ функцій і відповідних повноважень між трьома гілками влади. Законодавчу владу в Україні здійснює парламент, виконавчу — система виконавчо-розпорядчих органів на чолі з Кабінетом Міністрів України, а судову — система судів України (див. коментар до статей 75, 113, 124, 147 Конституції України).

Уособленість гілок влади не виключає їх взаємозалежності. Виконавча і судова влада підкоряються діючим законам, які є продуктом законодавчої влади і лежать в основі здійснення виконавчої діяльності і правосуддя. У нормальному повсякденному функціонуванні державного механізму вирішальна роль належить виконавчій владі, а в розв’язанні виникаючих конфліктних ситуацій — судовій владі. Рішення різних видів судів відповідно до їх повноважень стосуються окремих аспектів діяльності органів законодавчої та виконавчої гілок влади, є для всіх обов’язковими. Законодавча влада в Україні належить всенародно обраному органу первинного представництва народу — Верховній Раді України. Шляхом виборів здійснюється первісна легітимація державної влади. Час від часу виникає потреба проводити проміжну легітимізацію. Післявиборна відповідність діяльності народного представництва волі народу підтверджується за допомогою опитувань, обговорень та інших засобів виявлення цієї волі.

Законотворчість — головна функція Верховної Ради України. Стосовно неї інші її функції — установча, контрольна, представницька мають додатковий характер. Незважаючи на свій представницький статус, законодавча гілка влади, так само як і інші, діє суто в межах своїх повноважень і не вправі займатися управлінською і судовою діяльністю. Своєрідним винятком з цього правила є порядок усунення президента України з його посади. Передбачений ст. 111 Конституції України порядок розслідування і розгляду цього питання має багато спільного з судовою діяльністю, а тому може розглядатися як квазісудовий.

Органи виконавчої влади мають монополію на проведення організаційної роботи у сфері виконання законів. У межах закону вони володіють правом розсуду (так звані дискреційні повноваження). Взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок влади є сферою, де в системі поділу влади найчастіше виникають суперечки, сутички і конфлікти.

Органи судової влади складаються з системи судів. Головною формою їх діяльності є здійснення правосуддя. Конституційний Суд України контролює відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (ст. 147 Конституції України). Уособленість судової влади забезпечується шляхом заборони делегування функцій судів іншим органам, привласнення іншими органами чи посадовими особами цих функцій (ст. 124 Конституції України), а також встановленням принципу «суди у здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону» (ст. 129 Конституції). Уся робота, що перебуває за межами здійснення правосуддя, — по виконанню судових рішень, організаційному і фінансовому забезпеченню діяльності судів — здійснюється органами виконавчої влади — Міністерством юстиції та його органами і судовою адміністрацією.

Жодній гілці влади не слід зловживати своїми додатковими повноваженнями на шкоду реалізації її основного функціонального призначення. Так, парламент не повинен перевантажуватися контрольною роботою на шкоду законодавчій, яка відповідає його основному призначенню. Виконавча влада не повинна зловживати розпорядчою, нормотворчою роботою на шкоду виконанню своєї головної функції по керівництву організаційною роботою державного апарату.

Основні проблеми, що виникають у взаємовідносинах різних гілок влади, полягають у забезпеченні їх виокремленості, рівноваги, співробітництва, запобігання взаємопідміні, вдалого розв’язання суперечок і конфліктів, що виникають. Так, уособленість гілки влади виключає дію державного органу або службової особи за межами наданих їм законом повноважень. Це правило діє без будь-яких винятків. Уособленість означає і заборону бути посадовими особами різних гілок влади (див. статті 78, 103, 120, 127, 149 Конституції України). Питання про порушення заборони мати народним депутатам України інший представницький мандат чи бути на державній службі неодноразово розглядалось і уточнювалось у рішеннях Конституційного Суду України.

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні № 17-рп/2004 від 18 листопада 2004 р., здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову не виключає взаємодії органів державної влади, у тому числі надання необхідної інформації, участь у підготовці або розгляді певного питання тощо. Однак така взаємодія має здійснюватися з урахуванням вимог статей 6,19 Конституції України, відповідно до яких органи державної влади зобов’язані діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Заради досягнення урівноваженості кожної з гілок влади, дотримання ними вказаних вимог, останнім надаються спеціальні повноваження по впливу на діяльність інших гілок. Саме з реалізацією цих повноважень пов’язане існування системи так званих стримувань і противаг. Вона є невід’ємною і важливою складовою поділу влади, що має на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади (Рішення Конституційного Суду України № 4-рп/2008 від 1 квітня 2008 р.). Така мета досягається шляхом дозволу органам однією з гілок втручатися у сфери діяльності інших гілок. Таким чином забезпечується взаємостримування гілок, їх взаємний тиск, збалансування влади.

Законодавча влада стримується правом Президента застосувати вето (п. 30 ст. 106 Конституції України) або рішенням Конституційного Суду про скасування неконституційних законів (ст. 152), можливістю складання урядом своїх повноважень (ст. 115 Конституції України), загрозою розпуску парламенту Президентом (п. 8 ст. 106 Конституції України). До стримувань, які впливають на діяльність органів виконавчої влади, належать висловлення недовіри Уряду Верховною Радою (п. 11 ст. 85 Конституції України), здійснення парламентського контролю (п. 13 ст. 85), прийняття Президентом рішення про відставку уряду (пп. 9, 10 ст. 106 Конституції України), незгода Президента з пропозиціями уряду щодо складу Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 106, ст. 114), скасування судами незаконних актів. На дії суддів впливає участь законодавчої, виконавчої гілок і Президента в їх призначенні і звільненні (пп. 25, 26 ст. 85), можливість ініціювання дисциплінарного провадження щодо суддів і винесення Вищою радою юстиції рішень щодо порушення ними вимог несумісності (ст. 113 Конституції України). Важливе загальне значення мають і такі стримування, як формування державних органів і призначення посадових осіб, що належать до однієї гілки влади, органами інших гілок влади.

Застосування стримувань і противаг спрямоване на запобігання неминучим за будь-яких умов суперечкам між гілками влади, на їх пом’якшення і подолання, на уникнення протистояння. Це досягається за рахунок попереджувального впливу стримувань і противаг, а також узгоджувальних процедур, арбітражу, звернень до Конституційного Суду та судів адміністративної юрисдикції. У більш широкому розумінні досягнення рівноваги гілок влади стає суттєвим засобом подолання існуючих у суспільстві політичних і соціальних протиріч.

Особливої уваги заслуговує питання про стосунки окремих гілок влади з Президентом України. Президент України не входить до перелічених у ст. 6 Конституції України гілок влади. Водночас відповідно до ст. 102 Конституції України він є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (див. коментар до ст. 102 Конституції України). Отже він здійснює значний вплив на взаємодію державних органів, що входять до системи поділу влади. Заради досягнення суспільної стабільності і злагоди, подолання конфронтації він може виконувати певні узгоджувальні функції. Право виступати в такій якості випливає з наданих Президенту України повноважень у стримуванні дій кожної гілки влади.

На законодавчу владу Президент впливає шляхом використання права законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), права накладання вето на прийняті закони і повернення їх у Верховну Раду зі своїми зауваженнями (п. 30 ст. 106 Конституції). Разом з Кабінетом Міністрів Президент має чималі повноваження у сфері виконавчої влади. Він призначає за згодою Верховної Ради Прем’єр-міністра (п. 9 ст. 106 Конституції), приймає рішення про відставку Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів (пп. 9, 10 ст. 106), керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також призначає голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106) і припиняє їхні повноваження. Діючи безпосередньо у сфері здійснення виконавчої влади, Президент за поданням Прем’єр-міністра утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15 ст. 106). Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1998 р. повноваження Президента по утворенню центральних органів виконавчої влади не пов’язується з наявністю закону стосовно організації і діяльності вищих органів виконавчої влади. Президент вправі скасувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 ст. 106). На судову владу Президент впливає завдяки призначенню ним однієї третини суддів Конституційного Суду (п. 22 ст. 106), утворенню судів у визначеному законом порядку (п. 23 ст. 106).

Найбільш активним є вплив Президента на взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади. Він має право звернення до Конституційного Суду України (ст. 151). Всі ці повноваження Президента є свідченням своєрідності української моделі поділу влади, що пов’язано з існуванням президентсько-парламентської республіки, яка відрізняється від класичних моделей поділу влади, що існують у президентській і парламентській республіках.

Принцип поділу влади лежить в основі діяльності усієї системи центральних органів і безумовно впливає на роботу відомчих та місцевих органів, які їй підпорядковані. Водночас він не поширюється на діяльність органів місцевого самоврядування, які представляють публічну владу територіальних громад. Утворені ними місцеві ради не входять до системи державних органів, а є органами виключно місцевого самоврядування (див. рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р.). Ці органи повинні контролюватися державними структурами лише в тих випадках, коли вони здійснюють делеговані їм державою функції.

До системи органів, на які поширюється дія принципу поділу влади, не входять завдяки особливостям їх організації і діяльності також Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим (див. рішення Конституційного Суду України № 19-рп/2001 від 21 грудня 2001 р.).

У заключній частині коментованої статті йдеться про обов’язок державних органів дотримуватись вимог закону. Лише за умови дотримання вимоги законності у діяльності принцип поділу влади набуває свого сенсу. Неухильне дотримання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадянського миру і злагоди в державі (Рішення Конституційного Суду України № 4-рп/2008 від 1 квітня 2008 р.).

Правовою основою виконання даної вимоги є закріплення всього механізму здійснення поділу влади в Конституції і законах України. Стаття 19 Конституції встановлює, що органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. «Принцип поділу державної влади в Україні, — записано в рішенні Конституційного Суду, — означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України» (рішення Конституційного Суду України № 2—рп /2000 від 10 лютого 2000 р.). Отже, дотримання умов здійснення повноважень у межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6) забезпечує вичерпне виконання всіх вимог, що випливають з дії принципу поділу влади. Йдеться про неухильне дотримання велінь, дозволів і заборон, які регулюють взаємовідносини різних гілок. З цього випливає, що в державному будівництві не можуть застосовуватися моделі, які не передбачені правовими приписами. Саме така лінія провадилася Конституційним Судом України при винесенні негативного рішення в питань про можливість висловлення недовіри Уряду на Всеукраїнському референдумі (Рішення Конституційного Суду України № 3-рп/2000 від 27 березня 2000 р.), можливість делегування парламентом Кабінету Міністрів України права встановлення порядку сплати і розмірів податків і зборів (Рішення Конституційного Суду України № 14-рп/2010 від 20 травня 2010 р.) тощо.

Законодавча влада зацікавлена у своєчасній і якісній реалізації іншими гілками прийнятих нею законів, їх правильному розумінні і тлумаченні, настанні невигідних наслідків для їх порушників. Виконавчій владі для її нормального функціонування потрібні ясні, чіткі і ефективні закони, які б відповідали потребам суспільного розвитку і виконання яких гарантувалося б. Якість роботи судової влади багато в чому обумовлюється якістю діючих законів, безумовною підзаконністю всіх інших актів і забезпеченням безумовного виконання судових рішень. У цілому неухильне дотримання всіма гілками влади Конституції і законів України є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадянського миру і злагоди в країні. Це стає основою для своєчасного і якісного виконання державних програм суспільного розвитку, забезпечення верховенства закону і створення умов для побудови правової держави.

Стаття 7.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

У своєму нормативному значенні положення даної статті пов’язано з принципом народовладдя (ст. 5 Конституції), а також корелюється з її статтями 140—146, де міститься загальне поняття місцевого самоврядування в Україні, визначаються загальні засади формування його органів та обрання головних посадових осіб, принципові засади формування і структура матеріальної і фінансової основи функціонування, сфери відання системи місцевого самоврядування.

За визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 3) воно є правом і реальною здатністю органів місцевого самоврядування репрезентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно з Європейською хартією це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.

Місцеве самоврядування, як його визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст.2). Місцеве самоврядування — форма реалізації влади народу, що здійснюється через систему організації діяльності населення місцевих утворень для самостійного і під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення.

Таким чином, первинним суб’єктом місцевого самоврядування Конституція проголошує не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об’єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів та захисту своїх законних прав і інтересів. Самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад.

Конституція в загальних рисах поновлює історичні традиції українського народу громадського самоврядування. Ці традиції багатовікові і вкорінені в менталітеті народу, його досвіді. Починаючи з XIV ст. все більше міст Південно-Західної Русі, а згодом і Правобережної України ставали самоврядними на засадах Магдебурзького права — Сянок, Львів, Кам’янець, Берестя, Київ, Луцьк, Дубно, Рівне, Дорогобуж та ін. У цих містах головним органом самоврядування були міські ради, які виконували функції влади і суду в цивільних справах. З кінця XVI ст. на території України поширюється козацьке самоврядування з його територіальною полково-сотенною системою, системою сотенних, полкових і Генеральних козацьких рад, згорнутих урядом царської Росії. З другої пол. XIX ст. тут були введені нове міське самоврядування, а в Галичині і Буковині — органи крайового і місцевого самоврядування, які ефективно продовжували дніти в Західноукраїнській Народній Республіці у 1918—1919 рр. Створення рад робітничих, солдатських і селянських депутатів після повалення російського самодержавства в 1917 р., їх більшовизації! поклали початок декларативному радянському народовладдю і місцевому самоврядуванню в УРСР. Істотні зміни в правовому статусі місцевих рад як органів територіального громадського самоврядування, форми безпосередньої демократії, як випробуваної історичним досвідом основи демократичного ладу в Республіці були пов’язані з прийняттям Закону УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» (1990 р.) та особливо Закону України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних міських, районних у містах, обласних Рад» (1994 р.), Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 р.

Отже, місцеве самоврядування в Україні являє собою нині відповідну систему, що функціонує на конституційно-правових засадах. Система місцевого самоврядування — це сукупність органів та різноманітних організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини вирішують питання місцевого значення, реалізують завдання та функції місцевого значення. Такими складовими системи відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) є: а) територіальна громада; б) сільська, селищна, міська ради; в) сільський, селищний, міський голова; г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; ґ) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; д) органи самоорганізації населення. Місцеве самоуправління характеризується рівнем влади, що зорієнтований на безпосереднє забезпечення життєдіяльності населення.

Територіальну громаду становлять жителі, які постійно проживають у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями або добровільним об’єднанням жителів кількох сіл з наявністю єдиного адміністративного центру Місцеве самоврядування здійснюється з урахуванням національних та історичних особливостей, а також місцевих умов. Громадяни мають рівні права на його здійснення як безпосередньо, так і через своїх представників незалежно від статі, раси, національності, походження, мови, майнового та посадового стану, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об’єднань чи політичних партій.

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні, міські ради, що складаються з депутатів, обраних на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Ці ради можуть мати свої виконавчі органи — обраних відповідно сільського, селищного, міського голів, які очолюють виконавчий орган ради і головують на її засіданнях. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, на рівні яких передбачається створення не виконавчих органів, а виконавчого апарату відповідної ради. Голови районної та обласної рад обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Відповідно до ст. 118 Конституції України функції виконавчих органів районних і обласних рад виконують відповідні державні адміністрації, яким делегуються ці повноваження.

Правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України, законом про місцеве самоврядування з особливостями, передбаченими іншими законами.

Громадяни України, які досягли 18-річного віку і є дієздатними, являють собою активних суб’єктів права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. Вони мають право: обирати його органи і посадових осіб, бути обраними або призначеними до цих органів, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем їх проживання та користуватися іншими правами, передбаченими Конституцією і законами України, на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Вибори органів місцевого самоврядування здійснюються на підставі Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради України, Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10. 07. 2010 р. Ним, зокрема, передбачено вибори депутатів сільських, селищних рад проводити за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах. А вибори депутатів Верховної Ради АРК, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою (пп. 2, 3 ст. 2). Закон гарантує рівне виборче право громадянам, рівність прав і можливостей кандидатів у депутати рад всіх рівнів, кандидатів на посаду сільського, селищного чи міського голови.

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є прийняття нею рішень з питань, які належать до відання місцевого самоврядування, шляхом проведення місцевого референдуму, рішення яких є обов’язковими до виконання і мають вищу юридичну силу порівняно з рішеннями рад та їх виконавчих органів. Однією з форм безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори громадян, що проводяться за місцем їх проживання, рішення яких з питань самоорганізації територіальної громади є обов’язковими до виконання її органами, а звернення чи пропозиції до відповідних рад та їх виконавчих органів або посадових осіб, керівників підприємств, організацій, установ мають бути розглянуті в установлені законом терміни.

Новими формами участі як окремих членів територіальної громади, так і їх об’єднань чи груп є місцеві ініціативи та громадські слухання, передбачені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». Місцеві ініціативи означають право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, що віднесено до відання місцевого самоврядування, порядок розгляду якої визначається його представницьким органом або статутом територіальної громади. Право територіальної громади проводити громадські слухання передбачає проведення зустрічей з депутатами відповідної ради та її посадовими особами, порушення питань та внесення пропозицій щодо питань місцевого значення.

У нашій державі місцеве самоврядування здійснюється відповідно до ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законом; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту його прав. У своїй сукупності вищеназвані принципи відображають сутність місцевого самоврядування як своєрідної форми організації публічної влади, покликаної служити людині й народу

Питаннями організації та функціонування системи місцевого самоврядування, які являють собою предмет виключної компетенції місцевих рад, є такі: прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішень про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених законом; затвердження статуту територіальної громади.

Місцеві ради здійснюють свої функції і повноваження в межах відповідних організаційно-правових форм роботи. Основною організаційною формою діяльності сільських, селищних, міських, районних, обласних, районних у місті, а також міст Києва і Севастополя рад є сесія. Це — сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій. Сесія ради скликається в міру необхідності, проте не рідше одного разу протягом трьох місяців. У межах своїх повноважень рада на сесії приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які затверджуються відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Прийняті рішення нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено інший термін введення їх у дію.

Закон про місцеве самоврядування закріплює положення, згідно з яким місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. На підставі договорів органи місцевого самоврядування можуть з урахуванням місцевих умов і особливостей перерозподіляти між собою окремі повноваження та власні бюджетні кошти. Як юридичні особи сільські, селищні, міські, районні й обласні ради мають свої печатки із зображенням державного Герба України і своїм найменуванням, а також рахунки в установах банків країни.

Стаття 8.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Принцип верховенства права — це один із системи основоположних принципів, що визначають новітній конституційний лад України, і є юридично обов’язковою нормою найвищого рівня сучасного українського правопорядку. Його дія поширюється на усі органи державної влади, органи регіонального і місцевого самоврядування та їх посадових осіб в усіх сферах нормотворчої, правоохоронної та правозастосовної діяльності.

Принцип верховенства права як основоположний принцип сучасного українського конституційного права є наслідком впровадження в національну систему права кращих здобутків європейської конституційної спадщини, її норм і стандартів, здійсненого в рамках процесу лібералізації політичних режимів шляхом переходу від тоталітаризму до демократії, який видався можливим у країнах Східної і Центральної Європи після падіння комуністичної системи влади. Принцип верховенства права — це невід’ємний елемент системи цінностей, покладених в основу становлення і розвитку європейського правопорядку після Другої світової війни, і які є спільним надбанням європейських народів, незалежно від їх національних правничих культур і традицій чи національних систем права країн Європи. Принцип верховенства права є одним із тріади принципів спільної спадщини європейських народів, до якої належать також принцип плюралістичної демократії та принцип прав людини. Свою відданість цій тріаді принципів підтвердила кожна держава, що набула членства у Раді Європи. Україна здобула статус повноправного члена Ради Європи 9 листопада 1995 р., ратифікувавши перед тим — 31 жовтня 1995 р. — Статут Ради Європи, чим поклала на себе обов’язок визнати принцип верховенства права. Надалі Україна як держава- член Ради Європи визнала для себе обов’язковість принципу верховенства права, ратифікувавши 17 липня 1997 р. Європейську конвенцію з прав людини, з чого випливає визнання Україною юрисдикції Європейського суду з прав людини обов’язковою в усіх питаннях, що стосується тлумачення і застосування Конвенції (включно з питанням тлумачення і застосування принципу верховенства права) (Закон України про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2,4, 7 та 11 до Конвенції// Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1997. — № 40. — Ст. 263).

Уперше принцип верховенства права набув статусу конституційного принципу українського права завдяки закріпленню його в Конституційному Договорі 1995 року, стаття 1 якого визначила, що «в Україні діє принцип верховенства права». До найвагоміших здобутків національної практики новітнього конституцієтворення належить юридична формула, застосована у частині першій статті 8 Конституції України 1996 року: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права». Відтоді принцип верховенства права — це наріжний камінь сучасного конституційного правопорядку в Україні.

Україномовне словосполучення «верховенство права» є перекладом з англійської поняття «the rule of law». Синонімічними до цього англомовного терміна в українській правничій мові виступають терміносполуки на кшталт «правління права», «панування права», «влада права», «владарювання права», застосування яких дозволяє рівною мірою відтворювати філософсько-юридичну сутність поняття «the rule of law». Попри те, що термін «the rule of law» вперше був застосований в англійській правничій мові ще у середині XVII століття, його активний вжиток та узвичаєнняцілком виправдано пов’язують з ім’ям одного з найвидатніших теоретиків англійського конституційного права, професором Оксфордського університету Албертом Вен Дайсі (Albert Venn Dicye), який наприкінці XIX століття видав збірку лекцій з конституційного права та класичну й понині працю «Вступ до вивчення конституційного права» (1885). Завдяки працям А. Дайсі це поняття набуло якостей класичної доктрини та одного з основоположних принципів англійського конституційного права з цілком конкретним юридичним значенням.

Складниками доктрини та принципу, означених як «the rule of law», відповідно до концепції А. Дайсі, були: 1) «верховенство права» як протиставлення кожній системі державної влади, в основі якої лежать дії свавільного характеру (заперечення свавільної влади), з тим щоб виключити для влади загалом та її посадових осіб зокрема можливість діяти інакше, ніж на підставі повноважень, визначених приписами права; 2) «верховенство права» як рівність усіх членів суспільства перед законом, де виключено ідею будь-якого звільнення посадових осіб од відповідальності за свої дії та передбачено поширення на посадових осіб такої ж рівної дії законів і такої ж однакової юрисдикції звичайних судів, як і на простих громадян; 3) «верховенство права» як верховенство духу права, яке означає, що свободи людини не є наслідком проголошених в офіційному документі (писаній конституції) гарантій, а навпаки — сама конституція в англійському суспільстві є наслідком прав особи, бо ці права існували ще до виникнення і закріплення положень права, що складають конституцію, а свій конкретний зміст ці положення дістали в результаті витлумачення суддями сутності цих прав упродовж тривалого процесу розгляду конкретних справ у звичайних судах.

Сформульована Албертом Дайсі доктрина — це концентрований вираз ідей, концепцій, теорій, конструкцій та формул, напрацьованих упродовж багатьох віків. На її основі було витворено єдину тканину політико-юридичного вчення, відомого як інтегрована доктрина лібералізму і яке стало провідним та панівним у сучасному демократичному світі, передовсім у Європі.

Доктрина Алберта Дайсі не стала догматичним вченням. У другій половині XX століття цікавість до поняття «the rule of law» вийшла за межі світу англосаксонського права (common law).

У першу чергу це було обумовлено трагічними наслідками Другої світової війни, пам’яттю про небачені масштаби смертей, принесенні нею людству — чи то внаслідок бойових дій, чи внаслідок масових убивств у концентраційних таборах, чи внаслідок просто позбавлення життя своїх же співгромадян фашистськими або тоталітарними режимами, коли взагалі не визнавалися елементарні людські права. Відтак на порядку денному постало питання про визнання людської гідності й поваги до людини як створіння Природи. Цим пояснюється виникнення першого в світі спеціального універсального акта міжнародного права — Загальної декларації прав людини (10 грудня 1948 р.), а також її спрямування на досягнення чітко визначеної мети шляхом закріплення у її преамбулі такої формули: «[...] аби людина не була змушена вдаватися до повстання як до останнього засобу порятунку від тиранії та гніту, надзвичайно важливо, щоб права людини були захищені верховенством права [by the rule of law]» (Universal Declaration of Human Rights // G. A. Res. 217A (III), U.N. Doc A/810, at 71 (1948)). Саме завдяки цьому міжнародно-правововому акту суто англійське юридичне поняття набуло загальносвітового значення із таким його змістом, який було б припасовано до інших систем права і до різних систем державної влади.

Поняття (принцип) «the rule of law» отримало визнання на регіональному рівні у документах, якими було закладено підвалини для побудови нової Європи по Другій світовій війні, а також на основі яких триває процес євроінтеграції в рамках Європейського Союзу. Відтоді як поняття «the rule of law» увійшло до міжнародно-правових актів універсального і регіонального рівнів, постала потреба у такому його концептуальному опрацюванні, завдяки якому можна було б насамперед охопити особливості як різних систем права, так і різних політичних систем, а у підсумку — отримати узгоджене його розуміння. Це, своєю чергою, мало б надати йому і практичної значимості, неодмінної для можливості поширення його у світі як нормативного ідеалу, впровадження його у реальне життя через політичний процес та забезпечення його дієвості як юридичного принципу. Розпочатий ще 1955 року Міжнародною комісією юристів (ООН) пошук його формального визначення дав негативний результат. На цей час західна правнича думка дійшла загальновизнаного висновку: це поняття не піддається формальному визначенню.

Лише доктрина природного права (котра є джерелом розуміння того, що права людини і основоположні свободи — це не надані державою своїм громадянам права у вигляді створених нею норм права, котрі містяться у законах держави, а що це — природні права, властиві людині від природи і які належать їй як творінню Природи, а не як члену суспільства, і тому вони є невідчужуваними; а також є джерелом розуміння того, що конституція — це не «основний закон держави», а суспільний договір у вигляді основоположного акта, котрий становить єдино можливу легітимність самої держави як наслідковий інститут установчої влади народу) дає відповіді на усі запитання щодо практичної значущості та дієвості того юридичного принципу, який, пройшовши тривалий процес формування на основі дайсієвого поняття «the rule of law», набув загальновизнаного сучасного змісту.

Негативний результат у спробах дати формальне визначення цьому поняттю надалі був підтверджений також і багаторічною та доволі розгалуженою практикою Європейського суду з прав людини, яка доводить, що це поняття — за висновком, зробленим ще на Делійському світовому конгресі юристів у 1959 р. є «живою і динамічною концепцією». За західними науковими джерелами, саме тлумачна діяльність Європейського суду з прав людини доводить, що це поняття є «центральною концепцією» в усій структурі Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, і як «центральна концепція» вона «пронизує всю Конвенцію і зводить її докупи» (John J. Cremona. The Rule of Law as a Fundamental Principle of the European Convention of Human Rights // A Council for all Seasons: 50^th anniversary of the Council of Europe. — [Valetta]: Ministry of Foreign Affairs (Malta), 1999. — P. 124).

Незаперечний авторитет як Міжнародної комісії юристів, так і Європейського суду з прав людини, і застосована ними методологія обумовлюють необхідність для вітчизняної науки і практики сприймати поняття «the rule of law» не інакше як термін, придатний для передавання в узагальненому вигляді поєднання ідеалів і досягнутого на практиці юридичного досвіду стосовно принципів, інститутів, механізмів і процедур, які є істотно важливими для захисту особи від свавільної влади держави і які надають особі можливість володіти людською гідністю.

Брак формального визначення цього поняття у текстах позитивного права міжнародного рівня (зокрема, у Статуті Ради Європи, Європейській конвенції з прав людини, установчих актах Європейського Союзу тощо) чи у рішеннях Європейського суду з прав людини жодним чином не означає, що це поняття не є юридичним.

Європейський суд сам кваліфікує його як юридичний принцип і наголошує, що це «один із основоположних принципів демократичного суспільства, котрий властивий усім статтям Конвенції» (Case of Сопка v. Belgium, по. 51564/99, February 2002). Розглядаючи співвідношення Конвенції та національного права європейських країн (зокрема національних конституцій), Суд зазначив, що у більшості випадків головними інструментами втілення «спільної спадщини» (до якої преамбула Конвенції, з-поміж іншого, відносить і «the rule of law»), по суті, виступають національні конституції. Що ж стосується Конвенції, то, «завдяки своїй системі колективного забезпечення встановлених нею прав, вона — відповідно до принципу субсидіарності — підсилює захист, наданий на національному рівні, але ніколи його не обмежує» (Case of The Communist Party of Turkey v. Turkey, 30 January 1998, reports of Judgments and Decisions 1998-1, para 28).

Отже, застосована у ч. 1 ст. 8 Конституції формула: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права» вимагає розкриття змісту таких її трьох складових, що мають конкретне юридичне навантаження: 1) в Україні визнається принцип верховенства права; 2) в Україні діє принцип верховенства права; 3) посутній зміст власне самого поняття, означеного як принцип верховенства права.

Що стосується першої складової, яка містить імператив визнання цього принципу з боку держави, то Україна визнала його у вигляді міжнародно-правового зобов’язання шляхом приєднання до Статуту Ради Європи та ратифікації Європейської конвенції з прав людини (про що вже йшлося), а також шляхом унормування його у тексті самої Конституції 1996 р., завдяки чому йому було надано статусу юридичного припису найвищого рівня — конституційного. Сукупно з іншими принципами того ж самого рівня, що містяться у розділі І Конституції, він визначає сучасний конституційний лад в Україні. У подальшому його було закріплено в низці звичайних українських законів, зокрема і передовсім у тих, що стосуються сфери статусу і діяльності судових органів (судоустрою загалом) та окремих видів судочинства (конституційного, адміністративного, господарського), а також у деяких інших.

Що стосується другої складової, яка висуває імператив його дієвості, себто його ефективності, чим властиве і здобувається та забезпечується його практична значимість, то тут ідеться передовсім про той комплекс національних інститутів, механізмів та процедур, що є неодмінними, аби особа мала можливість захистити себе від свавільної влади держави та які надають особі можливість володіти людською гідністю. Ця складова спрямована здебільшого на вимогу щодо наявності у політичній і юридичній системах держави тих відповідних інституційних (структурних) елементів, які у поєднанні з відповідними юридичними процедурами забезпечують інституційний та процесуальний механізми верховенства права. Вона по суті є відображенням юридичної максими ubi jus ibi remedium, яка неодмінно вимагає передовсім наявності в рамках будь-якої юридичної системи тієї сукупності відповідних юридичних інститутів і процедур, за допомогою яких створюється теоретична та інституційна основа дієвого захисту прав людини і основоположних свобод. Таким чином, вона охоплює відповідні вимоги: стосовно функціонування політичних інститутів демократичного правління — глави держави, парламенту та уряду; стосовно інститутів юридичної системи — судівництва та його незалежного функціонування, державного обвинувачення (прокуратури), незалежної і самоврядної правничої професії (адвокатури); стосовно органів забезпечення правопорядку — міліції, служби безпеки, системи слідства. Також вона стосується системи кримінальних покарань (матеріального кримінального права), системи в’язниць та інших місць позбавлення волі (слідчих ізоляторів), місць позбавлення волі, характеру кримінального процесу тощо. Слід мати на увазі, що коли у контексті другої складової йдеться про «відповідні інститути», «відповідні механізми», «відповідні процедури», «відповідні вимоги», то цим робиться наголос на тому, що формальна наявність інститутів, механізмів і процедур, неодмінних для надання верховенству права дієвості, не є достатньою для того, аби частина конституційного припису, виражена як «в Україні діє принцип верховенства права», мала повноцінну практичну значимість. До формальної наявності таких інститутів, механізмів і процедур висувається обов’язкова вимога — всі вони мають бути «відповідними». Це означає, що всі вони мають відповідати тим нормам і стандартам, які є неодмінними для того, аби ці інститути, механізми і процедури можна було вважати такими, що здатні у практичний спосіб забезпечити верховенство права. Частково такі стандарти напрацьовані на глобальному рівні в рамках діяльності ООН — здебільшого у вигляді рекомендацій Міжнародної комісії юристів. Певною мірою до визначення стандартів у цій ділянці останніми роками пристав і Європейський Союз. Але переважно норми і стандарти у цій сфері напрацьовано статутними органами Ради Європи в рамках просування до мети формування єдиного європейського правопорядку. Такі норми і стандарти містяться у численних рекомендаціях Комітету міністрів РЄ, резолюціях Парламентської Асамблеї РЄ, рішеннях (практиці) Європейського суду з прав людини. Саме ці органи Ради Європи є тими, що встановлюють норми і стандарти стосовно прав людини загалом і стосовно верховенства права зокрема.

Що ж до третьої складової української формули — власне посутнього змісту поняття «верховенство права», то чи не найперше доктринальне його тлумачення в контексті української конституції містилося у висновку Венеціанської комісії стосовно Конституції України 1996 року, де зазначалося, що в її тексті «добре втілено принципи верховенства права» (European Commission for Democracy through Law: Opinion on the Constitution of Ukraine, adopted by the Commission at its 30^th Plenary meeting in Venice, on 7-8 March 1997. Doc. CDL-INF (97)2. - Strasbourg, 11 March 1997. - P. 13). Комісія розглядала «важливими принципами верховенства права» у цьому контексті окремі положення розділу VIII Конституції (Правосуддя), зокрема, які стосуються: здійснення правосуддя виключно судами (ст. 124); незалежності та недоторканності суддів (ст. 126); основних засад судочинства (ст. 129). До «важливих елементів верховенства права» Комісія віднесла низку положень розділу І Конституції (Загальні засади), зокрема: те, що Конституцію наділено найвищою юридичною силою (ч. 2 ст. 8); те, що визнано принцип поділу влади (ч. 1 ст. 6) та що органи законодавчої, виконавчої і судової влади мають здійснювати свої повноваження в межах, визначених Конституцією, та відповідно до законів (ч. 2 ст. 6); те, що в Конституції знайшов своє чітке вираження принцип законності (ст. 19); те, що конституційні положення стосовно прав і свобод людини можуть судами застосовуватися безпосередньо (ч. 3 ст. 8).

Прикметним є те, що у висновку Венеціанської комісії мова ведеться не про «принцип верховенства права» (в однині), а про «важливі принципи верховенства права» (у множині) та про «важливі елементи верховенства права», які втілено у тексті Конституції України. Проте у цьому зв’язку не слід робити висновок, що між текстом українського основоположного закону і підходом Венеціанської комісії існує якесь протиріччя. Адже і український конституцієдавець, і найавторитетніша у питаннях конституційного права європейська інституція спільно праві: юридичний принцип верховенства права слід сприймати як інтегральний принцип права, який в перебігу своєї еволюції, окрім закладених первісно ще у XIX ст. Албертом Дайсі принципу nullum crimen sine lege (що становить перший елемент його доктрини) та принципу рівності всіх перед законом (що є другим елементом доктрини Дайсі), надалі увібрав у себе добре відомі універсальні принципи права, які наразі виступають його складниками — як його «важливі принципи» та його «важливі елементи». Серед них, зокрема: принцип народовладдя (демократії); принцип поділу влади; принцип відповідальності держави і посадових осіб; принцип законності; принцип незалежності та безсторонності суду; принцип доступу до суду (право на справедливий суд); принцип поваги прав людини і основоположних свобод; принцип заборони дискримінації; принцип ієрархії юридичних норм; принцип заборони зворотної дії закону; принцип юридичної визначеності; принцип res judicata; принцип пропорційності тощо.

Перелік таких принципів не є вичерпним — передовсім через те, що верховенство права є «живою і динамічною концепцією». Зміст кожного з цих принципів розкривається та їх дія забезпечується завдяки похідним від кожного з них додатковим структурним одиницям. У тексті Конституції України міститься переважна більшість «важливих принципів» («важливих елементів»). Вони, сукупно з чималою кількістю закріплених тут же їх похідних (додаткових) структурних одиниць, наповнюють конкретним змістом верховенство права як інтегральний принцип українського конституційного права. У контексті Конституції України такими структурними одиницями є: принцип демократії (ст. 1), принцип прав людини та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), принцип народовладдя (статті 5 та 7), принцип поділу влади (ч. 1 ст. 6), принцип законності (ч. 1 ст. 6; ст. 19), принцип незалежності суду та судців (ч. 1 ст. 124; ст. 126; ч. 1 ст. 129; ст. 130 та ін.), принцип доступу до суду (ч. 3 ст. 8, ч. 2 ст. 55), принцип поваги до прав людини і основоположних свобод (ч. 2 ст. 3; ст. 21; ч. 3 ст.22), принцип рівності перед законом (ч. 1 ст. 24), принцип заборони дискримінації (ч. 2 ст. 24), принцип nullum crimen sine lege (ч. 2 ст. 29), принцип заборони зворотної дії закону (ч. 1 ст.58), принцип nulla poena sine lege (ч. 1 ст. 62), принцип презумпції невинуватості (ч. 2 ст. 62) і т. д.

Показовим прикладом сутності верховенства права як інтегрального принципу українського конституційного права виступає, зокрема, і ч. 2 ст. 8 Конституції України, де закріплено принцип ієрархії юридичних норм. Він як складова принципу верховенства права скерований на забезпечення узгодженого характеру всієї юридичної системи, що є надто важливим для ситуації, коли правопорядок наповнюють також і норми, які не завжди узгоджуються поміж собою, тобто суперечать одна одній. Зміст принципу ієрархії юридичних норм полягає в тому, що Конституція України наділена найвищою юридичною силою, тобто вона стоїть понад: а) звичайними законами; б) іншими нормативно- правовими актами — підзаконними, що їх ухвалюють чи видають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, міністри та різні центральні органи виконавчої влади; в) актами органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; г) понад актами, що їх ухвалюють представницький орган і уряд Автономної Республіки Крим.

За своєю юридичною силою Конституція України стоїть також вище і стосовно міжнародних договорів України: лише ратифіковані Верховною Радою України міжнародні договори є частиною національного законодавства України. Найвища юридична сила Конституції у цьому випадку забезпечується її особливою вимогою, за якою укладення міжнародних договорів, що суперечать Конституції, є можливим лише тоді, коли Конституцію буде відповідно змінено (ч. 2 ст. 9). Прикладом у цьому випадку є ситуація, котра до цього часу унеможливлює ратифікацію підписаного від імені України 20 січня 2000 р. Римського Статуту Міжнародного кримінального суду. Як визначив Конституційний Суд України, Статут не відповідає Конституції в частині, що стосується положень абзацу другого преамбули та статті 1 Статуту, за якими Міжнародний кримінальний суд «доповнює національні органи кримінальної юстиції». Виходячи з того, що положеннями Конституції України не допускається делегування функцій судів України іншим органам (що випливає, зокрема, із ч. 1 та ч. 3 ст. 124) та створення судів, не передбачених Конституцією України (що випливає, зокрема, із ч. 5 ст. 125), а також враховуючи те, що Міжнародний кримінальний суд доповнює систему національної юрисдикції, Конституційний Суд дійшов висновку, що приєднання України до Римського Статуту — відповідно до ч. 2 ст. 9 — можливе лише після внесення до Конституції відповідних змін (Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України про надання висновку щодо відповідності Конституції України Римського Статуту Міжнародного кримінального суду (справа про Римський Статут) від 11 липня 2001 року № З-в/2001 (справа № 1-35/2001).

Завдання забезпечити узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм (а тим самим — досягти ефективності верховенства права, себто його дієвості) покладається передовсім на інститути судової влади. Тому особлива роль у системі інституційного забезпечення верховенства права відведена конституційному та адміністративному видам судочинства. У випадках співіснування суперечливих норм різного ієрархічного рівня на орган конституційної юрисдикції покладено функцію перевіряти, чи відповідають Конституції звичайні закони або окремі підзаконні акти (завдяки чому визначається їх конституційність/неконституційність), а на органи адміністративного судочинства — функція перевіряти адміністративні акти (будь-який нормативний акт чи акт індивідуальної дії), дії або бездіяльність влади та її посадових осіб на відповідність Конституції і законам України. Проте завдання забезпечити узгоджений характер усієї юридичної системи не обмежується лише ситуацією, обумовленою співіснуванням суперечливих норм різного ієрархічного рівня. Принцип верховенства права вимагає суддівської дії також і в ситуаціях, за яких співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. Тоді до судів різних видів юрисдикції висувається вимога застосовувати вже класичні для юридичної практики формули: lex posteriori derogat priori — lex specialis derogat generali — lex posterior generalis non derogat speciali priori. Незастосування судом таких формул за обставин, що вимагають цієї дії, позбавляють принцип верховенства його дієвості.

До похідних (додаткових) структурних одиниць, котрі наповнюють конкретним змістом верховенство права як інтегральний принцип українського конституційного права, належать так само і положення ч. 3 ст. 8 Конституції України, де складовими верховенства права виступають, зокрема: принцип поваги до прав людини та принцип доступу до суду. Ці положення скеровані передовсім нате, щоб надати принципові верховенства права додаткових механізмів його дієвості, що забезпечується конституційною гарантією права кожного звернутися до суду для захисту прав людини і основоположних свобод.

Інституційним механізмом забезпечення дієвості верховенства права у даному випадку виступає судова система як незалежна гілка влади. Тому саме на судову владу Конституцією покладено обов’язок захищати права і свободи людини (ч. 1 ст. 55). Відповідно Конституцією встановлено, що в Україні кожному гарантовано право звертатися до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина (ч. 3 ст. 8). А на підсилення такої гарантії ще й окремим конституційним положенням визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).

Принципи поваги до прав людини та доступу до суду є істотно вагомими для забезпечення дієвості верховенства права. Права людини, не будучи складовою частиною верховенства права (як і верховенство права не є складовою частиною прав людини), виступають осібним інститутом, без якого верховенство права не існує взагалі. Своєю чергою, верховенство права виступає тим найдієвішим інструментом, завдяки якому права людини з теоретичної концепції перетворюються на практичну дійсність. Доброю ілюстрацією того є застосована у преамбулі Загальної декларації прав людини 1948 року формула, відповідно до якої «... аби людина не була змушена вдаватися до повстання як до останнього засобу порятунку від тиранії та гніту, надзвичайно важливо, щоб права людини були захищені верховенством права» (Universal Declaration of Human Rights // G. A. Res. 217A (III), U.N. Doc. A/810, at 71 (1948)). У цьому контексті йдеться не лише про права людини і основоположні свободи, зазвичай відомі як класичний «каталог прав і свобод людини», тобто той клас природних прав людини, що міститься чи у самій Декларації ООН, чи у Європейській конвенції з прав людини і відповідно у національних конституціях, а також і про права людини, що мають особливий — процесуальний — характер і відомі як так звані «судові права людини». Клас «судових прав людини» розлого представлений практикою Європейського суду з прав людини як наслідок тривалого і динамічного тлумачення ст. 6 Конвенції (право на справедливий суд). Він включає в себе, зокрема: а) право на гарантований доступ до суду; б) право на законного і компетентного суддю; в) право викласти свою позицію в суді; г) право на ефективні засоби юридичного захисту в суді; ґ) право на справедливий судовий розгляд; д) право на презумпцію невинуватості у кримінальних справах; е) право на розумний строк розгляду справи; є) право на відкрите слухання справи і т.д. і т.п.

Принцип поваги до прав людини та принцип доступу до суду як дві взаємопов’язані складові верховенства права відіграли істотну роль у розвитку інституційних механізмів його забезпечення, з-посеред яких чи не найвагоміше місце посіло адміністративне судочинство. За оцінкою Європейського Суду з прав людини, якраз «запровадження та існування адміністративних судів можна вітати як одне з найпомітніших досягнень держави, закладеної на підвалинах верховенства права» (Case of Kress v. France, no. 39594/98, 7 June 2001, para. 69). Запровадження в Україні системи адміністративного судочинства можна вважати одним з найбільших досягнень на шляху утвердження верховенства права у нашій державі. Проте найпомітніший позитивний наслідок цього процесу поки що лежить у площині законодавчого забезпечення утвердження верховенства права — передовсім завдяки тому, що у Кодексі адміністративного судочинства України вперше за увесь новітній період вітчизняної законодавчої практики доволі системно і докладно було виписано ті елементи, що у цій сфері судочинства виступають як структурні одиниці принципу верховенства права (вони містяться, зокрема, в окремих положеннях статей 8, 9, 10, 11, 12, 13,16, 235, 237 КАСУ). Особливе практичне значення для забезпечення дієвості принципу верховенства права в системі українського правопорядку — і завдяки чому наш національний правопорядок може набувати узгодженого характеру з європейським правовим простором — належить положенням, передбаченими ст. 235, ч. 2 ст. 236 і п. 2 ст. 237 КАСУ: саме ці положення утворюють справді дієвий механізм виконання рішень Європейського суду з прав людини в рамках національної юридичної системи відповідно до вимог принципу restitutio in integrum, як це передбачено однією з рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи (№ R (2000) 2).

Аби інституційний механізм забезпечення дієвості верховенства права (у особі судівництва), зі свого боку, мав відповідні засоби, то Конституцією України чітко визначено практичний інструментарій на досягнення цієї мети. Інструментальним механізмом забезпечення дієвості верховенства права в українській юридичній системі у цьому контексті виступає конституційний припис (перше речення ч. 3 ст.8), відповідно до якого норми Конституції є нормами прямої дії. Із цього припису логічно випливає наступний припис (друге речення ч. 3 ст. 8): звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Те, що обидва конституційні приписи поєднано в одній частині статті 8 і що другий припис логічно випливає з першого — зовсім невипадково. Третю частину ст. 8 слід розглядати як єдине ціле, з якого випливають такі наслідки: 1) нормами прямої дії в Конституції є винятково лише ті норми, що стосуються прав і свобод людини і громадянина; 2) звернення до суду безпосередньо на підставі конституційних норм прямої дії гарантовано лише для захисту прав і свобод людини і громадянина, а не для їх обмеження; 3) звертатися до суду на підставі конституційних норм прямої дії можуть лише приватні особи, а не органи державної влади чи їх посадові особи; 4) на суд покладено обов’язок захищати права і свободи людини і громадянина, а не обмежувати їх; 5) суд зобов’язаний взяти до розгляду справу стосовно захисту прав і свобод людини і громадянина навіть за умови, якщо у системі національного законодавства відсутній нормативний акт (чи норма) нижчого від Конституції рівня з цього предмета; 6) у разі відсутності у системі національного законодавства нормативного акта (чи норми) нижчого від Конституції рівня суд зобов’язаний захищати права і свободи людини і громадянина безпосередньо на підставі конституційних норм прямої дії, які є відтворенням у національній конституції положень Європейської конвенції з прав людини, застосовуючи практику Європейського суду з прав людини у цих питаннях; 7) до переліку прав і свобод людини, що можуть бути предметом судового захисту на підставі конституційних норм прямої дії, належать ті права людини і основоположні свободи (природні права), які входять до класичного «каталогу прав людини», передбаченого Європейською конвенцією з прав людини; 8) органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть застосовувати будь-які інші норми Конституції як норми прямої дії, окрім тих, що стосуються «конституційних прав і свобод людини і громадянина»; 9) заборона органам державної влади та місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень застосовувати інші конституційні норми (інші, ніж ті, що стосуються «конституційних прав і свобод людини і громадянина») як норми прямої дії випливає із іншого складника принципу верховенства права — принципу законності, котрий зобов’язує такі органи та їх посадові особи діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19).

Отже, спроба дати формальне визначення поняття «верховенство права», до чого свого часу вдався Конституційний Суд України, виявилася безуспішною. Повна безнадійність будь-якої такої спроби обумовлена, як зазначалося вище, тим, що досі загальновизнано: це поняття не піддається формальному визначенню. Окрім того, застосована Конституційним Судом формула «верховенство права — це панування права в суспільстві» (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення більш м’якого покарання) № 15-рп/2004 від 2 листопада 2004 року. — Справа № 1-33/2004) не відповідає загальновизнаним (передовсім у Європі) уявленням про сутність верховенства права, бо вона побудована на доктрині юридичного позитивізму, тоді як концепція верховенства права і посутній зміст юридичного принципу верховенства права є продуктом протилежного вчення — вчення про природне право. Формула Конституційного Суду України неодмінно скеровує на потребу передовсім з’ясувати сутність власне поняття «право», а за тим — перейти до з’ясовування сутності вже буцімто похідного від нього поняття «верховенство права». Методологія юридичного позитивізму у цьому випадку є неприйнятною, бо позитивне право будь-якої національної юридичної системи саме по собі не становить того, що визначає сутність верховенства права як такого. Позитивне право може лише засвідчити або ж наявність, або ж відсутність у національній політичній чи юридичній системах загальновизнаних інституційних і процедурних елементів (складників) верховенства права.

Одну із причин, що скеровує вітчизняну наукову думку в бік методології юридичного позитивізму, можна вбачати у певній недосконалості перекладу англомовного словосполучення «the rule of law» українською шляхом поєднання двох окремих слів «верховенство» і «право». Цим, власне, пояснюється також і присутній у вітчизняній доктрині метод «поелементного аналізу» поняття «верховенство права», коли пропонується його сутність розкривати через зміст окремо взятих слів «право» і «верховенство». Тому вдалішим у цьому випадку було б застосування українського однослівного терміна «правовладдя» як відповідника англомовного виразу «the rule of law». Бо правовладдя — це і є суть заперечення свавільної влади людини взагалі.

Стаття 9.

Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Конституція України закріпила у ст. 9 надзвичайно важливу норму про співвідношення норм міжнародних договорів України та норм внутрішнього законодавства. На практиці застосування ст. 9 пов’язане з чималими труднощами. Разом із ст. 8 Конституції України ст. 9 визначає склад та ієрархію норм законодавства української держави. Крім того, зі ст. 9 Конституції України пов’язаний надзвичайно важливий процес теоретичного усвідомлення існування нової правової реальності, в якій Україна взяла на себе частку відповідальності за підтримання світового правопорядку. Розпочався перехід української держави від радянської традиції абсолютного дуалізму до часткового, можливо, надто обережного прийняття концепції примату міжнародного права.

Термін «міжнародні договори України» стосується виключно міжнародних публічно-правових договорів. Це випливає із змісту ст. 9 Конституції, яка пов’язує поняття міжнародного договору з процедурою надання Верховною Радою України згоди на його обов’язковість, яку застосовують лише до публічно-правових міжнародних договорів. Тому для даного коментаря слід застосовувати міжнародно-правові акти, що регулюють право міжнародних публічних договорів (Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 р.) та внутрішнє законодавство України, що стосується таких договорів (Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. № 1906-IV). Згідно з українським законодавства міжнародний договір — це міжнародно-правовий акт, «укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб’єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо)» (ст. 2 Закону України «Про міжнародні договори України»),

Від міжнародно-правових договорів необхідно відрізняти інші міжнародні акти, що за різних обставин можуть мати правове значення: резолюції міжнародних міждержавних організацій, декларації, заяви, заключні акти тощо. Хоча такі міжнародні документи за певних умов можуть створювати певні міжнародно- правові зобов’язання, вони не набувають якості міжнародного договору.

Вислів «міжнародні договори України» слід розуміти як міжнародні публічно-правові договори, укладені Україною. Порядок укладення, виконання та припинення саме таких договорів регулює Закон України «Про міжнародні договори України». Адміністративно-територіальні одиниці України законодавчо не наділені компетенцією укладати міжнародні публічно-правові договори, але українське законодавство не заперечує, що в принципі таке повноваження може бути делеговано. Відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» повноваження — це «документ, яким одній або декільком особам у встановленому цим Законом порядку доручено представляти Україну з метою підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та, у випадках, передбачених міжнародним договором, надання згоди на його обов’язковість для України» (ст. 2). За наявності відповідного повноваження укладений договір має розглядатися як міжнародний договір України. Проте до останнього часу в Україні була відсутня практика делегування адміністративно-територіальним одиницям повноважень укладати міжнародні публічно-правові договори.

Договори, укладені без належних повноважень від української держави адміністративно-територіальними одиницями України з адміністративно-територіальними одиницями чи суб’єктами федерації інших держав, не можуть розглядатись як міжнародні публічно-правові договори, навіть за наявності у таких суб’єктів федерації міжнародної правосуб’єктності. Практика укладання таких договорів, особливо прикордонними областями, останнім часом досить поширена. За своєю природою такі договори є або політичними домовленостями, або цивільно-правовими зобов’язаннями цих суб’єктів. Відповідно до таких договорів не застосовуються правила ст. 9 Конституції України.

Конституція України у ст. 9 згадує лише чинні міжнародні договори і не розкриває змісту терміна. Закон України «Про міжнародні договори України» у ст. 14 містить щодо чинності міжнародних договорів загальну норму, яка також потребує пояснення: «Міжнародні договори набирають чинності для України після надання нею згоди на обов’язковість міжнародного договору відповідно до цього Закону в порядку та в строки, передбачені договором, або в інший узгоджений сторонами спосіб».

Питання про чинність міжнародного договору — це питання міжнародного, а не внутрішнього права. У царині внутрішнього права це питання постає лише тому, що виникає питання про застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку відповідно до національно-правових процедур. Визнання міжнародного договору недіючим у внутрішньому праві не може породжувати міжнародно-правову нечинність цього договору. Але питання про дію міжнародного договору у внутрішньому правопорядку зазвичай не може виникати, якщо договір є нечинним у міжнародному праві. Тому, якщо міжнародний договір ще не набув чинності в міжнародному праві, то для того, щоб його норми діяли у внутрішньому правопорядку згідно із ст. 9 Конституції України, може бути недостатнім надання згоди на його обов’язковість Верховною Радою України. Тому застосування норм міжнародних договорів України в порядку, передбаченому ст. 9 Конституції України, обов’язково має бути пов’язаним із з’ясуванням питання про міжнародно-правову чинність відповідного міжнародного договору.

Окрім того, необхідно з’ясовувати питання про набуття міжнародним договором чинності безпосередньо для України. Дата надання згоди Верховною Радою України на обов’язковість міжнародного договору зазвичай не збігається із датою набуття чинності цим міжнародним договором для України. Так, Верховна Рада України 14 червня 1997 р. ратифікувала Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод (яка на той момент вже була багато років чинною, але не для України), а для України вона набула чинності 11 вересня 1997 р. На жаль, оприлюднення текстів міжнародних договорів в офіційних виданнях України не супроводжується відомостями про набуття ними чинності для української держави. Проте воно є ключовим для застосування норми ст. 9 Конституції України.

Питання про дію міжнародних договорів України, а також про дію міжнародних договорів колишнього СРСР неодноразово поставало перед українськими судами. Враховуючи, що «юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі» (ч. 1 ст.124 Конституції України), суди можуть вирішувати це питання. Такий підхід збігається із доктриною та зарубіжною судовою практикою, що визнає за національними судами право звертатися до з’ясування питання про чинність та дію міжнародних договорів. Зокрема, у зв’язку з правонаступництвом щодо міжнародних договорів перед судами може постати питання про дію в Україні міжнародних договорів СРСР. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про правонаступництво» Україна є «правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Отже, цим Законом встановлено презумпцію дійсності в Україні міжнародних договорів СРСР. Визнання міжнародного договору СРСР недіючим може бути встановлене Конституційним Судом України, якщо норми договору протирічать Конституції України, або судом загальної юрисдикції — якщо норми договору протирічать інтересам України.

Норми чинного міжнародного договору можуть мати практику їх застосування міжнародними органами. Така практика, якщо вона є офіційним тлумаченням цього договору, може впливати на зміст та обсяг зобов’язань за договором. Так, юрисдикція Європейського суду з прав людини відповідно до ч.І ст.32 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод «поширюється на всі питання, які стосуються тлумачення та застосування Конвенції». З прийняттям Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» в українському праві було знято питання про законодавчі підстави застосування в українському правопорядку рішень Європейського суду з прав людини.

Щодо застосування в Україні практики інших міжнародних органів контролю за виконанням міжнародного договору, то слід очевидно дотримуватись загального правила: врахування тлумачень міжнародного договору, якщо це передбачене самим міжнародним договором, є частиною виконання зобов’язань за міжнародним договором, а тому застосовуються й правила ст. 9 Конституції України.

Тлумачення слів ст. 9 Конституції України «...згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України...» пов’язане із з’ясуванням декількох понять. Як слід розуміти слова «згода на обов’язковість»? У пункті 32 ст. 85 Конституції України закріплено компетенцію Верховної Ради України на надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України. У статті 8 Закону України «Про міжнародні договори України» це повноваження Верховної Ради України пояснене таким чином: «Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, приєднання до договору. Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися й іншим шляхом, про який домовилися сторони». На практиці Верховна Рада України використовує це своє право в повному обсязі. Тому як частину внутрішнього законодавства слід розглядати не лише ратифіковані міжнародні договори України, а і ті міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких було надано Верховною Радою України в інший формі.

Згідно із ч. 2 ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» виключно за умови ратифікації може бути укладено такі міжнародні договори України: «а) політичні (про дружбу, взаємну допомогу і співробітництво, нейтралітет), територіальні і такі, що стосуються державних кордонів, розмежування виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, мирні; б) що стосуються прав, свобод та обов’язків людини і громадянина; в) загальноекономічні (про економічне та науково-технічне співробітництво), з загальних фінансових питань, з питань надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; г) про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об’єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки; ґ) про військову допомогу та направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуску підрозділів збройних сил іноземних держав на територію України, умови тимчасового перебування в Україні іноземних військових формувань; д) що стосуються питань передачі історичних та культурних цінностей Українського народу, а також об’єктів права державної власності України; е) виконання яких зумовлює зміну законів України або прийняття нових законів України; є) інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена міжнародним договором або законом України».

Міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких Верховна Рада України не надала, відповідно й не застосовуються як частина національного законодавства, тобто на них не поширюються правила ст. 9 Конституції України. Слід зауважити, що таких міжнародних договорів України переважна більшість. Серед них в основному договори, укладені центральними органами виконавчої влади України. Відомі випадки, коли окремі норми таких договорів шляхом посилання на них вводилися у внутрішній правопорядок України відомчими нормативними актами, зокрема, актами Митної служби. Такі випадки слід розцінювати як імплементацію міжнародно-правової норми, а відповідне посилання має юридичну силу нормативного акта, яким воно здійснене.

В українському праві відсутнє легальне визначення поняття «національне законодавство». Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9,19,118, п. 12 Перехідних положень). Але з’ясування саме цього поняття має принципове значення для розуміння місця міжнародних договорів в ієрархії українського законодавства. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9.07.98 р. під терміном «законодавство» потрібно розуміти прийняті в межах повноважень та відповідно до Конституції України і законів України: закони України; чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; постанови Верховної Ради України; укази Президента України; декрети і постанови Кабінету Міністрів України». В інших випадках Конституційний Суд України в своїх рішеннях взагалі згадував міжнародні договори окремо від актів національного законодавства. В той же час Закон України «Про міжнародні договори України» у ч.2 ст.19 передбачає: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору». До цього слід додати, що ст. 15 згаданого Закону поширює на національне законодавство міжнародно-правовий принцип сумлінного виконання міжнародних договорів: «Чинні міжнародні договори України піддягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права... Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов’язання за цими договорами», а також вимагає застосування цього принципу на основі взаємності. Таким чином, згідно з українським законодавством виконання міжнародного договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, передбачає його пріоритет перед національним законом та іншими актами законодавства, крім Конституції України. Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України. Відповідно державні органи або органи місцевого самоврядування не вправі виключити або змінювати своїми актами зобов’язання, що містяться в таких договорах. З дати набуття міжнародним договором чинності для України не повинні застосовуватися норми внутрішньодержавного законодавства, що йому суперечать.

У деяких випадках міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, санкціонується застосування державою-стороною інших міжнародних актів, які можуть не мати міжнародно-правової сили. Наприклад, Договором про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією від 2 липня 1997 р. встановлено зобов’язання сторін «застосовувати міжнародні норми і стандарти ... які містяться ... в: документі Зустрічі Копенгагенської Конференції щодо людського виміру Організації з безпеки та співробітництва в Європі від 29 червня 1990 року, Декларації Генеральної Асамблеї ООН щодо прав осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних ї мовних меншин (Резолюція 47/135) від 18 грудня 1992 року...». У такому випадку договірна норма санкціонує застосування таких міжнародних документів у внутрішньому правопорядку України, причому юридична сила їхніх норм буде дорівнювати нормам самого договору так, якби їхній текст було інкорпоровано до тексту міжнародного договору України.

У частині 2 ст. 9 Конституції України зазначено, що «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». Таким чином, норма статті спрямована у майбутнє і виключає можливість укладення міжнародних договорів, що суперечать Конституції України. Відповідно до п. 2 ст. 1 Закону України «Про міжнародні договори України» поняття «укладення міжнародного договору України» охоплює дії щодо «підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та надання згоди на його обов’язковість для України». Це створює юридичний обов’язок для органів української держави, уповноважених вести переговори, підписувати договори, давати згоду на обов’язковість договору, не укладати міжнародні договори, що суперечать Конституції України. Відповідно до ч. 3 ст. 4 Закону України «Про міжнародні договори України» «пропозиції про укладення міжнародних договорів України подаються після проведення Міністерством юстиції України правової експертизи щодо відповідності проекту міжнародного договору Конституції та законам України». У свою чергу, згідно із п. є) ч. 4 ст. 9 зазначеного Закону пропозиції щодо ратифікації міжнародного договору передбачають надання порівняльної таблиці — «в разі подання пропозицій щодо ратифікації міжнародного договору України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України або яким вносяться зміни до іншого міжнародного договору України».

Але поява міжнародних договорів, що суперечать Конституції України, не виключена. Текстуальні розбіжності міжнародних договорів України та Конституції України непоодинокі, зокрема, у розділі 2 «Права людини і громадянина». На цей випадок Конституція не має прямої відповіді, тому що ця проблема є міжнародно-правовою і її вирішення міститься в ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів: «Держава не вправі посилатися на ту обставину, що її згода на обов’язковість для неї міжнародного договору була виражена з порушенням того чи іншого положення її внутрішнього права, що стосується компетенції укладати договори, як на підставу недійсності її згоди, якщо тільки таке порушення не було явним і не стосувалося норми її внутрішнього права особливо важливого значення». При цьому порушення норми внутрішнього права особливо важливого значення повинно бути надзвичайно серйозним і ставити під сумнів сам факт дотримання конституційного ладу держави, внаслідок чого було спотворено її міжнародно-правову позицію щодо укладання цього договору. В іншому випадку договір буде визнано чинним і виникне питання про його виконання.

Застосування у внутрішньому правопорядку норм міжнародних договорів не може ані доповнювати Конституцію України (за винятком випадків, коли Конституція надає таку можливість, наприклад, у ч. 1 ст. 22), ані виключати будь-які її положення (у Рішенні у справі Устименко Конституційний Суд України зазначив: «винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами»).

Конституція не вирішує питання про можливість застосування міжнародних договорів, норми яких суперечать Конституції, але за своїм духом Конституція безумовно не сприймає такої колізії. На такій позиції стоїть і Конституційний Суд України, надаючи перевагу нормам Конституції перед нормами міжнародних договорів України. Відповідно до ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України» Суд може розглядати питання щодо конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору «Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин». Таким чином, застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку залежить від висновку Конституційного Суду. Подальша доля такого міжнародного договору буде вирішуватися з урахуванням ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів. В українській практиці виникали питання щодо неконституційності міжнародного договору, на який вже було надано згоду Верховною Радою України, але міжнародні процедури ратифікації не завершено, а отже, такий договір не набув чинності ддя України. Щодо чинних міжнародних договорів України питання про їх відповідність Конституції України Конституційний Суд України не вирішував.

Стаття 10.

Державною мовою в Україні є українська мова.

Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування.

Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом.

Мова відіграє важливу роль у процесі функціонування суспільства, у житті кожної людини, оскільки суттєво впливає на формування її особистості, здобуття нею освіти, є для неї засобом повсякденного спілкування, набуття знань, залучення до надбань культури, сприяє встановленню особою власної самоідентифікації та збереженню її самобутності, а також, як правило, є одним з головних чинників формування сучасної нації тощо.

З огляду на складну історію українського народу, головні етапи становлення української державності та розвитку української мови, а також на те, що українську мову вважає рідною переважна більшість населення України (67,5% населення України за даними перепису 2001 р.), за Конституцією державною визнається саме українська мова. Причому зазначене положення міститься у розділі І Основного Закону, який закріплює основи конституційного ладу в Україні як фундаментальні та основоположні принципи, що становлять визначальні засади функціонування громадянського суспільства та правової державності. Оскільки «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові» (ч. 3 ст. 5 Конституції України), то й змінити положення ст. 10 Основного Закону (як і будь-яку іншу норму, вміщену у розділах I, III та XIII) можна лише за умови дотримання спеціальної процедури, що є ускладненою навіть порівняно із загальним (що визнається «жорстким») порядком внесення змін до Конституції. Для будь-якої, навіть незначної трансформації ст. 10 Конституції України необхідно, по-перше, прийняття законопроекту не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, по-друге, його затвердження всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (ст. 156 Конституції України).

Державна (офіційна) мова — це мова, якій державою надано правовий статус обов’язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя. Публічними сферами, в яких застосовується державна мова, вважаються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації, мова взаємовідносин цих органів тощо). Положення Конституції України зобов’язують застосовувати державну — українську — мову як мову офіційного спілкування посадових і службових осіб при виконанні ними службових обов’язків, у роботі і в діловодстві органів державної влади, представницького та інших органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також у навчальному процесі в державних і комунальних навчальних закладах України (Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. (справа про застосування української мови)). Це означає, що посадовці зобов’язані користуватися державною мовою упродовж усього часу у процесі здійснення ними службових обов’язків. Тобто під час безпосереднього офіційного ділового спілкування у службових справах з підлеглими, керівниками, іншими службовцями, відвідувачами (за деяким винятком), як у межах відповідної установи чи організації, так і поза її межами, як представляючи установу, так і представляючи себе особисто, а також на нарадах, зборах, конференціях, інших заходах, спілкуючись із представниками інших установ та організацій, засобів масової інформації, громадськості та сторонніми особами.

Порядок застосування мов відповідно до ч. 5 ст. 10 та п. 4 ч. 1 ст. 92 Конституції України має визначатися виключно законами України. До останнього часу зазначений порядок визначається Законом України «Про мови в Українській РСР» від 28 жовтня 1989 р., відповідно до ст. 11 якого мовою роботи, діловодства і документації, а також взаємовідносин державних та інших органів, підприємств, установ є українська мова. Закон визначає мову технічної і проектної документації (ст. 14), з’їздів, конференцій та інших форумів (ст. 15), документів про вибори (ст. 16), у сфері обслуговування (ст. 17), судочинства (ст. 18), провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 19), нотаріального діловодства (ст. 20), арбітражного провадження (ст. 21), прокурорського нагляду (ст. 22), юридичної допомоги (ст. 23), міжнародних договорів та угод (ст. 24), виховання та освіти (статті 25—29), у сфері науки (ст. 30), інформатики (ст. 31), у сфері культури (ст. 32) тощо. У статті 37 Закону України «Про мови в Українській РСР» встановлено, що «офіційні назви державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій утворюються і подаються українською мовою. З правого боку (або внизу) ці назви можуть подаватися в перекладі іншою мовою».

Незважаючи на загальне правило, згідно з яким усі посадові і службові особи державних органів мають застосовувати українську мову як мову офіційного спілкування при виконанні ними службових обов’язків, у чинному законодавстві окремо наголошується, що державною мовою зобов’язані володіти Президент України (ст. 103 Конституції України), урядовці (ст. 7 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»), професійні судді (ст. 127 Конституції України, ст. 64 Закону «Про судоустрій і статус суддів»), судді Конституційного Суду України (ст. 148 Конституції України, ст. 16 Закону України «Про Конституційний Суд України»), члени Вищої ради юстиції (ст. 6 Закону «Про Вищу раду юстиції»), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст. 5 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»), члени Центральної виборчої комісії (ст. 7 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»), секретарі окружних та дільничних виборчих комісій (ст. 26 Закону України «Про вибори народних депутатів України»), адвокати (ст. 2 Закону «Про адвокатуру»), нотаріуси (ст. 3 Закону «Про нотаріат»), спеціальний прокурор та спеціальний слідчий (ст. 173 Регламенту Верховної Ради України). З огляду на те, що засідання Верховної Ради України мають проводитися державною мовою (ч. 3 ст. 2 Регламенту Верховної Ради України), то й головуючий на такому засіданні (а це може бути Голова Верховної Ради, його Перший заступник або заступник) має володіти державною мовою на належному рівні.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про мови в Українській РСР» службові особи повинні володіти як українською, так і російською мовами, а в разі необхідності — й іншою національною мовою в обсязі, необхідному для виконання службових обов’язків.

При цьому незнання громадянином української або російської мови не може бути підставою для відмови йому у прийнятті на роботу Після прийняття на роботу службова особа повинна оволодіти мовою роботи органу чи організації в обсязі, необхідному для виконання службових обов’язків. Проте у зазначеному Законі не встановлено, протягом якого саме строку службовець має оволодіти мовою роботи органу. Разом з тим, з огляду на особливості побудови конституційних норм, присвячених врегулюванню мовних відносин, п. 1 Перехідних положень Конституції України та на правову позицію Конституційного Суду України, висловлену ним у Рішенні від 14 грудня 1999 р., а також на певну незавершеність та нелогічність наведеної норми, навряд чи можна вважати вимогу ст. 6 Закону України «Про мови в Українській РСР» щодо володіння посадовцями і службовцями російською мовою конституційною.

За загальним правилом в Україні державною мовою здійснюється судочинство та складаються судові документи. Разом з тим особи, які беруть участь у справі і не володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають право робити заяви, давати пояснення, виступати в суді, заявляти клопотання, користуватися рідною мовою або мовою, якою вони володіють, а також послугами перекладача в порядку, встановленому відповідними кодексами (ст. 7 Цивільного процесуального кодексу України, ст. 15 Кодексу адміністративного судочинства України). Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, висловленої ним у Рішенні від 22 квітня 2008 р. (справа про мову судочинства), здійснення судочинства та складання судових документів державною мовою «жодним чином не обмежує права громадян, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, оскільки частина третя статті 10 Конституції України гарантує їм право користуватися у судовому процесі російською, іншими мовами національних меншин України».

Особливості використання мов у господарському судочинстві визначаються ст. 3 Господарського процесуального кодексу України та ст. 21 Закону «Про мови в Українській РСР».

Кримінальне судочинство провадиться українською мовою або мовою більшості населення певної місцевості. Особам, що беруть участь у справі і не володіють мовою, якою провадиться судочинство, забезпечується право робити заяви, давати показання, заявляти клопотання, знайомитися з усіма матеріалами справи, виступати в суді рідною мовою і користуватися послугами перекладача в порядку, встановленому Кримінально-процесуальним кодексом. Слідчі і судові документи мають вручатися обвинуваченому в перекладі на його рідну мову або іншу мову, якою він володіє (ст. 19 Кримінально-процесуального кодексу України).

Громадяни мають право звертатися з заявами, зверненнями та пропозиціями до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об’єднань громадян, посадових осіб українською чи іншою мовою, прийнятною для сторін (ст. 6 Закону «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.).

За українським законодавством фільми іноземного виробництва перед їх розповсюдженням в Україні обов’язково «повинні бути дубльовані або озвучені чи субтитровані державною мовою» (ч. 2 ст. 14 Закону України «Про кінематографію»). Конституційний Суд України вважає, що зазначене положення «необхідно розуміти так, що іноземні фільми не під лягають розповсюдженню та демонструванню в Україні, якщо вони не дубльовані або не озвучені чи не субтитровані державною мовою, а центральний орган виконавчої влади у галузі кінематографії не має права надавати суб’єктам кінематографії право на розповсюдження і демонстрування таких фільмів та видавати відповідне державне посвідчення» (Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2007 р. у справі про розповсюдження іноземних фільмів).

Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 9 Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. однією з умов прийняття до українського громадянства визнається «володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування», що є свідченням зваженого, поміркованого і толерантного підходу, оскільки обов’язок володіти державною мовою або її розуміти, по- перше, покладається не на всіх громадян (а лише щодо тих осіб, які прагнуть набути українського громадянства шляхом натуралізації) , а, по-друге, й для таких осіб достатньо навіть не володіти державною мовою, а лише розуміти головний зміст інформаційного повідомлення, почутого чи прочитаного. 27 березня 2001 р.

Президент України своїм Указом № 215/2001 затвердив «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень», яким встановлено, що особа може виконати зазначену вимогу шляхом подання од ного з таких документів: 1) документа про володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування, який видається в Україні керівником навчального закладу, місцевим органом виконавчої влади України або виконавчим органом місцевого самоврядування; 2) копії' атестата чи витягу із залікової відомості диплома — для особи, яка має документ про закінчення навчального закладу з вивченням української мови (підпункт «е» п. 45).

Українська держава взяла на себе зобов’язання забезпечити необхідні умови для розвитку, використання і захисту мов національних меншин. Це означає, що держава бере на себе зобов’язання, по-перше, не перешкоджати вільному розвитку цих мов, їх вільному використанню у спілкуванні та застосуванні у різних сферах життєдіяльності суспільства; по-друге, сприяти їх розвитку та використанню шляхом державної підтримки видання друкованих засобів масової інформації, підручників, навчальних посібників, художньої літератури, набуття освіти мовами меншин та здійснення інших заходів заохочувального характеру; по-третє, захищати мови меншин як духовно-культурну цінність з метою не допустити їх занепаду, штучного звуження сфери використання і втрати.

Відповідно до ст. 53 Конституції України за громадянами, які належать до національних меншин, визнається «право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства». Тотожне положення наводиться і в ст. 6 Закону «Про національні меншини», але подається воно як головна складова більш широкого права на національно-культурну автономію. Це положення означає, що в одних випадках навчання може здійснюватися мовою національної меншини, в інших — мова національної меншини може вивчатися як окрема навчальна дисципліна або як факультативний курс. За умови незначної кількості бажаючих вивчати рідну мову національної меншини її вивчення може бути організовано через національні культурні товариства. Конституційний Суд України в своєму рішенні від 14 грудня 1999 р. (справа про застосування української мови) зазначив: «У державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відповідно до положень Конституції України, зокрема ч. 5 ст. 53, та законів України, в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин».

Згідно з п. 24¹ Положення про загальноосвітній навчальний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 964 від 14 червня 2000 р., «у державному і комунальному загальноосвітньому навчальному закладі мовою навчання є українська мова. Поряд з українською мовою в навчально-виховному процесі в державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладах можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин».

9 грудня 1997 р. Верховна Рада України ратифікувала Рамкову конвенцію Ради Європи про захист національних меншин від 1 лютого 1995 р., за якою держава взяла на себе зобов’язання створити у межах своєї території необхідні умови для того, щоб особи, які належать до національних меншин, мали можливість зберігати та розвивати свою мову.

15 травня 2003 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин», відповідно до ст. 2 якого положення зазначеної Хартії застосовуються до мов таких національних меншин України як «білоруська, болгарська, гагаузька, грецька, єврейська, кримськотатарська, молдавська, німецька, польська, російська, румунська, словацька та угорська».

Однак рішення будь-якої місцевої ради або її виконкому щодо визнання певної мови регіональною в межах території окремої адміністративно-територіальної одиниці має бути визнане неконституційним і незаконним, тому що, по-перше, як уже зазначалося, порядок застосування мов відповідно до ч. 5 ст. 10 та п. 4 ч. 1 ст. 92 Конституції України має визначатися виключно законами України; по-друге, подібним рішенням місцева рада або її виконком фактично намагаються визначати порядок дії вказаного Закону, виокремлюючи, як правило, лише одну з них та вилучаючи при цьому з тринадцяти мов дванадцять, що відповідно до Закону внесені до переліку регіональних мов в Україні. Визнаючи лише одну мову регіональною в межах певної адміністративно- територіальної одиниці та здійснюючи відповідні захисні та забезпечувальні заходи лише щодо неї, місцева рада продукує рішення, що є дискримінаційним стосовно носіїв тих мов, які фактично вилучаються з переліку регіональних мов.

Відповідно до цього Закону визначено заходи, які застосовуються стосовно кожної з вказаних мов. Зокрема, відповідно до пп. (ііі) и. 1 ст. 8 Хартії передбачається забезпечити надання дошкільної освіти (або суттєвої частини такої освіти) відповідними мовами меншин «принаймні до дітей з тих сімей, які цього бажають і кількість яких вважається для цього достатньою». Відповідно до п «Ь» ст. 14 Хартії держава зобов’язується «в інтересах регіональних мов або мов меншин сприяти транскордонному співробітництву, зокрема між органами регіонального або місцевого самоврядування, на території яких аналогічна мова використовується у такій самій або схожій формі, та розвивати таке співробітництво».

При цьому, як зазначається у п. 5 Закону, «при застосуванні положень Хартії заходи, спрямовані на утвердження української мови як державної, її розвиток і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України, не вважаються такими, що перешкоджають чи створюють загрозу збереженню або розвитку мов, на які відповідно до статті 2 цього Закону поширюються положення Хартії».

Певні можливості для використання мов меншин передбачено в Законі «Про мови в УРСР». Так, наприклад, у роботі державних та інших органів, підприємств, установ, організацій, розташованих у місцях компактного проживання національних меншин за умови, що вони складають більшість у певній адміністративно-територіальній одиниці (місто, район, сільська рада, селищна рада, сільський населений пункт, їх сукупність) можуть використовуватися поряд з українською і їхні національні мови (ч. 2 ст. 3). Згодом, ухвалюючи Декларацію прав національностей України 1 листопада 1991 р., Верховна Рада України дала офіційне тлумачення зазначеної норми:« Верховна Рада України тлумачить статтю 3 Закону «Про мови в Українській РСР» таким чином, що в межах адміністративно-територіальних одиниць, де компактно проживає певна національність, може функціонувати її мова нарівні з державною мовою» (ст. 3 Декларації прав національностей України).

У статті 30 Закону «Про мови в УРСР» передбачається, що «результати науково-дослідних робіт оформляються українською або російською мовою», а виконавці таких робіт «можуть вибирати мову публікацій наукових результатів». Відповідно до ст. 33 мовою офіційних засобів масової інформації є українська мова, але «можуть також бути мови інших національностей».

З огляду на реальну мовну ситуацію, що склалася, значного поширення в Україні набуло явище українсько-російського білінгвізму та оскільки за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 р. російську мову визнали рідною 29,6% населення України у нормі, що коментується, виокремлено російську мову. У Законі «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» російська мова віднесена до переліку тих мов, на які поширюється застосування спеціальних пільгових заходів. У Законі «Про мови в УРСР» на службових осіб покладається обов’язок володіти не лише державною, а й російською мовою (ст. 6). Українська держава офіційно проголосила, що вона «забезпечує право своїм громадянам вільного користування російською мовою. В регіонах, де компактно проживає кілька національних груп, нарівні з державною українською мовою може функціонувати мова, прийнятна для всього населення даної місцевості» (ст. 3 Декларації прав національностей України).

Відповідно до ч. 2 ст. 14 Закону України «Про кінематографію» іноземні фільми перед розповсюдженням в Україні можуть бути дубльовані або озвучені чи субтитровані мовами національних меншин.

Необхідністю розширення міжнародного співробітництва та поглиблення інтеграційних процесів (перш за все інтеграції України до європейського економічного та культурного простору) обумовлена турбота держави про вивчення мов міжнародного спілкування. Такими мовами вважаються перш за все офіційні мови ООН (англійська, російська, іспанська, китайська, французька) та робочі мови ООН (англійська, російська, іспанська, французька).

Стаття 11.

Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.

У коментованій статті закріплено політико-правові засади одного з основних напрямів політики Української держави — етнонаціональної політики. Ця політика спрямована на гармонізацію відносин між українською нацією в цілому та її складовими, зокрема національними меншинами. Гармонізація цих відносин базується, по-перше, на основі консолідації української нації. Тобто йдеться про консолідацію всіх її складових на засадах загальнонаціональних інтересів, української державної й громадянської ідентичності, територіальної цілісності, національної ідеї, єдності історичної долі та перспектив розвитку нації і суспільства. По-друге, гармонізація етнонаціональних відносин передбачає державне сприяння розвитку історичної свідомості, традицій і культури української політичної нації в цілому та етнічної, культурної, мовної, релігійної самобутності всіх її складових. Саме такий зміст закладено у формулювання «а також» у змісті статті. «А також» означає, що етнічна, мовна, культурна, релігійна самобутність характерна для кожної етнічної спільноти України. У кожного з етносів є свої параметри і характеристики культурної самобутності, розвитку якої сприяє держава для реалізації кожним народом своїх етнокультурних потреб.

У даній статті поняття «нація» вживається у значенні поліетнічної, громадянської, політичної спільноти. Саме таке розуміння української нації і визначає перспективи її консолідації та єдності на основі спільних цінностей — єдиного громадянства, юридичних прав і обов'язків, спільної мети та історичної долі. Слід зазначити, що деякі дослідники тлумачать згадане «а також» як вираження протиставлення української нації (розуміючи її не як політичну, а етнічну спільноту, тобто етнічних українців) та її складових — національних меншин, що не є складовою української нації. Насправді у Конституції України поняття «українська нація» вживається у політичному сенсі. Українська нація — всі громадяни України незалежно від етнічного походження, об’єднані єдиним громадянством, спільністю території, політичних інтересів, юридичних обов’язків, історичної долі, культурних традицій, усвідомленням єдиної національної ідентичності та майбутнього Батьківщини як демократичної, соціальної, правової Української держави. Відповідно національна ідентичність — одна з ознак модерної нації, що означає об’єктивну належність людини чи соціальної групи до національної спільноти, а також їх свідоме ототожнення з її цінностями, історією, територією, культурою, символами, державними та правовими інститутами.

Формування у громадян України почуття національної ідентичності є найважливішим чинником націєтворення та загальнонаціональної консолідації. Основними ототожнюючими показниками (ідентитетами) національної ідентичності є свідомість, громадянство, територія, мова, історія, культура. Національна ідентичність спирається на свідомий вибір суб’єкта і залежить від раціональних чинників — усвідомлення суб’єктом ідентифікації історичних, громадянських, політичних цінностей, що є вторинними щодо цінностей етнічної ідентичності (що є, як правило, сталими, незмінними). Тому національна ідентичність є динамічною в історичному та соціальному сенсі категорією, її слід аналізувати і в історичній ретроспективі, і в перспективі на майбутнє.

Національна меншина — спільнота громадян України, які не є українцями за етнічним походженням, виявляють почуття етнічного самоусвідомлення та спільності між собою, є частиною етносу, котрий має, як правило, національну державу за межами України, але проживають на території України, підтримують давні, міцні й сталі зв’язки з нею.

Цим поняттям, яке повністю кореспондується із визначенням Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин, охоплюються всі етнічні групи в Україні, у тому числі ті, які означені терміном «корінні народи».

Слід зазначити, що появу в Конституції України цього терміна можна пояснити прагненням українського законодавця врахувати наявну міжнародно-правову базу, зокрема Конвенцію Міжнародної організації праці № 169 від 27 червня 1989 року, яку ратифікувала Україна. Проте ратифікація Україною як членом Ради Європи міжнародно-правових актів ще не зумовлює необхідності внесення всіх їх положень до Основного Закону держави. Адже в Україні немає тих народів, котрі відповідно до критеріїв, означених у Конвенції, можуть бути визнані корінними: жоден з народів, які проживають в Україні, не «ведуть племінний спосіб життя в незалежних країнах, соціальні, культурні й економічні умови яких відрізняють їх від інших груп національного співтовариства і становище яких регулюється повністю чи частково їх власними звичаями чи традиціями або спеціальним законодавством», не є «нащадками тих, хто населяли країну або географічну область, частиною якої є ця країна, в період її завоювання або колонізації або в період встановлення існуючих державних кордонів, і які незалежно від їх правового статусу зберігають деякі або всі свої соціальні, економічні, культурні й політичні інститути».

У Російській Федерації такі народи проживають у районах Півночі, Сибіру і Далекого Сходу й відповідно у законах РФ «Про гарантії прав корінних малочисельних народів у Російській Федерації» (1999 р.), «Про загальні принципи організації громад корінних малочисельних народів Півночі, Сибіру і Далекого Сходу Російської Федерації» (2001 р.) передбачені механізми правового регулювання соціально-економічного й культурного розвитку та державної підтримки права цих народів на самобутній розвиток, захист споконвічного середовища їхнього проживання, традиційного способу життя та природокористування. Ці заходи посиленої державної підтримки зумовлені реальною загрозою зникнення малочисельних народів, насамперед внаслідок серйозних порушень екологічної рівноваги, безконтрольного промислового освоєння територій традиційного природокористування. Чималу роль у цьому відіграє виконання федеральної цільової програми «Економічний і соціальний розвиток корінних народів Півночі» до 2011 року. У Російській Федерації реалізуються аналогічні регіональні програми у Бурятії, Республіці Саха (Якутії), Таймирському, Ханти-Мансійському, Евенкійському, Чукотському автономних округах. Як бачимо, федеральні закони РФ закріпили реалії існування корінних народів у країні й відповідно Конституція РФ підтвердила гарантії їхніх прав.

В Україні жоден правовий акт (ні до, ні після прийняття Конституції України) не містить нормативного визначення корінних народів, і це зрозуміло й закономірно, позаяк немає предмета правового регулювання — самих корінних народів. Тому поява у Конституції терміна «корінні народи» не означає необхідності надання відповідного й відмінного від статусу національної меншини правового статусу комусь із народів, які проживають в Україні. Його слід розуміти як синонім поняття національної меншини. До того ж слід зважити на застереження Конвенції МОП: критерієм визначення тієї чи іншої етнічної спільноти як корінного народу є вказівка самих народів на їх приналежність до числа народів, які ведуть племінний, традиційний спосіб життя. В Україні жоден із народів (етнічних груп) не ідентифікує свій спосіб життя з племінним укладом. Тому вимоги еліт деяких національних меншин щодо надання правового статусу корінного народу безпідставні й зумовлені прагненням здобути право на землю (відповідно до Розділу II Конвенції МОП земля традиційного проживання корінного народу, на якій він одвічно веде свій племінний спосіб життя, є власністю цього народу).

Отже, основний зміст коментованої статті полягає у визначенні цілей і завдань Української держави у сфері етнонаціональних відносин, відповідної політики, спрямованої на утвердження рівноправності громадян незалежно від їх етнічного походження, особливостей культури, мови, релігії та закріплення гарантій прав громадян різної етнокультурної ідентичності на збереження їх самобутності, на вільний розвиток у межах єдиної й консолідованої української поліетнічної політичної нації.

Етнонаціональна політика України базується на таких принципах: визнання поліетнічності українського суспільства цінністю, яка потребує захисту і збереження; сприяння задоволенню етнокультурних прав представників української нації в цілому та національних меншин зокрема шляхом створення законодавчих умов для їх реалізації; пріоритет територіальної цілісності й державного суверенітету України щодо територіального самовизначення осіб, які належать до національних меншин; захист прав та інтересів української нації, національних меншин здійснюється шляхом забезпечення індивідуальних прав осіб, що належать до цих спільнот; забезпечення прав осіб, які належать до української нації, національних меншин як невід’ємної частини загальновизнаних прав людини і основоположних свобод; забезпечення права громадянина вільно обирати та відновлювати належність до української нації, національної меншини, виявляти своє національне та/або етнічне самоусвідомлення; рівність прав і свобод людини незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних або інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак; вільне здійснення громадянами своїх етнокультурних прав та реалізація інтересів задля збереження і розвитку національної, етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності; недопущення примусової асиміляції представників української нації, національних меншин; запобігання міжетнічним, етнополітичним конфліктам; утвердження міжетнічної злагоди у суспільстві, протидія будь-яким проявам ксенофобії, розпалюванню расової, національної, етнічної, релігійної ворожнечі; сприяння задоволенню етнокультурних потреб українців, які проживають за межами України.

Головною метою етнонаціональної політики України є розвиток та консолідація української політичної нації, що передбачає збереження та розвиток культурної, мовної самобутності української нації, національних меншин та етнічних груп на основі забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Ця мета забезпечується національним законодавством та діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування у тісній співпраці з громадськими організаціями національно-культурного спрямування.

Основними завданнями державної етнонаціональної політики є створення належних умов для забезпечення рівноправних відносин представників української нації, національних меншин, які проживають в Україні, утвердження атмосфери толерантності, міжетнічної злагоди в українському суспільстві, забезпечення рівних можливостей в економічній, соціальній, політичній та культурній сферах суспільства для всіх її громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних переконань, статі, етнічного і соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших ознак.

Основними напрямами державної етнонаціональної політики є такі. У політико-правовій сфері: напрацювання та вдосконалення законодавчої бази, спрямованої на регулювання розвитку етнонаціональних відносин на основі імплементації норм європейського, міжнародного права, врахування прогресивного зарубіжного досвіду підвищення ефективності державного менеджменту в етнополітичній сфері; вироблення нових, науково обґрунтованих підходів до вирішення проблем міжетнічних та етнополітичних відносин; сприяння становленню політико-правової суб’єктності громадських організацій, які репрезентують інтереси національних меншин в економічній, соціальній та культурній сферах; здійснення постійного системного моніторингу етнонаціональних відносин в Україні, економічного, культурного, політичного стану української нації, національних меншин задля виявлення проблемних моментів у сфері етнонаціональних відносин, швидкого реагування на них та запровадження ефективних політичних і правових механізмів попередження та розв’язання конфліктних ситуацій; створення умов для відновлення прав представників народів, які були депортовані в радянську добу за національною ознакою і які повернулися в Україну на постійне проживання.

У соціально-економічній сфері: забезпечення організаційних та матеріальних умов, що сприяють врахуванню та задоволенню потреб та інтересів представників української нації, національних меншин; розробка державних і регіональних цільових програм облаштування: адаптації та інтеграції осіб, депортованих за національною ознакою, що повернулися на постійне проживання в Україну, а також фінансування цих програм з державного та місцевих бюджетів; податкове заохочення благодійної діяльності, спрямованої на збереження й розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності української нації, національних меншин; забезпечення рівноправності громадян України незалежно від етнічного походження у користуванні природними ресурсами, які є об’єктами права власності українського народу; створення організаційних і правових умов для підтримки розвитку підприємництва та традиційних видів господарської діяльності представників національних меншин.

У культурно-гуманітарній сфері: створення умов для збереження та розвитку мов національних меншин, їхньої етнокультурної спадщини (історії, національних звичаїв, традицій); формування і поширення цінностей міжетнічної злагоди, толерантності шляхом впровадження відповідних програм їх у систему дошкільної, загальної середньої та вищої освіти; сприяння розвитку міжкультурного діалогу з метою формування в українському суспільстві атмосфери толерантності, впровадження програм з протидії та запобігання ксенофобії; утвердження толерантності та недопущення розпалювання національної, расової та релігійної ворожнечі у публічних сферах: інформації, освіті, управлінні, політиці.

У сфері зовнішньої та міграційної політики: сприяння збереженню і розвитку культури, мови, задоволенню культурних потреб українців, які проживають за межами України, шляхом ініціювання програм, що сприяють збереженню етнічної української ідентичності та спонукають українців за кордоном відстоювати та лобіювати інтереси України у країнах проживання; залучення закордонних українців та їх громадських об’єднань до заходів, ініціатив щодо піднесення міжнародного іміджу України; оптимізація міграційної політики; розробка та впровадження програм інтеграції іммігрантів в українське суспільство; налагодження співпраці з країнами, які приймають трудових мігрантів з України, для забезпечення їх правового і соціального захисту; створення умов для вільного налагодження й підтримання зв’язків громадян України з представниками своєї національності та їх громадськими об’єднаннями за межами України.

Стаття 12.

Україна дбає про задоволення національно- культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави.

Піклування про задоволення духовно-культурних потреб співвітчизників, які постійно мешкають чи тимчасово перебувають за кордоном, є характерною ознакою та одним з головних напрямів зовнішньополітичної діяльності багатьох демократичних держав.

У розділі VІІI Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. наголошується, що Україна «виявляє піклування про задоволення національно-культурних, духовних і мовних потреб українців, що проживають за межами Республіки».

Держава бере на себе зобов’язання щодо задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за її межами, по-перше, з гуманістичних міркувань, по-друге, з метою популяризації української культури у світі, по-третє, задля поширення поінформованості широкого загалу в різних країнах світу про національно-культурні здобутки українців, по-четверте, з метою створення сприятливого ґрунту для подальшого розвитку взаємовигідного співробітництва України з іншими державами, по-п’яте, з метою залучення досвіду закордонних українців, здобутого ними в економічній, науково-технічній, освітній, культурній та інших сферах у зарубіжних державах, для реформування відповідних галузей української економіки та інших сфер життєдіяльності українського суспільства, по-шосте, з метою заохочення закордонних українців до здійснення благодійницької діяльності в Україні. Держава піклується про задоволення національно- культурних і мовних потреб українців, які проживають за її межами, шляхом сприяння проведенню різноманітних форумів, з’їздів, конференцій, конкурсів (наприклад, Світового конгресу українців, Всесвітнього форуму українців), підтримки діяльності міжнародних та регіональних національно-культурних товариств українців, поширення українських видань, підручників, посібників, друкованих засобів масової інформації, підтримки бібліотек української книги, поповнення бібліотечних фондів книгами та періодикою, що видаються українською мовою, підготовки педагогічних кадрів для українських освітніх закладів за кордоном тощо.

До основних засад зовнішньої політики України на законодавчому рівні віднесено «створення сприятливих зовнішньополітичних умов для розвитку української нації, її економічного потенціалу, історичної свідомості, національної гідності українців, а також етнічної, культурної, мовної, релігійної самобутності громадян України усіх національностей», створення «сприятливих умов для задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами України, підтримання з ними сталих зв’язків» (ст. 11 Закону «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики України» від 1 липня 2010 р.).

4 березня 2004 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про правовий статус закордонних українців». Закордонний українець — це особа, яка є громадянином іншої держави або особою без громадянства, а також має українське етнічне походження або є походженням з України. Українське етнічне походження — це належність особи або її предків до української нації та визнання нею України батьківщиною свого етнічного походження.

Умовами надання особі статусу закордонного українця є: 1) українська самоідентифікація; 2) українське етнічне походження або походження з України; 3) письмове звернення щодо бажання мати статус закордонного українця; 4) досягнення особою 16-річного віку; 5) відсутність громадянства України. Українське етнічне походження або походження з України заявник може підтвердити відповідними документами або свідченнями громадян України, закордонних українців чи громадських організацій закордонних українців. Особа, яка бажає набути статусу закордонного українця, подає письмову заяву про надання статусу закордонного українця: на території України — до Міністерства закордонних справ України, а за кордоном — до дипломатичних установ України. Посвідчення закордонного українця видається на 10 років з подальшою його перереєстрацією. Зазначене посвідчення є документом, що засвідчує статус закордонного українця, але не може замінювати паспорт чи паспортний документ.

Основні особливості правового статусу закордонного українця полягають у порядку в ’їзду і перебування на території України, а також процедурі спрощеної імміграції в Україну. Закордонний українець має право на безкоштовне оформлення багаторазової візи для відвідання України без подання відповідного запрошення терміном на 5 років на основі посвідчення закордонного українця, якщо закордонний українець є громадянином держави, з якою Україна має візовий режим. До того ж закордонний українець може іммігрувати в Україну для постійного проживання за умови одержання в установленому порядку рішення на імміграцію для постійного проживання поза межами квот на імміграцію. Це правило поширюється не лише на самого закордонного українця, але й на його подружжя та дітей у разі їх спільного і!’їзду та перебування на території України. Зазначене положення істотно полегшує імміграцію в Україну етнічних українців, які отримали статус закордонного українця, адже зазвичай квоти на імміграцію в Україну не є значними.

Разом з тим Україна піклується як про тих українців, які є громадянами інших держав та набули статусу закордонного українця, так і тих співвітчизників, які такого статусу не набули, а також тих вихідців з України, які прибули до інших держав з метою працевлаштування або ж тимчасово перебувають за межами України.

З метою задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, що мешкають або тимчасово перебувають поза межами України, держава: 1) під час укладення міжнародних договорів передбачає забезпечення прав українських меншин за кордоном, створення оптимальних умов та можливостей для задоволення їхніх соціальних, культурно-освітніх, інформаційних та інших потреб; 2) сприяє укладенню міжнародних договорів про співробітництво в галузях культури, освіти, соціального захисту, інформаційного забезпечення з урахуванням інтересів організацій закордонних українців; 3) надає організаційну, методичну, технічну та іншу допомогу українським культурно-інформаційним центрам в місцях компактного проживання українців за кордоном; 4) створює умови для радіомовлення та телевізійної трансляції програм з України на територію компактного проживання українців за кордоном на підставі міжнародних угод, зокрема через супутниковий зв’язок та інші засоби комунікацій.

Українська держава протягом кількох років виділяла бюджетні кошти для: забезпечення проведення спільних культурно-просвітніх і науково-практичних заходів (із залученням представників національно-культурних товариств закордонних українців); видання в Україні публіцистичної, науково-дослідної, інформаційно-аналітичної та довідкової літератури, що стосується життя і діяльності закордонних українців; вивчення соціально- культурних потреб закордонних українців у Російській Федерації, Румунії, Словацькій Республіці, Республіці Польща, Угорщині та інших державах; надання підтримки Інтернет-виданням та друкованим засобам масової інформації закордонних українців.

Значну роботу у цьому напрямі здійснюють спільні двосторонні комісії, правову основу діяльності яких становлять відповідні міждержавні угоди. Так, за участю Кабінету Міністрів України створено низку міжурядових комісій: Українсько-Словацьку комісію з питань національних меншин, освіти і культури; Українсько-Угорську комісію з питань забезпечення прав національних меншин; Змішану міжурядову Українсько-Румунську комісію з питань забезпечення прав осіб, які належать до національних меншин, тощо.

10 червня 1993 р. між Урядом України і Урядом Федеративної Республіки Німеччини підписана Угода про співробітництво у справах депортованих осіб німецької національності та взаємне забезпечення прав національних меншин.

1 лютого 1994 р. між Україною та Республікою Польща укладена Угода про принципи співробітництва по забезпеченню прав національних меншин.

23 березня 1995 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою № 212 затвердив Положення про Українську частину Двосторонньої українсько-словацької комісії з питань національних меншин, освіти і культури, у п. 2 якого зазначається, що «Комісія координує діяльність міністерств і відомств України, інших органів державної виконавчої влади щодо забезпечення прав осіб, які належать до словацької національної меншини в Україні та української національної меншини в Словацькій Республіці, а також стосовно співробітництва між Україною та Словацькою Республікою в галузі освіти і культури».

23 липня 1999 р. між Україною та Республікою Білорусь укладена Угода про співробітництво у забезпеченні прав осіб, які належать до національних меншин. Відповідно до ст. 9 цієї Угоди обидві Сторони взяли на себе зобов’язання вживати «заходів для збереження, вивчення та примноження культурної спадщини національних меншин», у тому числі забезпечувати «зберігання й охорону пам’яток їхньої історії і культури, що знаходяться на території кожної Сторони», а також заохочувати «діяльність інформаційно-культурних центрів іншої Сторони на своїй території» та сприяти організації їхньої роботи.

17 грудня 2009 р. між Україною і Республікою Молдова укладена Угода про співробітництво у забезпеченні прав осіб, які належать до національних меншин. Відповідно до ст. 12 цієї Угоди Сторони домовилися про «створення Змішаної міжурядової українсько-молдовської комісії з питань забезпечення прав національних меншин для підготовки та розгляду спільних програм і заходів, що здійснюватимуться у сфері забезпечення прав української національної меншини в Республіці Молдова та молдовської національної меншини в Україні відповідно до цієї Угоди».

Стаття 13.

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу.

Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону.

Власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом.

У коментованій статті Основного Закону держави визначається конституційно-правовий режим землі, її надр, атмосферного повітря, водних ресурсів, рослинного та тваринного світу, природно-заповідного фонду та інших природних ресурсів у межах території України, а також природних ресурсів її континентального шельфу та виключної (морської) економічно зони, закріплюється соціальна функція власності щодо їх використання на юридичному титулі права власності, встановлюються гарантії захисту державою усіх субєктів права власності і господарської діяльності, які є рівними перед законом. Науково-теоретичний аналіз закріплених у Конституції України імперативів показує, що ст. 13 закріплює юридичну модель здійснення права власності на землю та інші природні ресурси Українського народу, суть якої полягає в тому, що ці об’єкти навколишнього природного середовища в межах території України, її континентального шельфу та виключної морської (економічної) зони є об’єктами права власності Українського народу, який є самостійним суб’єктом права власності на зазначені об’єкти. Український народ може у визначених Основним Законом держави формах і межах безпосередньо здійснювати правомочності володіння, користування і розпорядження землею та іншими природними ресурсами або ж від його імені права власника на них можуть здійснювати уповноважені органи державної влади та місцевого самоврядування. Оригінальність закладених у Конституцію України правових ідей щодо здійснення права власності на природні ресурси Українського народу базується на сучасному науковому сприйнятті об’єктів довкілля в системному зв’язку — земля — людина — суспільство — природа. Більше того, Конституція України не лише юридично об’єктивує природне право на природні ресурси в юридичне право власності на них Українського народу, а й зобов’язує державу охороняти землю та інші природні ресурси як національне багатство.

Системно-структурний аналіз наведених конституційних положень показує, що реалізація цих конституційних норм має бути спрямована на забезпечення здійснення права власності Українського народу на природні ресурси як самостійного суб’єкта права власності. Крім того, Конституція України передбачає можливість кожному громадянину користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону і водночас гарантує громадянам, юридичним особам і державі можливості щодо набуття і реалізації права власності на них, а також закріплює можливість захисту прав усіх суб’єктів у відносинах здійснення права власності на природні ресурси Українського народу.

У коментованій статті дається вичерпний перелік об’єктів права власності Українського народу: а) земля; б) надра; в) атмосферне повітря; ґ) водні ресурси; г) інші природні ресурси; д) природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічно зони України.

За Конституцією України правовий режим власності має визначатися виключно законами. Водночас не всі з названих природних об’єктів права власності Українського народу визначені і закріплені у законах як юридичні категорії. Зокрема, у чинному Земельному кодексі України (далі — ЗК України) та в інших законах не дається визначення поняття «земля як об’єкт права власності Українського народу». У національній доктрині земельного права під цим поняттям розуміють розташований над надрами, територіально обмежений кордонами України, цілісний, нерухомий поверхневий ґрунтовий і зайнятий природними ресурсами шар, який є основою ландшафту і просторовим базисом для гармонійного розподілу місць розселення, діяльності людей, об ’єктів природно- заповідного фонду з урахуванням економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства, що належить Українському народу на праві власності і підлягає особливій охороні з боку держави як основне національне багатство.

Застосовуючи буквальний, логічний, етимологічний, порівняльний та інші способи тлумачення коментованої статті, можна стверджувати, що в юридичному значенні земля як об’єкт права власності Українського народу не включає в себе надра, водні та інші природні ресурси. Водночас у національному екологічному законодавстві наводяться визначення понять «надра», «ліс», «води», «рослинний і тваринний світ», окремі об’єкти природно-заповідного фонду тощо. Зокрема, у Кодексі законів про надра сформульовано визначення поняття «надра» як частини земної кори, розташованої під поверхнею суші і дном водоймищ, що простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення і освоєння.

За Конституцією надра є самостійним об’єктом права власності Українського народу, так само як і водні та інші природні ресурси. Враховуючи такий підхід законодавця до розмежування права власності на природні об’єкти Українського народу, землю як об’єкт права власності Українського народу слід розглядати як поверхневий шар земної кори, який розташований над надрами. При цьому земна поверхня над надрами включає в себе не лише ґрунтовий покрив з усім його біогеоценозом, а й земну поверхню, зайняту водними об’єктами. В екосистемі земля для інших природних ресурсів, які теж об’єкт права власності Українського народу, є основою природного ландшафту. Відповідно до закону України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 р., формування екологічної мережі передбачає зміни в структурі земельного фонду країни шляхом віднесення (на підставі обґрунтування екологічної безпеки та економічної доцільності) частини земель господарського використання до категорій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів. У зв’язку з наведеним чинне екологічне законодавство України залишається не узгодженим як з Конституцією України, так і в частині його окремих законів, кодексів щодо застосування ландшафтного підходу до регулювання суспільних відносин у сфері використання природних об’єктів права власності Українського народу.

За статтею 13 Конституції України суб’єктами здійснення права власності на землю та інші природні ресурси є Український народ, а також органи державної влади та місцевого самоврядування. Український народ, відповідно до преамбули Конституції України, становлять громадяни України всіх національностей, є самостійним суб’єктом права власності, який володіє, користується і розпоряджається землею та іншими природними ресурсами в межах території України, а також природними ресурсами континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони.

Належне Українському народові право власності на землю є: а) абсолютним, незмінним, постійним, визначальним для встановлення правового режиму інших природних ресурсів; б) не може бути обмежене будь-якими законами України; в) передбачає одержання абсолютної і відносної додаткової вартості (капіталу), що має присвоюватись через суспільні форми розподілу з додержанням пропорцій прогресивного розвитку суспільства; г) здійснює виключне право розпорядження землею шляхом зміни території України, відчуження, обміну її часток з іншими суб’єктами міжнародного права, не дозволяє розміщення військових баз іноземних держав на території України.

Від імені Українського народу права власника на землю здійснюють виключно органи державної влади та місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією України, із збереженням сталості і незмінності права власності на землю Українського народу в межах території України та неможливістю без конституційних змін здійснення цього права іншими, не передбаченими Основним Законом суб’єктами.

За Конституцією України, Водним кодексом України, Лісовим кодексом України, Кодексом законів про надра та іншими законами єдиним суб’єктом здійснення від імені Українського народу всіх його правомочностей власника землі та інших природних ресурсів в межах території держави, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони виступає Верховна Рада України. Вона є представницьким органом державної влади з правом контролю за прийнятими рішеннями органами виконавчої влади з питань здійснення прав власника на природні об’єкти від імені Українського народу, включаючи їх перегляд і скасування та прийняття своїх актів щодо застосування Конституції і законів України. Інші органи державної влади у межах своїх повноважень мають забезпечувати реалізацію норм Конституції України та законів у цій сфері у виключних випадках, передбачених законом. Зокрема, забезпечення реалізації окремих прав власника на землю та інші природні ресурси від імені Українського народу може здійснювати Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади. Окремі органи центральної виконавчої влади зобов’язані забезпечувати реалізацію передбачених у законі правомочностей власника землі та інших природних ресурсів від імені Українського народу. Особливе місце серед суб’єктів здійснення прав власника на природні ресурси від імені Українського народу належить органам судової влади, юрисдикція яких у цій сфері визначається Конституцією України. Органи місцевого самоврядування в межах своєї території є самостійними суб’єктами здійснення прав власника на землю та інші природні ресурси від імені Українського народу, які зобов’язані забезпечувати реалізацію цих правомочностей у межах, визначених Конституцією України та іншими законами.

Реалізація правомочностей Українського народу щодо володіння, користування і розпорядження природними ресурсами має забезпечуватися системою внутрішньодержавного публічного та приватного права, а також системою норм міжнародного права. Аналіз змісту норм Конституції України, інших законів щодо права власності народу на природні ресурси свідчить, що для Українського народу володіння ними означає можливість у межах існуючих кордонів мати для життя і прогресивного розвитку свою територію та розташовані на поверхні і у надрах природні ресурси, повітряний простір, виключну (морську) економічну зону і континентальний шельф. Тому ніхто в Україні не може одноосібно чи у складі соціальних, політичних, державних та інших суспільних утворень володіти всією територією на титулі права власності. Правомочність Українського народу володіти природними ресурсами має абсолютний характер та є незмінною і постійною. Набуття у власність природних ресурсів суб’єктами приватного права не означає втрату для Українського народу правомочності володіння ними, оскільки право володіння народу і правомочність володіння окремої особи — це різні за економічним змістом і юридичною природою явища. Водночас Український народ володіє природними ресурсами лише на титулі права власності, і в такому аспекті право власності Українського народу є виключним. Тому зазначена правомочність Українського народу не може бути обмежена ні внутрішніми законами, ні міжнародними актами.

Виключне право Українського народу на володіння має поєднуватись з доступністю кожного громадянина до природних ресурсів. При цьому органи державної влади мають забезпечувати реалізацію соціальної функції права власності Українського народу шляхом прийняття законів, у яких закріплювалися б обмеження щодо набуття у приватну власність природних ресурсів фізичними і юридичними особами, не допускалася можливість утворення латифундій чи подрібнення земель.

Важливим елементом у змісті права власності Українського народу є правомочність користування, яка є похідною і певною мірою залежною від правомочності володіння природними ресурсами. Юридична сутність правомочності Українського народу щодо користування розкривається через економічну природу власності на природні ресурси. Згідно із ст. 13 Конституції України народ України зобов’язаний користуватись землею та іншими природними ресурсами відповідно до закону, у якому мають визначатись загальні для всіх членів суспільства на території України вимоги і правила, а також організаційно-правові форми їх використання з метою забезпечення ефективності та раціональності при їх експлуатації.

Особливий зміст має також правомочність Українського народу щодо розпорядження землею та іншими природними ресурсами, що зумовлено об’єктивними і суб’єктивними факторами. Український народ є суб’єктом публічного і міжнародного права. Однак він не виступає безпосередньо суб’єктом права власності у цивільно-правових відносинах. Від імені народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування. Враховуючи особливість правового статусу Українського народу як суб’єкта права власності, виключно народ може розпорядитись, наприклад, землею як територією України шляхом передачі частини землі іншим державам і у такий спосіб провести зменшення своєї території.

Кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону. Це означає, що право Українського народу володіти природними ресурсами не виключає, а навпаки, передбачає можливість і необхідність використання землі та інших природних ресурсів фізичними та юридичними особами на різних правових титулах, передбачених у законі. Так, наприклад, згідно із ст. 14 Конституції України, а також ЗК України громадяни і утворені ними юридичні особи можуть використовувати земельні ділянки на праві приватної власності, праві оренди, постійного користування, на умовах емфітевзису чи суперфіцію тощо. Водночас Конституція України гарантує кожному громадянину можливість вільного доступу до використання землі та інших об’єктів права власності народу на засадах права загального природокористування без індивідуалізації об’єктів права власності народу і юридичного оформлення такого права на ті чи інші природні ресурси За Водним кодексом України громадяни можуть використовувати водні об’єкти на праві користування. Кодексом законів про надра не дозволяється використання громадянами чи юридичними особами надр на праві приватної власності. У випадках, передбачених Лісовим кодексом України, ліси можуть використовуватися як на праві користування, так і на праві приватної власності.

Суб’єктивне право власності фізичної і юридичної особи, територіальної громади, держави стосовно об’єктів права власності Українського народу в Конституції України пов’язується з виконанням цими суб’єктами обов’язків, передбачених у чинному земельному та інших галузях законодавства. Відповідно до ст. 13 Основного Закону власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству. Згідно із ст. 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Крім того, у вказаних статтях Конституції України найбільш виразно окреслюється соціальна функція власності і закріплюється принцип збалансованості прав та обов’язків власників природних ресурсів, який знайшов своє відображення у чинних Земельному, Цивільному та Господарському кодексах України.

Забезпечення реалізації соціальної функції права власності на природні ресурси має здійснюватись не лише шляхом законодавчого встановлення з боку держави правових форм їх використання, обов’язків і обмежень для власників і природокористувачів, а й закріплення для цих суб’єктів екологічних правовідносин рівних можливостей щодо захисту їх прав та виконання обов’язків.

Відповідно до ст. 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Вказана норма конкретизує зміст права власності Українського народу на землю та інші природні ресурси в частині здійснення такого права органами державної влади та місцевого самоврядування, а також права кожного громадянина користуватись природними об’єктами власності Українського народу. Здійснюючи права власника на природні ресурси від імені народу України, держава в особі органів законодавчої, виконавчої і судової влади зобов’язана забезпечувати у повному обсязі захист не лише власників, а й природокористувачів, які використовують об’єкти довкілля для задоволення власних потреб. Конституція України передбачає захист з боку держави земельних та інших природоресурсових прав усіх суб’єктів господарювання, які користуються природними об’єктами права власності Українського народу на різних правових титулах відповідно до закону. Зокрема, у ст. 150 Господарського кодексу України передбачається, що суб’єктам господарювання може передаватися у власність земля із закритими водоймами, ділянками лісів, загально- поширеними корисними копалинами, що знаходяться на ній, у тому числі громадянам для ведення селянського або фермерського господарства, а також сільськогосподарським підприємствам — для господарської діяльності. Згідно із ст. 151 цього ж Кодексу д ля здійснення господарської діяльності суб’єктам господарювання надаються у користування на підставі спеціальних дозволів (рішень) уповноважених державою органів земля та інші природ ні ресурси (у тому числі за плату або на інших умовах).

У Конституції України державний захист усіх суб’єктів права власності і господарювання поєднується з необхідністю забезпечення державою соціальної спрямованості економіки. Поняття «соціальна спрямованість економіки» у контексті здійснення права власності чи користування землею або іншими природ ними ресурсами як об’єктами права власності Українського народу слід розглядати через призму співвідношення приватних і суспільних інтересів у процесі реформування екологічних відносин, реалізації суб’єктивних прав на природні ресурси та інших соціально-економічних прав, гарантованих Конституцією України. Органи державної влади зобов’язані прогнозувати можливі наслідки тих чи інших перетворень у земельному ладі і рахуватися з можливими соціальними наслідками прийняття будь-якого законодавчого або нормативного акта.

Згідно із коментованою статтею усі суб’єкти права власності рівні перед законом. Це означає, що реалізація права власності на землю та інші природні ресурси має здійснюватися відповідними суб’єктами без надання будь-яких переваг для того чи іншого суб’єкта. Конституційна рівність суб’єктів права власності на землю та інші природні ресурси перед законом має забезпечувати можливість усім особам вільного доступу до набуття і реалізації прав на природні ресурси, застосування цивільно-правових угод, захисту прав та законних інтересів всіх власників та природокористувачів. Закріплений у Конституції України принцип рівності перед законом усіх суб’єктів права власності має стати визначальним для розробки концептуальних засад здійснення права власності на природні ресурси громадянами, юридичними особами, державою, територіальними громадами, виконання обов’язків власниками природних ресурсів, захисту земельних та інших прав цих суб’єктів з метою створення такого земельного ладу, у якому регулювання земельних та поєднаних з ними природоресурсних, екологічних та інших суспільних відносин має здійснюватись з урахуванням комплексного підходу до застосування норм і методів публічно-правового і приватноправового характеру.

Стаття 14.

Земля є основнім національнім багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право надувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Положення ст. 14 Конституції України конкретизують закладені у попередній ст. 13 Основного Закону України підвалини використання природних ресурсів щодо такого їх визначального компоненту, як землі, земельні ресурси.

Україна є однією з найбільших країн Європи. Земельний фонд України становить 60,4 млн га. Сільськогосподарські угіддя у складі усіх земель становлять 69,3% або 41,8 млн та, що свідчить про значний потенціал країни, зокрема, у сфері виробництва сільськогосподарської продукції.

Конституція України проголосила землю основним національним багатством. Останнє у широкому розумінні являє собою все те, чим так чи інакше володіє певна нація. Тобто до національного багатства включаються не лише матеріальні блага, а й усі природні ресурси, клімат, витвори мистецтва та ін. Звідси цілком обґрунтовано коментована стаття проголосила саме землю в межах території України головним складником національного багатства країни.

Коментована стаття Конституції України закріпила, що таке основне національне багатство, як земля, перебуває під особливою охороною держави. Це означає, що серед інших речей матеріального світу, серед інших об’єктів правовідносин пріоритет належить саме землі, а правовий режим інших об’єктів (зокрема, нерухомості), безпосередньо залежить від землі, пов’язаний із правовим режимом останньої.

Земля відіграє незамінну роль у життєдіяльності людини й суспільства. У переважній більшості випадків землі є територіальним базисом для розміщення різних видів об’єктів — виробничої інфраструктури, допоміжних споруд, поселень громадян, культурних і релігійних пам’яток та ін. Проте у сфері сільського господарства, при виробництві аграрної продукції земля є головним, основним і незамінним засобом виробництва, який разом із кліматом, працею людини, іншими продуктивними засобами спроможен постачати харчові продукти й продовольчу сировину.

Конституційне положення про те, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, закріплено й у галузевому законодавстві, зокрема, у чинному Земельному кодексі України 2001 р. Згідно із ст. 19 цього Кодексу землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Вказаний поділ має принципове значення, оскільки впливає на правовий режим земель тієї чи іншої категорії. Так, землі сільськогосподарського призначення мають використовуватися передусім для виробництва сільськогосподарської продукції. На землях оздоровчого, рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.

Не можна перебільшувати значення конституційного припису коментованої статті, що право власності на землю гарантується. Протягом майже 70 років у СРСР існувала виключна державна власність на землю. Колгоспи й радгоспи були постійними користувачами земельних угідь, а громадянам надавалися в користування лише невеликі земельні ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку, спорудження гаражу, побутових споруд тощо. Ситуація принципово змінилася з початком реформування земельних відносин, зокрема, з прийняттям Закону України «Про форми власності на землю» від 30 січня 1992 р., який вперше запровадив в Україні поряд з державною колективну і приватну форми власності на землю.

Завдяки вміщенню відповідних положень до Конституції й земельного законодавства України щодо того, що право власності на землю гарантується, в Україні склався значний прошарок приватних власників земель. Слід хоча б зазначити, що внаслідок паювання земель сільськогосподарських підприємств і організацій в Україні 6,8 млн громадян стали приватними власниками земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Гарантування державою права власності на землю означає, що це право належить до абсолютного права та перебуває під особливою охороною. Лише власник земельної ділянки наділений трьома правомочностями — володіти, користуватися й розпоряджатися належною йому земельною ділянкою на власний розсуд, а всі інші особи зобов’язані утримуватися від дій, що могли б порушити права власника.

Однак така абсолютність права власності на землю не означає його необмеженості. Принципове положення для розуміння меж права власності містить ст. 41 Конституції України, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Власність, а тим більше на землю, зобов’язує. Обов’язки власників земельних ділянок вміщено у ст. 91 Земельного кодексу України, згідно з якою власники земельних ділянок зобов’язані: а) забезпечувати використання їх за цільовим призначенням; б) додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; в) своєчасно сплачувати земельний податок; г) не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів; ґ) підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі; д) своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом; е) дотримуватися правил добросусідства та обмежень, пов’язаних із встановленням земельних сервітутів та охоронних зон; є) зберігати геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних і осушувальних систем; ж) за свій рахунок привести земельну ділянку у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу.

Згідно із ст. 14 Конституції України право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Порядок набуття, реалізації та припинення права власності на землю визначено кодифікованим актом земельного законодавства — Земельним кодексом України.

Зважаючи на те, що розглядувана норма Конституції України на перше місце поставила приватну власність на землю, а вже потім йдеться про власність державну (публічну), то відповідно й ст. 80 Земельного кодексу України визначає, що суб’єктами права власності на землю є: а) громадяни та юридичні особи — на землі приватної власності; б) територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, — на землі комунальної власності; в) держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, — на землі державної власності.

Підставами набуття права власності на землю різними суб’єктами можуть бути різноманітні види юридичних фактів — укладення договорів купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, інших цивільно-правових угод; безоплатна передача; приватизація земельних ділянок; прийняття спадщини; виділення в натурі (на місцевості) земельних часток (паїв); внесення земельних ділянок засновниками юридичної особи до її статутного фонду; відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; передача у власність державі земельних ділянок державної (комунальної) власності територіальними громадами (державі); штучне створення земельної ділянки за межами населених пунктів, у тому числі з порушенням установлених правил та ін. Причому окремі з них характерні для виникнення права приватної власності на землю, а інші ж можуть застосовуватися виключно для виникнення державної (комунальної) власності.

Важливою гарантією набуття й реалізації права власності на землю є чітке закріплення правовстановлюючих документів на земельні ділянки. Так, за загальним правилом право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом. Однак право власності на земельну ділянку, набуту у власність із земель приватної власності без зміни її меж, цільового призначення, посвідчується: цивільно-правовою угодою щодо відчуження земельної ділянки, укладеною в порядку, встановленому законом, у разі набуття права власності на земельну ділянку за такою угодою або ж свідоцтвом про право на спадщину.

Як вже вказувалося, виключно власнику земельної ділянки гарантується можливість користуватися трьома провомочностями — правом володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками, які він здійснює на власний розсуд.

Реалізація права власності на земельну ділянку пов’язана з обсягом правомочностей, прав та обов’язків, якими наділяються її власники. Так, згідно із ст. 90 Земельного кодексу України власники земельних ділянок мають право: а) продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину; б) самостійно господарювати на землі; в) власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену продукцію; г) використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об’єкти, а також інші корисні властивості землі; ґ) на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом; д) споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди. Порушені права власників земельних ділянок піддягають відновленню в порядку, встановленому законом.

Обов’язки, що покладаються на власників земельних ділянок, визначені у ст. 91 Земельного кодексу України.

Стаття 15.

Суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності.

Жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова.

Цензура заборонена.

Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України.

Стаття проголошує одним із основоположних принципів життєдіяльності українського суспільства політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність. Термін багатоманітність є синонімом більш поширеного у світі — плюралізм, який походить від лат. pluralis — множинний. Вперше його застосував X. Вольф в 1712 р. як філософське поняття протилежне монізму, але згодом його активно почали застосовувати в багатьох сферах.

Функціонування ідеології, економічних та політичних відносин на засадах багатоманітності є особливістю сучасного суспільства, заснованого на безперечному визнанні демократії та свободи як фундаментальних гуманітарних цінностей. Систему правління в «західних» країнах досить часто кваліфікують як плюралістичну демократію. Європейський суд з прав людини неодноразово підкреслював, що плюралізм, терпимість та широта поглядів є суттєвими характеристиками демократичного суспільства. Плюралізм, на його думку, будується на чесному визнанні та повазі багатоманітності та розвитку культурних традицій, етнічної та культурної самобутності, релігійних переконань, літературних та соціально-економічних ідей і уявлень (рішення від 13 серпня 1981 р. у справі Юнг, Джеймс та Вебстер проти Сполученого Королівства; рішення від 5 жовтня 2006 р. у справі Московське відділення Армії спасіння проти Росії).

Положення даної статті сформульовані відповідно до норм міжнародного права, відповідають стандартам, викладеним в основоположних міжнародно-правових документах з прав людини — Загальній декларації прав людини 1948 р., Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 р. тощо.

Конституція розділяє три суміжні поняття: політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність.

Первинним у співвідношенні трьох видів плюралізму є принцип ідеологічної багатоманітності. Ідеологія (від грец. — прообраз, ідея, і — слово, розум, вчення) являє собою систему концептуально оформлених поглядів і ідей, в якій усвідомлюються і оцінюються відносини людей до дійсності, один до одного, суспільства, держави. Принцип ідеологічної багатоманітності (ідеологічний плюралізм) означає можливість існування у суспільстві різних ідей, думок, ідеологічних підходів, різного трактування окремих явищ суспільного життя, їх вільного висловлення, поширення та конкуренцію. Відповідно до цього принципу особи, політичні партії та громадські об’єднання, релігійні організації, інші суб’єкти суспільних відносин мають право самостійно обирати ідеологічні орієнтири або формувати нові, безперешкодно їх висловлювати, обстоювати та пропагувати, вступати у дискусії з представниками інших напрямів, втілювати свої принципи у практичну діяльність.

Ідеологічна багатоманітність спирається на задеклароване Конституцією визнання людини найвищою соціальною цінністю і закріплені Основним Законом права кожного на вільний розвиток своєї особистості, свободу світогляду, думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (статті 23, 34, 35). Проте принцип ідеологічного плюралізму передбачає певні обмеження у сфері поширення та пропагування поглядів, які є несумісними з принципами демократії та дотриманням прав і свобод громадян. Так, ст. 20 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права закріплює, що будь-яка пропаганда війни повинна бути заборонена законом; будь-який виступ на користь національної, расової чи релігійної ненависті, що являє собою підбурювання до дискримінації, ворожнечі або насильства, повинен бути заборонений законом. Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 року визначає расову дискримінацію як будь-яке розрізнення, виняток, обмеження або перевагу, засноване на ознаках раси, кольору шкіри, родового, національного чи етнічного походження, що мають на меті або наслідком знищення або применшення визнання, використання чи здійснення на рівних засадах прав людини та основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній чи будь- яких інших галузях суспільного життя. Відповідно до Конвенції держави-учасниці засуджують всяку пропаганду і всі організації, засновані на ідеях або теоріях переваги однієї раси чи групи осіб певного кольору шкіри або етнічного походження, проголошують злочином всяке поширення ідей, заснованих на расовій перевазі або ненависті, всяке підбурювання до расової дискримінації, а також оголошують протизаконними і забороняють організації, а також організовану і всяку іншу пропагандистську діяльність, які заохочують расову дискримінацію та підбурюють до неї.

Ідеологічний плюралізм для свого втілення в державно- правову практику знаходить відображення у політичній багатоманітності, у конкретних політичних інститутах. Принцип політичної багатоманітності (політичний плюралізм) означає можливість існування різних поглядів на політичні напрями розвитку держави та суспільства, легального створення та діяльності неоднакових за своїми ідеологічними орієнтирами політичних партій та рухів, їх вільну конкуренцію між собою за суспільну підтримку. Головним призначенням політичного плюралізму є виявлення різноманітних політичних поглядів, ідей, концепцій, їх конкуренція в атмосфері демократичних дискусій з метою пошуків істини, досягнення на її основі прийнятних компромісних рішень задля забезпечення єдності та ефективного розвитку суспільства. Політична багатоманітність і багатопартійність стали невід’ємною частиною суспільно-політичного життя у незалежній Україні. Закріплення цього принципу в Конституції означає незворотність процесу становлення основ правової демократичної державності, її наближення до стандартів державно-правового устрою країн з демократичною політичною системою, де партії виконують роль своєрідного представника інтересів громадянського суспільства у державній владі.

Політичний плюралізм також має певні обмеження. Конституція України забороняє створення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини (див. коментар до ст. 37).

У Конституції знайшов своє закріплення принцип економічної багатоманітності, що свідчить про його значущість для становлення та розвитку системи економічних відносин в Україні, заснованих на засадах конкуренції та відсутності монополізму. Економічна багатоманітність (економічний плюралізм) передбачає визнання рівноправності існування, функціонування та рівний юридичний захист усіх форм власності — приватної, державної та комунальної. Згідно з ч. 2 ст. 318, ч. 3 ст. 319 ЦК України усі суб’єкти права власності є рівними перед законом, усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав, що означає заборону встановлення привілеїв чи обмежень у питаннях правового режиму власності щодо різних її суб’єктів, передбачає згідно з чинним КК України єдину кваліфікацію і однакові санкції за посягання на власність.

Частина 2 коментованої статті закріплює, що жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова. Це є певною гарантією принципу ідеологічної багатоманітності. Згідно з цим принципом держава не може примушувати громадян, політичні партії чи громадські організації під загрозою кримінального чи іншого переслідування обов’язково дотримуватися певних ідей, вивчати чи пропагувати будь-яку ідеологію. Конституційний принцип, відповідно до якого ніяка ідеологія не може встановлюватися як державна, закріплює рівноправність різноманітних ідеологій у суспільстві. У демократичній державі жодна з них не може мати пріоритету перед іншими, підтримуватися офіційно державою за допомогою законодавчого закріплення чи в інший офіційний спосіб. Так, наприклад, демократична держава не може встановлювати обов’язок сповідувати певну релігію, визнавати її державною або визнавати обов’язковим будь-який інший вид ідеології. Протилежним був підхід до цієї проблеми у часи Радянського Союзу, конституція якого прямо закріплювала комуністичну ідеологію єдиною правильною, а всі інші заборонялися під загрозою кримінальної відповідальності.

Заперечення Конституцією можливості визнання будь-якої ідеології як державної не означає, що в сучасному суспільстві не можуть існувати і розвиватися певні світоглядні орієнтири, які відображають історичні особливості формування народу, його звички та традиції, корінні інтереси та прагнення, покликанням яких є консолідація суспільства навколо вирішення життєво важливих, насущних питань.

Встановлення і проведення в життя принципу політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності органічно пов’язане із забороною цензури, передбаченою ч. 3 коментованої статті. Відповідно до ст. 24 Закону України «Про інформацію» цензура — будь-яка вимога, спрямована, зокрема, до журналіста, засобу масової інформації, його засновника (співзасновника), видавця, керівника, розповсюджувача, узгоджувати інформацію до її поширення або накладення заборони чи перешкоджання в будь-якій іншій формі тиражуванню або поширенню інформації. Ця заборона не поширюється на випадки, коли попереднє узгодження інформації здійснюється на підставі закону, а також у разі накладення судом заборони на поширення інформації.

Забороняються втручання у професійну діяльність журналістів, контроль за змістом поширюваної інформації, зокрема з метою поширення чи непоширення певної інформації, замовчування суспільно необхідної інформації, накладення заборони на висвітлення окремих тем, показ окремих осіб або поширення інформації про них, заборони критикувати суб’єкти владних повноважень, крім випадків, встановлених законом, договором між засновником (власником) і трудовим колективом, редакційним статутом.

Умисне перешкоджання законній професійній діяльності журналістів та/або переслідування журналіста за виконання професійних обов’язків чи за критику тягне за собою кримінальну відповідальність відповідно до ст. 171 Кримінального кодексу України.

Водночас відповідно до основоположних засад демократичного суспільства та загальновизнаних принципів міжнародного права ст. 34 Конституції України, гарантуючи кожному право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, передбачає, що його здійснення може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Частина 4 ст. 15 Конституції закріплює як загальну засаду, що підлягає підвищеному конституційному захисту, обов’язок держави гарантувати свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України. У найбільш загальному визначенні політична діяльність — це сукупність дій як окремих індивідів, так і суспільних груп (класів, націй, партій, громадських організацій тощо), спрямованих на реалізацію власних політичних інтересів, перш за все боротьби за завоювання, утримання та використання влади.

Свобода політичної діяльності знаходить свою конкретизацію у праві громадян України на об’єднання у політичні партії та громадські організації, брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати та бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги і демонстрації (див. коментар до статей 36, 38, 39 Конституції). Політична діяльність може здійснюватися лише громадянами України та мати різні форми — бути одноособовою або колективною, одноразовою чи постійною, організованою та неорганізованою, спланованою та спонтанною. Найбільш ефективною формою політичної діяльності є створення різноманітних політичних партій (багатопартійність) та реалізація через них певних політичних прагнень.

Стаття 16.

Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави.

Утворення і розвиток суверенної Української держави неможливі без розробки та здійснення багатопланової і цілеспрямованої системи захисту її національної безпеки та складової останньої — екологічної безпеки. Вихідні засади екологічної безпеки сформульовано в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., де виділено окремий розділ «Екологічна безпека». У ньому зазначено, що Україна дбає про екологічну безпеку громадян, про генофонд народу, його молоде покоління, а також має право заборонити будівництво та припинити функціонування будь-яких підприємств, установ, організацій та інших об’єктів, які спричиняють загрозу екологічній безпеці. Саме в Декларації вперше було передбачено обов’язок Української держави щодо забезпечення екологічної безпеки та збереження генофонду народу України.

Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, схвалена постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р., визначає екологічну сферу як складову національної безпеки України та виділяє такі основні напрями її функціонування:

а) впровадження і контроль за додержанням науково обґрунтованих нормативів природокористування та охорони довкілля;

б) контроль за станом навколишнього природного середовища, виявлення та усунення загроз для здоров’я населення, своєчасне попередження громадян України у разі небезпеки;

в) зниження антропогенних навантажень, ліквідація наслідків шкідливого впливу людської діяльності на природне середовище;

г) впровадження у виробництво екологічно безпечних технологій;

ґ) реалізація заходів щодо зниження впливу наслідків Чорнобильської катастрофи;

д) недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів.

Подальший розвиток правового забезпечення екологічної безпеки відображено у постанові Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. «Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки».

Розв’язанню проблем техногенно-екологічної безпеки присвячено розділ зазначеної постанови «Стратегія і тактика гармонійного розвитку виробничого та природоресурсного потенціалу». Серед необхідних для цього заходів у постанові передбачено: здійснення перебудови середовища, технічного переозброєння виробничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових досягнень, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів; застосування відновлюваних джерел енергії, розв’язання проблем знешкодження і використання всіх видів відходів; налагодження ефективного екологічного контролю за науково-дослідницькими роботами із створення об’єктів штучного походження, їх проектування, будівництва та фінансування з метою управління техногенними навантаженнями, раціонального використання природних ресурсів і розміщення продуктивних сил; проведення класифікації регіонів України за рівнями техногенно-екологічних навантажень; розробка методології визначення ступеня екологічного ризику для довкілля, обумовленого техногенними об’єктами; проведення досліджень з метою створення системи моделей мониторингового контролю за об’єктами спостережень у промисловості, енергетиці, будівництві, на транспорті і в сільському господарстві.

У Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» зазначено, що охорона довкілля, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини — невід’ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України.

Екологічна безпека є складовою глобальної та національної безпеки і становить собою стан захищеності довкілля від порушення його екологічної рівноваги. Мета забезпечення екологічної безпеки — підвищення захищеності особистості в умовах поглибленої екологічної кризи та посилення негативного впливу техногенної діяльності на навколишнє середовище. До об’єктів цієї безпеки традиційно відносять: людину, її життя і здоров’я; власність; суспільство з його матеріальними і духовними цінностями; державу, функціонування якої покликано забезпечувати нормальні умови для життєдіяльності громадян. Забезпечення екологічної безпеки здійснюється за допомогою відповідних заходів державного впливу: впровадження науково обґрунтованих нормативів природокористування та охорони довкілля; проведення, контролю за станом навколишнього природного середовища; зниження антропогенних навантажень, ліквідацію наслідків шкідливого впливу людської діяльності на навколишнє природне середовище; впровадження у виробництво екологічно безпечних технологій, реалізацію заходів щодо зменшення наслідків Чорнобильської катастрофи; профілактику неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів.

Екологічна безпека забезпечується системою організаційно- правових, економічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів,система яких передбачена нормативно-правовими актами екологічного та інших галузей законодавства України. Серед них такі: екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення у дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об’єктів; охорона навколишнього природного середовища при застосуванні заходів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів; охорона навколишнього природного середовища від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу; охорона навколишнього природного середовища від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів та радіоактивного забруднення; охорона навколишнього природного середовища від забруднення виробничими, побутовими та іншими відходами; екологічна безпека транспортних засобів; дотримання вимог екологічної безпеки при проведенні наукових досліджень, впровадженні відкриттів, винаходів, застосуванні нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем; вимоги екологічної безпеки щодо військових оборонних об’єктів та військової діяльності; екологічні вимоги при розміщенні і розвитку населених пунктів.

Відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 р. «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екологічної безпеки є Міністерство екології та природних ресурсів України.

Важливим обов’язком держави, передбаченим у коментованій статті, є підтримання екологічної рівноваги на території України. Екологічна рівновага в юридичній літературі розглядається як об’єктивна категорія, що характеризує відносну сталість видового складу живих організмів, їх чисельність, продуктивність, розподіл у просторі, сезонні зміни, біотичний кругообіг речовин та інших біологічних процесів у будь-яких природних співтовариствах. Зміст екологічної рівноваги становить сталість і замкнутість біотичного кругообігу речовин. Без знання складних та взаємозалежних механізмів екологічної рівноваги неможливі раціональне природокористування, прогнозування господарської діяльності та збереження довкілля у придатному для життя стані. У зв’язку з наведеним держава встановлює певні застереження в економічній сфері з метою збереження екологічної рівноваги, поліпшення якості життя, раціонального використання природних ресурсів.

Важливим напрямом державного регулювання відносин у сфері встановлення екологічної рівноваги є раціональне, обмежене користування природними ресурсами. Його метою є задоволення матеріальних потреб суспільства за рахунок наявних і відтворюваних природних ресурсів, визначення найефективнішого, економічно вигідного їх використання без заподіяння шкоди життєво важливим інтересам людей.

Серед державних засобів забезпечення екологічної рівноваги необхідно виділити: встановлення дозвільного порядку надання права на природокористування; наявність еколого-правових приписів, які містять обмеження на природокористування та зобов’язання щодо здійснення заходів по відтворенню природних ресурсів, їх раціональному використанню та ресурсозбереженню в технологічних процесах; створення засад економічного механізму управління природокористуванням; впровадження моніторингу навколишнього природного середовища як засобу інформаційної та аналітичної підтримки державних рішень екологічної спрямованості; врегулювання питань екологічної стандартизації та нормування, ведення природоресурсових кадастрів і обліку в даній сфері та ін.

Відсутність забезпечення екологічної безпеки та порушення екологічної рівноваги призводять до виникнення екологічних катастроф. Саме до такої екологічної катастрофи слід віднести аварію на Чорнобильській атомній станції у квітні 1986 р. Ця аварія належить до техногенних катастроф, тобто до таких, які пов’язані з діяльністю людей. Для реалізації обов’язку держави з приводу подолання наслідків Чорнобильської катастрофи запроваджується державний контроль за додержанням правового режиму в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення; особи, винні в порушенні встановленого правового режиму, а також у порушенні приписів державних органів, які здійснюють контроль у цій галузі, несуть юридичну відповідальність; з боку держави запроваджується система медичного забезпечення та соціального захисту осіб, яким надано статус постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи. Правовим підгрунтям державного подолання наслідків Чорнобильської катастрофи є низка нормативно-правових актів, зокрема: закони України від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 28 лютого 1991 р. «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 20 червня 1997 р. «Про формування Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення», від 20 лютого 2000 р. «Про формування, порядок надходження і використання коштів Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення», Указ Президента України від 26 квітня 1996 р. «Про утворення Чорнобильського центру з проблем ядерної безпеки, радіоактивних відходів та радіоекології», постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. «Деякі питання реалізації громадянами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на отримання земельної частки (паю)».

Зміцнення здоров’я населення, продовження активного довголіття і тривалості життя людей, подолання демографічної кризи мають для країни пріоритетне значення. Збереження генофонду Українського народу викликано перш за все незадовільною екологічною ситуацією, ускладненою наслідками Чорнобильської катастрофи, погіршеним станом здоров’я населення, критичною демографічною ситуацією, зниженням рівня якості життя більшості громадян. Термін «генофонд» походить від грецького «genos» (рід, походження) та французького «fond» (основа) і розглядається як сукупність усіх генів однієї групи організмів. Він характеризується певним якісним складом і чисельністю.

Виконання державою обов’язку щодо збереження генофонду Українського народу потребує: поетапного збільшення державних асигнувань у сферу охорони здоров’я, їх ефективного використання; забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення; переорієнтації охорони здоров’я на суттєве посилення заходів з попередження захворювань, запобігання інфекційним захворюванням, зниження ризиків для здоров’я людини, що пов’язані із забрудненням та шкідливим впливом факторів довкілля; створення умов для формування та стимулювання здорового способу життя, вдосконалення гігієнічного виховання і навчання населення, особливо дітей та молоді; посилення боротьби із шкідливими звичками; розвитку фізичної культури та спорту; забезпечення раціонального збалансованого харчування населення; здійснення активної демографічної політики, спрямованої на стимулювання народжуваності і зниження смертності, збереження та зміцнення репродуктивного здоров’я населення, а також соціальної підтримки молоді та захисту інвалідів і людей похилого віку; забезпечення всебічного гармонійного фізичного та психічного розвитку дитини, починаючи з народження, її раціонального харчування, оптимальних умов побуту, виховання та навчання; запровадження ефективної системи багатоканального фінансування сфери охорони здоров’я; інтенсивного розвитку медичної та фармацевтичної промисловості.

Для реалізації зазначених положень Верховною Радою України було прийнято Закон України від 21 грудня 2010 р. «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року». Відповідно до цього закону метою національної екологічної політики є стабілізація і поліпшення стану навколишнього природного середовища України шляхом інтеграції екологічної політики до соціально-економічного розвитку України для гарантування екологічно безпечного природного середовища для життя і здоров’я населення, впровадження екологічно збалансованої системи природокористування та збереження природних екосистем.

Основними принципами національної екологічної політики є: посилення ролі екологічного управління в системі державного управління України з метою досягнення рівності трьох складових розвитку (економічної, екологічної, соціальної), яка зумовлює орієнтування на пріоритети сталого розвитку; врахування екологічних наслідків під час прийняття управлінських рішень, при розробленні документів, які містять політичні та/або програмні засади державного, галузевого (секторального), регіонального та місцевого розвитку; міжсекторальне партнерство та залучення зацікавлених сторін; запобігання надзвичайним ситуаціям природного і техногенного характеру; забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи; відповідальність нинішнього покоління за збереження довкілля на благо прийдешніх поколінь; участь громадськості та суб’єктів господарювання у формуванні та реалізації екологічної політики, а також урахування їхніх пропозицій при вдосконаленні природоохоронного законодавства; невідворотність відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; відповідальність органів виконавчої влади за доступність, своєчасність і достовірність екологічної інформації, державна підтримка та стимулювання вітчизняних суб’єктів господарювання, які здійснюють модернізацію виробництва, спрямовану на зменшення негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Виконання положень Основних засад спрямовано на реалізацію положень коментованої статті і дасть змогу: поліпшити стан навколишнього природного середовища до рівня, безпечного для життєдіяльності населення, з урахуванням європейських стандартів якості навколишнього природного середовища; постійно зменшувати та поступово ліквідувати залежність між економічним зростанням та погіршенням стану навколишнього природного середовища; створити ефективну систему інформування населення з питань охорони довкілля та підвищити рівень екологічної свідомості громадян України; створити систему екологічно збалансованого використання природних ресурсів; забезпечити перехід до системи інтегрованого екологічного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та розвиток природоохоронної складової в галузях економіки; вдосконалити державну систему моніторингу навколишнього природного середовища та систему інформаційного забезпечення процесу прийняття управлінських рішень.

Стаття 17.

Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України.

Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

Збройні Сили України та інші військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності.

Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.

На території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом.

На території України не допускається розташування іноземних військових баз.

Коментована стаття спрямована на регулювання конституційних засад захисту суверенітету і територіальної цілісності нашої держави, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки, використання Збройних Сил України, відповідних військових формувань та правоохоронних органів, а також соціальний захист громадян, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, і членів їх сімей.

Серед конституційних засад особливе місце належить положенням про права і свободи людини і громадянина, державний суверенітет і територіальну цілісність України. Такий висновок випливає із аналізу як статей 1 та 2, так і ст. 157 Конституції України.

Виходячи із значення реальності державного суверенітету і територіальної цілісності для самого факту існування і поступального розвитку незалежної української держави, Конституція України одними з головних її функцій, справою всього українського народу визнає захист її суверенітету і територіальної цілісності, а також забезпечення економічної та інформаційної безпеки.

Співставлення ч. 1 ст. 17 Конституції України та ст. 3 Закону України від 19 червня 2003 р. «Про основи національної безпеки України» дає підстави визнати суверенітет, територіальну цілісність України, її економічну та інформаційну безпеку об’єктами національної безпеки України. Остання визначається цим законом як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечується сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам.

Важливість і складність завдань національної безпеки України викликає необхідність суспільного визнання на рівні Основного Закону захист суверенітету і територіальної цілісності України обов’язком держави, справою всього народу. Визнаючи захист суверенітету, територіальної цілісності України, її економічної та інформаційної безпеки найважливішою функцією держави, ч. 1 ст. 17 Конституції України в той же час не вказує, які саме державні органи її виконують. Коло суб’єктів, на яких покладається виконання цієї функції, можна визначити шляхом тлумачення частин 2—4 ст. 17, статей 85,102, 106.107,116 Конституції України, а також ст. 4 Закону України від 19 червня 2003 р. «Про основи національної безпеки України». До таких суб’єктів, на наш погляд, належать: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Національний банк України, судові органи, органи прокуратури, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, Збройні Сили України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України, інші військові формування, утворені відповідно до законів України.

Повноваження вищеназваних органів держави щодо забезпечення суверенітету, територіальної цілісності України, її економічної та інформаційної безпеки чітко визначаються у статтях 85, 102,106,107, 116 Конституції України, ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 р., а також у законах України, які визначають їх правове положення і компетенцію.

Частина 2 ст. 17 Конституції України окреслює завдання щодо забезпечення оборони України, яка ст. 1 Закону України «Про оборону України» від 6 грудня 1991 р. визначається як система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту. Реалізація даного завдання покладається на Збройні Сили України, які відповідно до Конституції України забезпечують оборону України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності. Збройні Сили України складаються з таких видів: Сухопутні війська, Військово-Повітряні сили, Війська протиповітряної оборони і Військово-Морські сили.

Правовою основою діяльності Збройних Сил України є Конституція України, Закон України «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 р., Закон України від 6 грудня 1991 р. «Про оборону України», статути Збройних Сил України, інші закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародні договори України, що регулюють відносини в оборонній сфері. Функції Збройних Сил України, їх склад, правові засади організації, діяльності, дислокації, керівництва та управління визначаються Законом України «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 р.

Частина 3 коментованої статті забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону покладає на відповідні військові формування та правоохоронні органи.

За чинним законодавством України військове формування — це створена відповідно до законодавства України сукупність військових об’єднань, з’єднань і частин та органів управління ними, які комплектуються військовослужбовцями і призначені для оборони України, захисту її суверенітету, державної незалежності і національних інтересів, територіальної цілісності і недоторканності. Правоохоронні органи — це органи державної влади, на які Конституцією України і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій.

Забезпечення державної безпеки покладається на Службу безпеки України, яка згідно із Законом України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р. є державним правоохоронним органом спеціального призначення. Служба безпеки України підпорядкована Президенту України і підконтрольна Верховній Раді України.

Основне призначення Служби безпеки України полягає в захисті державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб.

До завдань Служби безпеки України Закон України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р. (ст. 2) також відносить: попередження, виявлення, припинення и розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції і організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Діяльність Служби безпеки України передбачає її взаємодію з іншими державними органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, які зобов’язані сприяти їй у виконанні покладених на неї завдань. Громадяни України та їх об’єднання, інші особи мають сприяти законній діяльності Служби безпеки України на добровільних засадах. Такого роду допомогу Службі безпеки України можна розглядати як реалізацію громадянами України свого громадянського обов’язку, оскільки захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є справою всього українського народу.

Захист державної безпеки прямо пов’язаний із захистом державного кордону України. Державний кордон України визначається Конституцією України та законами України, а також міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Непорушність державних кордонів є свідченням територіальної цілісності, політичної й економічної незалежності, суверенітету та єдності України. Виходячи з цього, охорона державного кордону України визнається невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки України.

Забезпечення цілісності і недоторканності державного кордону України є конституційною вимогою (ст. 2 Конституції України), обов’язок по реалізації якої покладається відповідно до Закону України «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р. на Збройні Сили України та відповідні військові формування.

Захист державного кордону України є невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провадиться в межах наданих їм повноважень шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно- карантинних, екологічних, технічних та інших заходів.

Координація діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави із захисту державного кордону здійснюється Державною прикордонною службою України, яка діє відповідно до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 3 квітня 2003 р.

5 листопада 2009 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про прикордонний контроль». Поява такого закону була обумовлена необхідністю виконання Україною міжнародних зобов’язань щодо адаптації законодавства до вимог ЄС та запровадження новітніх форм контролю на підготовчому етапі до Єв- ро — 2012. Його було розроблено на основі Кодексу Шенгенських кордонів, і він не має аналогів в державах-членах ЄС та країнах СНД. Вперше на державному рівні прикордонний контроль визначено як державний вид контролю, який здійснює винятково Державна прикордонна служба України. Його важливим здобутком також є те, що на законодавчому рівні закріплено принцип пріоритетності безпекової складової прикордонного контролю та його правоохоронну спрямованість. Це насамперед протидія незаконній міграції, торгівлі людьми, незаконному переміщенню через кордон осіб, зброї, наркотиків, боєприпасів, вибухових речовин. Таким чином, із завдань Держприкордонслужби під час прикордонного контролю виключено фіскальні та інші невластиві їй функції. Статтею 25 цього закону закріплено координуючу роль прикордонників у пунктах пропуску, а право визначати й затверджувати технології пропуску надано виключно начальникам органів охорони державного кордону. За законом не підлягають прикордонному контролю глави держав і члени офіційних делегацій. Власникам дипломатичних, офіційних та службових паспортів має надаватися пріоритет під час здійснення контролю, а прикордонний контроль транскордонних працівників проводиться у мінімальному обсязі. Також законом передбачено спрощений прикордонний контроль для круїзних суден, яхт, риболовних суден, паромів та літаків.

Охорона державного кордону України є невід’ємною складовою загальнодержавної системи захисту державного кордону і полягає у здійсненні Державною прикордонною службою України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України в повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України. Охорона державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах покладається на Державну прикордонну службу України, а в повітряному та підводному просторі в межах територіального моря — на Збройні Сили України. Державна прикордонна служба України і Збройні Сили України під час виконання завдань з охорони державного кордону України керуються Законами України «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р., «Про Державну прикордонну службу України» від 3 квітня 2003 р., «Про оборону України» від б грудня 1991 р., «Про Збройні Сили України» від б грудня 1991 р., іншими нормативно-правовими актами та міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Державна прикордонна служба України в межах встановлених законодавством повноважень координує діяльність державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні державного кордону України або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон України.

Законодавство України передбачає, що в забезпеченні державної безпеки і захисті державного кордону в межах своєї компетенції також беруть участь: міліція, яка діє згідно із Законом України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію», внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України, правовий статус яких визначено в Законі України від 26 березня 1992 р. «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України».

Громадяни України відповідно до Конституції України мають право створювати громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону. Діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону врегульована Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р.

В Україні, яка йде шляхом розбудови демократичної, соціальної, правової державності, людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3 Конституції України). Визнавши права і свободи людини безумовною цінністю, Конституція України заборонила використання Збройних Сил України та інших військових формувань для їх обмеження. Дана заборона отримала відображення і конкретизацію в законах, які визначають правовий статус Збройних Сил України та інших військових формувань.

Конституція України також забороняє використання Збройних Сил України та інших військових формувань з метою повалення конституційного ладу. Встановлення даної заборони випливає зі ст. 5 Конституції України, яка закріплює право змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом і не допускає узурпації цього права ані державою, ані її органами і посадовими особами. Дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади, тягнуть за собою кримінальну відповідальність винних осіб згідно зі ст. 109 Кримінального кодексу України.

Основний Закон визнає неприпустимим використання Збройних Сил України та інших військових формувань і для усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності, оскільки через органи державної влади та органи місцевого самоврядування народ здійснює свою владу (ст. 5 Конституції України).

Частина 5 коментованої статті встановлює обов’язок держави щодо забезпечення соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей. Фундаментальним правовим підґрунтям для закріплення цього обов’язку держави є визнання Конституцією України людини найвищою соціальною цінністю (ст. 3), проголошення України соціальною державою (преамбула, ст. 1), гарантування громадянам права на соціальний захист, на рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму (ст. 46).

Цей конституційний обов’язок держави і відповідні йому права громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах та в інших військових формуваннях, а також членів їх сімей, отримали свій розвиток і конкретизацію в законах України від 20 грудня 1991 р. «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», від 9 квітня 1992 р. «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ», а також у відповідних статтях Законів України «Про Службу безпеки України», «Про міліцію», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України», «Про Державну прикордонну службу України». Важливе значення для реалізації даної норми Конституції України має також рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Служби безпеки України, Державного комітету нафтової, газової та нафтопереробної промисловості України, Міністерства фінансів України щодо офіційного тлумачення положень п. 6 ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», частин 4 і 5 ст. 22 Закону України «Про міліцію» та ч. 6 ст. 22 Закону України від 3 червня 1999 р. «Про пожежну безпеку» (справа № 1 -8/99 про офіційне тлумачення терміна «член сім’ї»).

Чинне законодавство України передбачає створення воєнізованих або збройних формувань виключно з метою забезпечення зовнішньої і внутрішньої безпеки України. Частина 4 ст. 17 Конституції України встановлює заборону щодо створення і функціонування будь-яких інших збройних формувань, не передбачених законом.

Порушення конституційної заборони щодо створення і функціонування збройних формувань має наслідком притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності згідно зі ст. 260 Кримінального кодексу України.

Під збройними формуваннями Кримінальний кодекс України розуміє воєнізовані групи, які незаконно озброєні придатною для використання вогнепальною, вибуховою або іншою зброєю. Воєнізованими вважаються такі формування, які мають організаційну структуру військового типу, а саме: єдиноначальність, підлеглість і дисципліну, і в яких здійснюється військова або стройова чи фізична підготовка.

Про факт створення і функціонування таких заборонених формувань можуть свідчити дії, які виявилися: у створенні не передбачених законами України воєнізованих або збройних формувань; участі в їх діяльності; керівництві ними; їх фінансуванні; поставці їм зброї, боєприпасів, вибухових речовин або військової техніки; участі в їх складі при нападі на підприємства, установи, організації або громадян. Здійснення будь-яких із зазначених дій слід розцінювати як порушення Конституції України, за яке винні особи мають бути притягнуті до кримінальної відповідальності.

У Декларації про державний суверенітет Україна проголосила про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї. У Декларації також зазначено, що територія України в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена та використана без її згоди.

На виконання цих положень Декларації Конституція України заборонила розташування на території України іноземних військових баз. Разом з тим, виходячи зі специфіки створення Української держави, її зв’язків з Російською Федерацією, Основний Закон у п. 14 розділу XV «Перехідні положення» передбачив можливість використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України. На сьогодні використання російським Чорноморським флотом бази в Севастополі здійснюється на умовах оренди відповідно до низки міжнародних договорів між Україною і Російською Федерацією.

Зокрема, Угоди між Україною і Російською Федерацією про статус та умови перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України від 28 травня 1997 р., Угоди між Україною і Російською Федерацією про параметри поділу Чорноморського флоту від 28 травня 1997 р., Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації про взаємні розрахунки, пов’язані з розподілом Чорноморського флоту та перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації та території України від 28 травня 1997 р., Угоди між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України від 21 квітня 2010 р.

З моменту набуття Україною незалежності здійснюється постійна діяльність державних органів щодо удосконалення нормативно-правової бази захисту суверенітету і територіальної цілісності української держави. Так, за цей час прийнято більше 200 законів, з яких фундаментальний або базовий характер мають більше 40%; які стосуються змін до базових законів — 99%; тих, що стосуються схвалення рішень Президента України про тимчасовий допуск підрозділів збройних сил інших держав (участь у спільних військових навчаннях, надання допомоги при стихійних лихах тощо), — 2,5%, про схвалення рішень Президента України про направлення підрозділів Збройних Сил України як миротворчих контингентів із забезпечення безпеки тощо — 4,1%, про встановлення чисельності Збройних Сил України — 2,5%, про ратифікацію міжнародних угод, прийняття поправок, застережень до них тощо, що стосуються забезпечення оборони, територіальної цілісності, суверенітету України, — 17%.

Таким чином, вже після прийняття і введення у дію Конституції України створена міцна законодавча база, яка вочевидь дає можливість гарантувати збереження незалежності, територіальної цілісності і суверенітету нашої держави.

Стаття 18.

Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Стаття 18 є єдиною в Конституції України, яка безпосередньо регулює конституційні засади зовнішньої політики України. Конституція встановлює мету зовнішньої політики України — забезпечення національних інтересів і безпеки України, а також жорстко обмежує засоби досягнення цієї мети — «шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права».

Враховуючи особливу важливість зовнішньополітичної діяльності для існування держави, Конституція України встановлює жорсткі обмеження щодо регулювання зовнішньої політики. Згідно з п. 9 ст. 92 Конституції України «засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи» визначаються виключно законами України». 1 липня 2010 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики». Окремі питання здійснення зовнішньої політики України регулюються Законом України «Про основи національної безпеки України», Законом України «Про міжнародні договори України». Не можна принизити значення Декларації про державний суверенітет України від 16.07.1990 р. та Акту проголошення незалежності України від 24.08.1991 р. які заклали підвалини конституційних засад зовнішньої політики України.

України є миролюбною державою. Відповідні зобов’язання вона взяла на себе згідно із Статутом ООН, який підписала як держава — засновниця Організації у 1945 р. Під твердження миролюбності зовнішньої політики України було закріплене у першому правовому акті незалежної України — Декларації про державний суверенітет України: «Українська РСР виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцненню загального миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах» (ч. 2 ст. X).

Зовнішньополітична діяльність України — це офіційна діяльність, яку здійснюють від імені України уповноважені органи української держави і яка спрямована на виконання зовнішньої функції держави. Тому суб’єктом прав і обов’язків за ст. 18 Конституції України є виключно державні органи України, їх посадові особи, уповноважені на здійснення таких функцій за законом чи спеціальними повноваженнями, а також інші особи, яким надано офіційні повноваження представляти інтереси України в складі офіційних делегацій України на міжнародних переговорах, у міжнародних організаціях, на міжнародних конференціях тощо.

У сфері офіційних міжнародних відносин Україна виступає як єдиний суб’єкт і тому зовнішньополітична діяльність України є єдиною і неподільною. Всі уповноважені органи української держави та уповноважені особи здійснюють цю діяльність виключно від імені держави в цілому. Згідно з Конституцією України повноваженнями у сфері зовнішньої політики наділені Президент України (ст. 102, пп. 1—5, 17, 19, 20, 26 ст. 106), Верховна Рада України (пп. 5,8,9,14,23, 32 ст. 85), Кабінет Міністрів України (пп. 1, 7, 8 ст. 116). Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пп. З, 4, 5, 17 ст. 106, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання (ч. 4 ст. 106).

Певну конкретизацію реалізації повноважень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України здійснено у Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»:

«Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні — шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, внесення у разі потреби змін до цього Закону, законодавчого регулювання відносин, спрямованого на впровадження засад внутрішньої та зовнішньої політики у відповідних сферах, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України здійснення парламентського контролю;

Президент України як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина — шляхом звернення із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в яких пропонується визначення, коригування засад внутрішньої і зовнішньої політики з урахуванням внутрішнього і зовнішнього становища України, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, керівництва у сферах національної безпеки і оборони держави, реалізації права законодавчої ініціативи, зокрема щодо внесення змін до цього Закону, застосування права вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів, у тому числі з підстав їх невідповідності визначеним цим Законом засадам внутрішньої і зовнішньої політики, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України, видання на виконання Конституції і законів України указів та розпоряджень;

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади — шляхом забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, спрямованої на реалізацію засад такої політики, забезпечення розроблення з метою реалізації цих засад у відповідній сфері проектів законів та інших нормативно- правових актів, проведення експертизи таких проектів на відповідність засадам, визначеним цим Законом, здійснення координації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та спрямування її на забезпечення реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією та законами України, реалізації права законодавчої ініціативи та видання в межах своєї компетенції постанов і розпоряджень» (ч. 3 ст. 12).

Повноваженнями у сфері зовнішньополітичної діяльності України наділені також Рада національної безпеки і оборони України, центральні органи виконавчої влади (міністерство закордонних справ, міністерство економіки та ін.) Деякі зовнішньополітичної повноваження, такі як укладення міжвідомчих міжнародних договорів у сфері своєї компетенції, мають інші центральні органи виконавчої влади. За межами України зовнішньополітичну діяльність від імені України здійснюють її зарубіжні органи зовнішніх зносин — дипломатичні представництва, консульські представництва. Президент України має право створювати постійні чи тимчасові офіційні делегації (спеціальні місії) України для участі в засіданнях міжнародних організацій, конференцій, ведення переговорів тощо. Під час виконання цих повноважень спеціальна місія також здійснює в межах наданих повноважень зовнішньополітичну діяльність від імені України. Органи місцевого самоврядування можуть брати участь у зовнішньополітичній діяльності України за дорученням уповноважених органів української держави та в межах своєї компетенції.

Згідно із Законом України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» повноваження щодо визначення та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики також здійснюють: «центральні та місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи — шляхом участі в межах своєї компетенції у формуванні та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики у відповідній сфері, розроблення в межах наданих повноважень проектів законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію засад внутрішньої і зовнішньої політики, здійснення кадрової політики в межах, визначених законодавством; органи місцевого самоврядування — шляхом вирішення в межах Конституції і законів України питань місцевого значення у відповідних сферах внутрішньої політики та у сфері зовнішньоекономічної діяльності» (ч. 3 ст. 12) У реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики беруть участь політичні партії, громадські організації у порядку, передбаченому законом (ч. 4 ст. 12).

Важливим є питання виконання у сфері зовнішніх зносин представницьких функцій. Згідно з Конституцією України «Президент України є главою держави і виступає від її імені» (ст.102). На практиці одній особі дуже важко здійснювати всі зовнішньополітичні представницькі функції. Тому у міжнародному праві визнається, що представницькі функції крім президента держави без спеціального доручення можуть також виконувати голова кабінету міністрів (уряду), міністр закордонних справ і голова дипломатичного представництва у відповідній державі. Так, відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» Президент України, Прем’єр-міністр України і Міністр закордонних справ України мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Глава дипломатичного представництва України в іноземній державі або глава представництва України при міжнародній організації має право вести без спеціальних повноважень переговори про укладення міжнародного договору, підготовку тексту міжнародного договору та його прийняття з державою акредитації або в рамках відповідної міжнародної організації (ст. 6).

Конституційна мета забезпечення національних інтересів і безпеки України пов’язана з необхідністю законодавчого визначення цих понять. Поняття національних інтересів згідно з Конституцією України слід розуміти як пов’язану з існуванням держави найвищу цінність, крізь призму якої здійснюється зовнішня політика України. Згадка про забезпечення національної безпеки України безумовно має на меті не лише військову безпеку, а і безпеку економічну, екологічну тощо. Відповідні акти національного законодавства визначають необхідні пріоритети, з урахуванням яких повинна здійснюватися зовнішня політика (наприклад, Постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р.).

Вимога підтримання «мирного співробітництва» перш за все означає для України безумовну відмову від загрози силою у міжнародних відносинах. Але це також означає, що Україна повинна не лише спостерігати за світовими подіями, а й активно сприяти підтриманню миру у своїй зовнішньополітичній та міжнародно- правовій позиції. Так, відповідно до Статуту ООН на держави- члени покладено обов’язок «(1) підтримувати міжнародний мир і безпеку та з цією метою вживати ефективні колективні заходи для запобігання або усунення загрози миру, а також придушення актів агресії чи інших порушень миру, здійснювати мирними засобами, у згоді з принципами справедливості й міжнародного права, владнання або вирішення міжнародних спорів або ситуацій, що можуть привести до порушення миру» (ст.1). Звідси виникає право України брати участь у миротворчих операціях ООН, у тому числі із залученням Збройних Сил України. Повноваженням схвалювати рішення «про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави» наділена Верховна Рада України (п. 23 ст. 85 Конституції України).

Конституційна вимога підтримувати мирне співробітництво не створює для України перешкод для зміцнення своєї обороноздатності, міжнародної співпраці у військовій сфері. Згідно із Статутом ООН кожна держава має право на індивідуальну і колективну самооборону. Тимчасове перебування підрозділів іноземних збройних сил на території України в межах військового співробітництва України з іншими державами та міжнародними організаціями можливо виключно за згодою Верховної Ради України, яка уповноважена схвалювати рішення «про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України» (п. 23 ст. 85 Конституції України).

Конституційне закріплення прихильності української зовнішньої політики «загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права» є принципово важливим для характеристики зовнішньоекономічної діяльності України. Ця норма випливає з більш загальної норми Декларації про державний суверенітет України про обов’язок мати національне право, яке відповідає загальновизнаним нормам міжнародного права: «Українська РСР визнає перевагу загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права» (ч. 3 ст. X). Тим самим Конституція України залишається прихильною проголошеній у Декларації про державний суверенітет України доктрині «загальновизнані норми міжнародного права є частиною права України».

Конституція вживає міжнародно-правовий термін «загальновизнані принципи міжнародного права», який у міжнародному праві не має чіткого легального змісту, але і у міжнародно-правових документах цей вислів застосовується досить часто. У міжнародно- правовій доктрині загальновизнаними вважають загальні (універсальні) принципи і норми, які сприйняті міжнародною спільнотою як обов’язкові, імперативні, відмовитися від яких можна лише за загальною згодою шляхом заміни на нову імперативну норму. Загальновизнані норми становлять основу загального (універсального) міжнародного права і стосуються найбільш важливих сторін міжнародних відносин. Загальновизнані норми мають передусім звичаєво-правову природу, і саме як такі мають найбільш широке поширення та визнання. Одночасно ці норми мають і договірно-правове закріплення, що дозволяє конкретизувати їх зміст у міжнародному праві. Міжнародний правопорядок ґрунтується на дотриманні загальновизнаних принципів і норм. Вичерпно окреслити коло загальновизнаних норм міжнародного права дуже важко, тому що навіть у доктрині немає такого повного переліку. Але і практика, і доктрина визнають певне коло міжнародно-правових норм, що безумовно мають характер загальновизнаних.

Таким чином, зовнішня політика України перш за все повинна відповідати основним принципам міжнародного права, закріпленим у Статуті ООН, які без сумніву визнаються загальновизнаними. Прикладами загальновизнаних норм можуть також бути багато з принципів і норм міжнародного гуманітарного права, норми, що забороняють геноцид, апартеїд, расову дискримінацію. Загальновизнаними вважають деякі принципи міжнародного морського права, такі, наприклад, як принцип свободи судноплавства у відкритому морі або свободи транзиту торговельних суден через міжнародні морські протоки. Багато загальновизнаних норм визначають статус дипломатичних і консульських представництв та їхнього персоналу, наприклад, норма про особисту недоторканість голови дипломатичного представництва та членів його сім’ї. Участь України в міжнародних конвенціях, що містять загальновизнані норми, означає, що норма ст. 18 пов’язана у цій частині з ч. 1 ст. 9 Конституції України — зазначені загальновизнані принципи і норми слід застосовувати як частину національного законодавства. Звичаєво-правовий характер загальновизнаної норми не принижує її значення як норми, що має пріоритет перед нормами українського права.

Стаття 18 Конституції України має, без сумніву не лише зовнішньополітичну спрямованість, а і створює обов’язки для нормотворчих органів України. Українське законодавство повинно відповідати загальновизнаним нормам міжнародного права. З Конституції України випливає заборона для державних органів укладати міжнародні договори, що суперечать загальновизнаним нормам міжнародного права. Посадові особи держави, які здійснюють зовнішньополітичну діяльність, зобов’язані діяти у відповідності до ст. 18 Конституції України.

З огляду на те, що Конституція України створює зобов’язання для органів української держави та посадових осіб, які здійснюють зовнішньополітичну діяльність від її імені, контроль за дотриманням цієї норми можуть здійснювати національні судові органи загальної юрисдикції. У той же час до такого контролю за процедурами, передбаченими Законом України «Про Конституційний Суд України», може долучитися і Конституційний Суд України, в разі якщо виникне питання про відповідність Конституції України закону України, який має відношення до сфери зовнішньої політики України, або міжнародного договору, до якого приєднується Україна. Повноваження Конституційного Суду України — «Суд може розглядати питання щодо конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин (ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України») — повинно також враховувати і відповідність договору ст. 18 Конституції України.

Стаття 19.

Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий порядок — стан організованості та упорядкованості суспільних стосунків на основі права, який утворюється внаслідок практичної реалізації приписів правових норм. Правопорядок виступає інтегративним підсумком ефективності правового регулювання, найважливішим якісним показником рівня розвитку правової культури в суспільстві. Його зміст становить правомірна, тобто така, що здійснюється в межах правових норм, поведінка учасників суспільних стосунків, коли вони використовують належні їм суб’єктивні права, виконують юридичні обов’язки та дотримуються юридичних заборон.

Правовий порядок спирається на моральні цінності, відображає ступінь узгодженості різноманітних соціальних інтересів, надає суспільству і державі стійкості та стабільності. Правопорядок виступає антиподом анархії та хаосу, убезпечує суспільні відносини від невизначеності та непередбачуваності, формує у громадян впевненість щодо забезпеченості та захищеності своїх прав та свобод. Правопорушення, які вчиняються в різних сферах життєдіяльності суспільства та держави, руйнують правопорядок.

Правовий порядок є невід’ємною складовою функціонування влади в умовах правової та демократичної державності. Фундамент правопорядку становить Конституція України як основний закон суспільства і держави, конституційні принципи народного суверенітету, верховенства права, поділу влади, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, інші конституційні положення, які є нормами прямої дії (ч. 3 ст. 8 Конституції).

Конституційні принципи набувають юридичної визначеності щодо певних способів правового регулювання по відношенню до поведінки різних за особливостями свого правового статусу учасників суспільних відносин у відповідних сферах державного і суспільного життя. Це, по перше, використання суб’єктивних прав і виконання обов’язків громадянами та їх об’єднаннями на підставі загальнодозвільного типу правового регулювання — «дозволено все, що законом не заборонено» та, по-друге, чітке додержання вимог норм законодавства з боку держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб на основі спеціально дозвільного типу правового регулювання — «дозволено лише те, що записано в законі».

Найбільш загальними засадами правового порядку в Україні згідно з коментованою статтею є те, що ніхто, тобто жоден суб’єкт правових відносин незалежно від будь-яких конкретних умов та особливостей ситуації, не може бути примушений робити будь- що, непередбачене законодавством. Застосований у коментованій статті термін «ніхто» відображає рівність перед законом усіх без винятку суб’єктів правових відносин як одного із основоположних принципів права. Ним охоплюються як органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, так і підприємства, організації та установи, громадяни та іноземці, їх об’єднання.

Конституційна заборона примушення робити те, що не передбачено законодавством, має широкий сенс і повинна тлумачитися як неприпустимість будь-яких незаконних дій одного суб’єкта права щодо іншого як у відносинах між громадянами, так і громадян з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, органів держави між собою. Зокрема, держава, її органи, органи місцевого самоврядування, посадові особи не можуть примушувати інші органи, суспільні утворення громадян поступати, діяти іншим чином, ніж це передбачено Конституцією та законами України.

Примушення з метою здійснення неправомірних дій може бути як щодо використання суб’єктивних прав (наприклад, схилення громадянина поза його волею до вступу в ту чи іншу політичну партію чи громадську організацію), так і щодо виконання юридичних обов’язків (наприклад, — до прийняття органом держави чи органом місцевого самоврядування, їх посадовою особою незаконного нормативно-правового або індивідуального правового акта).

Громадяни, інші суб’єкти права у разі примусу їх вчиняти протиправні дії мають право звертатися за захистом до суду, відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, спираючись на зазначені конституційні засади правопорядку, які отримали подальший розвиток в інших положеннях Основного закону та конкретних нормах законодавства.

Так, згідно із ст. 55 Конституції України кожен має право будь- якими незабороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Стаття 56 Основного Закону надає кожному право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Використаний у ч. 2 ст. 19 Конституції термін «законодавство» слід тлумачити у широкому доктринальному значенні. Законодавство є джерелом та формою існування права, способом надання певним правилам поведінки загальнообов’язкового значення, формальної визначеності в конкретних статях законів та інших нормативно-правових актів, а також гарантій примусового виконання. У цьому контексті терміни «законний, «незаконний» використовуються як критерій для встановлення відповідності чи невідповідності конкретних дій та вчинків учасників суспільних відносин як вимогам закону, так і нормам інших нормативно- правових актів.

Окрема увага у ч. 2 коментованої статті приділяється спеціально-дозвільному типу правового регулювання, який поширюється на дії суб’єктів, уповноважених здійснювати функції держави: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Даний принцип відносно органів, які наділені державно-владними повноваженнями, може бути сформульований і в більш категоричній формі: «заборонено все, крім дозволеного законом».

Встановлення щодо органів державної вдали та органів місцевого самоврядування спеціально-дозвільного типу правового регулювання є найбільш відповідним способом впорядкування їх діяльності в умовах правової держави, позаяк забезпечує підпорядкування реалізації владних функцій вказаними органами та їх посадовими особами вимогам закону, вводить їх діяльність у чіткі, зрозумілі для усіх рамки і саме таким чином обмежує можливості прояву свавілля. Закріплюючи заборону державним органам діяти поза законом, Конституція України виходить з визнання пріоритету права перед державою, утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина як головного обов’язку держави.

Правовий характер держави передовсім означає, що діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб має здійснюватися на основі повноважень, встановлених нормативно-правовими актами, у їх межах і за процедурою, встановленою законодавством. Частина 2 цієї статті Конституції закріплює вимогу зв’язаності держави законом, яка традиційно йменується у правовій науці законністю, є невід’ємною складовою більш загального конституційного принципу верховенства права, котрий окрім вимог здійснення державного-владних повноважень відповідно до положень законодавства включає необхідність для правової держави спрямування своєї діяльності на забезпечення й охорону основних прав і свобод людини.

Будучи уповноваженими державою, органи державної влади та органи місцевого самоврядування наділяються законодавством компетенцією — певним обсягом владних повноважень для виконання покладених на них завдань та функцій у відповідній сфері управління державними та суспільними справами. Якщо використання громадянином своїх прав залежить від його волі, то державний орган чи орган місцевого самоврядування зобов’язані здійснювати надані їм повноваження для забезпечення і захисту публічних інтересів. Таким чином, уповноважені державою органи не можуть на власний розсуд ухилятися від реалізації наданих їм повноважень, але й не мають права виходити за її межі, встановлені законодавством.

Виходячи з положень ч. 2 коментованої статті, органи держави та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише у межах повноважень, визначених і встановлених у законодавчих актах. Спеціально наголошується на тому, що перелік повноважень органів, котрі здійснюють функції держави, підлягає точному та повному формально-юридичному визначенню, закріпленню в тексті Конституції та законів. Ступінь конкретизації цих норм, які отримали назву компетенційних, має бути максимальним для того, щоб звести до мінімуму можливе свавілля при їх тлумаченні, створити перешкоди довільному застосуванню державно-владних повноважень.

Так, ст. 85 Конституції України закріплює повноваження Верховної Ради України. Серед них — повноваження щодо внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції; призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції; прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціально-культурного розвитку, охорони довкілля; призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією, тощо.

Обмеженість, як за змістом, так і за обсягом, повноважень органів, що здійснюють функції держави, чіткими законними рамками є обов’язковим стандартом функціонування влади в умовах правової, демократичної держави.

Наприклад, до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. У Рішенні Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 спеціально зазначається, що згідно з п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки районів, а не районів у містах. Отже, утворення чи ліквідація найменування і перейменування районів у містах буде свідчити про вихід Верховної Ради України за межі своїх повноважень. Прикладом цього може бути і ст. 157 Конституції України, де йдеться про заборону змінювати Конституцію в умовах воєнного або надзвичайного стану. Таким чином, Верховна Рада України уповноважена вносити зміни до Конституції України тільки в умовах відсутності воєнного або надзвичайного стану.

Частина друга коментованої статті зобов’язує органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Спосіб — це визначене законом в їх компетенції те, яким чином здійснюються дії, спрямовані на реалізацію владних повноважень. Здійснюючи такі дії, уповноважені на виконання функцій держави органи мають спиратись не тільки на ті права і обов’язки, які передбачені законом, а й використовувати у своїй діяльності лише ті засоби, форми, прийоми, що безпосередньо передбачені законодавством.

Наприклад, до повноважень Верховної Ради України належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією (п. 33 ст. 85). Способами здійснення парламентського контролю є: звернення народного депутата України із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності (ст. 86); розгляд питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 87); створення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України для проведення розслідувань з питань, що становлять суспільний інтерес (ст. 89); діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101), та ін. Тому здійснення парламентського контролю іншими способами, ніж тими, що передбачені Конституцією та законами України, є неправомірним. Неправомірним є, наприклад, проведення безпосередньо Верховною Радою України або народними депутатами України документальної перевірки підприємств, установ і організацій щодо правильності сплати податків.

Положення ч. 2 ст. 19 Конституції України поширюються на всіх без винятку посадових осіб, незалежно від того, чи є вони представниками законодавчої, виконавчої або судової гілок влади, виконують свої службові обов’язки в органі державної влади чи в органах місцевого самоврядування. Не має також правового значення службове становище особи, відомча чи галузева належність державного органу, сфера його діяльності, характер та обсяг повноважень.

Конституційні положення ч. 2 ст. 19 щодо зв’язаності реалізації владних повноважень законом знайшли свій розвиток у галузевому законодавстві України, зокрема у тих законодавчих актах, які встановлюють відповідальність посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за перевищення своїх повноважень або невиконання службових обов’язків, пов’язані з цим дисциплінарні проступки, адміністративні правопорушення та злочини.

Так, згідно із Законом України «Про державну службу» за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень до державних службовців застосовується дисциплінарна відповідальність. Крім того, до державних службовців можуть застосовуватися попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на чергову посаду.

Стаття 15 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає адміністративну відповідальність посадових осіб за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, охорони здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків.

Кримінальний кодекс України включає окремий розділ, присвячений встановленню відповідальності за злочини у сфері службової діяльності. Так, ст. 364 службовим злочином вважає зловживання владою або службовим становищем — умисне, з корисливих мотивах чи в інших особистих інтересах, або в інтересах третіх осіб, використання службовою особою влади чи службового становища супереч інтересам служби. Стаття 365 Кримінального кодексу передбачає відповідальність за перевищення влади або службових повноважень — умисне вчинення службовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав чи повноважень, якщо вони заподіяли істотну шкоду охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.

Стаття 366 Кримінального кодексу встановлює відповідальність за службове підроблення — внесення службовою особою до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, інше підроблення документів, а також складання і видачу завідомо неправдивих документів. Під службовою недбалістю (ст. 367 КК) розуміється невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них, що заподіяло істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам окремих юридичних осіб.

Стаття 20.

Державними символами України є Державний Прапор України, Державний Герб України і Державний Гімн України.

Державний Прапор України - стяг із двох рівновеликих горизонтальних смуг синього і жовтого кольорів.

Великий Державний Герб України встановлюється з урахуванням малого Державного Герба України та герба Війська Запорізького законом, що приймається не мети як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Головним елементом великого Державного Герба України є Знак Княжої Держави Володимира Великого (малий Державний Герб України).

Державний Гімн України — національний гімн на музику М. Вербицького із словами, затвердженими законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Опис державних символів України та порядок їх використання встановлюються законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Столицею України є місто Київ.

Цією статтею конституційно визначено державні символи України. Символ (від грец. symbolon — знак) — це умовний знак якогось поняття, явища, ідеї. Державні символи — це встановлені конституцією або спеціальним законом офіційні знакові, образні чи музикальні вирази, які в лаконічній формі юридично уособлюють державу і, як правило, створюються, спираючись на історичне минуле народу, його національні традиції. Разом з тим вони розглядаються як важливі атрибути ідентифікації суверенної держави, здатні сприяти патріотичному вихованню громадян. На це доволі часто звертається увага в конституціях, у тому числі й у Конституції України. Державні символи мають не тільки важливе юридичне, але й соціально-психологічне значення. Адже при визначенні державної символіки законодавець враховував національні й історичні традиції народу.

Частина перша коментованої статті містить вичерпний перелік державних символів України. До їх числа вона відносить Державний Прапор України, Державний Герб України і Державний Гімн України. Разом зі столицею вони становлять атрибути Української держави. На відміну від деяких зарубіжних держав, зокрема Великобританії чи Франції, у переліку державних символів України немає державного девізу, проте передбачено одразу два різновиди Державного Герба — великий і малий.

Державна символіка виконує декілька основних функцій: а) політичну, зміст якої виявляється у виключній можливості державних символів бути зовнішнім проявом державного суверенітету на всій території держави і за її межами; б) дипломатичну, коли офіційні символи держави у зв’язках з іноземними державами, міжнародними організаціями виконують представницьку роль; в) соціальну функцію, котра виявляється у можливості державних символів об’єднувати (консолідувати) навколо ідей державного будівництва громадян держави, незалежно від походження, соціального та майнового стану, раси, національності та інших соціальних ознак.

Державні символи, з одного боку, підтверджують факт існування держави і служать зміцненню її авторитету, а з другого державний суверенітет виступає першоосновою як появи, так і подальшого розвитку державних символів. Втрата національної державності призводить до втрати її символів.

Державі належить виключне право на встановлення своїх символів. Вони, як правило, визначаються конституційно, а їх докладний опис і правовий режим використання регламентуються спеціальними законами чи іншими загальнодержавними актами.

Таким чином, основними ознаками державних символів є:

1) здатність знака (зображення, предмета), музичного виразу в лаконічній формі виражати ідеї історичного чи національного характеру, які займають відповідне положення в державній ідеології та суспільній психології;

2) зв’язок між державними символами і державним суверенітетом країни як політичною основою їх становлення та розвитку;

3) офіційність закріплення даних знаків чи звукових виразів в конституції країни спеціальними законами чи іншими загальнодержавними актами.

Система правових норм, що визначають вигляд та порядок використання державних символів, являє собою окремий інститут конституційного права. Проте в Україні про його остаточне оформлення говорити поки що зарано; він перебуває на стадії становлення. Досі не прийнято закони про Державний Герб, Державний Прапор, про порядок використання державної символіки, необхідність прийняття яких безпосередньо випливає зі змісту ст. 20 Конституції України.

Державний Прапор — це офіційний відмінний знак (емблема) держави, символ її суверенітету. Згідно з Конституцією України (ч. 2 ст. 20) Державний Прапор України являє собою стяг із двох рівновеликих горизонтальних смуг синього і жовтого кольорів. Згідно з постановою Верховної Ради України «Про Державний Прапор України» від 28 січня 1992 р. № 2067-XII цей прапор являє собою прямокутне полотнище, а співвідношення ширини прапора до його довжини становить 2:3.

Українське синьо-жовте колірне поєднання — одне з найдавніших серед сучасних національних прапорів. Походить воно від герба Галицько-Волинського князівства, землі якого в XII ст. літописці називали «Україною». У другій половині XIII ст. гербом князівства був золотий лев на синьому тлі, звідки й пішов звичай поєднувати ці кольори на українських державних символах.

Проте в різні періоди історії український прапор піднімався то синім, то жовтим полотнищем вгору. Головна Руська Рада — орган, що представляв національний рух українського населення Галичини, — у жовтні 1848 р. оголосила своїм гербом золотого лева на блакитному тлі й синьо-жовтий прапор. Цей самий прапор, але з жовтою смугою вгорі, був державним прапором УНР 1918 р. Після перевороту П. Скоропадського порядок кольорів змінили на синьо-жовтий. Таким він залишався і за часів Директорії.

24 серпня 1991 р. був проголошений Акт незалежності України, і синьо-жовтий прапор замайорів над будинком Верховної Ради.

Як і в багатьох інших державах, кольори України не мають офіційного пояснення, а неофіційне змінювалося з часом і залежало як від смаків сучасників, так і від політичної моди. Традиційно синій колір тлумачиться як колір чистого неба, а жовтий — як колір хлібного лану. Затвердження синьо-жовтого Державного Прапора України відтворило в собі національну символіку в галузі прапорництва, що має більш як тисячолітню історію та бере початок з Київської Русі, де найбільш поширеними державними кольорами були червоний, синій, жовтий, блакитний.

Державний Прапор України піднімається на будинках органів державної влади і органів місцевого самоврядування, а в святкові дні — на будинках громадських формувань, підприємств, установ та організацій усіх форм власності, а також на житлових будинках. За кордоном український прапор вивішується на будинках дипломатичних представництв, консульських установ та інших офіційних представництв України або при міжнародних організаціях — згідно з нормами міжнародного права, правилами дипломатичного протоколу і традиціями країни перебування.

Державний Прапор (у зменшеному розмірі) встановлюється на транспортних засобах Президента України, Прем’єр-міністра України, керівників державних та урядових делегацій, глав дипломатичних представництв і консульських установ України за кордоном, глав постійних представництв України при міжнародних організаціях.

Державний Прапор України піднімається на морських судах, судах внутрішнього плавання та інших засобах пересування, на яких як офіційні особи перебувають Президент України, Прем’єр- міністр України та інші особи, які представляють Президента України чи український Уряд, згідно з морськими традиціями і правилами дипломатичного протоколу.

Державний Прапор України піднімається на військових кораблях та інших суднах Військово-Морського Флоту; на судах, внесених до Державного судового реєстру України або судового реєстру Державної річкової судноплавної інспекції, на які видано судовий патент, відповідне судове свідоцтво чи судовий білет, — як кормовий прапор. Судно, що плаває під державним чи національним прапором іноземної держави, при проходженні внутрішнього моря і (або) внутрішніх судноплавних шляхів України або під час стоянки в українських портах на додаток до прапора своєї держави має піднімати й нести згідно з міжнародними морськими звичаями також Державний Прапор України.

Зображення Державного Прапора України наносяться на повітряні судна України та космічні апарати, що запускаються Україною. Вони використовуються також як бортові знаки державної належності кораблів, катерів і суден прикордонної служби України.

Державний Прапор України може бути піднятий при церемоніях та під час інших урочистих заходів, що проводяться органами державної влади України, громадськими формуваннями, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності.

Державний Прапор може бути вивішений на знак трауру. У таких випадках у верхній частині древка (щогли) прапора кріпиться чорна стрічка, довжина якої дорівнює довжині полотнища прапора. На знак трауру Державний Прапор може бути приспущений до половини древка.

Державний Прапор України може використовуватися як елемент або геральдична основа державних нагород України, а також геральдичних знаків — емблем і прапорів органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У всьому світі склалися певні правила використання Державного Прапора:

1. Державний Прапор ні перед ким не опускається вниз. Не можна ним салютувати. Не можна схиляти його перед будь-якою особою чи предметом.

2. Державний Прапор при вивішуванні серед інших прапорів має займати перше, найпочесніше місце. Він вивішується або вище за всі інші, або у фронті інших прапорів займає правий геральдичний бік.

3. На зібраннях у приміщенні Державний Прапор розміщується на естакаді (подіумі) з правого боку від промовця; якщо Прапор виставляється з боку аудиторії, то займає правий бік фронтом до естради.

4. У процесіях Державний Прапор треба нести попереду всіх інших прапорів або вправо від них.

5. Не можна виставляти ушкодженого Прапора.

6. При вивішуванні Державний Прапор не повинен торкатися землі, підлоги.

7. На Державному Прапорі не можна розміщувати предмети, емблеми, прикраси тощо.

8. Державний Прапор ніколи і ніде не можна використовувати як прикрасу чи декорацію. З цією метою можна використовувати барви Державного Прапора, і то лише у випадку державних чи національних свят, при державних урочистостях тощо.

9. Зображення Державного Прапора не можна використовувати на рекламах, оголошеннях, заставках.

10. Державний Прапор (стяг), спущений на півдревка (півщогля), означає жалобу.

Внесення і винос Державного Прапора повинні відбуватися за певними правилами. Якщо Державний Прапор вносять на древку, його несе прапороносець у супроводі двох асистентів. У разі внесення полотнища, його несуть чотири прапороносці широкою стороною вперед, тримаючи за кути так, щоб верхня частина (синє полотнище) була злегка піднята. Внесення і винос Державного Прапора відбувається під звуки маршу.

У дні жалоби Державний Прапор України зі скорботною стрічкою чорного кольору приспускається (нахиляється).

23 серпня 2004 р. було підписано Указ «Про День Державного Прапора України». Цим Указом «на вшанування багатовікової історії українського державотворення, державної символіки незалежної України та з метою виховання поваги громадян до державних символів України» встановлено в Україні нове свято — День Державного Прапора України, який щорічно відзначається 23 серпня.

Державний герб символізує державу і позначає межі її володінь, належну їй власність. Це офіційна емблема держави, що зображується на прапорах, грошових знаках, печатках, деяких офіційних документах тощо. Його призначення — дати в умовних і лаконічних символах уявлення про державу, її історію, суспільний та державний лад.

Україна має затверджений (ст. 20 Конституції) малий Державний Герб України — золотий тризуб на синьому тлі. Тризуб належить до найдавніших священних знаків. Зображення тризуба на території України знайдено ще на пам’ятках трипільської культури (близько 6 тис. років тому). Давні боги зображувалися з тризубом. Він увінчував жезли скіфських царів.

Зображення тризуба, його призначення, що дуже мало відрізняється від офіційно прийнятого герба Української Народної Республіки (1918 р.), належить до рубежу X — XI ст. — часів князювання у Києві Володимира Великого (980 — 1015 рр.), який успадкував тризуб від предків, що запровадили його більше ніж тисячу років тому. Частина фахівців вважає, що тризуб став нашим гербом після хрещення князем Володимиром Київської Русі на честь Святої Трійці: Бога Отця, Бога Сина і Святого Духа. Знак у формі тризуба був на срібних монетах князя Володимира, його синів Святослава та Ярослава Мудрого. Він був у гербі Анни Ярославни, королеви Франції. Аналогічне клеймо має й цегла, яку знаходять при розкопках Десятинної церкви у Києві.

Слід звернути увагу на те, що слово тризуб містить число три. Це число вважалося магічним. Тризуб можна намалювати так, що він буде переплетенням букв заповітного для кожного українському слова «воля».

Глибоке коріння в історії української державності мають і інші герби. У славного Війська Запорізького герб був викарбуваний на військовій печатці й зображував козака з мушкетом (самопалом). Цей герб теж по праву вважається національним символом українського народу. Дійшов до нас і ще один з найвідоміших українських національно-державних символів — золотий лев. Коли князь Данило Галицький заснував нове місто, назвавши його на честь свого сина Лева Львовом, він дарував йому герб: золотий лев на синьому тлі.

Конституція України передбачає наявність одразу двох гербів — малого й великого: ч. 3 ст. 20 зазначає, що Великий Державний Герб України встановлюється з урахуванням малого Державного Герба України та герба Війська Запорізького законом, який приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, а ч. 4 цієї ж статті підкреслює, що головним елементом великого Державного Герба України має бути Знак Княжої Держави Володимира Великого (малий Державний Герб України).

Необхідно зазначити, що тризуб було затверджено як малий герб України і вирішено вважати його головним елементом великого герба України постановою Верховної Ради України «Про Державний герб України» від 19 лютого 1992 р. Цією постановою було визначено, що малий Державний герб України — це тризуб кольорового (золотистого) зображення (20:12), розташований на щиті синього кольору (22,5:16). Передбачена можливість і чорно- білого (монохромного) зображення Державного герба. Постановою було визначено, що зображення Державного герба України міститься на печатках органів державної влади і державного управління, грошових знаках та знаках поштової оплати, службових посвідченнях, штампах, бланках державних установ з обов’язковим додержанням його затверджених пропорцій. Крім того, Державний Герб зображається на паспортах громадян України або документах, що їх замінюють.

Державний Герб України може використовуватися як елемент або геральдична основа державних нагород України, а також геральдичних знаків — емблем і прапорів органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Зображення Державного Герба України є неодмінним елементом символіки органів державної влади України. Зокрема, геральдичний знак — емблема Міністерства внутрішніх справ України, затверджена Указом Президента України від 19 грудня 2000 р., являє собою восьмикутну зірку з білого металу у вигляді 48 розбіжних променів; у центрі зірки вміщено зображення малого Державного Герба України. Емблема внутрішніх військ МВС України, затверджена Указом Президента України від 28 січня 2002 р., являє собою прямий рівносторонній хрест з розбіжними кінцями крапового кольору і пружками білого металу; в центрі хреста вміщено зображення емблеми МВС України.

Державний Герб розміщується на прикордонних знаках і пунктах пропуску через державний кордон України. Державний Герб може бути зображений на орденах і медалях України та її грошових знаках.

Допускається від творення герба як у кольоровому, так і в чорно- білому зображенні. Він може виготовлятися в різних матеріалах і техніці, розрахований на різне збільшення і зменшення (при збереженні пропорцій). Проте слід зазначити, що відповідно до ст. 8

Закону України «Про рекламу» від 11 липня 2003 р. використовувати або імітувати зображення Державного Герба України, Державного Прапора України, звучання Державного Гімну України, зображення державних символів інших держав у рекламі забороняється. Стаття 18 Закону України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 р. забороняє політичним партіям мати символіку, яка відтворює державні символи України.

Державний Гімн — це урочистий музично-поетичний твір, який разом з Державним Гербом та Державним Прапором є офіційним символом держави. Конституція України (ч.5 ст.20) визначає, що Державним Гімном України є національний гімн на музику М. Вербицького із словами, затвердженими законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Закон України «Про Державний Гімн України» було прийнято 6 березня 2003 р.; згідно зі ст.1 цього Закону Державним Гімном України є національний гімн на музику М. Вербицького із словами першого куплету та приспіву твору П. Чубинського в такій редакції:

Ще не вмерла України і слава, і воля,

Ще нам, браття молодії, усміхнеться доля.

Згинуть наші воріженьки, як роса на сонці.

Запануєм і ми, браття, у своїй сторонці.

Приспів:

Душу й тіло ми положим за нашу свободу,

І покажем, що ми, браття, козацького роду.

Названим Законом також встановлено, що урочисті заходи загальнодержавного значення розпочинаються і закінчуються виконанням Державного Гімну України. Музичне виконання Державного Гімну України здійснюється також під час проведення офіційних державних церемоній та інших заходів.

Наруга над Державним Гімном України, як і іншими державними символами, тягне за собою відповідальність, передбачену законом (зокрема, публічна наруга над державними символами тягне за собою кримінальну відповідальність (ст. 338 Кримінального кодексу України)). Згідно із ч. 1 ст. 65 Конституції України шанування державних символів України є обов’язком громадян України.

Виконання Державного Гімну у військових частинах, на військових кораблях і суднах регламентується військовими статутами. При проведенні офіційних заходів за кордоном виконання Державного Гімну здійснюється згідно з правилами, встановленими МЗС України з урахуванням практики країни перебування і Закону «Про Державний Гімн України». Допускається виконання Державного Гімну України при проведенні спортивних змагань з урахуванням існуючої практики спортивних організацій. При публічному виконанні Державного Гімну України присутні заслуховують його стоячи, чоловіки — без головних уборів.

Як стверджують дослідники Державного Гімну України, віршований текст до майбутньої пісні «Ще не вмерла Україна» П. Чубинський склав у 1862 р., в Архангельську, у перший рік свого заслання.

В. Трембицький вважає, що, складаючи музику цієї пісні, М. Вербицький не знав справжнього автора тексту і, зовсім ймовірно, гадав, подібно, як це стверджувалося в часописі «Мета», що цей вірш належить Т. Г. Шевченку. Другий сучасник, дослідник генези гімну О. Зелінський пише: «Точної дати створення гімну історики та музикознавці не встановили. Але 26 червня 1863 р. Омелян Менцинський — син відомого співака Модеста Менцинського — завершив формування збірки хорових творів різних авторів. Серед 30 творів під номером 24 вміщено пісню «Ще не вмерла Україна».

Чітке документальне свідчення виконання пісні для широкої громади датується 10 березня. У Перемишлі як завершальний номер першого на західноукраїнських землях Шевченківського концерту 26 лютого (10 березня) 1865 р. виконали «Ще не вмерла Україна». З того часу починається тріумфальна хода цієї пісні насамперед під час щорічних шевченківських торжеств.

Частина сьома коментованої статті встановлює, що столицею України є місто Київ. Столиця—це головне місто й адміністративно- політичний центр держави, що є місцем перебування вищих і центральних органів державної влади, дипломатичних представництв іноземних держав та міжнародних організацій в Україні. Як правило, столиця є окремою адміністративно-територіальною одиницею з особливим режимом управління. У даному контексті не є винятком і столиця України. Місто Київ, поряд із Севастополем, є містом республіканського підпорядкування. Згідно із ч. 3 ст. 133 Конституції України воно має спеціальний статус, який визначається окремим законом (Закон «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р.).