Конституція України. Науково-практичний коментар

Стаття 75.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України.

Коментований припис містить визначення Верховної Ради України як парламенту України.

Термін «парламент» має своє коріння в латинській мові: «parlamentum» — співбесіда, переговори від латинського слова «parlare» — говорити. У середні віки цей термін використовувався в різних значеннях: в Італії як назва народних зібрань, на яких право виступати мали всі громадяни, в деяких інших країнах як назва консультативного органу при монархові, де говорили, надаючи поради монарху, у Франції як назва провінційних судів.

Батьківщиною парламенту в його сучасному розумінні вважають Великобританію, де влада короля в XIII—XIV ст. була обмежена зібранням крупних феодалів (лордів), вищого духовенства, представників міст і сільських територій. Поступово утвердилася думка, що тільки такий орган як представництво всього народу може приймати закони — нормативні акти, в яких втілюється воля народу.

Сучасний парламент у демократичній державі має ряд важливих ознак. Це верховний орган держави (1); створений на основі того чи іншого способу представництва народу (2); такий, що виражає його суверенну волю (3); визначаючий засади внутрішньої і зовнішньої політики держави (4); який приймає закони — акти, що мають вищу юридичну силу (5); який бере участь у формуванні деяких інших вищих органів державної влади (6) та здійснює контроль за діяльністю виконавчих органів державної влади, інших органів та деяких вищих посадових осіб (7). Слід зазначити, що реальний парламентаризм функціонує в системі державної влади, яка ґрунтується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Стаття 75 конституювавши Верховну Раду України парламентом, закріпила за нею статус єдиного органу законодавчої влади. Однак законодавча функція парламенту України є хоча і головною, проте не єдиною. Логічно, що розділ IV називається «Верховна Рада України» і присвячений правовому регулюванню статусу Верховної Ради України як загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого єдиного органу законодавчої влади. Закладений ст. 75 Конституції України 1996 р. демократичний потенціал дозволив перетворити Верховну Раду України на повноцінний парламент із законодавчою, представницькою, установчою (кадровою), контрольною та іншими функціями. Такий статус Верховної Ради України суттєво й вигідно відрізняє її від Верховної Ради УРСР, яка була найвищим органом державної влади (ст. 97 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 р.), однак ніяк не парламентом у сучасному розумінні.

Верховна Рада є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, оскільки вона наділена правом представляти весь Український народ — громадян України всіх національностей і виступати від імені всього народу. Це випливає як з преамбули Конституції України та її змісту, так і з назви парламенту «Верховна Рада України».

Колегіальний характер Верховної Ради як парламенту полягає насамперед у її складі та порядку роботи. Верховна Рада складається з 450 народних депутатів (ст. 76 Конституції) і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (ст. 82). Рішення Верховної Ради приймаються на її пленарних засіданнях шляхом голосування (ст. 84). Закони та інші правові акти Верховна Рада приймає більшістю її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією (ст. 91 Конституції).

Виборний характер українського парламенту, як і парламентів інших країн, полягає в тому, що він формується виключно шляхом виборів. Ці вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного й прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Однією з істотних особливостей українського парламенту є його однопалатний характер. Однопалатна структура українського парламенту зумовлена головним чином тим, що Україна є унітарною державою. Втім, «аналіз сучасної конституційної практики зарубіжних держав свідчить про те, що створення двопалатного парламенту в унітарній державі є питанням доцільності» (Висновок Конституційного Суду України від 11 липня 2000 р. № 2-в у справі про внесення змін до Конституції за ініціативою народних депутатів).

Постійно діючий характер Верховної Ради полягає, зокрема, в тому, що народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі (ст. 78 Конституції), а сам парламент працює сесійно (ст. 82).

Визначення парламентів як органів законодавчої влади є загальновизнаним, але надання їм якостей (властивостей) єдиного органу законодавчої влади — не поширеним. Подібне правило містить Конституція Румунії 1991 р.: «Парламент є верховним представницьким органом румунського народу і єдиною законодавчою владою» (ст. 58). Майже аналогічний припис встановлений ст. 60 Конституції Молдови 1994 р. «Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони» (Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі щодо повноважності Верховної Ради України). Таке розуміння зазначеного правила має принципове значення; воно, з одного боку, відображає унітарний характер Української держави (у федераціях, як правило, її суб’єкти здійснюють законодавчу владу), а з другого — виключає «делеговану законотворчість» як можливість глави держави чи Уряду урегульовувати своїми актами окремі питання, які мають силу закону. Хоча така практика передбачена багатьма демократичними конституціями.

Слід відмітити, що як до прийняття Конституції 1996 р., так і після існували періоди, коли інші органи наділялись відповідними повноваженнями у сфері законотворчості. Так, до 1992 р. в період між сесіями Верховної Ради законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради УРСР шляхом внесення змін і доповнень до чинних законодавчих актів. Відповідно до Закону України від 18 листопада 1992 р. «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання», з метою оперативного вирішення питань, пов’язаних із здійсненням ринкової реформи, Верховна Рада України делегувала Кабінету Міністрів України тимчасово, строком до 21 травня 1993 р., повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції України 1978 р., щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці й ціноутворення. На сьогоднішній день чинними залишаються 33 декрети із 83, що були прийняті Кабінетом Міністрів у період дії делегованих повноважень. Серед них такі, як Декрет Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. «Про державне мито», від 20 травня 1993 р. «Про місцеві податки і збори».

Певні обмежені повноваження по «делегованій законотворчості» мав і глава держави після прийняття Конституції України 1996 р.: згідно з п. 4 Перехідних положень Конституції Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України мав право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 93 Конституції. Такий указ Президента України вступав у дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не приймала закон або не відхиляла поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діяв до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань.

Сьогодні Верховна Рада України наділена винятковим правом серед органів державної влади, влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування приймати акти у формі законів. Конституційний Суд України неодноразово роз’яснював, що «право приймати закони, вносити до них зміни у разі, коли воно не здійснюється безпосередньо народом (статті 5, 38, 69, 72

Конституції України), належить виключно Верховній Раді України (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) і не може передаватись іншим органам чи посадовим особам)» (п. 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 р. № 15-рп/2000 (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України)); «права делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади (у даному випадку Кабінету Міністрів України) Конституцією України не передбачено» (піди. 3.3 п. 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 жовтня 2008 р. № 22-рп/2008). Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. Проте учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості є визначені в ч. 1 ст. 93 Конституції України суб’єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України — зокрема Президент України і Кабінет Міністрів України. Крім того, ч. 2 ст. 94 Конституції України встановлено, що Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, тобто реалізує право вето. Без подолання вето неможливе подальше підписання та офіційне оприлюднення закону Президентом України, а відтак — набрання законом чинності. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.

Положення ст. 75 Конституції України, за яким єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України, не означає, що народ безпосередньо на референдумі не може приймати закони, оскільки саме народ є єдиним джерелом влади в Україні (ч. 2 ст. 5 Конституції України).

Можливість проведення законодавчого референдуму випливає також зі ст. 74 Конституції України, згідно з якою референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що за змістом статей 5,72,74 Конституції України народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через референдум, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони, вносити зміни до чинних законів, скасовувати їх (крім законів з питань податків, бюджету, амністії) (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008 (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі). Важливо при цьому при правовому регулюванні порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема референдуму щодо прийняття законів, унеможливити протиставлення форм безпосередньої та представницької демократії.

Стаття 76.

Конституційний склад Верховної Ради України — чотириста п’ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років.

(Частина перша статті 76 в редакції Закону № 2952-VI від 01.02.2011р.)

Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років.

Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

У коментованій статті передбачається, що Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів України. Можна стверджувати, що конституційний склад Верховної Ради України, який визначений у чотириста п’ятдесят народних депутатів України, є верхньою межею кількісного складу Верховної Ради України, але це не виключає, що реальна кількість обраних й повноважних народних депутатів України через різні обставини за результатами виборів може виявитися меншою. Втім Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу.

Коментуючи ч. 1 ст. 76 Конституції України необхідно звернути увагу і на принципи обрання народних депутатів України, які в ній викладені. Вони деталізовані в Законі України від 25 березня 2004 р. «Про вибори народних депутатів України».

Передбачається, що вибори депутатів є загальними, а право голосу на виборах депутатів мають громадяни України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Підставою реалізації виборцем свого права голосу на виборах є його включення до списків виборців на виборчій дільниці. До того ж зазначаються документи, які підтверджують особу та громадянство України. Передбачається, що не має права голосу громадянин, визнаний судом недієздатним.

Вибори депутатів є рівними, тобто громадяни України беруть участь у виборах депутатів на рівних засадах. Кожний виборець на виборах депутатів має один голос. Виборець може використати свій голос тільки на одній виборчій дільниці, де він включений до списку виборців. Досить детально перераховуються гарантії забезпечення рівності.

Передбачається принцип прямого виборчого права, який у даному випадку означає, що громадяни України обирають депутатів безпосередньо шляхом голосування за кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку).

Вказується на принцип таємного голосування, згідно з яким голосування на виборах депутатів є таємним, а отже контроль за волевиявленням виборців забороняється. До того ж членам виборчих комісій, іншим особам забороняється вчиняти будь-які дії чи розголошувати відомості, які дають можливість встановити зміст волевиявлення конкретного виборця.

Слід зауважити, що Законом України від 1 лютого 2011 р. «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» термін повноважень Верховної Ради України був збільшений до 5 років.

У частині 2 ст. 76 Конституції України передбачаються умови обрання народним депутатом України, а саме йдеться про те, що:

— по-перше, народним депутатом України може бути громадянин України;

— по-друге, народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року.

Досягнення двадцяти одного року зумовлюється необхідністю набуття відповідного життєвого досвіду, усвідомленням важливості обрання на цю посаду;

— по-третє, народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу. Наявність права голосу свідчить, що це є дієздатна особа, яка володіє активним виборчим правом;

— по-четверте, народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років. Проживання в Україні протягом останніх п’яти років є необхідним для глибокого усвідомлення сутності політичного, економічного, соціального, духовного та іншого життя в Україні, тих суспільних та державних процесів, які в ній відбуваються, чіткого визначення власного ставлення до них, можливих перспектив їх удосконалення.

Доречно зазначити, що ця остання вимога конкретизується в ч. 2 ст. 9 Закону України від 25 березня 2004 р. «Про вибори народних депутатів України» в редакції від 7 липня 2005 р. Зокрема, зазначається, що «проживання в Україні за цим Законом означає:

1) проживання на території в межах державного кордону України;

2) перебування на судні, що перебуває у плаванні під Державним Прапором України;

3) перебування громадян України у встановленому законодавством порядку у відрядженні за межами України в дипломатичних та інших офіційних представництвах і консульських установах України, міжнародних організаціях та їх органах;

4) перебування на полярній станції України; 5) перебування у складі формування Збройних Сил України, дислокованого за межами України».

При цьому важливо відмітити, що для обрання народним депутатом України мають бути наявні усі із вищеперерахованих умов.

У частині 3 ст. 76 Конституції України стверджується, що «не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку». А тому для з’ясування та роз’яснення цієї частини статті є сенс звернути увагу на такі її складові.

По-перше, не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість. Статтею 88 КК України передбачається, що «особа визнається такою, що має судимість, з дня набрання законної сили обвинувальним вироком ідо погашення або зняття судимості. Судимість має правове значення у разі вчинення нового злочину, а також в інших випадках, передбачених законами України».

По-друге, у цій частині ст. 76 Конституції України йдеться про судимість за вчинення саме умисного злочину. Кримінальне законодавство передбачає два види умислу: прямий і непрямий. Передбачається, що прямим є умисел, якщо особа усвідомлювала суспільно небезпечний характер свого діяння (дії або бездіяльності), передбачала його суспільно небезпечні наслідки і бажала їх настання, а непрямим — якщо особа усвідомлювала суспільно небезпечний характер свого діяння (дії або бездіяльності), передбачала його суспільно небезпечні наслідки і хоча не бажала, але свідомо припускала їх настання.

По-третє, положення, що не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, не стосується тих громадян України, судимість яких погашена і знята у встановленому законом порядку. З приводу цього хотілося б звернути увагу на ч. 3 ст. 88 КК України, у якій регламентується, що особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання або звільнені від покарання чи такі, що відбули покарання за діяння, злочинність і караність якого усунута законом, визнаються такими, що не мають судимості. Особи, які були реабілітовані, визнаються такими, що не мають судимості.

Для повноцінного розуміння ч. 3 ст. 76 Конституції України слід звернути увагу на статті 89 та 90 КК України, в яких відповідно встановлюється, що в тому разі коли особа після відбуття покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі зразковою поведінкою і сумлінним ставленням до праці довела своє виправлення, то суд може зняти з неї судимість до закінчення строків, зазначених у ст. 89 цього Кодексу. Зняття судимості допускається лише після закінчення не менш як половини строку погашення судимості, зазначеного у ст. 89 цього Кодексу. Порядок зняття судимості встановлюється КПК України.

У частині 4 ст. 76 Конституції України встановлюється, що повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України, а тому для з’ясування конституційно- правового статусу народних депутатів України, складовим елементом якого є їх повноваження, необхідно насамперед звернути увагу на статті 77, 78, 79, 80, 81, 86, 87, 88, 93 Конституції України.

До того ж повноваження народних депутатів України визначаються Законом України від 17 листопада 1992 р. «Про статус народного депутата України» в редакції від 22 березня 2001 р. У преамбулі цього Закону зазначено, що він визначає статус (права, обов’язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові й соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень.

Народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат у порядку, встановленому законом: 1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України; 2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп); 3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України; 4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів; 5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України; 6) бере участь у парламентських слуханнях; 7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування й форм власності в порядку, передбаченому законодавством.

Він зобов’язаний постійно підтримувати зв’язки з виборцями в порядку, встановленому законом, дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу.

Народний депутат України має такі права: ухвального голосу щодо всіх питань, що розглядаються на засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано; брати участь у роботі будь-якого органу Верховної Ради України; опрацювання і прийняття законопроектів, постанов та інших актів Верховної Ради України поправок, пропозицій та зауважень; обирати і бути обраним на посади Голови Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України; обирати і бути обраним до органів Верховної Ради України; пропонувати питання для розгляду Верховною Радою України або її органами; виступати із законодавчою ініціативою у Верховній Раді України; звертатися із депутатськими запитами, вимагати відповіді на них; брати участь у дебатах, ставити запитання доповідачам, головуючому на засіданні; висловлювати свою думку щодо кожного питання, яке розглядається на засіданні; висловлювати думку щодо кандидатів, які обираються чи призначаються на посади, звільняються з посад Верховною Радою України, а також щодо яких Верховна Рада України надає згоду на призначення і звільнення з посад; порушувати питання про заміну головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України; порушувати питання про довіру складу органів, утворених Верховною Радою України, а також посадовим особам, яких обрано, призначено на посади або щодо призначення на посади яких Верховною Радою України надано згоду у випадках, передбачених Конституцією України; порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ, організацій, розташованих на території України і щодо яких є дані про порушення ними законодавства України, про створення з цією метою тимчасових слідчих комісій; передавати для внесення до протоколу і стенографічного бюлетеня засідання текст свого виступу, окремої думки, заяви, пропозиції і зауваження з питань, що розглядаються Верховною Радою України; законодавчої ініціативи; на депутатський запит та депутатське звернення.

Стаття 24 Закону України «Про статус народного депутата України» передбачає обов’язки народного депутата України: дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави; додержуватися вимог Конституції та законодавства України, присяги народного депутата України; бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано; особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами; виконувати доручення Верховної Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до складу яких його обрано; інформувати Верховну Раду України та її органи, до складу яких його обрано, про виконання доручень Верховної Ради України та її органів; додержуватись вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики; завчасно повідомляти про неможливість бути присутнім на засіданні Верховної Ради України чи її органів керівників цих органів; постійно підтримувати зв’язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; інформувати виборців про свою депутатську діяльність через засоби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік; розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому законодавством України; проводити особистий прийом громадян у дні, визначені Верховною Радою України для роботи з виборцями.

Стаття 77.

Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Верховної Ради України.

(Частина перша статті 77 в редакції Закону № 2952- VI від 01.02.2011 р.)

Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом.

Частина 1 коментованої статті визначає умови проведення чергових виборів до Верховної Ради України і чітко визначає день їх проведення — остання неділя жовтня п’ятого року повноважень Верховної Ради України.

Вибори є однією з форм народного волевиявлення. Періодичність проведення виборів до органів державної влади та до органів місцевого самоврядування, зокрема до Верховної Ради України та Президента України, строк їхніх повноважень є вагомими чинниками демократії, важливим інститутом гарантії реалізації виборчих прав громадян (Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2009 р. № 14-рп/2009).

Конституційний припис, за яким чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року її повноважень, набув чинності з 1 лютого 2011 р. і змінив раніше діючу редакцію ч. 1 ст. 77, відповідно до якої чергові вибори до Верховної Ради України мали проводитися в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України. Внесення змін до Конституції України було зумовлене необхідністю уніфікувати строки повноважень Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів для забезпечення безперервності процесу здійснення державної влади і самоврядності та зменшення видатків з Державного бюджету України на проведення виборів. А зміни до розділу XV «Перехідні положення» Конституції України обумовлені потребою у визначенні дат проведення чергових виборів народних депутатів України та Президента України після відновлення положень Конституції України в редакції від 28 червня 1996 р. відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010.

Конституційний Суд України з цього приводу зазначив, що право обирати і бути обраним було реалізовано громадянами України на останніх виборах до Верховної Ради України та Президента України на умовах п’ятирічного строку періодичності виборів. Передбачені описаними змінами до Конституції дати наступних чергових виборів до Верховної Ради України і Президента України не призведуть до звуження змісту та обсягу виборчих прав громадян (Висновок Конституційного Суду України від 18 листопада 2010 р. № З-в/2010 (справа про внесення змін до статей 76, 77,103,136,141 та до розділу XV «Перехідні положення» Конституції України).

Чергові вибори депутатів проводяться у зв’язку із закінченням конституційного строку повноважень Верховної Ради України і не потребують окремого рішення про їх призначення.

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про вибори народних депутатів України» виборчий процес чергових виборів депутатів розпочинається за сто двадцять днів до дня виборів. Центральна виборча комісія оголошує про початок виборчого процесу не пізніше ніж за сто двадцять п’ять днів до дня виборів.

Частина 2 коментованої статті визначає загальні умови щодо призначення та проведення позачергових виборів до Верховної Ради України. Такі вибори призначає Президент України шляхом видання відповідного указу. Проведення позачергових виборів в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України є обґрунтованим. Такий термін дозволяє, з одного боку, забезпечити розумні терміни фактичної бездіяльності Верховної Ради у зв’язку з проведенням парламентської кампанії, а з другого — належно підготуватися органам, відповідальним за виборчий процес. Позачергові вибори депутатів відбуваються в останню неділю шіст- десятиденного строку з дня опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, виданого відповідно до Конституції України. Виборчий процес позачергових виборів депутатів починається з дня, наступного після дня опублікування Указу Президента України, зазначеного у частині третій цієї статті.

Строки проведення чергових і позачергових виборів обчислюються в календарних днях.

У частині 3 коментованої статті визначено правову форму встановлення порядку проведення виборів народних депутатів, якою є закон. Законодавче регулювання порядку проведення виборів є загальноприйнятим. Виключно законами визначається організація і порядок проведення виборів (п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України). У країнах молодої демократії тип виборчої системи виборів до парламентів на конституційному рівні не фіксується, а є предметом законодавчого регулювання. «Визначення характеру виборчої системи (мажоритарна, пропорційна, мажоритарно- пропорційна тощо), її певних ознак та особливостей є питанням політичної доцільності і воно має вирішуватися Верховною Радою України» (Ухвала Конституційного Суду України від 29 листопада 2000 р. № 59-у/2000). За чинним Законом України від 7 липня 2005 р. «Про вибори народних депутатів України» встановлено пропорційну виборчу систему.

У світовій конституційно-правовій практиці існує велика кількість різновидів виборчих систем, але усі вони є специфічними модифікаціями одного з трьох типів: мажоритарної, пропорційної та змішаної (мажоритарно-пропорційної).

Першою за часом виникнення та найпоширенішою в сучасному світі є мажоритарна виборча система, в основу якої покладено принцип більшості. За цієї виборчої системи виборці голосують за конкретних осіб, а обраним вважається той з кандидатів, який отримав законодавчо встановлену більшість голосів виборців.

Пропорційну виборчу систему було запроваджено в державно- правову практику з появою політичних партій. У її основі лежить принцип пропорційного представництва політичних об’єднань у представницьких органах влади — політична партія отримує кількість мандатів, яка є пропорційною кількості набраних нею голосів виборців. Особливістю цього типу виборчої системи є те, що виборець голосує не за конкретну особу, а за виборчий список політичної партії чи виборчого блоку політичних партій.

Змішана (пропорційно-мажоритарна) виборча система поєднує позитивні риси обох основних типів виборчих систем.

З часу проголошення незалежності в нашій країні виборча система по виборах до Верховної Ради України еволюціонувала з мажоритарної (1994 р.) до змішаної (1998, 2002 рр.) та пропорційної (виборчі кампанії 2006, 2007 рр.). Найбільш адекватною сучасному стану розвитку політичної системи України є змішана (пропорційно-мажоритарна) виборча система.

Стаття 78.

Народні депутаті України здійснюють свої повноваження на постійній основі.

Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі.

Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.

Коментована стаття Конституції передбачає, що народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі. Згідно із Законом України від 17 листопада 1992 р. «Про статус народного депутата України» в редакції від 22 березня 2001 р. передбачається, що «народний депутат здійснює свої повноваження на постійній основі». Повноваження народного депутата починаються після складення ним присяги на вірність Україні перед Верховною Радою України з моменту скріплення присяги особистим підписом під її текстом і народний депутат не може брати участі в засіданнях Верховної Ради України та її органів, а також здійснювати інші депутатські повноваження до того часу, поки він не скріпить присягу особистим підписом під її текстом. Відмова скласти та підписати присягу має наслідком втрату депутатського мандата. За загальним правилом повноваження народного депутата України припиняються з моменту відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Аналізуючи ч. 2 ст. 78 Конституції України, яка передбачає, що народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі, хотілося б насамперед зазначити, що вперше принцип несумісності був передбачений Конституційним Договором між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», який набув чинності 8 червня 1995 р. і ст. 13 якого встановила обмеження на поєднання депутатської діяльності з іншою, крім викладацької, наукової та творчої роботи.

При цьому зразу ж хочеться наголосити, що в ч. 2 ст. 76 Конституції України йдеться про несумісність мандата народного депутата України із: по-перше, іншим представницьким мандатом і, по-друге, можливістю бути на державній службі.

Для повноцінного розуміння несумісності мандата народного депутата України з іншим представницьким мандатом чи перебуванням на державній службі та співвідношення між частинами 2 та 3 ст. 78 Конституції України обов’язково необхідно врахувати Рішення Конституційного Суду України у справі щодо несумісності депутатського мандата від 13 травня 1997 р. № 1-зп/1997, у якому Суд установив таке. Словосполучення «інші види діяльності» вживається у ч. 3 ст. 78 і ч. 4 ст. 81 Конституції України в різних значеннях. У частині 3 ст. 78 Конституції України під «іншими видами діяльності» мають на увазі всі її види, не охоплені ч. 2 цієї статті, тобто за винятком діяльності, пов’язаної з іншим представницьким мандатом чи з державною службою. У частині 4 ст. 81 Конституції України словосполучення «іншими видами діяльності» за своїм обсягом є ширшим від такого ж словосполучення ч. 3 ст. 78. Воно включає як види діяльності, передбачені ч. 2 ст. 78, так і види діяльності, які згідно з частиною 3 ст. 78 Конституції України встановлюються законом. Таке тлумачення вживаного в ч. 4 ст. 81 Конституції України словосполучення «інші види діяльності» підтверджується також аналізом ч. 4 ст. 103, ч. 1 ст. 120 та ч. 2 ст. 127 Конституції України, які встановлюють вимоги несумісності щодо поста Президента України, посад членів Кабінету Міністрів України та професійних суддів.

Таким чином, словосполучення «інші види діяльності», яке вживається в ч. 4 ст. 81 Конституції України, потрібно розуміти так, що ним охоплюються як види діяльності, передбачені ч. 2 ст. 78, так і види діяльності, які згідно з ч. 3 ст. 78 Конституції України встановлюються законом.

У частині 3 ст. 78 Конституції України зазначається, що вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом. При цьому несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності деталізується у ст. 3 Закону України «Про статус народного депутата України». Зокрема, там зазначається, що народний депутат не має права:

1) бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади;

2) мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі;

3) обіймати посаду міського, сільського, селищного голови;

4) займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов’язків народного депутата час;

5) залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю;

6) входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку.

До того ж у частинах 2 та 3 ст. 3 Закону України «Про статус народного депутата України» йдеться про те, що народний депутат зобов’язаний додержуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законом. А також, що народний депутат, призначений (обраний) на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, і повноваження якого не припинено в установленому законом порядку, допускається до виконання обов’язків за такою посадою не раніше дня подання ним до Верховної Ради України заяви про складення повноважень народного депутата України.

Не можна не згадати також ст. 5 Закону України «Про статус народного депутата України», у якій йдеться про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України і у ч. 2 якої передбачається, що в разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.

Для реалізації цього положення комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає матеріали комітету з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду. За дорученням Голови Верховної Ради України до суду з питання дострокового припинення повноважень народного депутата також може звернутися Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України. Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, у разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду розглядає їх і у випадку незгоди з ними вносить пропозицію про розгляд цього питання на засіданні Верховної Ради України.

За рішенням Верховної Ради України Голова Верховної Ради України зобов’язаний звернутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата. Верховна Рада України своїм рішенням також може зобов’язати звернутися до суду з питання про дострокове припинення повноважень народного депутата Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України.

Отже, у ч. 3 ст. 78 Конституції України встановлюється правило, за яким питання стосовно вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності регулюються виключно законами України. З цього приводу, окрім Закону України «Про статус народного депутата України», який уже цитувався, необхідно також проаналізувати частини 3 та 4 ст. 81, ч. 4 ст. 103, ч. 1 ст. 120 та ч. 2 ст. 127 Конституції України, які також регламентують принцип несумісності, повноцінне розуміння якого неможливе без аналізу усіх зазначених статей.

Стаття 79.

Перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України таку присягу:

«Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.

Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників».

Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом.

Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата.

Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги.

Зазначена стаття передбачає порядок складання народними депутатами України присяги на вірність Україні. Під присягою розуміють офіційну й урочисту обіцянку у вірності і належному виконанні покладених на особу обов’язків. Інститут складення присяги не є чисто формальним моментом, він тягне за собою відповідні правові наслідки. Складаючи присягу, особа офіційно обіцяє належним чином виконувати свої обов’язки впродовж усього періоду перебування на посаді. Таким чином, момент складення присяги пов’язується з моментом початку повноважень відповідної особи.

Слід зазначити, що в конституційному законодавстві деяких країн застосовується термін не «присяга», а «клятва». Цей термін за своєю суттю є синонімом присяги і означає урочисту обіцянку, яка дається при вступі на посаду в присутності визначених у конституції або законах посадових осіб, виконувати певні зобов’язання. Наразі принципової відмінностей між цими термінами не існує.

Історія присяги налічує не одну сотню років. Точно встановити час появи цього інституту неможливо, але можемо припустити, що це відбулося одночасно з появою перших державних утворень. За часів повного домінування у світі країн з такою формою державного правління, як абсолютна монархія особи, що знаходилися на державній або військовій службі, складали присягу на вірність монарху. Ця традиція залишається чинною й у сучасних монархіях як абсолютних (яких зараз залишилося не так вже й багато). Натомість, у країнах з республіканською формою (а такі у сучасному світі становлять абсолютну більшість) присяга складається перед народом як єдиним носієм влади в державі.

Присяга парламентарія має свої особливості.

По-перше, парламентарій, на відміну від решти державних діячів найвищого рангу, за винятком глави держави (у країнах з президентською та напівпрезидентською формами державного правління), отримує свій мандат безпосередньо від громадян країни під час парламентських виборів. Саме прямий представницький мандат покладає на парламентарія тягар додаткової відповідальності. І хоча відмова від імперативного представницького мандата і запровадження вільного суттєво знизила рівень взаємодії парламентарія з виборцями, проте остаточно не ліквідувала такий зв’язок.

По-друге, недотримання депутатом загальнонаціонального представницького органу присяги на вірність народу, який його обрав, є підставою для притягнення парламентарія до політичної відповідальності шляхом відмови в підтримці його кандидатури на наступних парламентських виборах.

По-третє, депутат належить до тієї категорії державних службовців, які мають певний імунітет від переслідування, насамперед кримінального, з боку державних правоохоронних органів. Звичайно, що в різних країнах обсяг такого імунітету варіюється в певних межах, але в будь-якому разі його наявність підвищує значення передусім морально-етичної складової присяги.

По-четверте, момент складення парламентарієм присяги конституції багатьох країн пов’язують із виникненням у нього депутатських повноважень та гарантій їх реалізації.

По-п’яте, присяга має постійно нагадувати парламентарію про його моральний і правовий обов’язок служити суспільству.

Усе це стосується й інституту присяги народного депутата України. Хоча справедливо буде відзначити, що в сучасній Україні інститут присяги є досить поширеним явищем. Чинне законодавство зобов’язує не тільки депутатів, а й главу держави — Президента України, членів Центральної виборчої комісії, суддів Конституційного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, членів Вищої ради юстиції, Рахункової палати та інших посадових осіб складати присягу.

Очевидно, що запровадження інституту присяги має сприяти підвищенню рівня свідомості новообраних представників Українського народу та інших посадових осіб. Завданням інституту присяги є також налаштування парламентаріїв, які своєю працею сприяли б подальшому поступу в усіх сферах суспільного життя, демократичному розвитку країни, її формуванню як правової, соціальної держави.

Відповідно до ст. 79 Конституції України народні депутати України складають присягу перед вступом на посаду. Коментована стаття також визначає процедури складення народними депутатами України присяги. Зокрема, присяга складається народними обранцями перед Верховною Радою України, яка збирається на свою першу сесію. Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України новообраної Верховної Ради України перед відкриттям її першої сесії. Після цього народні депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом. Основний Закон України, в тому числі і коментована стаття, не визначають термін, протягом якого народний депутат має скріпити присягу своїм підписом. Проте, враховуючи правову природу присяги і юридичне значення акту складення присяги, які пов’язуються з виникненням повноважень у народних обранців, слід вважати, що народний депутат без скріплення присяги своїм підписом не може брати участі в засіданнях Верховної Ради України з правом вирішального голосу.

Незважаючи на невеликий розмір присяги і лаконічність її формулювань, присяга народних депутатів України являє собою не тільки офіційну й урочисту обіцянку у вірності і належному виконанні покладених на народних обранців обов’язків, а й чітко визначає систему завдань, які одночасно є і обов’язками, якими має керуватися народний обранець у своїй професійній діяльності. Основними орієнтирами для народного депутата під час його каденції мають бути захист суверенітету й незалежності України, підвищення рівня добробуту Українського народу, дотримання Конституції України та законів України, виконання обов’язків у інтересах усіх співвітчизників.

Складання присяги перед Верховною Радою України також на формальному рівні покликане засвідчити відданість новообраного народного депутата справі служіння тим громадянам, що обрали його до Верховної Ради, і чиї інтереси він представляє в парламенті.

Хоча зазначена процедура й відзначається переважно церемоніальним характером, проте відмова прийняття присяги тягне за собою досить жорсткі санкції у вигляді втрати особою депутатського мандата, тобто втрату статусу народного депутата України.

Інший важливий аспект інституту присяги народного депутата України полягає в тому, що повноваження народних обранців починаються з моменту складення присяги. Таким чином, особа, яка за результатами парламентських виборів отримала відповідний мандат, набуває депутатських повноважень лише після факту складення присяги перед Верховною Радою України. А оскільки повноваження (тобто права і обов’язки) є серцевиною правового становища депутата, то цілком логічним є те, що й відповідного статусу народного депутата України особа набуває лише після виконання вимог ст. 79 Конституції. Разом із статусом вона набуває також і решту його структурних елементів, а саме: гарантії і відповідальність.

Хоча Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 27 жовтня 1999 р. № 9-рп/99 (справа про депутатську недоторканність) дав офіційне тлумачення положень ст. 80 Конституції та ст. 27 Закону України «Про статус народного депутата України». У цьому Рішенні єдиний орган конституційної юрисдикції визначив, що «депутатська недоторканність поширюється на народного депутата України з моменту визнання його обраним за рішенням відповідної виборчої комісії і до моменту припинення повноважень народного депутата України». Відтак, за новообраною особою, яка формально ще не приступила до виконання своїх конституційних повноважень, було закріплено один з елементів статусу народного депутата України, а саме депутатську недоторканність. Остання, як вже наголошувалося, є складовою системи гарантій реалізації депутатських повноважень.

Отже, протягом певного часу особа, яку обрано народним депутатом України, але яка ще не склала відповідну присягу, має так званий «усічений» (неповний) статус народного депутата України. Або, як про це зазначається у правовій літературі, Конституція України пов’язує з фактом визнання повноважень народного депутата України виборчою комісією набуття обраним громадянином лише статусу народного депутата (депутатського мандата). Виходячи з цього, складення присяги народним депутатом є юридичним фактом, з яким Конституція пов’язує момент виникнення повноважень народного депутата, що дає йому право на участь у роботі Верховної Ради та на зайняття в її органах тієї або іншої посади.

Як нами уже зазначалося, у багатьох випадках присяга має формальний, декларативний характер, оскільки не підкріплюється дієвим інструментарієм юридичної відповідальності в її негативному розумінні. Іншими словами, людина, складаючи присягу і заздалегідь знаючи про неможливість притягнення її до юридичної відповідальності за недотримання чи неналежне виконання присяги, досить часто ігнорує положення цього акту або взагалі йде на його відверте порушення. У цьому випадку фактично єдиним запобіжником порушення або недотримання присяги виступає внутрішнє сумління і світоглядні переконання кожної окремої людини.

Чинне законодавство України по-різному підходить до розв’язання вищезазначеної проблеми. В одному випадку воно передбачає юридичну відповідальність за порушення чи ігнорування присяги. Так, згідно з ч. 5 ст. 126 Конституції України порушення суддею присяги є юридичною підставою для його звільнення з посади. Процедура звільнення судді з посади за цією підставою визначена у ст. 105 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». У другому випадку порушення присягу або її свідоме ігнорування не розглядається як правова підстава для притягнення посадової особи до юридичної відповідальності. До цієї категорії осіб саме і належать народні депутати (але не тільки вони). Ані Конституція України, ані Закон України «Про статус народного депутата України» не містять жодної згадки про застосування до народних депутатів — порушників присяги заходів юридичної відповідальності. І тому вони несуть тільки моральну відповідальність за порушення присяги.

Таким чином, присяга народного депутата України є юридичною категорією, яка визначає правомірність чи неправомірність поведінки парламентарія в суспільстві під час здійснення ним депутатських повноважень, делегованих йому цим самим суспільством, а складення присяги народним депутатом є не лише правовою формою легалізації його статусу, а й морально-політичним актом, що виявляє суб’єктивне ставлення народного обранця до здійснення ним відповідних депутатських повноважень.

Стаття 80.

Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.

Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

Ця стаття присвячена депутатській недоторканності — одному з основних елементів конституційно-правового статусу народних депутатів України.

Народні депутати України є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України як єдиному законодавчому органі держави. Конституція та чинне законодавство України визначають необхідні правові умови для безперешкодного й ефективного здійснення ними своїх депутатських повноважень. Положення цієї статті слід розглядати як одну з таких умов, як спеціальну гарантію безперешкодного здійснення депутатської діяльності.

Депутатська недоторканність є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією, яка спрямована на створення належних умов для безперешкодного й ефективного забезпечення ним депутатської діяльності (депутатських повноважень). Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер. Її мета — не тільки убезпечити народного депутата України від незаконного втручання в його депутатську діяльність, а й сприяти належному функціонуванню парламенту.

Зміст інституту депутатської недоторканності полягає в тому, що громадянин, який має статус народного депутата України, користується у випадках, передбачених Конституцією України, особливим імунітетом щодо його юридичної відповідальності.

Народний депутат України не несе юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання в парламенті та його органах, крім відповідальності за образу чи наклеп. Це означає, що народний депутат України і після припинення депутатських повноважень не може бути притягнений до юридичної відповідальності за такі дії. Конституція України гарантує народному депутату України право відстоювати свою позицію під час розгляду тих або інших питань у Верховній Раді України та її органах. Проте цим не виключається відповідальність народного депутата України за його відмову брати участь у голосуванні при прийнятті рішень Верховною Радою України і його вплив таким чином на результат голосування.

Депутатська недоторканність передбачає також особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту народного депутата України. Коментована стаття встановлює, що народний депутат України не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований без згоди Верховної Ради України. Це означає, що одночасно з гарантіями особистої недоторканності людини, встановленими Конституцією України (ст. 29), народні депутати України користуються додатковою конституційною гарантією, яка зумовлена особливим характером їх статусу як повноважних представників народу.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 80 Конституції України (справа про депутатську недоторканність) від 27 жовтня 1999 р. № 9-рп/99 кримінальна відповідальність настає з моменту набрання законної сили обвинувальним вироком суду. Притягнення ж до кримінальної відповідальності як етап кримінального переслідування починається з моменту пред’явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину. Згода Верховної Ради України на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності має бути одержана до пред’явлення йому обвинувачення у вчиненні злочину відповідно до чинного КПК України.

Депутатська недоторканність поширюється на народного депутата України з моменту визнання його обраним за рішенням виборчої комісії і до моменту припинення його повноважень.

У разі пред’явлення громадянину України обвинувачення у вчиненні злочину та (або) його арешту до обрання народним депутатом України подальше провадження в кримінальній справі стосовно такого депутата може бути продовжено за наявності згоди Верховної Ради України на його притягнення до кримінальної відповідальності та (або) перебування під вартою.

У частині 3 ст. 27 Закону України від 22 березня 2001 р. «Про статус народного депутата України» зазначено, що особливості порядку притягнення народного депутата України до відповідальності визначаються Конституцією України, цим Законом та Регламентом Верховної Ради України.

За нинішньої правової ситуації, зважаючи на відповідні рішення Конституційного Суду України, питання про надання Верховною Радою України згоди на притягнення народного депутата України до відповідальності має вирішуватися в порядку, передбаченому главою 35 Регламенту Верховної Ради України.

Так, ст. 218 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата ініціюється відповідно органами досудового слідства і судовими органами. При цьому щодо кожного виду запобіжного заходу подається окреме подання. Подання стосовно народного депутата України повинно бути підтримано і внесено до Верховної Ради України Генеральним прокурором України.

Подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата повинно бути вмотивованим і достатнім, містити конкретні факти і докази, що підтверджують факт вчинення зазначеною в поданні особою суспільно небезпечного діяння, визначеного КК України. У поданні ж про затримання чи арешт повинно бути чітке обґрунтування необхідності затримання чи арешту.

Подання, що не відповідає цим вимогам, Голова Верховної Ради України повертає Генеральному прокурору України, про що має повідомити Верховну Раду України на найближчому пленарному засіданні.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України Голова Верховної Ради України зобов’язаний запропонувати народному депутату України, щодо якого внесено подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт, подати протягом п’яти днів письмові пояснення комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, і доручити зазначеному комітету надати висновок щодо відповідного подання.

Комітет, якому доручено надати висновок щодо питання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт, визначає, зокрема, достатність, законність і обґрунтованість подання. Підготовку цього питання комітет здійснює в терміновому порядку, але в строк не більш як 20 днів. На засідання комітету обов’язково запрошується депутат, стосовно якого внесено подання. Відсутність запрошеного депутата на засіданні відповідного комітету без поважних причин не є перешкодою для розгляду питання і прийняття рішення комітетом. У засіданнях комітету повинен брати участь Генеральний прокурор України чи особа, яка тимчасово виконує обов’язки Генерального прокурора України.

Комітет у разі необхідності може витребувати додаткові матеріали справи, заслухати пояснення осіб за клопотанням особи, стосовно якої внесено подання.

У разі відсутності достатніх доказів щодо обґрунтування подання Голова Верховної Ради України має право повернути його разом із вмотивованим висновком комітету Генеральному прокурору України з пропозицією подати додаткові обґрунтування. У такому разі комітет зупиняє перевірку, про що повідомляється Голова Верховної Ради України, який інформує про це Верховну Раду України. Подання залишається без розгляду до дня надходження до комітету матеріалів, які ним вимагаються, або вмотивованої відповіді.

Верховна Рада України має розглядати на пленарному засіданні внесене подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата у визначений нею день, але не пізніше семи днів з дня подання відповідного висновку комітетом.

Розгляд відповідного питання згідно із законом починається з інформації головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України про подання, що надійшло, проведену роботу щодо підготовки висновку комітету, до предмета відання якого належить підготовка висновку щодо внесеного подання. Також на пленарному засіданні головуючий оголошує внесене подання.

Процедура розгляду подання передбачає надання слова (до 30 хвилин) Генеральному прокурору України (для відповідей на запитання представників депутатських фракцій, народних депутатів) та народ ному депутату, стосовно якого внесено подання (для пояснення). Якщо на пленарному засіданні Верховної Ради України буде встановлено, що народний депутат, стосовно якого внесено подання, відмовляється від дачі пояснень, Верховна Рада України може розглянути питання про надання згоди на притягнення його до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт без пояснень.

На пленарному засіданні висновок комітету оголошує його голова або визначений комітетом представник комітету. Обговорення питання здійснюється за процедурою, визначеною ст. 30 Регламенту Верховної Ради України.

Відповідно до змісту подання головуючий на пленарному засіданні ставить на голосування питання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата.

Рішення про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт приймається Верховною Радою України відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів від її конституційного складу і оформляється постановою Верховної Ради України. Рішення парламенту про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт не переглядаються, крім випадку виявлення обставин, що не були відомі Верховній Раді України під час розгляду відповідного подання.

Про прийняте рішення Голова Верховної Ради України негайно повідомляє Генерального прокурора України.

У коментованій статті Конституції України положення про затримання і арешт не виокремлюється лише як кримінально- процесуальні запобіжні заходи. Оскільки затримання як адміністративно-процесуальний захід, а арешт як вид адміністративного стягнення обмежують право на свободу та особисту недоторканність народного депутата України, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 червня 2003 р. № 12-рп дійшов висновку, що адміністративне затримання та адміністративний арешт визначаються частиною третьою статті 80 Конституції України і не можуть бути застосовані без згоди Верховної Ради України. При цьому затримання чи арешт народного депутата України можливі за згодою Верховної Ради України незалежно від наявності її згоди на притягнення цього народного депутата України до кримінальної відповідальності.

Стаття 81.

Повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.

Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:

1) складення повноважень за його особистою заявою;

2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

4) припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;

5) смерті.

Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

У разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.

У коментованій статті встановлюються підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Відповідно до положень Конституції та законів України повноваження народного депутата України починаються з моменту складення народним депутатом України присяги (ст. 79 Конституції), а припиняються, за загальним правилом, одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України, до складу якої обраний народний депутат України, або в індивідуальному порядку щодо окремих народних депутатів України при достроковому припиненні їх повноважень.

Повноваження Верховної Ради України припиняються в разі закінчення строку її повноважень, що визначається строком, на який обираються народні депутати, тобто п’ять років (ст. 76), або достроково — за рішенням Президента України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 і п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Припинення повноважень Верховної Ради України у зв’язку із закінченням строку її повноважень Конституція пов’язує з чітко визначеним моментом — днем відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання (ч. 1 ст. 90). Це означає, що повноваження народних депутатів України в діючому складі парламенту припиняються не раніш як у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання і за умови відкриття такого засідання. Порядок відкриття відповідного засідання парламенту нового скликання деталізовано нормами Регламенту Верховної Ради України через визначення, зокрема, процедури відкриття першої сесії Верховної Ради України нового скликання (ст. 15).

Крім цього загального правила, ч. 2 коментованої статті передбачаються випадки дострокового припинення повноважень народного депутата України в індивідуальному порядку щодо окремих депутатів, а наступними частинами цієї статті встановлюється загальний порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України. Конституцією визначено вичерпний перелік підстав такого припинення повноважень народного депутата України, в тому числі як за власного ініціативою депутата, так і незалежно від його волевиявлення.

Повноваження народного депутата України згідно з Конституцією можуть припинятися достроково за його особистою заявою про складення повноважень. Мотиви, якими керується народний депутат України в цьому випадку, не мають юридичного значення. Заява про складення повноважень має бути подана в письмовій формі на ім’я Голови Верховної Ради України, підписана народ ним депутатом України особисто. Рішення щодо заяви приймає Верховна Рада України, одночасно доручаючи Центральній виборчій комісії визнати повноваження наступного кандидата в народ ні депутати за списком політичної партії (виборчого блоку політичних партій) відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України».

Незалежно від волевиявлення народного депутата України його повноваження припиняються достроково в разі набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього. При цьому не має значення, який вид покарання визначено судом щодо народного депутата України.

Підставою для дострокового припинення повноважень народного депутата України є також визнання його в судовому порядку недієздатним або безвісно відсутнім.

Припинення громадянства народного депутата України або виїзд його на постійне проживання за межі України є самостійними підставами для дострокового припинення повноважень народного депутата України. Підстави припинення громадянства України визначаються Законом України «Про громадянство України» (див. коментар до ст. 25 Конституції).

Повноваження народного депутата України припиняються також у разі його смерті.

Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України, в тому числі за його особистою заявою, приймає Верховна Рада України більшістю від її конституційного складу. За встановленим Законом України «Про статус народного депутата України» порядком воно приймається в десятиденний строк за поданням комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання регламенту.

Прийняте Верховною Радою України рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України перегляду не підлягає, оскільки Конституція і закони України не передбачають можливості поновлення цих повноважень. Таке рішення оформляється відповідною постановою Верховної Ради України і публікується в газеті «Голос України».

У контексті ж порівняння та розкриття підстав і порядку дострокового припинення повноважень народного депутата України слід враховувати Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 р. «Про офіційне тлумачення статей 58, 78, 79, 81 Конституції України та статей 243-21, 243-22, 243-25 Цивільного процесуального кодексу України (у справі щодо несумісності депутатського мандата)», яким, зокрема, розтлумачено, що частина третя статті 81 Конституції України, яка передбачає порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України за рішенням Верховної Ради України, стосується виключно випадків, передбачених частиною другою статті 81 Конституції України, і не поширюється на випадки, передбачені частиною другою статті 78 Конституції України. А до випадків, передбачених частинами другою і третьою статті 78 Конституції України, застосовується відповідно до частини четвертої статті 81 Конституції України судовий порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Принциповим є положення про те, яким чином у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково. Так, його повноваження в цьому випадку припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду. Тобто порядок і підстави відповідного дострокового припинення повноважень повинні визначатися виключно законом.

Порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України визначено Законом України «Про статус народного депутата України» (ст. 5) та Регламентом Верховної Ради України. Так, комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання регламенту, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає матеріали комітету з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду.

Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання регламенту, у разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду розглядає їх і в разі незгоди з ними вносить пропозицію про розгляд цього питання на пленарному засіданні Верховної Ради України.

За рішенням Верховної Ради України Голова Верховної Ради України зобов’язаний звернутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення повноважень народного депутата України, який не виконує вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності.

Як у випадку реалізації Головою Верховної Ради України права звернутися до суду, так і в разі здійснення відповідного обов’язку за рішенням парламенту, відповідне право чи обов’язок згідно з законом можуть реалізовуватися (виконуватися) Першим заступником чи заступником Голови Верховної Ради України.

Відповідно до норм чинного Кодексу адміністративного судочинства України (ст. 180) позовна заява про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності подається до Вищого адміністративного суду України. Рішення ж, прийняте за наслідками розгляду справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, оскарженню не підлягає.

Рішення суду про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі невиконання ним вимог щодо несумісності депутатського мандата, яке набрало законної сили, є остаточним і не потребує затвердження постановою Верховної Ради України. Інформація про таке рішення повідомляється Головою Верховної Ради України на пленарному засіданні парламенту. Відповідне повідомлення публікується в газеті «Голос України».

Стаття 82.

Верховна Рада України працює сесійно.

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу.

Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів.

Перше засідання Верховної Ради України відкриває найстарший за віком народний депутат України.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України.

У статті встановлюються головні передумови початку роботи парламенту, визначається загальний порядок і нормативно- процесуальна основа діяльності Верховної Ради України.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 (справа щодо повно- важності Верховної Ради України) визначено, що положення ч. 1 коментованої статті, за яким Верховна Рада «працює сесійно», необхідно розуміти так, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів — сесій, на які збирається в конституційно визначені строки, як правило, двічі на рік. Саме під час сесій проводяться пленарні засідання Верховної Ради, засідання її комітетів та комісій. Верховна Рада на сесійний період визначає коло питань, які підлягають розгляду й вирішенню, складає порядок денний чергової сесії, визначає дні й тижні пленарних засідань, роботи комітетів та комісій, народних депутатів у виборчих округах, встановлює кількість і тривалість щоденних пленарних засідань парламенту тощо.

Отже, частина 1 статті визначає основну організаційну форму діяльності Верховної Ради України, яка здійснюється в чітко визначені строки як безпосередньо, так і через сформовані комітети, комісії і фракції. Сесія як організаційно-правова форма реалізації повноважень традиційно притаманна діяльності не лише парламенту, але й іншим представницьким органам загальної компетенції (в Україні — Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради). Загалом сесія — це важлива організаційна форма діяльності представницького колегіального органу влади, в межах якої поєднуються різні форми колективної діяльності депутатів щодо підготовки, попереднього обговорення і остаточного прийняття державно-владних рішень. Її сутність полягає в тому, що депутати — члени колегіального органу влади у встановлений термін збираються разом для спільного обговорення питань, віднесених до їхньої компетенції, і шляхом комбінування різних організаційних форм, що враховують професійне розмаїття та політичні погляди депутатів, приймають спільні остаточні рішення.

Саме тому «сесія» як форма реалізації повноважень парламенту регламентується на рівні Основного Закону країни. Як зазначив Конституційний Суд України у згаданому Рішенні, «спільна діяльність народних депутатів України у режимі функціонування єдиного органу законодавчої влади — парламенту — можлива лише не засіданнях Верховної Ради під час її сесій і неприпустима поза цими засіданнями і за межами сесій».

Сесія є формою здійснення владних повноважень. Такий порядок діяльності властивий всім сучасним парламентам світу. Основною формою проведення сесій є пленарні засідання Верховної Ради, засідання її комітетів і комісій.

Конституційний Суд України у мотивувальній частині зазначеного Рішення визначає, що пленарні засідання є основною формою діяльності українського парламенту під час його сесій і являють собою регулярні зібрання народних депутатів у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою, на яких розглядаються питання, віднесені Конституцією до повноважень Верховної Ради, і приймаються відповідні рішення шляхом голосування. Дні і тижні пленарних засідань, їх кількість і тривалість щоденних пленарних засідань, так само як і роботу комітетів і комісій, роботу народних депутатів України у виборчих округах, а також коло питань, які підлягають розгляду і вирішенню на сесійний період, та інше встановлює Верховна Рада України при складенні порядку денного чергової сесії.

Тривалість сесії визначається самим парламентом. Верховна Рада України на початку кожної сесії визначає орієнтовну дату закриття даної сесії, а в кінці сесії — дату відкриття наступної. Верховна Рада може доручити окремим парламентським комітетам і комісіям продовжити їх роботу і після закінчення сесії. Головуючий на засіданні оголошує закриття сесії на підставі рішення Верховної Ради, прийнятого безпосередньо перед закриттям. У разі запровадження режиму воєнного, надзвичайного чи іншого стану пов’язаного з обмеженням конституційних прав громадян, сесія Верховної Ради України без прийняття спеціального рішення продовжується до його припинення.

Сесійний характер роботи Верховної Ради України враховується при вирішенні окремих особливо важливих для держави питань, в тому числі і конституційного характеру. Як на це звернув увагу Конституційний Суд України, «питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії (частина друга статті 87 Конституції України). Питання про внесення змін до Конституції України має бути розглянуте і вирішене на двох чергових сесіях Верховної Ради України послідовно (стаття 155 Конституції України)».

Оскільки сесія є основною формою діяльності єдиного органу законодавчої влади, то так само іменують і загальний проміжок часу, протягом якого парламентарі здійснюють свої повноваження в парламенті чи виборчому окрузі. У сесіях здійснюється й відлік часу існування Верховної Ради України. Кожна чергова сесія нумерується, починаючи з першої сесії новообраного парламенту (парламенту відповідного скликання). Скликання парламенту нумеруються, починаючи з Верховної Ради України, яка функціонувала на момент проголошення незалежності України в 1991 р.

Уперше в конституційному законодавстві України закріплено положення про умову набуття повноважності Верховної Ради України. До цього парламент приймав рішення про визнання повноважень депутатів і правомочність вирішувати питання, віднесені до відання держави. Повноваження парламенту — це сукупність його прав і обов’язків, визначених передусім Конституцією України, які закріплені за ним для здійснення законодавчої та інших конституційно визначених функцій.

Частина 2 коментованої статті закріплює умови повноважності новообраної Верховної Ради України. Повноважність — це юридично визначена здатність до подальшого функціонування, можливість реалізовувати повноваження, передбачені Конституцією, шляхом прийняття державно-владних рішень. Конституційно визначено, що Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від конституційного складу парламенту, тобто коли Центральна виборча комісія офіційно оголосить про обрання не менш як 300 народних депутатів України. Це є цілком логічним. Оскільки саме такий фактичний склад парламенту є мінімально необхідним для обговорення і прийняття рішень з будь-яких питань, віднесених до компетенції Верховної Ради України, за винятком питання про усунення Президентом України в порядку імпічменту. При цьому у своєму Рішенні від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) Конституційний Суд України роз’яснив, що положення ч. 2 коментованої статті щодо умов повноважності українського парламенту слід розглядати у взаємозв’язку з положенням ч. 4 ст. 79 Конституції України і розуміти так, що Верховна Рада України є повноважною, тобто правомочною приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження, за умов обрання не менш як двох третин від її конституційного складу і складення новообраними народними депутатами України присяги. Ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії. У разі зменшення з будь-яких причин складу парламенту до кількості, меншої ніж триста народних депутатів, діяльність Верховної Ради України має бути зупинена до складення присяги належним числом відповідно обраних народних депутатів.

Таким чином, між повноваженнями окремого народного депутата України і повноваженнями Верховної Ради України в цілому існує особливий зв’язок. Наявність уповноваженого парламенту залежить від виконання певних вимог, адресованих народним депутатам, від наявності у них повноважень, оскільки ст. 79 Конституції містить вимогу складення народними депутатами України присяги та застереження щодо втрати мандата в разі відмови скласти присягу. Водночас встановлено, що повноваження народних депутатів починаються з моменту складення присяги. Отже, реалізація повноважень Верховної Ради України є можливою лише при повноважності народних депутатів України.

Згідно з Конституцією України повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги. Задля цього Верховна Рада України скликає їх на першу сесію, яка має розпочати роботу не пізніше, ніж на тридцятий день після офіційного оприлюднення результатів виборів. Зазначений термін необхідний для підготовки новообраних депутатів до законодавчої роботи, в першу чергу для їх ознайомлення з умовами і порядком діяльності парламенту і для здійснення комплексу підготовчих робіт з організації і проведення першої сесії.

Підготовка народних депутатів в основному має інформаційно- ознайомчий характер. Для цього, згідно з Регламентом Верховної Ради України (ст. 12), апарат Верховної Ради не пізніше як через сім днів після офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів надсилає народним депутатам: 1) Конституцію України; 2) текст офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів народних депутатів України; 3) Регламент Верховної Ради України та інші необхідні документи та нормативні акти.

Що стосується комплексу підготовчих робіт з організації й проведення пленарних засідань першої сесії Верховної Ради нового скликання, то тут йдеться в першу чергу про формування та організацію роботи Підготовчої депутатської групи. На неї покладається обов’язок підготувати пропозиції для новообраного парламенту, зокрема: щодо формування Тимчасової президії першої сесії і обрання лічильної комісії; стосовно складення повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою і обрання Голови Верховної Ради України; а також висловити пропозиції щодо кількості комітетів і предмета їх відання, обрання голів комітетів, перших заступників, заступників голів, членів комітетів і секретарів; щодо порядку формування і реєстрації депутатських фракцій, заслуховування позачергового послання Президента України і доповіді Голови Верховної Ради України попереднього скликання, доповіді Підготовчої депутатської групи та ін.

Новообрана Верховна Рада є організаційно неструктурованою, поки не будуть сформовані її керівні органи. Тому ч. 4 коментованої статті визначає, хто має відкривати перше засідання парламенту нового скликання. Таке право надається найстаршому за віком народному депутату України. Це є цілком виправданим, оскільки за умов, коли новообрані депутати не знають ділових та організаційних якостей один одного, перевага надається найбільш досвідченій і поважній людині з огляду на її вік. Такий підхід повністю вкладається в усталені морально-етичні уявлення Українського народу про організацію суспільного співжиття, що базується на повазі до старших.

Слід зауважити, що його також дотримуються не тільки в парламентах зарубіжних країн, а й у міжнародних органах і установах, які формуються шляхом виборів. У Конституції України і Регламенті Верховної Ради, як і в конституційному законодавстві інших країн, цей порядок не деталізується, але зазвичай дотримуються такого: коли неможливо визначити найстаршого, оскільки два чи більше кандидати на відкриття першого засідання народилися в ту ж саму дату, місяць і рік, то перевага надається жінці, за відсутності такої серед кандидатів, перевага надається більш досвідченому і підготовленому до ведення таких засідань.

Найстарший за віком народний депутат веде лише одне засідання Верховної Ради України, після чого головує на засіданнях парламенту голова Підготовчої депутатської групи (до сформування Тимчасової президії першої сесії Верховної Ради України).

Частина 5 коментованої статті надає перелік правових актів, у яких містяться процесуальні норми щодо організації роботи Верховної Ради України в цілому. Крім Конституції, до цього переліку внесено закон про регламент. Конституція найбільш загальним чином визначає відправні засади організації роботи Верховної Ради України, а закон про регламент їх деталізує.

Регламент Верховної Ради України встановлює порядок скликання та проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності Верховної Ради України та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб.

Слід зауважити, що порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді встановлюється не тільки Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, а й законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України».

Отже, перелік нормативних актів, зазначений у ч. 5 ст. 82 Конституції України, включає тільки ті правові акти, які стосуються організації роботи парламенту як цілісного органу влади. Фактично ця частина вирішує одне принципове завдання: вона надає «порядку роботи Верховної Ради України» статус конституційного. Слід згадати, що до ухвалення Конституції України 28 червня 1996 р. порядок роботи Верховної Ради України визначався Регламентом парламенту, який не мав статусу законодавчого акта. Виходячи з юридичного значення «порядку роботи Верховної Ради України», зросла вимога й до її Регламенту як до правового документа за формою, так і за змістом. Саме цим можна пояснити численні рішення Конституційного Суду України (див., наприклад, рішення: № 17-рп/98 від 3 грудня 1998 р., № 2-уп/2000 від 27 червня 2000 р., № 4-рп/2008 від 1 квітня 2008 р., № 16-рп/2008 від 17 вересня 2008 р., № 30-рп/2009 від 26 листопада 2009р. Та ін.), в яких Регламент Верховної Ради України визнавався неконституційним як за формою цього правового акта (на час прийняття рішення), так і за змістом його положень.

У рішенні № 4-рп/2008 Конституційний Суд України зазначив, що оскільки Регламент «встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій, коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідання, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України..., регулює і низку інших важливих питань, які стосуються статусу народних депутатів України, відносин між парламентом та іншими органами державної влади, надання згоди та призначення на посаду та звільнення з посад посадових осіб, вирішення питання «про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України тощо», то він має прийматися виключно як закон України. Очевидно, що за такого тлумачення конституційне значення «порядку роботи Верховної Ради України» не ототожнюється з юридичною силою Регламенту, який є законом і має відповідати Конституції. Це слід мати на увазі, оскільки думка окремих суддів Конституційного Суду України, що Основний Закон України визначив «нову форму нормативно-правового акта, що регулює порядок Верховної Ради України: Регламент — самостійний нормативно-правовий акт Верховної Ради України, а не закон» (див. Окрему думку судді Маркуш М. А. до Рішення № 30-рп/2009 від 26 листопада 2009 р.), з правової точки зору не аргументована і цілком слушно Конституційний Суд України її не підтримав.

Саме з наведених причин Конституційний Суд України в Рішенні № 16-рп/2008 дійшов висновку, що «положення Тимчасового регламенту не можуть бути взяті до уваги, оскільки він в цілому не відповідає Конституції України у зв’язку з затвердженням його Постановою Верховної Ради України, а не законом», а в Рішенні № 4-рп/2008 зауважив, що оскільки Регламент прийнятий як додаток до Постанови «Про Регламент Верховної Ради України», то Постанова Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 16 березня 2006 р. № 3547-VI з наступними змінами і доповненнями має бути визнана такою, що повністю не відповідає Конституції України (є неконституційною). З таких же мотивів Конституційний Суд України визнав неконституційними Закон України № 30-рп/2009 «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України» від 4 вересня 2008 р. і Регламент Верховної Ради України від 19 вересня 2008 р. (див. Рішення Конституційного Суду України від 26 листопада 2009 р.).

Стаття 83.

Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року.

Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України.

У разі введення воєнною чи надзвичайного стану в Україні Верховна Рада України збирається у дводенний строк без скликання.

У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Конституція України закріплює проведення кількох видів сесій (перша сесія, чергова сесія, позачергова сесія, позачергова сесія в разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні), порядок скликання яких для кожної свій.

Коментована стаття виокремлює три з них: як найбільш типові для роботи Верховної Ради України — чергові і позачергові та сесію, на яку скликаються народні депутати України в разі введення воєнного чи надзвичайного стану.

Конституція України запровадила інститут чергових сесій роботи парламенту для забезпечення постійного, безперервного характеру його роботи в умовах, коли народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі (ст. 78), а безпосередньо здійснюють законотворчу роботу (обговорюють і голосують за конкретні законопроекти) на їх періодичних зібраннях.

Правові норми, які містяться в ст. 83 Конституції України, спрямовані на забезпечення ефективного функціонування Верховної Ради України, головним повноваженням якої як єдиного органу законодавчої влади в державі є законотворча діяльність. Ці норми, поряд з деякими іншими конституційними положеннями, визначають постійно діючий характер діяльності парламенту. Вони спрямовані на гарантування недопущення будь-яких відхилень щодо календарних строків початку чергових сесій Верховної Ради, можливого неправомірного намагання порушення цих строків, від кого б вони не виходили або в звичайних, або навіть у надзвичайних ситуаціях.

В Основному Законі визначено, що чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року. У зв’язку з такою конституційною визначеністю початку роботи парламенту чергові сесії не скликаються. Для загальнонаціонального органу, яким є Верховна Рада України, встановлення в Конституції єдиних строків початку роботи її чергових сесій, крім гарантій від довільного визначення подібних строків, містять також і раціональні установлення, спрямовані на додержання необхідного порядку в роботі українського парламенту, забезпечення узгодженості його діяльності з роботою різних державних органів, здійснення будь-яких державних заходів, планування своєї діяльності.

Якщо початок чергової сесії Верховної Ради України жорстко регламентується Основним Законом, то її завершення залежить від рішення Верховної Ради України. Парламент може приймати рішення про різні строки її завершення. При цьому він має брати до уваги, чи вирішені ті питання, які планувалось розглянути на черговій сесії, щоб міжсесійні канікули тривали розумний період (згідно з Регламентом вони можуть тривати не більше 45 днів і не менше 10 днів до початку наступної сесії). Практика завершення сесій показує, що осіння сесія парламенту триває до середини — кінця січня наступного року, а весняна — до половини липня — початку серпня. Питання продовження і завершення чергової сесії належить до повноважень Верховної Ради України.

Початок чергової сесії парламенту не потребує ні спеціального рішення Верховної Ради чи рішення її Голови, ні спеціальної процедури скликання народних депутатів України. На визначення дати початку чергової сесії впливає обсяг запланованої і виконаної роботи, невідкладність питань, що їх має вирішити парламент, та інші обставини.

Не пізніше ніж за три дні до початку чергової сесії парламенту відповідна інформація має бути опублікована в газеті «Голос України». Разом з тим на апарат Верховної Ради України покладено обов’язок надіслати всім народним депутатам України, згідно зі строком, визначеним Регламентом Верховної Ради України, інформацію про дату і час початку чергової сесії, місця і час реєстрації народних депутатів.

У статті 83 Конституції йдеться також про скликання позачергових (екстраординарних) сесій Верховної Ради України. Вони скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, тобто не менш як ста п’ятдесяти народних обранців, або на вимогу Президента України. При цьому обов’язково зазначається порядок денний сесії, що скликається.

Основний Закон України не перераховує підстав, з яких уповноважені на то суб’єкти можуть вимагати скликання позачергової сесії. Отже, це питання покладено на розсуд самих суб’єктів. Разом з тим те, що цим правом можуть скористатися лише Президент України і сто п’ятдесят народних депутатів України, ставить певні перепони для скликання позачергових сесій зі слабо аргументованих, дріб’язкових, державно незначних питань. Додатковою перепоною для скликання невмотивованих позачергових сесій є вимога аргументувати ініціаторами її скликання свою пропозицію, підписати її (при цьому підписи ініціаторів не можуть бути відкликані). До вимоги суб’єктів скликання позачергової сесії мають бути додані на розсуд ініціаторів проекти законів, постанов, які слід розглянути на сесії. Такі документи слугуватимуть підставою для визначення вмотивованості ініціативи. Зміна позиції суб’єктів ініціативи скликання позачергової сесії (заяви про відкликання підпису чи відмова від своєї ініціативи Президента України) не впливатимуть на скликання позачергової сесії. Право на скликання позачергової сесії не тільки важливий засіб підвищення ефективності управління в державі, а й можливість опозиції акцентувати увагу суспільства на нагальності вирішення певних проблем загальнодержавного значення.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України позачергова сесія парламенту має бути скликана не пізніше ніж у семиденний строк після дня надходження вимоги про її скликання. На Голову Верховної Ради України покладено обов’язок видати розпорядження про скликання позачергової сесії, яке має бути опубліковане в газеті «Голос України» не пізніше як за три дні до її відкриття. У розпорядженні зазначаються питання, які мають бути розглянуті на такій сесії. Чітко визначений порядок скликання позачергової сесії пов’язаний з її характером і, як правило, нетривалістю проведення.

Якщо позачергова сесія проводиться у зв’язку з оголошенням указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні чи в певній частині території держави, народні депутати України мають зібратися на її засідання не пізніше як у дводенний строк після оголошення указу без скликання. Це конституційне положення є нормою прямої дії і не потребує додаткових організаційно-правових заходів для відкриття такої сесії. Проведення такої сесії пов’язане із повноваженнями Верховної Ради України щодо затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 31 ст. 85 Конституції України).

Якщо засідання Верховної Ради відбуватиметься поза офіційним залом засідань, про це має бути повідомлено кожного народного депутата із зазначенням адреси проведення парламентських зборів. У такому разі сесія Верховної Ради збирається у дводенний строк, коли воєнний чи надзвичайний стан оголошується на всій території України, а не лише в окремих її місцевостях.

Враховуючи екстремальність ситуації, у зв’язку з якою видаються укази Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в державі, зрозуміло, що порядок реалізації таких екстраординарних повноважень має бути врегульований на рівні закону. До основних законодавчих актів, які регламентують дії посадових осіб у таких випадках, окрім Конституції України і Регламенту Верховної Ради України, слід віднести Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» і Закон України «Про правовий режим воєнного стану».

Як у разі введення воєнного стану, так і в разі оголошення надзвичайного стану на керівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності покладено обов’язок сприяти народним депутатам України прибуттю у дводенний строк на засідання Верховної Ради України і здійсненню ними своїх повноважень під час засідання. На Голову Верховної Ради України, а в разі його відсутності — на Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України, який виконує обов’язки Голови Верховної Ради України, покладається обов’язок визначити місце і час проведення засідання парламенту, про що народні депутати мають бути терміново поінформовані.

Якщо дія воєнного чи надзвичайного стану збіглася із закінченням встановленого строку діяльності Верховної Ради даного скликання, її повноваження без прийняття спеціального рішення продовжується до дня засідання першої сесії Верховної Ради України новообраного парламенту після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Оскільки під час дії воєнного чи надзвичайного стану вибори до Верховної Ради України не можуть проводитися, то строк її діяльності продовжується на час виборів після дії надзвичайного і воєнного стану і до першої сесії новообраного парламенту.

Стаття 84.

Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України.

Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування.

Голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.

Вимога ч. 1 коментованої статті не є нововведенням у конституційне законодавство і політико-правову думку України. У Пактах і Конституції законів вольностей Війська Запорозького йшлося про те, що «дотримуватися похвального і корисного для публічної рівноваги порядку, а саме... збирати приватні і публічні ради, обмірковуючи спільне благо батьківщини» завжди вважалось основоположним у Війську Запорозькому, що «він існував... у давні часи за старим правом вольностей». У проекті Правительственної Комісії по виробленню Конституції Української Держави «Основний державний закон Української Народної Республіки» ст. 73 закріплювала: «Засідання Державного Сойму є прилюдні. Вони можуть бути таємні тільки на жадання Голови Державного Сойму, представника Правительства або не менш як 10 членів Державного Сойму, на підставі окремої ухвали, що приймається після того, як публика опустила салю нарад». Проект Конституції (Основних державних законів) Української Народної Республіки закріплював, що «засідання обох Палат Парламенту як загальне правило відбуваються прилюдно. Ті випадки, коли для охорони державних інтересів або з міркувань етичного характеру засідання Палати повинне відбуватися без присутності сторонньої публіки, — визначаються регуляміном, що нормує порядок роботи кожної Палати. Зазначене в першому уступі § 51 стосується також до Об’єднаного Зібрання Палат Парламенту» (§ 51).

У Конституціях радянського періоду не врегульовувались питання щодо порядку засідань Верховної Ради Української РСР. І лише в Конституції УРСР від 20 квітня 1978 р. чи не вперше побічно згадується, що «діяльність Рад народних депутатів будується на основі колективного, вільного, ділового обговорення і вирішення питань, гласності...» (ст. 83). Але це не стосувалось засідань Верховної Ради чи інших рад, оскільки ч. 2 цієї статті вводила інший порядок: «Ради народних депутатів і створювані ними органи систематично інформують населення про свою роботу і прийняті рішення».

Стаття 84 Конституції України присвячена організаційним аспектам проведення засідань Верховної Ради України. Справжня відкритість її роботи становить неодмінну умову належної реалізації принципу гласності в її діяльності. Ця відкритість передбачає право бути присутніми на засіданнях Верховної Ради представників ЗМІ, різних державних і недержавних організацій, проводити трансляції роботи сесій по радіо і телебаченню. Порядок висвітлення парламентських засідань, їх час та обсяг визначаються самою Верховною Радою.

Реалізація принципу гласності на рівні парламенту здійснюється через відкриті засідання, висвітлення його діяльності (у межах встановлених законом чи постановами Верховної Ради) в ЗМІ; укладення договорів апаратом законодавчого органу з телерадіокомпаніями, іншими засобами масової інформації про інформування суспільства стосовно діяльності парламенту; встановлення державного замовлення на предмет висвітлення його діяльності; відкриті взаємини з іншими державними органами, політичними партіями, профспілками, громадянами та юридичними особами; оприлюднення на постійній і періодичній основі матеріалів про свою діяльність, діяльність комітетів, комісій, фракцій; публікацію стенографічних бюлетенів засідання Верховної Ради; відкритий доступ до вебсайту парламенту; доступ до парламентських засідань (як парламенту в цілому, так і його комітетів, комісій) представників громадськості й зарубіжних громадян і делегацій; участь у засіданнях акредитованих журналістів і технічних працівників ЗМІ; подачу інформації про роботу Верховної Ради через парламентський супутниково-кабельний телеканал, газету «Голос України», журнал «Віче», Відомості Верховної Ради України та інші видання.

Реалізація принципу відкритості й гласності роботи Верховної Ради України на рівні народних депутатів України проводиться через їх постійний зв’язок з виборцями, звітування перед ними і виконання запитів, залучення до такого виконання представників інших державних органів, посадових осіб; висвітлення роботи народних депутатів через ЗМІ та ін.

Стаття 84 Конституції передбачає можливість проведення й закритих засідань Верховної Ради. Такі засідання відбуваються за рішенням більшості народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, тобто якщо за таке рішення проголосують більш як 225 депутатів. Закриті засідання відбуваються, коли обговорюються питання, пов’язані з державною таємницею, або інші питання, розгляд яких з поважних причин вимагає закритого режиму. У таких засіданнях можуть брати участь Президент України, члени Кабінету Міністрів України, а також інші особи, якщо необхідність цього визначена Верховною Радою або її Головою. Порядок поширення матеріалів закритого засідання, їх публікації визначається в рішенні парламенту України.

Оскільки закриті засідання це скоріш виняток, ніж правило в діяльності парламенту, то і порядок їх проведення регламентується чітким визначенням усіх факторів і умов здійснення. Регламент Верховної Ради України (ст. 4) встановлює, що Президент України і Прем’єр-міністр України мають право бути присутніми на закритих засіданнях. Всі інші особи, присутність яких визнана парламентом необхідною, зобов’язані з’явитися на такі засідання. На головуючого на закритому засіданні покладено обов’язок поінформувати народних депутатів про всіх, кого запрошено на засідання.

Особам, які беруть участь у закритому засіданні, заборонено використовувати кіно-, фото-, відеотехніку, засоби зв’язку, звукозапису та обробки інформації (п. 4 ст. 4 Регламенту). По завершенні закритого засідання Верховна Рада приймає рішення про необхідність публікації стенографічного бюлетеня, результатів голосування, прийнятого рішення по суті обговорених питань на закритому засіданні.

Стенографування, підготовка протоколу закритого засідання проводиться представниками апарату Верховної Ради України із зобов’язанням не розголошувати інформацію, оприлюднену на такому засіданні.

Відносно прийняття рішень Верховної Ради в Основному Законі вказується, що вони ухвалюються виключно на пленарних засіданнях шляхом голосування, причому кожний депутат має один голос. Він повинен брати участь у голосуванні особисто і не може доручати голосувати від свого імені іншим депутатам. Така вимога випливає з того, що пленарні засідання є основною формою діяльності Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Надзвичайна важливість цієї діяльності обумовлює її детальну регламентацію в спеціальному правовому акті — Регламенті Верховної Ради України. Питання, які виносяться на розгляд У пленарних засіданнях, повинні обов’язково включатися до порядку денного цих засідань і попередньо ретельно готуватися до їх розгляду.

Порядок денний чергової сесії Верховної Ради затверджується на кожну чергову сесію. Зміна чи виключення питань із затвердженого порядку денного оформляється окремим рішенням, яке після відповідного обговорення приймається не менш як двома третинами голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради. У разі, коли із зазначеного питання є пропозиція погоджувальної ради депутатських фракцій, груп, рішення щодо неї може прийматись без обговорення більшістю голосів депутатів від конституційного складу.

Перед кожним пленарним засіданням відбувається поіменна реєстрація народних депутаті]!. Кожний з них одержує проекти законів, постанов та інші документи, які розглядатимуться на засіданнях сесії.

Рішення Верховної Ради після ретельного обговорення питань, що розглядаються, приймаються відкритим голосуванням за допомогою електронної системи підрахунку голосів, а з деяких питань — таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Голосування здійснюється депутатами особисто в залі засідань або у відведеному для таємного голосування бюлетенями місці біля зали засідань. Порядок голосування відносно тих чи інших питань діяльності Верховної Ради визначається Регламентом Верховної Ради України.

Стаття 85.

До повноважень Верховної Ради України належить:

1) внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції;

2) призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених статтею 73 цієї Конституції;

3) прийняття законів;

4) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

6) затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

7) призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією Конституцією;

8) заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

9) оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України;

10) усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому статтею 111 цієї Конституції;

11) розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

12) надання згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України;

13) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції;

14) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

15) призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених цією Конституцією;

16) призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

17) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні;

18) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;

19) призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;

20) призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

21) призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України;

22) затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України;

23) схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

24) надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України;

25) надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

26) призначення третини складу Конституційного Суду України;

27) обрання суддів безстроково;

28) дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

29) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;

30) призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування;

31) затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;

32) надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;

33) здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією;

34) прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України;

35) призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату;

36) затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності.

Верховна Рада України здійснює інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.

Коментована стаття Конституції України визначає основні функції та повноваження Верховної Ради України. Серед основних функцій Верховної Ради України слід виокремити представницьку, установчу законодавчу, програмну, безпекову та оборонну, зовнішньополітичну, бюджетно-фінансову, контрольну, арбітражну, інституцій - ну кадрову та ін. Відповідні функції Верховної Ради України є взаємодоповнюючими і знаходять своє продовження та реальне втілення в правотворчій і правозастосовній діяльності, яка здійснюється на реалізацію системи повноважень, визначених у коментованій ст. 85 та інших статтях Основного Закону.

Стаття 85 Конституції України складається з двох частин. Перша частина містить 36 пунктів, які визначають основні конституційні повноваження Верховної Ради України, а друга вказує на те, що визначені в першій частині цієї статті повноваження парламенту не є вичерпними.

Характерною особливістю ч. 1 ст. 85 Конституції України є те, що більшість повноважень Верховної Ради України, закріплених у ній, отримують свій розвиток в інших положеннях Основного Закону, законах України, інших правових актах, а також у правових позиціях Конституційного Суду України. До того ж окремі конституційні повноваження Верховної Ради України реалізуються через прийняття нею законів України, тобто поєднуються із законодавчою функцією парламенту, котра виступає не лише основною, але й універсальною щодо інших його функцій.

Пріоритетними в системі повноважень парламенту слід вважати його права та обов’язки, спрямовані на здійснення установчої влади, зокрема внесення змін до конституції, призначення загальнодержавного референдуму, законодавче регулювання суспільних відносин, призначення виборів представницьких органів державної влади і органів місцевого самоврядування, встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Пункт 1 ч. 1 коментованої статті закріплює за Верховною Радою України повноваження вносити зміни до Основного Закону в межах і в порядку, які встановлені розділом XIII Конституції України. Відповідне повноваження парламенту отримало свій розвиток у статтях 154—159 Конституції України, у главі 26 «Розгляд законопроектів про внесення змін до Конституції України» Регламенту Верховної Ради України, інших правових актах. Слід враховувати, що внесення парламентом змін до Основного Закону диференціюється залежно від предмета конституційної ревізії. Так, законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділів І «Загальні засади», III «Вибори. Референдум» і XIII «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу парламенту. Натомість внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції відбувається за більш жорсткою процедурою, яка передбачає подання відповідного законопроекту до парламенту Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, винесення його на всеукраїнський референдум, який призначається Президентом України.

Вітчизняна конституційна практика засвідчує необхідність неухильного дотримання вимог Конституції при внесенні до неї змін. Так, Закон України від 8 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Конституції України» був визнаний Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) неконституційним у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття і втратив чинність.

Пунктом 2 ст. 85 Конституції України встановлюється повноваження парламенту призначати обов’язковий всеукраїнський референдум з питання про зміну території України. Утім, за роки незалежності Верховна Рада України жодного разу не реалізувала це повноваження, зокрема, внаслідок як неоднозначності дефініції «питання про зміну території України», так і недосконалості відповідних положень Закону України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Пункт 3 коментованої статті визначає, по суті, основне повноваження Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні (ст. 75 Конституції) — прийняття законів. Предметом законодавчої діяльності парламенту є прийняття законів України з питань віднесених ст. 92 Основного Закону до виключного регулювання законом, а також з інших питань, віднесених до компетенції Верховної Ради України, зокрема, з питань, визначених у ч. 1 ст. 85 Конституції України. Порядок здійснення законодавчої діяльності Верховною Радою України регулюється Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 р.

До установчих слід віднести й повноваження Верховної Ради України щодо визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, яке узгоджується з конституційними повноваженнями Президента України на здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави (п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції) та Кабінету Міністрів України на здійснення внутрішньої і зовнішньої діяльності України (п. 1 ст. 116 Конституції). Реалізуючи повноваження встановлені п. 5 ч. 1 ст. 85 Основного Закону, Верховна Рада України прийняла 1 липня 2010 р. Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», який визначив основні принципи внутрішньої політики України у сфері розбудови державності, розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів, формування інститутів громадянського суспільства, національної безпеки і оборони, в економічній, соціальній і гуманітарній сферах, в екологічній сфері та сфері техногенної безпеки, а також засади зовнішньої політики України.

Окремий блок установчих повноважень Верховної Ради України, визначених у коментованій статті Основного Закону, стосується призначення виборів Президента України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також виборів до органів місцевого самоврядування. Так, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 85 Основного Закону, Верховна Рада України призначає вибори Президента України в строки, передбачені ч. 5 ст. 103 Конституції України. Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю березня п’ятого року його повноважень, а у разі дострокового припинення повноважень Президента України — у період дев’яноста днів із дня припинення повноважень.

Верховна Рада України також наділена повноваженнями щодо призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. 30 коментованої статті) та призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 коментованої статті). Прикладом реалізації відповідних положень коментованої статті є постанова Верховної Ради України від 1 квітня 2010 р. № 2032 «Про призначення позачергових виборів Оріхівського сільського голови (Оріхівська сільська рада Лутугинського району Луганської області)» та ін.

Відповідно до п. 29 ч. 1 коментованої статті Верховна Рада України також наділена установчими повноваженнями щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Прикладами реалізації цього конституційного повноваження парламенту є постанови Верховної Ради України від 22 жовтня 2009 р. «Про встановлення меж міста Путивль Путивльського району Сумської області», від 18 грудня 2008 р. «Про присвоєння найменування новоутвореному населеному пункту Запорізького району Запорізької області» та ін.

Верховна Рада України також наділена повноваженнями установчого характеру щодо затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності. Реалізуючи ці повноваження, парламент прийняв закони України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», «Про Перелік пам’яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації» та ін.

Установча функція парламенту тісно пов’язана з його програмною діяльністю щодо законодавчого затвердження деталізованих планів подальшої розбудови державотворення та право- творення, розвитку різних сфер державного та суспільного життя на середньо- та довгострокову перспективу. Відповідно до повноважень, визначених у п. 6ч. 1 ст. 85 Конституції України, Верховна Рада України затверджує загальнодержавні програми, спрямовані на економічний, науково-технічний і соціальний, національно- культурний розвиток, а також охорону довкілля. Як приклад, реалізуючи зазначені повноваження, Верховна Рада України прийняла закони України від 30 вересня 2008 р. № 608-VI «Про затвердження Загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми України на 2008—2012 р.»; від 23 грудня 2009 р. № 1794-VI «Про затвердження Загальнодержавної програми боротьби з онкологічними захворюваннями на період до 2016 р.» та ін.

До повноважень парламенту у сфері національної безпеки і оборони коментована стаття відносить оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України (п. 9). Згідно з п. 31 ч. 1 ст. 85 Верховна Рада України також уповноважена затверджувати протягом двох днів з моменту звернення Президента України укази про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Правові режими воєнного та надзвичайного стану, а також підстави й порядок їх введення регулюють закони України від б квітня 2000 р. «Про правовий режим воєнного стану», від 16 квітня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану», від 10 лютого 2010 р. «Про Регламент Верховної Ради України» та ін.

Окрім того, до безпекових і оборонних повноважень Верховної Ради України належать повноваження щодо затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України (п. 22 ч. 1 ст. 85 Конституції) і схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України (п. 23 ч. 1 ст. 85 Конституції). Реалізація Верховною Радою України своїх конституційних повноважень у сфері національної безпеки і оборони України здійснюється насамперед через прийняття нею відповідних законів. Наприклад, чисельність Збройних сил України на сьогодні регулюється Законом України «Про чисельність Збройних Сил України на 2008 рік» від 12 лютого 2008 року зі змінами і доповненнями, а загальна структура та функції Збройних Сил України, Служби безпеки України та інших військових формувань регулюється законами України від 6 грудня 1991 р. «Про Збройні Сили України», від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» та ін.

Порядок здійснення Верховною Радою України конституційних повноважень у сфері національної безпеки й оборони регламентується положеннями глави 31 «Розгляд питань про затвердження указів Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації та оголошення за поданням Президента України стану війни чи укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України» Регламенту Верховної Ради України, іншими актами чинного законодавства.

Важливе місце в системі функцій і повноважень Верховної Ради України займає її правосуб’єктність у сфері зовнішньополітичної діяльності. Коментована стаття Основного Закону уповноважує парламент визначати засади зовнішньої політики (п. 5 ч. 1), схвалювати рішення про надання військової допомоги іншим державам (п. 23 ч. 1) тощо. Не менш важливе значення для зовнішньополітичної діяльності Української держави загалом має й реалізація Верховною Радою України свого конституційного повноваження щодо надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнародних договорів України (п. 32 ч. 1 коментованої статті). Адже міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, відповідно до ч. 1 ст. 9 Основного Закону є частиною національного законодавства України. Це дає підстави відносити відповідне повноваження Верховної Ради України одночасно й до повноважень у сфері парламентського контролю.

Порядок надання Верховною Радою України згоди на обов’язковість міжнародних договорів України (ратифікація, затвердження, прийняття, приєднання) та їх денонсація здійснюється відповідно до Конституції України, Закону України «Про міжнародні договори України», Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. та глави 32 Регламенту Верховної Ради України.

Життєво важливими для суспільства та держави є повноваження Верховної Ради України затверджувати Державний бюджет України та вносити зміни до нього, а також інші повноваження в бюджетно-фінансовій сфері. Державний бюджет України на наступний рік приймається у формі закону України, а його проект розробляється з урахуванням основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні в середньому за рік та на кінець року, прогнозованого рівня безробіття та інших показників і подається в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України Урядом України. Представлення Державного бюджету на наступний рік здійснюється на пленарному засіданні Верховної Ради України Міністром фінансів України. Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік розглядається в парламенті за процедурою трьох читань з урахуванням вимог глави 27 «Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням» Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Реалізуючи свою бюджетну функцію, парламент також здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України і приймає рішення щодо звіту про його виконання. Відповідний контроль Верховна Рада України здійснює як безпосередньо (щомісячні, щоквартальні, річні звіти), так і через спеціальний орган. Від імені Верховної Ради України згідно зі ст. 98 Конституції України контроль за виконанням Державного бюджету України здійснює Рахункова палата, правовий статус якої унормовує Закон України від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату». Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України за попередній рік розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніш як у двотижневий строк із дня отримання висновку Рахункової палати про використання коштів Державного бюджету.

До повноважень Верховної Ради України в бюджетно-фінансовій сфері слід віднести і передбачене п. 14 ч. 1 ст. 85 Конституції України повноваження щодо затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням. Окрім того, коментована стаття Основного Закону покладає на парламент здійснення й бюджетно-фінансових повноважень у частині затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату (п. 35 ч. 1).

Очевидно, що реалізація основних функцій і повноважень Верховної Ради України не в останню чергу залежить від ефективності здійснення нею парламентського контролю, який реалізується парламентом як безпосередньо (на пленарних засіданнях, через парламентські комітети, народних депутатів України), так і через Рахункову палату (бюджетно-фінансовий контроль) і Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини в Україні) у межах, визначених Основним Законом. Частина 1 ст. 85 Конституції України встановлює систему повноважень Верховної Ради України, реалізація яких забезпечує здійснення нею функцій парламентського контролю.

Так, Верховна Рада України має ряд контрольних повноважень щодо діяльності Президента України. Вона повноважна заслуховувати щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 8 ч. 1 ст. 85). При цьому, щорічне послання глави держави за звичайних обставин проголошується до 31 березня кожного поточного року, а позачергове — на розсуд Президента України. У новітній історії України були приклади, коли Президент України ігнорував цей обов’язок, встановлений п. 2 ч. 1 ст. 106 Конституції, і не представляв парламенту щорічну доповідь. Так, 11 травня 2007 р. Верховна Рада України, реалізуючи свою контрольну функцію, прийняла постанову № 1011-V «Про щорічне Послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України», якою зобов’язала Президента України «подати до Верховної Ради України щорічне Послання про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році».

Верховна Рада України також повноважна щодо прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України (п. 34 ч. 1 ст. 85). Порядок розгляду Верховною Радою України питань, пов’язаних із депутатськими запитами, унормовано в гл. 37 Регламенту Верховної Ради України.

Значні контрольні повноваження Верховна Рада України зберігає й щодо діяльності Кабінету Міністрів України. Зокрема, п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції закріплює компетенцію парламенту розглядати і приймати рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, а п. 13 — здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції. Так, відповідно до ч. 1 ст. 87 Основного Закону Верховна

Рада України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Прийняття резолюція недовіри, згідно з ч. 4 ст. 115 Конституції, має наслідком відставку Кабінету Міністрів України. Порядок розгляду питань, пов’язаних із парламентським контролем за діяльністю Кабінету Міністрів України, унормовано в главі 38 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Окрім того, Верховна Рада України, здійснюючи свої контрольні повноваження, наділена повноваженнями заслуховувати щорічні доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (п. 17 ч. 1 ст. 85) і висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (п. 25 ч. 1 ст. 85).

Контрольні функції парламенту отримують свій розвиток і логічне продовження в його арбітражних повноваженнях, коли Верховна Рада України, по-суті, стає «квазісудовим» органом, а її рішення встановлюють міру конституційно-правової відповідальності відповідних суб’єктів. Так, у разі вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину Верховна Рада України повноважна усунути главу держави з поста в порядку особливої процедури (імпічменту) (п. 10 ч. 1 ст. 85). Це арбітражне за своїм змістом повноваження парламенту деталізоване в ст. 111 Конституції України та у главі 30 Регламенту Верховної Ради України. Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки й пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України, яка, за наявності підстав, не менш як двома третинами голосів приймає рішення про звинувачення Президента України. Рішення про усунення Президента України в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину. За роки незалежності України інститут імпічменту не застосовувався.

Пункт 28 ч. 1 коментованої статті Основного Закону також закріплює за Верховною Радою України арбітражне повноваження щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України. Порядок розгляду парламентом питання про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначається главою 40 Регламенту Верховної Ради України.

Частина 1 ст. 85 Конституції України також наділяє Верховну Раду України значними інституційними й кадровими повноваженнями, які вона реалізує як самостійно (призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати (п. 16), призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (п. 17), призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України (п. 19), призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20), висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (п. 25), призначення третини складу Конституційного Суду України (п. 26), обрання суддів безстроково (п. 27), призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України (п. 35)), так і солідарно із Президентом України. До останніх слід віднести повноваження щодо: надання згоди на призначення Президентом України Прем’єр- міністра України (п. 12), надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України (п. 24), надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України (п. 25), призначення та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України (п. 18), призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента (п. 21). Порядок здійснення парламентом його кадрових повноважень унормований у главі 33 Регламенту Верховної Ради України.

При цьому коментована стаття Основного Закону засвідчує, що встановлені нею інституційні та кадрові повноваження парламенту не є вичерпними, оскільки Верховна Рада України також здійснює призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення й звільнення з посад осіб у випадках, передбачених цією Конституцією (п. 15).

Як уже зазначалося, ст. 85 Конституції України визначає систему основних, але не вичерпних повноважень Верховної Ради України. Парламент здійснює й інші повноваження, віднесені Конституцією до його відання, зокрема, в різних сферах суспільного та державного життя, організації своєї внутрішньої діяльності тощо.

Стаття 86.

Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов’язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

Коментована стаття присвячена однієї з найстаріших форм парламентського контролю — депутатському запиту. Саме завдяки цій формі народний депутат України отримує можливість звертатися до Уряду, міністерств, інших посадових осіб з вимогою дати роз’яснення щодо їх політичного курсу або будь-якої іншої проблеми. Історично цей інститут було започатковано ще в англійському парламенті в 1721 р. Право запиту згадувалося також у декреті Установчих зборів Франції від 21 липня 1791 р., що встановлював обов’язок міністрів повідомляти депутатам ті відомості, якими вони зацікавляться.

На сьогоднішній день депутатський запит широко використовується у світовій парламентській практиці. Як правило, вирізняють два його види: інтерпеляція (від латин. interpellatio — переривання мови) і запитання. Інтерпеляція існує переважно в законодавстві країн — членів ЄС, зокрема в Італії, Польщі, Бельгії, Іспанії. Суттєвими її ознаками є те, що предметом інтерпеляції можуть бути принципові проблеми зовнішньої та внутрішньої політики, суб’єктом відповіді на інтерпеляцію є лише уряд, а за наслідками її розгляду парламент може прийняти резолюцію недовіри, що, як відомо, тягне за собою відставку всього складу уряду або окремого урядовця. Запитання ж, на відміну від інтерпеляції, є більш оперативним контрольним засобом: відповідь на нього дається урядовцем одразу на пленарному засіданні (наприклад, під час так званої «години запитань»). При цьому сама проблема, яку піднімають у запитанні, може бути менш значущою, ніж у випадку з інтерпеляцією.

У вітчизняному законодавстві норма щодо депутатських запитів вперше була включена до Конституції УРСР 1937 р. Згідно з нею Уряд УРСР або Міністр УРСР, до якого направлений запит депутата Верховної Ради УРСР, повинен був у строк не пізніше трьох днів надати усну або письмову відповідь. Аналогічні приписи містилися й у Конституції УРСР 1978 р. Але за радянських часів цей інститут не спрацьовував належним чином, оскільки в умовах партійного диктату нівелювалося його основне призначення. Адже і депутат, і урядовець належали до однієї політичної сили, що унеможливлювало сам факт здійснення неупередженого контролю за діяльністю виконавчої влади.

Сучасне українське законодавство не використовує термін «інтерпеляція», але розрізняє депутатський запит (ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України») і депутатське звернення (ст. 16 цього ж Закону) — письмову пропозицію народного депутата до суб’єктів права здійснити певні дії, дати офіційне роз’яснення чи викласти позицію з певних питань, віднесених до їх компетенції. Основна різниця між цими формами парламентського контролю полягає не тільки в імперативності запиту і рекомендаційному характері звернення, а й у тому, що депутатський запит може бути подано лише на пленарному засіданні Верховної Ради України, яка повинна підтримати його певного кількістю голосів, у той самий час як звернення є індивідуально-вольовим актом народного депутата, направлення якого не потребує узгодження з парламентом. Таким чином, депутатське звернення може спиратися лише на політичний авторитет депутата, а не парламенту в цілому. У статтях 229, 230 Регламенту Верховної Ради України передбачена також можливість усного чи письмового запитання представників депутатських фракцій (груп) до членів Кабінету Міністрів України під час «години запитань до Уряду» на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Отже, депутатський запит визначається в українському законодавстві як вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування, форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції. До його структурних елементів можна віднести: а) предмет запиту. Звертає на себе увагу та обставина, що в законодавстві відсутнє чітко визначене коло питань, щодо яких народний депутат може направити свій запит.

Частково це питання було вирішено за рахунок тлумачення, здійсненого Конституційним Судом України. Так, у своєму Рішенні від 5 березня 2003 р. у справі про звернення народних депутатів до Національного банку України Суд сформулював правову позицію, згідно з якою у разі надходжень депутатських запитів або звернень, зміст яких не відповідає закону або виходить за межі компетенції адресата, останній не зобов’язаний задовольняти вимоги запиту або приймати пропозицію, яка міститься у зверненні; б) спосіб заявлення запиту: виключно і безпосередньо на сесії Верховної Ради України; в) суб’єкти направлення запиту: народний депутат, народні депутати чи комітети Верховної Ради України; г) широке коло адресатів запиту: фактично будь-який орган державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації будь-якої форми власності.

Разом з тим Конституційний Суд України в ряді своїх рішень звузив коло адресатів депутатського запиту.

Зокрема, згідно з Рішенням від 19 травня 1999 р. у справі про запити народних депутатів України народний депутат не може звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ. Така позиція пояснюється тим, що відповідно до частин 1,2 ст. 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантується Конституцією і законами України, а вплив на них у будь-який спосіб забороняється. Викладені ж у запиті чи зверненні відповідні вимоги чи пропозиції можуть опосередковано справити певний вплив на суддів. Саме тому, що запит має контрольний характер, його заборонено адресувати представникам судової влади, адже суди не повинні бути підконтрольними ні законодавчій, ні виконавчій владі, ні главі держави.

У зазначеному Рішенні вказується, що вимога чи пропозиція народного депутата до керівників органів СБУ не може бути дорученням щодо перевірки будь-якої інформації про окремих громадян, а в разі відсутності в зазначених документах достатньої інформації про злочин така вимога чи пропозиція не може бути підставою для прийняття рішення про проведення оперативно- розшукових заходів.

У Рішенні Конституційного Суду України від 11 квітня 2000 р. у справі про запити народних депутатів до прокуратури вказано, що народний депутат не має права звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками в конкретних справах з питань під тримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах. У разі ж надходження таких вимог, пропозицій чи вказівок до працівників прокуратури останні мають діяти відповідно до чинного законодавства. При цьому Конституційний Суд особливо підкреслив, що народні депутати не мають права втручатися в діяльність органів прокуратури, а запити народних депутатів можуть стосуватися лише питань, пов’язаних саме з депутатською діяльністю. Оскільки законодавчо визначена компетенція органів прокуратури не є питанням, що пов’язане з депутатською діяльністю, то й такі запити не можуть бути направлені до прокуратури. Отже, прокуратура за ступенем самостійності фактично аналогічна судам.

У Рішенні Конституційного Суду України від 20 березня 2002 р. у справі про запити і звернення народних депутатів до органів дізнання і досудового слідства викладена правова позиція, згідно з якою народний депутат не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються конкретних кримінальних справ. У разі ж надходження до зазначених органів таких вимог і пропозицій їх керівники, слідчі і посадові особи мають діяти з дотриманням вимог, передбачених КПК України, і не пов’язані обов’язком розглядати їх у порядку розгляду запитів і звернень, а також не несуть відповідальності за невиконання викладених у них вимог та пропозицій.

Разом з тим Конституційний Суд визнав за можливе звернення депутатів із запитами до Міністра внутрішніх справ України, керівників головних управлінь, управлінь і відділів МВС України як керівників органів державної влади, а також до керівників тих підприємств і установ, що належать до сфери управління МВС. Але ці запити знову ж таки не повинні стосуватися конкретних кримінальних справ. У згаданому Рішенні Конституційний Суд особливо підкреслив, що народний депутат взагалі не може адресувати ніякі запити іншим працівникам внутрішніх справ, окрім вищевказаних, зокрема слідчим органів внутрішніх справ і працівникам міліції, які здійснюють функцію органу дізнання.

У Рішенні від 5 березня 2003 р. у справі про звернення народних депутатів до Національного банку України Конституційний Суд виклав правову позицію, згідно з якою народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Голови Нацбанку України про надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також про здійснення наглядових дій та застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Нацбанку. Також народний депутат може звернутися із депутатським зверненням до Нацбанку або його посадових осіб про надання інформації, яка становить банківську таємницю, а також про здійснення наглядових дій та застосування заходів впливу до банків та осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Нацбанку. При цьому Голова та інші посадові особи Нацбанку мають діяти з додержанням вимог чинного законодавства і дати письмову вмотивовану відповідь про результати розгляду запиту (звернення) незалежно від того, чи будуть задоволені викладені в них пропозиції, чи ні.

У поточному законодавстві визначаються механізм внесення депутатського запиту і процедура його проходження. Так, у ч. 3 ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України» вказується, що депутатський запит вноситься в письмовій формі народним депутатом, а у випадку направлення запиту до Президента України — також на вимогу народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, і розглядається на засіданні Верховної Ради. Відповідно до ч. 2 ст. 224 Регламенту Верховної Ради України короткий зміст належним чином підготовленого і внесеного депутатського запиту оголошується головуючим на найближчому після дня його внесення пленарному засіданні Верховної Ради, на якому відведений час для оголошення депутатських запитів. При чому на одному пленарному засіданні може бути оголошено не більше двох депутатських запитів одного народного депутата.

Закон України «Про статус народного депутата України» передбачає дві принципово різні процедури внесення депутатських запитів: одну — для запитів до Президента України, другу — до усіх інших органів державної влади й місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, організацій, установ. Так, у ч. 4 ст. 15 вказаного Закону міститься положення, згідно з яким Верховна Рада приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п’ятою від її конституційного складу. Ця норма повністю відповідає світовій парламентській практиці, адже функцією контролю наділений не окремий депутат, а парламент в цілому або одна з його палат; депутат або група депутатів лише ініціює акт контролю. Ось чому депутатський запит завжди повинен бути підтриманий певною кількістю голосів від складу парламенту. Ця норма є певним запобіжником низькій якості запитів, їх формальному використанню, маскуванню в них особистих інтересів народних обранців. Разом з тим Конституційний Суд України у своему Рішенні від 14 жовтня 2003 р. у справі про направлення запиту до Президента України встановив, що направлення запиту народного депутата до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, не потребує прийняття рішення Верховною Радою України. Наявна колізія між приписами Закону та Рішенням Суду від 14 жовтня 2003 р. в парламентській практиці вирішується сьогодні на користь правової позиції Суду.

Що стосується направлення депутатських запитів до Президента України, то згідно з ч. 2 ст. 225 Регламенту Верховної Ради України після оголошення короткого змісту запиту головуючий на пленарному засіданні оголошує голосування щодо попередньої підтримки такого запиту. У зв’язку з цим варто зазначити, що п. 34 ч. 1 ст. 85 Конституції встановив, що прийняття такого рішення можливо лише на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради, попередньо під триману не менш як однією третиною від конституційного складу парламенту. Як роз’яснив у своєму Рішенні від 14 жовтня 2003 р. Конституційний Суд України, рішення про направлення запиту до Президента України приймається Верховною Радою більшістю від її конституційного складу. Саме тому в ч. 4 ст. 225 Регламенту Верховної Ради України з’явилася норма, згідно з якою рішення про направлення попередньо підтриманого не менш як однією третиною від складу парламенту депутатського запиту до Президента вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, і оформлюється постановою Верховної Ради. Апарат Верховної Ради надсилає текст депутатського запиту до Президента України разом з відповідною постановою Верховної Ради.

У законодавстві детально врегульований порядок надання відповіді на запит. Так, згідно з ч. 5 ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України» Президент України, керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, до яких звернуто запит, зобов’язані повідомити народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про результати розгляду їх запиту у п’ятнадцятиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України строк. Якщо запит з об’єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений строк, Президент України, керівник відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, до якого звернуто запит, зобов’язаний письмово повідомити про це Голову Верховної Ради України та народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України, які внесли запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати одного місяця після одержання запиту.

Народний депутат має право брати безпосередньо участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації. На вимогу народного депутата керівник органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, якому адресовано запит, зобов’язаний повідомити народному депутатові про день розгляду порушених у запиті питань завчасно, але не пізніше ніж за три дні до їх розгляду.

Відповідь на депутатський запит, внесений народним депутатом, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його вніс, а відповідь на депутатський запит, внесений групою народних депутатів, комітетом Верховної Ради України, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, підпис якого під запитом значиться першим, голові комітету Верховної Ради України. Відповідь надається в обов’язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено запит, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об’єднання громадян, на ім’я яких було направлено запит.

Народний депутат, представник групи народних депутатів, комітет Верховної Ради України мають право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. За відповіддю на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України. При обговоренні відповіді на депутатський запит на засіданні Верховної Ради України повинні бути присутні в порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України, керівники, до яких звернуто запит. Вони можуть уповноважувати інших осіб бути присутніми при обговоренні відповіді на запит лише у виняткових випадках із вмотивованим обґрунтуванням. За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення.

Як бачимо, депутатський запит є ефективним засобом парламентського контролю за станом справ у різних сферах суспільного життя, що широко застосовується як у вітчизняній, так і зарубіжній конституційно-правовій практиці.

Стаття 87.

Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Стаття 87 Конституції України встановлює важливу прерогативу Верховної Ради України у відносинах, які мають безпосереднє значення щодо політичної оцінки ефективної, відповідальної діяльності Кабінету Міністрів України. Саме парламент у разі виявлення явних прорахунків, кризових явищ, які спричинені діяльністю Кабінету Міністрів України і позначаються на житті суспільства, наділений конституційним правом прийняття резолюції недовіри. Це означає, що конституційна норма визначає безпосередню залежність і взаємозв’язок між виконанням Кабінетом Міністрів України своїх повноважень та практичними результатами, які має отримувати суспільство. Верховна Рада України повинна регулярно контролювати діяльність Уряду в досягненні соціально-економічних результатів, а головне — виявляти

наскільки виконуються завдання, передбачені Програмою діяльності Кабінету Міністрів України. Вона розробляється Урядом і схвалюється Верховною Радою України. Питання про притягнення до відповідальності Кабінету Міністрів України належить до безпосередньої і виключної компетенції парламенту, зокрема, його контрольних функцій стосовно виконавчої влади і безпосередньо Кабінету Міністрів України. За відсутності норм Конституції України про «повновладдя представницьких органів влади», а також конституційних вимог, які встановлюють підзвітність і підконтрольність їм центральних органів виконавчої влади, відповідальність Кабінету Міністрів України є політичною оцінкою висновку Верховної Ради України про неспроможність діючого Уряду виконати окреслені Верховною Радою України завдання, наявність суттєвих прорахунків державного управління, які призвели до загрозливого стану економіки, зростання внутрішнього і зовнішнього боргу, тощо. Важливо враховувати також, що в ч. 1 ст. 87 Конституції України постановка перед Верховною Радою України питання про відповідальність Уряду безпосередньо стосується раніше реалізованого парламентом повноваження щодо надання згоди для призначення Президентом України кандидатури Прем’єр-міністра України. У політико-правовому вимірі це є проявом взаємодії законодавчої та виконавчої влади, символізує їх спільну політичну відповідальність за стан соціально-економічного розвитку країни. Фактично при цьому Верховна Рада України не стільки оцінює особисті якості кандидатури Прем’єр- міністра України, яка подавалася Президентом України для призначення, скільки виражає ставлення парламенту до політичного курсу, який буде реалізовуватися новосформованим Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим важливе значення для постановки питання на пленарному засіданні Верховної Ради України щодо відповідальності Кабінету Міністрів України має попереднє здійснення заходів парламентського контролю за його діяльністю. Відповідно до Регламенту Верховної Ради України щорічно розглядається звіт Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання схваленої Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Крім того, Урядом надаються на розгляд Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України разом з доповідями про хід і результати виконання затверджених Верховною Радою України загальнодержавних програм економічного, науково- технічного та інших, які також можуть розглядатися на пленарному засіданні парламенту. Відповідно до п. 3 ст. 228 Регламенту Верховної Ради України за пропозицією Голови Верховної Ради України або не менш як трьох комітетів, або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу парламенту Верховна Рада може в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт Кабінету Міністрів України з питань результатів виконання схваленої нею Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання Програми його діяльності, відповідних співдоповідей комітетів та обговорення звіту за підсумками розгляду цього питання Верховною Радою України приймається відповідна постанова. Проте прийняття такої постанови Верховна Рада України при негативних оцінках діяльності Кабінету Міністрів України, включаючи визнання незадовільного ставлення до конкретних дій Уряду за результатами звітної діяльності, не означає недовіру Кабінету Міністрів України, що тягне конституційну відставку Уряду.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України повинно розглядатися Верховною Радою України виключно за умови додержання вимог ст. 87 Конституції України з прийняттям резолюції недовіри Кабінету Міністрів України. Це означає, що питання про відповідальність Уряду вноситься за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, підтриманою їх підписами. Особливість і надзвичайна важливість розгляду цього питання полягає в тому, що таке питання включається до порядку денного сесії Верховної Ради України без голосування. За своїм процесуальним порядком відповідно до Регламенту (п. 2 ст. 231) встановлено, що після винесення на розгляд Верховної Ради України питання про відповідальність Уряду комітети Верховної Ради України відповідно до предметів їх відання не пізніш, як у чотириденний строк формулюють і направляють через Апарат Верховної Ради України питання до Кабінету Міністрів України, на які вони б хотіли отримати відповіді до розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України. Таким чином, Верховна Рада України не може штучно спричинити урядову кризу, а приймаючи відповідне рішення керуватися лише політичною оцінкою наслідків діяльності Уряду. Слід зазначити, що в цьому полягає одна з умов стабільності конституційного режиму в державі.

Процедура отримання від Уряду відомостей комітетами Верховної Ради України передбачає триденний строк, у межах якого Кабінет Міністрів повинен надати відповіді на поставлені запитання. Узагальнений варіант інформації Кабінету Міністрів України разом з відповідями на запитання направляється до апарату Верховної Ради України, після чого в терміновому порядку надається народним депутатам України. До обов’язків Уряду належить відправка одного примірнику такої інформації до Рахункової палати для підготовки висновків. Тільки після виконання вказаних дій Кабінетом Міністрів України парламентські комітети можуть розглядати на своїх засіданнях питання про відповідальність Кабінету Міністрів України. Відповідно до ст. 231 Регламенту Верховної Ради України питання про відповідальність Кабінету Міністрів України розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше ніж через 10 днів після внесення пропозицій. Прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України відбувається як завершальний акт розгляду питання Верховною Радою України про відповідальність Уряду.

Розгляд питання починається з доповіді народного депутата, уповноваженого з числа народних депутатів, які ініціювали подібне питання. Після вмотивованої доповіді доповідач зобов’язаний відповідати на усні запитання представників депутатських фракцій та інших народних депутатів. Після закінчення відповідей на запитання Прем’єр-міністру України, а в разі його відсутності з поважних причин — Першому віце-прем’єр-міністру України надається право виступу. Проте процедура цим виступом не завершується.

На пропозицію депутатської фракції, комітету Верховна Рада України може прийняти рішення про заслуховування інформації членів Кабінету Міністрів України. Для надання народним депутатам інформації члену Кабінету Міністрів України надається теж право виступу. Після інформації член Кабінету Міністрів відповідає на запитання представників депутатських фракцій.

Передбачено також після доповіді та відповідей на запитання надання слова для виступу представникам комітетів та депутатських фракцій. Таким чином, проводиться з’ясування всіх аспектів питання про відповідальність Уряду.

Голосування щодо прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України вважається позитивним, якщо за резолюцію проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.

Конституцією передбачається, що це питання не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії Верховної Ради України, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Це повноваження парламенту розглядається органами конституційної юрисдикції як самостійний і окремий вид політичної відповідальності Уряду перед парламентом поряд з встановленим правом Президента України приймати рішення про припинення повноважень Прем’єр-міністра України, що тягне його відставку та всього складу Кабінету Міністрів України. Регламент Верховної Ради України встановлює (п. 6 ст. 3), що засідання з питання про відповідальність Кабінету Міністрів України в повному обсязі транслюється в прямому ефірі.

Стаття 88.

Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх.

Голова Верховної Ради України:

1) веде засідання Верховної Ради України;

2) організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України;

3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України;

4) представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;

5) організовує роботу апарату Верховної Ради України.

Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому законом про регламент Верховної Ради України.

Щоб забезпечити безперебійність своєї діяльності, парламенти більшості держав світу заснували керівні органи, створили власні адміністративні служби і відстояли право на незалежну організацію. У1376 р. (в архівах англійського парламенту ця подія датується 1377 р.) члени англійської Палати громад визнали необхідність призначити зі свого складу парламентарія, який би виступав від їх імені. Так з’явилась посада спікера (від англ, speaker — буквально оратор). З часом обов’язки цієї посадової особи поступово еволюціонували, зазнавши багато змін. У даний час керівники палат (однопалатного парламенту) належать до вищих посадових осіб держави і посідають нерідко друге-третє місце в ієрархії після глави держави. Голова парламенту стежить за дотриманням регламенту парламенту, підтримує порядок під час його роботи. Нерідко на нього покладаються й інші завдання, наприклад, керівництво роботою апарату парламенту, тлумачення деяких процедурних правил, якщо вони чітко не прописані в регламенті.

Палати парламентів зазвичай очолюються головами. У державах, що сприйняли вестмінстерську модель парламентаризму, — Австралії, Канаді, Новій Зеландії, Ірландії, Індії та ін., а також у СІЛА, голова нижньої палати іменується спікером. Уся компетенція щодо керівництва палатою зосереджується в руках цієї посадової особи. Якщо парламент однопалатний, то керівник палати іменується головою парламенту. У більшості держав для керівництва палатами (однопалатним парламентом) утворюється колегія осіб (різна за чисельністю), яка допомагає голові палати (парламенту) у виконанні вищевказаних функцій.

Частина 1 коментованої статті Конституції України визначає посадовців, які належать до керівного складу Верховної Ради України, — Голова Верховної Ради України, Перший заступник і заступник Голови Верховної Ради України. Чітке конституційне закріплення переліку цих посадових осіб є юридичною гарантією від необґрунтованого розширення складу керівництва Верховною Радою України. Не менш важливе значення має закріплений тут принцип виборності керівництва парламенту. У Конституції визначено коло осіб, які можуть претендувати на ці посади, — вони повинні бути народними депутатами України.

Згідно зі статтями 74 і 75 Регламенту Верховної Ради України процедура обрання керівництва парламенту складається з кількох етапів. На першому етапі відбувається висування кандидатур на цю посаду. Пропозиції щодо кандидатур вносяться на пленарному засіданні Верховної Ради депутатськими фракціями, народними депутатами. Можливе і самовисування. Після завершення цього етапу Верховна Рада приймає рішення про перехід до обговорення цих кандидатур і може робити перерву в пленарному засіданні на визначений нею строк для попереднього обговорення запропонованих кандидатур у депутатських фракціях. До початку обговорення висунутих кандидатур у депутатських фракціях апарат Верховної Ради надає народним депутатам відомості про кожного з них (дані про освіту, фах, належність до політичної партії, витяг із трудової книжки про трудову діяльність; автобіографію; декларацію про доходи та про свій майновий стан та членів своєї сім’ї за попередній рік; відомості про входження до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має наметі одержання прибутку). Відомості мають бути власноручно підписані кандидатом на посаду. Верховна Рада може прийняти процедурне рішення про включення до відомостей й інших даних про кандидатів на посаду.

Наступний етап — виступи кандидатів на пленарному засіданні Верховної Ради з доповідями щодо програм майбутньої діяльності та їх обговорення. Вони виступають на пленарному засіданні в порядку внесення їх кандидатур з доповідями щодо програм своєї майбутньої діяльності — до 20 хвилин. Після цього проводиться обговорення кандидатур. Загальний час для обговорення кандидатур визначається Верховною Радою, але має становити не менше однієї години. Усі кандидатури на посаду Голови Верховної Ради України обговорюються одночасно. Народні депутати мають право ставити запитання кандидатам на посаду Голови Верховної Ради України, висловлювати думку щодо їх програм, політичних, ділових та особистих якостей, агітувати за або проти кожного з них. Головуючий на пленарному засіданні з дотриманням черговості запису на виступ надає рівні можливості промовцям для виступу на підтримку того чи іншого кандидата на цю посаду. Кожний кандидат у будь-який час може заявити про самовідвід.

На заключному етапі відбувається голосування по кандидатурах на посаду Голови Верховної Ради України. Воно є таємним і відбувається шляхом подачі бюлетенів.

Обраним Головою Верховної Ради України вважається кандидат на посаду, який отримав більшість голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради (не менше 226), якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності. Про обрання Голови Верховної Ради України оформлюється відповідна постанова Верховної Ради, яку підписує обраний Голова Верховної Ради України.

У Регламенті (ст. 79) конкретизується також процедура обрання Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України. Вони обираються на строк її повноважень з числа народних депутатів. Кандидатури вносяться в порядку, передбаченому для внесення кандидатури на посаду Голови Верховної Ради України. Запропоновані кандидатури попередньо обговорюються в депутатських фракціях, а потім — на пленарному засіданні. Попередня підготовка та обговорення кандидатур на посаду здійснюються в порядку, передбаченому для обговорення кандидатури на посаду Голови Верховної Ради України: по кожній кандидатурі окремо або разом. Рішення про їх обрання приймаються відкритим поіменним голосуванням більшістю народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради і оформляються відповідними постановами.

Голова Верховної Ради України може бути в будь-який час відкликаний з посади Верховною Радою на його прохання, а також у зв’язку з незадовільною його роботою на цій посаді, в тому числі у разі відсторонення від ведення пленарних засідань три і більше разів протягом однієї чергової сесії Верховної Ради, або через інші обставини, що унеможливлюють виконання ним своїх обов’язків. Пропозиції про відкликання Верховною Радою Голови з посади (крім відкликання за його особистою письмовою заявою) можуть вноситися: 1) народними депутатами на підставі висновку комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, у разі відсторонення Голови Верховної Ради України від ведення пленарних засідань три і більше разів протягом однієї чергової сесії; 2) не менш як однією третиною народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради за їх підписами.

Головує на такому пленарному засіданні один із заступників Голови Верховної Ради України або обраний Верховною Радою за процедурою (ad hoc) головуючий на пленарному засіданні з числа народних депутатів, який не підписав пропозицію про відкликання Голови Верховної Ради України.

Рішення про включення до порядку денного сесії Верховної Ради питання про відкликання з посади Голови Верховної Ради України приймається на пленарному засіданні, наступному за днем внесення такої пропозиції. Одночасно Верховна Рада дає доручення Рахунковій палаті провести фінансову перевірку виконання кошторису Верховної Ради в поточному році. Голова Верховної Ради України готує письмовий звіт про свою роботу та про виконання кошторису Верховної Ради в поточному році. Цей звіт та висновок Рахункової палати надаються народним депутатам не пізніше як за два дні до розгляду питання на пленарному засіданні. У разі необхідності для збору та перевірки інформації, що стосується питання відкликання з посади Голови парламенту, Верховна Рада створює тимчасову слідчу комісію.

Розгляд питання про відкликання Голови Верховної Ради України з посади за рішенням більшості народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради включається до порядку денного сесії Верховної Ради у визначений нею день, але не пізніш як на десятий день після включення цього питання до порядку денного сесії.

Верховна Рада заслуховує доповідь представника народних депутатів, які ініціювали відкликання Голови Верховної Ради України з посади, і відповіді доповідача на запитання; звіт Голови парламенту про його діяльність на цій посаді та його відповіді на запитання. Народні депутати мають право ставити запитання і брати участь у обговоренні питання. З урахуванням черговості запису на виступ надаються рівні можливості для промовців, які виступають як за, так і проти особи, яка є Головою Верховної Ради України. Рішення Верховної Ради України про відкликання Голови Верховної ради України з посади приймається таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів і оформляється постановою Верховної Ради. Голосування вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше двох третин народних депутатів від їх фактичної чисельності.

У разі, якщо особиста заява Голови Верховної Ради України про його відкликання з посади не задовольняється Верховною Радою, він має право припинити виконання посадових обов’язків Голови Верховної Ради України через 15 днів після дня розгляду цього питання Верховною Радою.

Перший заступник і заступник Голови Верховної Ради України можуть бути в будь-який час відкликані з посад за рішенням Верховної Ради в порядку, передбаченому для відкликання Верховною Радою з посади Голови Верховної Ради України. Водночас переобрання Голови Верховної Ради України не є підставою для обов’язкового перегляду питання про перебування на посадах Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України.

Практика зарубіжного парламентаризму демонструє певну сталість у здійсненні керівництва парламентом. Прикладом може слугувати досвід парламенту Франції, де за 30 років 5-ї Республіки змінилися п’ять голів Національної Асамблеї. Проте Ж. Шабан Дельмас обіймав цю посаду в п’яти легіслатурах (1958-1969 рр., 1978 р.) і був обраним ушосте в 1986 р. Для порівняння: в Україні з 1990 р. по даний час 10 разів змінювались Голови Верховної Ради України, 9 разів — Перші заступники і 7 разів заступники Голови Верховної Ради.

Частина 2 коментованої статті регулює правовий статус Голови Верховної Ради України. Насамперед у п. 1 ч. 2 коментованої статті закріплюються права та обов’язки Голови Верховної Ради щодо ведення пленарних засідань парламенту, адже саме ця ділянка роботи є пріоритетною в його діяльності. У теорії конституційного права під засіданням парламенту розуміють збори членів парламенту, скликані в установленому порядку для здійснення своїх повноважень. Необхідною вимогою для надання законності засіданню є наявності кворуму, тобто певної кількості народних депутатів, за наявністю якої засідання органу вважається правомочним для прийняття рішень, що входять до його компетенції. Оскільки для прийняття законів та інших нормативних актів вимагається більшість від конституційного складу — 226 і більше голосів народних депутатів, то й кворум Верховної Ради в цілому прирівнюється до цієї цифри. Обов’язковими елементами засідання Верховної Ради є встановлення порядку денного, обговорення розглядуваних питань (дебати) і голосування з приводу них, найчастіше з приводу законопроектів. Названі три елементи завжди регулюються Регламентом. Відповідно до його приписів пленарні засідання Верховної Ради відкриває, веде і закриває Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності — Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради. Для здійснення цього повноваження головуючий наділяється відповідними правами, як-от: внесення пропозицій з процедурних питань; об’єднання обговорення кількох пов’язаних між собою питань порядку денного; проведення підсумків обговорюваних питань, оголошення повідомлень; оголошення перерви; надання розпоряджень апарату Верховної Ради; проведення рейтингових голосувань тощо. Водночас Закон покладає ряд обов’язків на головуючого: дотримуватись норм Конституції та Регламенту; повідомляти про результати реєстрації народних депутатів; попереджувати присутніх на закритому засіданні про процедуру проведення пленарного засідання; оголошувати назву документів та ініціаторів внесення проектів законів, постанов; оголошувати про запис виступів з місця; надавати слово для виступу та доповіді; створювати рівні можливості депутатам для участі в дебатах; утримуватись від коментарів та оцінок; вживати заходів для підтримки порядку на засіданні; організовувати розгляд питань; оголошувати результати голосування; оголошувати офіційні повідомлення та запити народних депутатів; здійснювати інші повноваження відповідно до положень Регламенту.

У пункті 2 ч. 2 коментованої статті встановлено повноваження Голови Верховної Ради України щодо організації підготовки питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України. Зміст цього повноваження розкривається в правах і обов’язках Голови Верховної Ради, визначених у Регламенті, щодо організації розробки річного і перспективного планів законопроектних робіт Верховної Ради України, скликання і проведення нарад з головами комітетів, представниками депутатських груп і фракцій, Погоджувальної ради депутатських груп і фракцій для узгодження позицій народних депутатів щодо планування роботи Верховної Ради України, проектів порядку денного сесій, розкладу пленарних засідань, питань про направлення законопроектів на розгляд у комітети, депутатські групи та фракції, на наукову, юридичну та іншу експертизу, про готовність законопроектів до розгляду в пленарному режимі.

Досить важливим є закріплене у п. 3 ч. 2 коментованої статті повноваження Голови Верховної Ради щодо підписання актів, прийнятих Верховною Радою України, оскільки цим засвідчується відповідність змісту актів прийнятим парламентом рішенням. Зазначене повноваження доповнюється встановленим у Регламенті обов’язком голови парламенту щодо забезпечення оприлюднення актів Верховної Ради, які не потребують подальшого підписання Президентом України. У розвиток нормативних положень Конституції Регламент у статтях 46 і 138 встановлює види актів Верховної Ради, якими є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення та заяви. З-поміж тих, що підписуються та оприлюднюються Головою Верховної Ради, найбільш поширеними є її постанови, які приймаються з конкретних питань з метою здійснення установчої, організаційної, контрольної та інших функцій. Вони набувають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою.

Пункт 4 ч. 2 коментованої статті закріплює представницькі повноваження Голови Верховної Ради України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав. У статті 78 Регламенту до цього переліку додається ще один суб’єкт — міжнародні організації. Це повноваження не регламентується належним чином у законодавстві. Практика організації взаємодії Верховної Ради з іншими органами державної влади значно випереджає її нормативне регулювання. У зовнішньополітичні сфері не знайшли відповідної регламентації питання співробітництва Верховної Ради України з парламентами інших держав. Між тим міжнародні парламентські зв’язки передбачають численні офіційні зустрічі керівника українського парламенту з іноземними політичними і громадськими діячами, послами держав, дають змогу обмінюватися парламентськими делегаціями, досвідом роботи й відповідною інформацією. Тому це питання потребує найскорішого врегулювання.

Пункт 5 ч. 2 коментованої статті закріплює повноваження Голови Верховної Ради України щодо організації роботи апарату Верховної Ради України. На апарат Верховної Ради України покладена функція об ’єднання інтелектуальних і матеріальних ресурсів, які є в розпорядженні парламенту. Апарат Верховної Ради України є органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України. До його складу входять такі структурні підрозділи: головні управління, управління, відділи, секретаріати Голови Верховної Ради України та його заступників, секретаріати комітетів Верховної

Ради України, секретаріати зареєстрованих депутатських фракцій і груп та інші структурні підрозділи. Сьогодні його чисельність складає 1135 штатних одиниць. Крім того, утворено Інститут законодавства Верховної Ради України як самостійну науково- дослідну і прикладну державну установу в структурі апарату з чисельністю працівників 70 штатних одиниць. Голова Верховної Ради визначає чисельний склад структурних підрозділів парламентського апарату у межах витрат, передбачених кошторисом Верховної Ради України, забезпечує дотримання апаратом розпорядку роботи та контролює його діяльність, вносить подання Верховній Раді України про призначення і звільнення з посади керівника апарату, а також подання керівнику апарату про призначення і звільнення заступників керівника апарату, затверджує положення про апарат Верховної Ради України та документообіг у Верховній Раді, дає доручення керівнику і працівникам парламентського апарату.

Стаття 89.

Верховна Рада України затверджує перелік комітетів Верховної Ради України, обирає голів цих комітетів.

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України.

Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України.

Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.

Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.

Коментована стаття Конституції України деталізує правовий статус робочих органів Верховної Ради України — парламентських комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій.

Частини 1 та 2 ст. 89 Основного Закону встановлюють, що Верховна Рада України затверджує перелік комітетів Верховної Ради України, які здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень парламенту. До повноважень парламенту також віднесено повноваження щодо обрання голів цих комітетів. Наведені положення Конституції України отримують свій нормативний розвиток у Регламенті Верховної Ради України від 10 лютого 2010 р., Законі України від 4 квітня 1995 р. «Про комітети Верховної Ради України», Законі України від 17 листопада 1992 р. «Про статус народного депутата України», інших законах України, постановах Верховної Ради України, включаючи постанови, якими затверджуються положення про комітети парламенту. При розгляді питань про комітети Верховної Ради України також слід взяти до уваги зміст Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 р. № 5-рп у справі про звернення народних депутатів України до Національного банку України.

Комітети Верховної Ради України є органами парламенту, відповідальними і підзвітними йому, які утворюються з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту, виконання контрольних функцій парламенту. За своїм конституційним статусом комітети Верховної Ради України є органами, які мають предметно визначену компетенцію та забезпечують здійснення парламентом його повноважень. При цьому, будучи органами Верховної Ради України, комітети парламенту не складають самостійну систему органів державної влади.

Діяльність комітетів Верховної Ради України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, гласності, їх рівноправності, доцільності, функціональності, плановості, наукової обґрунтованості, колегіальності, вільного обговорення та вирішення питань та ін.

Система парламентських комітетів, їх завдання, функції та компетенція визначаються на першій сесії Верховної Ради України нового скликання з урахуванням конституційно визначених завдань і повноважень парламенту, а також актуальних питань державотворення та правотворення в усіх сферах суспільного та державного життя України. Це обумовлює створення як галузевих (предметних), такі функціональних комітетів Верховної Ради України. Перші з них наділені повноваженнями щодо здійснення законопроектної роботи, підготовки й попереднього розгляду питань у певних сферах формування державної політики, віднесених до повноважень Верховної Ради України, а другі — покликані забезпечити оптимальну організацію та діяльність Верховної Ради України, її взаємозв’язки з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Сьогодні система комітетів Верховної Ради України VI скликання визначена Постановою Верховної Ради України від 4 грудня 2007 р. № 4-VI «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання» і представлена 27 комітетами парламенту: комітет із питань аграрної політики та земельних відносин; комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства; комітет з питань бюджету; комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування; комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; комітет з питань економічної політики; комітет з питань європейської інтеграції; комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; комітету закордонних справах; комітет з питань культури і духовності; комітет з питань науки і освіти; комітет з питань національної безпеки і оборони; комітет з питань охорони здоров’я; комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів; комітет з питань податкової та митної політики; комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; комітет з питань правової політики; комітет з питань правосуддя; комітет з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва; комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України; комітет з питань свободи слова та інформації; комітет з питань сім’ї, молодіжної політики, спорту та туризму; комітет з питань соціальної політики та праці; комітет з питань транспорту та зв’язку; комітет з питань фінансів і банківської діяльності.

Згідно з п. 2 Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання» у Верховній Раді України також утворено Спеціальну контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації. До предмета її відання належать: контроль за дотриманням законодавства про приватизацію, реприватизацію; контроль за виконанням Державної програми приватизації; контроль за діяльністю органів приватизації; аналіз наслідків приватизації; систематичне інформування Верховної Ради України про хід приватизації.

Верховна Рада України може вдосконалювати систему своїх комітетів, реагуючи на нові завдання та проблеми, які виникають у процесі реалізації нею своїх конституційних повноважень. Парламент повноважний утворити або ліквідувати раніше створений комітет, змінити назву чи предмет його відання.

Важливим елементом правового статусу комітетів Верховної Ради України є порядок визначення їх персонального складу. Верховна Рада України створює комітети в складі голів, перших заступників, заступників голів, секретарів і членів комітетів, які обираються більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу парламенту.

До складу кожного з комітетів Верховної Ради України VI скликання, згідно із ч. 2 ст. 5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та Постановою Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання», на час утворення може входити не менше дев’яти і не більше 30 народних депутатів України, крім Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, до складу якого можуть входити до 35 народних депутатів України, за умови представлення не менш як по одному народному депутату України від кожної депутатської фракції (у разі якщо чисельність депутатської фракції є меншою, ніж кількість комітетів).

За умови, коли персональний склад комітету Верховної Ради України стає меншим від вищезазначеної нижньої межі граничної чисельності комітету, чинним законодавством передбачена процедура ліквідації такого комітету за ініціативою Голови Верховної Ради України на основі попереднього подання голови профільного комітету парламенту. Разом із тим станом на 30 квітня 2011 р. два комітети Верховної Ради України (Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів і Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин) мають чисельність менше дев’яти народних депутатів України.

Чисельність комітетів Верховної Ради України впливає на кількість заступників голів цих комітетів. За кількості членів комітету не більше 10 народних депутатів України обирається один заступник голови комітету, від 10 до 30 народних депутатів України — перший заступник і заступник голови комітету, а більше 30 народних депутатів — перший заступник і два заступники голови комітету.

При формуванні керівництва комітетів Верховної Ради України та їх персонального складу застосовується квотний підхід. Квоти розподілу посад голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів визначаються пропорційно від кількісного складу депутатських фракцій (депутатських груп) до фактичної чисельності народних депутатів у порядку, встановленому Верховною Радою. Облік квот пропорційного представництва депутатських фракцій у комітетах здійснює комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту.

Список кандидатур на посади голів, перших заступників, заступників та секретарів комітетів по одній кандидатурі на кожну посаду за поданням депутатських фракцій схвалюється Погоджувальною радою. Цей список повинен містити: назви всіх комітетів; прізвища, імена та по батькові відповідних кандидатів на посаду; назви депутатських фракцій, які запропонували відповідних кандидатів на посаду згідно з розрахунковою квотою. Голови комітетів, перші заступники і заступники голів та секретарі комітетів обираються за списком у цілому, без обговорення на пленарному засіданні, шляхом відкритого поіменного голосування. При цьому персональний склад усіх комітетів Верховної Ради України нового скликання визначається одночасно шляхом прийняття відповідної постанови Верховної Ради України.

Чинне законодавство встановлює обмеження щодо кандидатів на виборні посади в комітетах. Так, голови комітетів, перші заступники і заступники голів та секретарі комітетів не можуть бути членами однієї депутатської фракції (депутатської групи) і не можуть бути одночасно головами депутатських фракцій (депутатських груп). До складу комітетів також не можуть бути обрані Голова Верховної Ради України, його Перший заступник і заступник.

Персональний склад комітетів Верховної Ради України може бути змінений внаслідок: 1) обрання нового члена комітету; 2) відкликання члену комітету; 3) обрання чи відкликання голови комітету, першого заступника, заступника голови, секретаря комітету; 4) дострокового припинення повноважень народного депутата України, який входив до складу комітету. Відповідні зміни здійснюються шляхом прийняття постанови Верховної Ради України, з урахуванням принципу пропорційного представництва в комітетах депутатських фракцій і визначених відповідно до принципу квот.

Наступним, стрижневим елементом конституційно-правового статусу комітетів Верховної Ради України є їх функції — основні напрямки і види діяльності, а також права й обов’язки щодо їх реалізації. Так, ч. 2 ст. 89 Конституції України встановлює, що комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України. Закон України «Про комітети Верховної Ради України», Регламент Верховної Ради України деталізують наведене конституційне положення та визначають функції, права та обов’язки комітетів, а також процедурно- процесуальні форми їх реалізації.

Згідно зі ст. 11 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» відповідні комітети здійснюють такі функції: 1) законопроектну; 2) організаційну; 3) контрольну. Законопроектна функція комітетів полягає в розробці проектів законів, інших актів Верховної Ради України; попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених суб’єктами законодавчої ініціативи на розгляд парламенту; доопрацюванні за дорученням Верховної Ради України окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях (за винятком прийнятих Верховною Радою України актів в цілому); попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо проектів загальнодержавних програм економічного, науково- технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля, а також наданні згоди на обов’язковість чи денонсацію міжнародних договорів України; узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли до законопроектів; внесенні пропозицій щодо перспективного планування законопроектної роботи.

Задля здійснення наведених законодавчих функцій комітети Верховної Ради України наділені правами розробляти за власного ініціативою законопроекти й проекти інших актів Верховної Ради з питань, що віднесені до предметів відання комітетів, з подальшим внесенням їх на розгляд Верховної Ради України членами комітету за його рішенням; визначати завдання щодо розробки законопроектів чи їх структурних частин із питань, віднесених до предмета їх відання; опубліковувати за своїм рішенням у ЗМІ проекти законів до внесення їх на розгляд парламенту; вносити пропозиції та поправки під час розгляду на своєму засіданні проекту закону чи іншого акта Верховної Ради України; створювати робочі групи й призначати їх керівників із числа членів комітету для підготовки актів парламенту, питань, що обговорюються на засіданнях комітетів, проектів рішень, рекомендацій, висновків комітетів; звертатися до державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових установ і організацій, об’єднань громадян з проханням висловити пропозиції щодо проектів законів; ініціювати укладання в межах коштів, передбачених у кошторисі видатків на здійснення повноважень Верховної Ради України, договорів з науковими установами, навчальними закладами й спеціалістами на науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та експертизу законопроектів та ін. При цьому, здійснюючи свою законодавчу функцію, комітети парламенту зобов’язані: організовувати розробку проектів законів й інших актів за дорученням Верховної Ради України; розглядати в порядку і в строки, установлені Регламентом Верховної Ради України, проекти актів парламенту та подавати їх на розгляд Верховної Ради України; готувати висновки щодо проектів актів Верховної Ради України, внесених суб’єктами права законодавчої ініціативи; доопрацьовувати проекти актів парламенту за дорученням Верховної Ради України за результатами розгляду їх у першому та наступних читаннях тощо.

Не менш важливою дня забезпечення ефективної діяльності парламенту є й організаційна функція комітетів Верховної Ради України. Її основними напрямками є: планування роботи комітетів; проведення збору та аналізу інформації з питань, що належать до повноважень комітетів, організація слухань із цих питань; попереднє обговорення відповідно до предметів відання кандидатур посадових осіб, яких відповідно до Конституції України обирає, призначає, затверджує Верховна Рада України, або надає згоду на їх призначення, підготовка до розгляду парламентом відповідних висновків щодо цих кандидатур; підготовка питань на розгляд Верховної Ради України відповідно до предметів їх відання; участь у формуванні порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України; прийняття рішень, надання висновків, рекомендацій, роз’яснень; розгляд звернень, що надійшли до комітету в установленому порядку; участь відповідно до предметів відання в міжпарламентській діяльності, взаємодія з міжнародними організаціями; підготовка письмових звітів про підсумки своєї діяльності та забезпечення її висвітлення в засобах масової інформації.

Реалізуючи організаційну функцію, комітети Верховної Ради України наділені правами і обов’язками отримувати від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ й організацій, їх посадових осіб, а також вивчати та досліджувати інформацію з питань, які належать до їх компетенції; готувати і розглядати питання про призначення, звільнення, затвердження та надання згоди на призначення посадових осіб Верховною Радою України; готувати висновки й інші матеріали у межах своєї компетенції щодо призначення всеукраїнського референдуму з питання зміни території України, виборів Президента України, позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування; вносити пропозиції щодо порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України з питань, від несених до їх компетенції; надання відповіді на депутатські запити, підготовка висновків і роз’яснень щодо пропозицій, поданих до комітету в установленому порядку, та ін.

Контрольна функція комітетів Верховної Ради України полягає в: аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їх посадових осіб із питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків і рекомендацій на розгляд парламенту; участі за дорученням Верховної Ради України в проведенні «Дня Уряду України»; контролі за виконанням Державного бюджету України у частині, що віднесена до предмета відання конкретного комітету, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів; організації та підготовці за дорученням Верховної Ради України парламентських слухань, а також слухань у комітетах; підготовці та поданні на розгляд Верховної Ради України запитів до Президента України від комітету; взаємодії з Рахунковою палатою та з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини; направленні матеріалів для відповідного реагування в межах, установлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам, їх посадовим особам тощо.

Стосовно здійснення своїх контрольних функцій комітети Верховної Ради України наділені широким колом прав і обов’язків. Так, глава 3 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» встановлює, що комітети парламенту, здійснюючи свої контрольні функції, аналізують практику застосування законодавчих актів у діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів їх відання; беруть участь у підготовці питань на розгляд Верховної Ради України у зв’язку з виконанням нею контрольних повноважень, передбачених Конституцією України, зокрема, у проведенні «Дня Уряду України»; беруть участь у бюджетному процесі; направляють депутатські запити до Президента України тощо.

Реалізуючи свої функції та повноваження, комітети Верховної Ради України діють відповідно до предмета свого відання. Зміст предмета відання кожного окремо взятого комітету Верховної Ради України VI скликання визначається в документі «Предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання та Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації», затвердженому Постановою Верховної Ради України від 4 грудня 2007 р. № 4-VI «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання».

Важливим елементом конституційно-правового статусу комітетів Верховної Ради України є їх внутрішня побудова. Основними структурними елементами комітетів парламенту є такі посадові особи й органи комітетів: голова комітету, перший заступник і заступники голови комітету, секретар комітету, голови підкомітетів, члени комітету, підкомітети й робочі групи комітету. їх повноваження визначає розділ IV Закону України «Про комітети Верховної Ради України». Наприклад, голова комітету уповноважений вносити пропозиції на засідання комітету щодо розподілу обов’язків між першим заступником, заступником (заступниками) голови комітету; забезпечувати складання плану роботи комітету та виконання плану-графіка робіт над законопроектами та проектами інших актів Верховної Ради України, щодо яких комітет визначений головним; головує на засіданнях комітету тощо.

Комітети Верховної Ради України реалізують свої функції, права та обов’язки в законодавчо встановлених організаційно- правових формах. Основними формами роботи комітетів є: відкриті або закриті засідання та слухання в комітетах. Крім того, комітети можуть організовувати «круглі столи», конференції та інші організаційно-правові заходи.

Основною організаційною формою роботи комітетів парламенту є засідання, які є повноважними, коли на них присутні більше половини членів комітету. Засідання парламентського комітету скликає його голова на підставі затвердженого комітетом плану роботи, доручення Верховної Ради України, її Голови або ж за власного ініціативою. Засідання комітетів проводяться відкрито й гласно, крім випадків, коли за рішенням комітету проводиться закрите засідання, присутні на якому попереджаються про непоширення інформації з обмеженим доступом і про відповідальність згідно із законом. Голосування на засіданні комітету здійснюється членами комітету особисто й відкрито, окрім таємного голосування шляхом подачі бюлетенів в установлених законом випадках.

Законодавством також передбачена така форма роботи комітетів Верховної Ради України, як їх спільні засідання, які скликаються за ініціативи відповідних комітетів або за дорученням парламенту. Головує на спільному засіданні комітетів один із голів цих комітетів або, за дорученням парламенту чи голови парламенту, Голова Верховної Ради України або його заступники. Голосування з обговорюваних на спільному засіданні комітетів питань проводяться окремо кожним комітетом.

За результатами розгляду питань на засіданнях комітетів більшістю голосів присутніх приймаються такі акти: 1) рішення — з організаційних питань; 2) висновки, у випадках передбачених чинним законодавством, та 3) рекомендації — щодо контрольної діяльності комітетів та щодо осіб, які пропонуються для обрання, призначення, надання згоди на призначення чи звільнення Верховною Радою України, а також щодо результатів слухань у комітетах. Рішення, висновки і рекомендації комітетів складаються із мотивувальної та регулятивної частин. Порядок оформлення актів комітетів парламенту та протоколів засідань комітетів детально унормований у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» та Регламенті Верховної Ради України.

Комітети Верховної Ради України інформують громадськість про свою діяльність через офіційний веб-сайт Верховної Ради України, у газеті «Голос України» та інших ЗМІ.

Організаційне, правове, наукове, інформаційне, документальне та матеріально-технічне забезпечення діяльності комітетів здійснюється апаратом Верховної Ради України.

Частина 3 коментованої статті Основного Закону встановлює, що Верховна Рада України в межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки й попереднього розгляду питань, а також для підготовки й доопрацювання проектів законів, інших актів Верховної Ради України на правах головного комітету, якщо предмет правового регулювання таких проектів не належить до предметів відання комітетів, утворених Верховною Радою України. Питання про створення тимчасової спеціальної комісії включається окремим пунктом до порядку денного сесії Верховної Ради України.

Тимчасова спеціальна комісія утворюється із числа народних депутатів України, які дали на це згоду, з урахуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій. Утворення відповідної комісії затверджується постановою Верховної Ради України із зазначенням назви тимчасової спеціальної комісії; мети, завдання та кола питань, для підготовки і попереднього розгляду яких утворюється тимчасова спеціальна комісія; кількісного і персонального складу цієї комісії, терміну її діяльності тощо.

Головою тимчасової спеціальної комісії не може бути голова парламентського комітету. Народний депутат України, з дозволу своєї депутатської фракції, може одночасно бути членом тимчасової спеціальної комісії та членом парламентського комітету. Голова тимчасової спеціальної комісії, заступник голови і секретар комісії не можуть належати до однієї депутатської фракції. Секретар тимчасової спеціальної комісії обирається на першому засіданні цієї комісії з числа її членів.

Тимчасова спеціальна комісія утворюється на визначений час, який не може перевищувати одного року з дня її утворення. У визначений термін, але не пізніше ніж через шість місяців з дня її утворення, тимчасова спеціальна комісія подає до Верховної Ради України письмовий звіт про виконану роботу, а також підготовлені народними депутатами — членами цієї комісії відповідні проекти актів парламенту та інші матеріали. Після обговорення результатів роботи тимчасової спеціальної комісії у відповідних комітетах і на пленарному засіданні Верховна Рада України приймає рішення щодо завершення роботи такої комісії чи її продовження на певний термін.

Прикладом відповідної комісії є Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України (з правами головного Комітету Верховної Ради України) для підготовки пропозицій щодо змін чинного законодавства у зв’язку з прийняттям Конституційним Судом України Рішення щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р., створена Постановою Верховної Ради України від 6 жовтня 2010 р. № 2585-VI.

Частина 4 коментованої статті Конституції України визначає повноваження Верховної Ради України щодо проведення розслідувань з питань, що становлять суспільний інтерес, та створення тимчасових слідчих комісій, якщо за це проголосувала не менше ніж одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Сьогодні у Верховній Раді України VI скликання діють Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування обставин та причин сучасного стану справ у системі кредитної кооперації, Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування законності прийняття рішень Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення щодо проведення конкурсів та встановлення переможців конкурсів на отримання (переоформлення) ліцензій на мовлення з використанням відповідних частот у 2005-2010 роках, Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування випадків цензури у засобах масової інформації, тиску на свободу слова в Україні та перешкоджання законній професійній діяльності журналістів та ін.

Окрім того, згідно зі ст. 111 Конституції України для проведення розслідування в порядку порушення Верховною Радою України процедури імпічменту Президентові України утворюються спеціальні тимчасові слідчі комісії. їх повноважність, склад і порядок діяльності визначаються Конституцією та законами України.

Порядок утворення тимчасових слідчих комісій загалом є аналогічним порядку створення тимчасових спеціальних комісій, за винятком деяких особливостей. Так, до складу тимчасової слідчої комісії не може входити народний депутат України, який: є родичем або свояком посадової, службової особи, яка працює в державному органі, органі місцевого самоврядування, на підприємстві, в установі чи організації, або особа, яка входить до керівного органу об’єднання громадян, щодо яких згідно із завданням повинно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комісією, або посадової, службової особи, щодо якої повинно проводитися зазначене розслідування; має самостійні або через членів сім’ї майнові цивільно-правові інтереси в державному органі, органі місцевого самоврядування, на підприємстві, в установі чи організації, об’єднанні громадян, щодо яких згідно із завданням повинно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комісією; був або є учасником судового процесу, в якому учасниками були або є державний орган, орган місцевого самоврядування, підприємство, установа чи організація, їх посадові, службові особи, а також об’єднання громадян, окремі громадяни, щодо яких згідно із завданням повинно проводитися розслідування тимчасовою слідчою комісією; до набуття повноважень народного депутата України брав участь у ревізії, аудиторській чи іншій перевірці, результати якої стали підставою для створення тимчасової слідчої комісії.

Результати розслідування тимчасова слідча комісія викладає в письмовому звіті, який повинен містити висновки й пропозиції про: 1) факти й обставини, які стали підставами для проведення розслідування; 2) відомості чи обставини, встановлені тимчасовою слідчою комісією, і докази, якими це підтверджується; 3) відомості та обставини, що не підтвердилися; 4) факти і обставини, які не були перевірені, та причини цього. У пропозиціях тимчасової слідчої комісії, викладених у проекті постанови чи іншого акта парламенту, зазначається, яким чином мають бути використані її висновки в разі прийняття Верховною Радою України рішення щодо них.

За результатами розгляду висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії Верховна Рада України повноважна прийняти рішення щодо: 1) взяття до відома висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії; 2) припинення повноважень тимчасової слідчої комісії; 3) продовження роботи тимчасової слідчої комісії на визначений парламентом час, але не більше одного року з дня її утворення. До того ж Верховна Рада України за необхідності вирішує питання щодо: направлення матеріалів тимчасової слідчої комісії до Генеральної прокуратури України для їх вивчення та відповідного реагування; направлення висновків тимчасової слідчої комісії Президенту України, Прем’єр-міністру України, а також направлення таких висновків для реагування від повідному органу державної влади і органу місцевого самоврядування чи посадовій особі; публікації висновків тимчасової слідчої комісії в газеті «Голос України».

Разом із тим коментована стаття Основного Закону в ч. 5 містить застереження про те, що висновки й пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства та суду. Це положення узгоджується зі змістом частин 1 та 3 ст. 124 Конституції України про те, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами — Конституційним Судом України і судами загальної юрисдикції — і делегування цих функцій, або ж їх привласнення іншими органами чи посадовими особами не допускається.

Частина 6 ст. 89 Основного Закону встановлює, що організація й порядок діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій має бути урегульовані законом, що корелюється й із п. 21 ч. 1 ст. 92 Конституції України. Сьогодні цей конституційний припис реалізований частково, й правовий статус відповідних комісій парламенту унормовується в Регламенті Верховної Ради України, за відсутності спеціальних законів про тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії.

Стаття 90.

Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання.

Повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців строку повноважень Президента України.

У Конституції України встановлено, що Верховна Рада України працює сесійно (ч. 1 ст. 82), а народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі (ч. 1 ст. 78). Це означає, що Верховна Рада України функціонує як постійно діючий орган, статус якого закріплюється Конституцією, з визначеними повноваженнями єдиного органу законодавчої влади в Україні. Він характеризується постійним характером діяльності, а тому Верховна Рада України не може бути ліквідована як інституція за будь-яких причин, оскільки парламент є представницьким органом всього Українського народу. Створення в Україні постійно діючого представницького і законодавчого органу державної влади слід розглядати як одне із найважливіших досягнень періоду демократичних реформ. Водночас саме з парламентом пов’язано формування громадянського суспільства та правової держави. Прийняття легітимної Конституції України, ухвалення найважливіших законів стало можливе лише завдяки існуванню постійно діючого законодавчого органу, обраного народом.

Конституцією передбачається, що новообрана Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів, що є встановленим у ч. 4 ст. 82 Конституції строком підтвердження повно- важності Верховної Ради України. Народні депутати України скликаються на своє перше засідання «автоматично». Це є традиційною конституційною практикою.

Конституційне положення ч. 1 ст. 90 Конституції України передбачає, що повноваження Верховної Ради України минулого скликання припиняються незалежно від того, чи був новий склад парламенту обраний на чергових чи на позачергових виборах.

До цього моменту діє принцип безперервності в роботі єдиного органу законодавчої влади. Народні депутати України виконують свої обов’язки на постійній основі, працюючи в комітетах, фракціях, тимчасових спеціальних та слідчих комісіях, виконують інші завдання, які обумовлені статусом народного депутата України, тощо.

Таким чином, з моменту проведення виборів і до відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання народні депутати України минулого скликання мають повноваження проводити засідання й приймати рішення. Разом з тим слід зазначити, що в парламентській практиці виникла своєрідна традиція після проведення виборів до початку роботи новообраної Верховної Ради України, як правило, утримуватись від прийняття законів, інших нормативно-правових актів, які б суттєво впливали на правову систему, стосувались найважливіших питань внутрішнього й зовнішнього становища держави.

Період набуття повноважень новообраним складом народних депутатів України повинен бути мінімальним. Цього вимагає правило про припинення повноважень Верховної Ради України минулого скликання з моменту відкриття першого засідання парламенту нового скликання, яке спрямовано на безперервність здійснення законодавчої і представницької функцій єдиного органу законодавчої влади в Україні.

Щоб гарантувати дотримання цього важливого принципу, за Президентом України закріплено право припиняти повноваження Верховної Ради України. Обов’язковою умовою застосування такого повноваження Президентом України є неспроможність парламенту протягом тридцяти днів однієї чергової сесії розпочати пленарні засідання. Це стосується як засідань першої, так і всіх наступних сесій парламенту. Надання такого права Президенту пов’язано з тим, що він є главою держави та гарантом додержання Конституції України (ст. 102 Конституції України).

Отже, Президент України відповідальний за своєчасне виконання конституційних повноважень Верховною Радою України, яка не може ухилятися з різних причин (політичних, організаційних неузгодженостей або внутрішніх конфліктів між політичними фракціями в парламенті тощо) відмовлятися від виконання конституційних функцій. Бездіяльність парламенту і, як наслідок, неможливість розпочати протягом встановленого Конституцією строку пленарні засідання однієї чергової сесії вимагає від Президента України реагувати на такі порушення Основного Закону України.

Можливість дострокового припинення повноважень — один з основних принципів, які визначають статус виборних представницьких органів державної влади та виборних посадових осіб. Якщо в конституційній нормі вказуються підстави застосування відповідальності, то це не може розглядатися як втручання в діяльність органу законодавчої влади з боку Президента, оскільки Конституція України саме таким чином визначає спосіб захисту суспільних і державних інтересів від шкоди, яка завдається бездіяльністю вищих органів влади.

Вирішуючи справу щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 90, п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Конституційний Суд України в Рішенні від 19 травня 2004 р. № 11-рп/2004 дійшов, зокрема, таких висновків. Словосполучення «протягом тридцяти днів» слід розуміти як перебіг тридцятиденного строку підряд, тобто в календарних днях. Обчислення строку починається з дня, коли заплановані пленарні засідання однієї чергової сесії не змогли розпочатися, а якщо останній день строку припадає на вихідний, святковий або інший неробочий день, то днем його закінчення є наступний робочий день.

Конституційний Суд України також зазначив, що виникнення в Президента України права на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України пов’язане не з кількістю пленарних засідань, а з кількістю днів, протягом яких пленарні засідання не можуть розпочатися.

Таким чином, у двох перших частинах ст. 90, яка коментується, закладений механізм забезпечення конституційного правопорядку в частині належної діяльності Верховної Ради України, а саме — гарантії безперервності та ефективної діяльності єдиного органу законодавчої влади. Важливою гарантією проти бездіяльності Верховної Ради України виступає конституційне повноваження Президента України з дострокового припинення повноважень парламенту.

У конституційному розумінні виконанню повноважень Верховною Радою України можуть завадити та перешкоджати різні причини, серед яких, як свідчить парламентська практика, переважними є недосягнення політичних домовленостей, намагання отримати переваги в певних посадах, які мають ключове значення в організації роботи Верховної Ради України та її органах, тощо. Проте існування парламенту як постійно діючого органу законодавчої влади обумовлено ще його важливою ознакою існування як єдиного суб’єкта законотворення, і без реального здійснення цієї функції державна влада в цілому може опинитися на шляху руйнації і некерованості у всіх інших сферах виконавчої і судової діяльності, що призведе до вкрай негативних наслідків для суспільства. Таким чином, Конституція України враховує, що за особливих обставин, а саме, коли діяльність Верховної Ради України, яка обрана на позачергових виборах після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, може бути не адаптована до завдань і функцій, які було складно опанувати за короткий термін, необхідно надати можливість організувати стабільну роботу комітетів, народних депутатів України і сприяти ефективній сесійній роботі Верховної Ради України. Гарантією від зловживань правом розпуску парламенту є заборона ухвалювати рішення про дострокове припинення повноважень протягом року з дня обрання Верховної Ради України на позачергових виборах (ч. 3 ст. 90).

Заборона в такий спосіб впливати Президенту України на Верховну Раду України орієнтує народних депутатів України на використання всіх можливостей досягати результативності у своїй спільній діяльності, спонукає їх до сумлінного ставлення при виконанні своїх конституційних повноважень і головне цей конституційний строк «недоторканності» новообраної на позачергових виборах Верховної Ради України не дозволяє перетворювати відповідальність за неефективну діяльність на інструмент самочинного втручання глави держави у сферу законодавчої діяльності парламенту. Конституційно закріплений строк — один рік для новообраної на позачергових виборах Верховної Ради України, є необхідним часовим проміжком для повного усвідомлення депутатським корпусом своєї відповідальності перед суспільством і державою.

Важливо зазначити, що ч. 4 ст. 90, яка має пряме відношення до гарантій парламентаризму, забезпечення принципу поділу влади і встановлення її балансу у взаємодії при виконанні самостійних функцій кожною гілкою, передбачає конституційний принцип встановлення однакового строку діяльності обраних інститутів державної влади та здійснення ними конституційних повноважень. Разом з тим за змістом положення статті Конституції, яка коментується, заборона дострокового припинення повноважень Верховної Ради України також припадає на останні шість місяців строку повноважень Президента України. Звідси випливає велике значення збереження балансу на рівні функціонуючих в останні шість місяців до виборів Президента України вищих органів державної влади як Президента, так і Верховної Ради, що виступає необхідною умовою збереження стабільності в державі, протидією будь-яким спробам авторитарного правління за відсутності напередодні виборів Президента, Верховної Ради України, повноваження якої можна припиняти достроково у встановленому Конституцією порядку і за визначених нею умов.

Стаття 91.

Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.

Коментована стаття розглядає види правових актів, які приймаються парламентом України. Конкретизація видів правових актів, які уповноважена приймати Верховна Рада України, продовжена в Регламенті Верховної Ради України, затвердженому Законом від 10 лютого 2010 р., відповідно до якого актами Верховної Ради є «закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви» (ч. 2 ст. 46). Конституційний Суд України у своєму рішенні від 14 жовтня 2003 р. № 16-рп/2003 зазначив, що термін «акти», який вживається в коментованій статті, слід розуміти як «рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України».

У Регламенті акти парламенту поділені на акти, що містять положення нормативного характеру, й інші акти, які випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради України.

Під законопроектами розуміються проекти законів і постанов, які містять положення нормативного характеру (п. 1 ч. 6 ст. 89 Регламенту), під проектами інших актів — проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, контрольних та інших функцій Верховної Ради України (п. 2 ч. 6 ст. 89 Регламенту). Таким чином, законодавець надав парламенту України можливість визначати вид акта парламенту залежно від специфіки проблеми, яка вирішується. Такий підхід є виправданим з огляду на прийняття Верховною Радою актів з різних сфер державного та суспільного життя.

Верховна Рада приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, крім випадків, передбачених Конституцією України та Регламентом (ч. 1 ст. 47 Регламенту).

У сучасній правовій системі України діють прийняті парламентом України акти з такими назвами: Конституція, закон, основи законодавства, кодекс, декларація, Акт проголошення незалежності України, заява, звернення, постанова. Більшість з них охоплюється таким загальним поняттям, як законодавчі акти. Ратифіковані Верховною Радою України міжнародні акти стають частиною національної правової системи.

Закон — нормативний акт вищої юридичної сили, прийнятий згідно з чітко визначеною законодавчою процедурою представницьким органом влади і підписаний главою держави. Законами регулюються найбільш важливі суспільні відносини. В ієрархії правових актів закон посідає найвище місце після конституції. Право приймати закони в усіх країнах належить до виключних повноважень представницьких органів влади. У демократичній державі не може бути паралельного органу, який би мав право приймати акти аналогічної юридичної сили. Оскільки порівняно з іншими нормативно-правовими актами в державі закон має вищу юридичну силу, то всі підзаконні акти не повинні суперечити його положенням. Закон регулює найбільш важливі суспільні відносини загального характеру. Закони в Україні можуть прийматися також шляхом всеукраїнського референдуму. Закон — основне джерело права національної правової системи України. До формальних ознак закону належить особливий порядок його прийняття парламентом. Цей порядок включає обов’язкові стадії законодавчого процесу, передбачені Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Прийняття закону обов’язково включає в себе такі стадії: внесення законопроекту в законодавчий орган; обговорення законопроекту; прийняття закону; підписання закону; його опублікування (обнародування).

Закони України можуть бути змінені або скасовані лише Верховною Радою України, тобто органом, яким вони були прийняті. Конституційний Суд України може визнати закон неконституційним повністю або в окремій частині, внаслідок чого весь текст закону або окремі його положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність. Але це не означає скасування або зміни самого закону. Скасувати або змінити закон може тільки сам парламент України і ніхто інший, тому що тільки Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади в Україні і тільки їй серед органів державної влади властива законодавча функція. Це виключна прерогатива парламенту України.

В Україні ще жоден закон не був прийнятий шляхом всеукраїнського референдуму. Така можливість не виключається, і якщо вона буде реалізована, то стадії і процедури прийняття закону в такий спосіб повинні відбуватися у відповідності до норм Конституції України і Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Постанова Верховної Ради України — правовий акт парламенту, що приймається більшістю від його конституційного складу і підписується Головою Верховної Ради України.

Постанови Верховної Ради приймаються з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій. Такі постанови Верховної Ради набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою.

Постанови, як і інші акти (резолюції, декларації, звернення, заяви) Верховної Ради, визначені ст. 46 Регламенту, Верховна Рада приймає більшістю голосів народних депутатів від її конституційного складу, крім випадків, визначених Конституцією України.

Постанови та інші акти Верховної Ради приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення. Постанови та інші акти, прийняті Верховною Радою, підписує та оприлюднює Голова Верховної Ради України.

Постанови, прийняті Верховною Радою, які містять положення нормативного характеру, набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо ними не передбачено інше.

Постанови, зокрема, приймаються з питань призначення всеукраїнського референдуму, з питання, визначеного ст. 73 Конституції України; прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету України; призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; надання згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України; призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад у випадках, передбачених Конституцією України; призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови Національного банку України; обрання суддів; призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування; призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; утворення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з відповідних питань тощо. Порядок прийняття постанов парламенту України визначається Регламентом Верховної Ради України.

Постанови Верховної Ради України розглядають в основному регулювання внутрішньопарламентських взаємовідносин, призначення і звільнення відповідних посадових осіб, контроль Верховної Ради за станом виконання відповідних урядових програм, реалізацію Кабінетом Міністрів України конкретних проблем. Прийняття постанов парламенту пов’язане з реалізацією Верховною Радою законодавчої, установчої і контрольної функцій. Без прийняття постанов неможливо забезпечити оптимальну організацію роботи парламенту.

Серед інших актів Верховної Ради України особливе значення мають декларації, у яких найбільшою мірою поєднуються політичні та правові аспекти регулювання суспільних відносин. Декларація — політико-правовий акт, який офіційно проголошує певні наміри держави, обумовлює напрями, принципи державної правової політики, що реалізуються в Конституції і законах України. Декларація в загальній формі визначає спрямованість конституційно-правового регулювання у відповідній сфері суспільних відносин. Так, Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. визначила демократичний вектор розвитку Української держави і суспільства, утвердження України як незалежної, суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, визначила демократичну спрямованість національної правової системи України на сучасному етапі. Концептуальні положення Декларації лягли в основу чинної Конституції України. Декларація прав національностей України від 1 липня 1991 р. визначила вектор державної політики України у сфері національних відносин, гарантування прав національних меншин. Положення декларацій реалізуються за допомогою більш конкретних правових приписів. Так, положення Декларації прав національностей України знайшли втілення насамперед у Законі України від 25 червня 1992 р. «Про національні меншини в Україні».

Заяви та звернення — акти Верховної Ради України, які містять заклики до парламентів, інших вищих органів іноземних країн здійснити певні дії або утриматись від певних дій з метою підтримання миру, подальшого розвитку двосторонніх та багатосторонніх відносин, усунення підстав ускладнення міжнародного становища в цілому чи двосторонніх відносин. Наприклад, у Заяві

Верховної Ради України від 5 липня 1991 р. давалась оцінка Заяві парламенту Румунії «Про пакт Ріббентропа-Молотова і його наслідки для Румунії», де були висунуті територіальні претензії до України. У Заяві Верховної Ради України були сформульовані пропозиції щодо розвитку двосторонніх відносин з Румунією відповідно до загальновизнаних принципів міжнародного права. Заклик до розвитку двосторонніх зв’язків між Україною та Росією міститься у Зверненні Верховної Ради України до Верховної Ради і Президента Росії від 24 серпня 1991 р.

Для розвитку української державності і правової системи особливе значення має прийнятий 24 серпня 1991 р. Акт проголошення незалежності України, у якому було визначено, що Верховна Рада урочисто проголошує незалежність України та створення самостійної української держави — України, що територія України є неподільною і недоторканною і що віднині на території України мають чинність виключно Конституція і закони України. Положення цього документа знайшли втілення в Конституції України 1996 р., інших законах та підзаконних актах.

Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, тобто не менш як 226 голосами. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважень Верховної Ради України) від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією необхідна для прийняття відповідного рішення. Конституційний Суд також вирішив, що положення частин 2,3 ст. 84 та ст. 91 Конституції України щодо участі народних депутатів у прийнятті Верховною Радою України рішень треба розуміти так: коли за пропоноване рішення проголосувала визначена Конституцією України кількість народних депутатів України, воно вважається прийнятим незалежно від того, скільки народних депутатів України не брали участі в голосуванні. У Рішенні Конституційного Суду України від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів зазначається, що рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та при набранні встановленої Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України кількості голосів на їх підтримку. Народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України. Порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення законів та інших правових актів Верховної Ради України є підставою для визнання їх неконституційними.

Конституція України встановлює деякі винятки із загального правила щодо прийняття рішень більшістю від конституційного складу парламенту. Так, не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України приймаються закони щодо державних символів (ст. 20), не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України може бути подолане вето Президента України (ст. 94). Така ж кількість голосів необхідна для прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції (статті 155 і 156). Три чверті голосів потрібно для прийняття рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111).

Не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може бути прийнято рішення про створення тимчасової слідчої комісії (ст. 89). Такі розбіжності в конституційному закріпленні необхідної кількості депутатів для підтримання тих чи інших актів зумовлені різними чинниками, але основоположна мета такого підходу в нормативній регламентації організації і діяльності Верховної Ради України — забезпечення стабільності Конституції, нормального функціонування всього державного механізму, насамперед парламенту, створення умов для оптимізації контрольної діяльності Верховної Ради України.

Стаття 92.

Виключно законами України визначаються:

1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина;

2) громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства;

3) права корінних народів і національних меншин;

4) порядок застосування мов;

5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку;

6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки;

7) правовий режим власності;

8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкурен - ції та норми антимонопольного регулювання;

9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів;

11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації;

12) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;

13) територіальний устрій України;

14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;

15) засади місцевого самоврядування;

16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

18) правовий режим державного кордону;

19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;

20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;

21) організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України;

22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Виключно законами України встановлюються:

1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів зброй - них сил інших держав на території України;

3) одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних стандартів;

4) порядок використання і захисту державних символів;

5) державні нагороди;

6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;

7) державні свята;

8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального.

Законом України оголошується амністія.

У цій статті реально відбивається домінуюча роль закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Тим самим уточнюється предметний перелік питань, з яких Верховна Рада України здійснює законодавче регулювання, хоча вона може приймати закони й з інших питань своєї компетенції (див. ст. 85 Конституції).

Найважливіше коло питань, що мають регулюватись виключно законом, стосується прав людини і громадянина, основних обов’язків громадянина, прав корінних народів і національних меншин (пп. 1—3 ч. 1). Це означає, що всі основні рішення, які стосуються вказаних конституційних прав і свобод, повинні прийматись у формі закону.

Другою великою групою питань виключного регулювання законом є питання економічної та соціальної основи держави і суспільства, які є визначальними для формування соціально- економічного ладу і соціальної держави: основи соціального захисту, форми і методи пенсійного забезпечення; засади регулювання праці та зайнятості, шлюбу і сім’ї; материнства і дитинства; виховання; правовий режим власності; правові засади підприємництва; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, освоєння космічного простору, організації та експлуатації транспорту і зв’язку; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального (пп. 5-8 ч. 1, п. 8 ч. 2).

З огляду на важливу роль у політичній системі суспільства виключно законом регулюються засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації (п. 11 ч. 1).

Враховуючи важливість демографічних та міграційних процесів, Конституція теж відносить їх засади до виключного визначення законом (п. 10 ч. 1).

Велика група питань стосується організації і функціонування органів законодавчої і державної виконавчої влади, тобто найважливіших елементів механізму держави, а також місцевого самоврядування: організація і діяльність органів виконавчої влади; організація і порядок проведення виборів і референдумів, статус столиці, спеціальний статус інших міст (пп. 12, 15, 16 ч. 1).

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 роз’яснив, що положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України про виключне визначення законами України «територіального устрою України» треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом. Окремі повноваження з цих питань можуть

бути надані законом органам місцевого самоврядування (ст. 143 Конституції України). У цьому зв’язку положення п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про те, що до компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою, треба розуміти так: вирішення цих питань не віднесено виключно до повноважень державних органів і може здійснюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених цим та іншими законами України.

Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і ліквідації районів у місті Києві, зазначеним та іншими законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції будь-яких інших органів. Ці питання, виходячи із спеціального конституційно-правового статусу міста Києва як столиці України, може вирішувати Київська міська рада.

До цієї ж групи належать питання, пов’язані з забезпеченням функціонування правоохоронних органів держави: питання судоустрою, судочинства, статусу суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, основи організації та діяльності адвокатури, засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними та дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них, оголошення амністії (пп. 14, 22 ч. 1, ч. 3). До цієї групи належать також питання, пов’язані з виконанням спеціальних державних функцій: одиниці ваги, міри і часу, порядок встановлення державних стандартів, порядок використання і захисту державних символів, державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання, державні свята (пп. 3-7 ч. 2).

Конституційний суд України у своєму рішенні від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 роз’яснив, що положення пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України треба розуміти так, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.

Пункт 1 ч. 2 ст. 92 Конституції спрямований на забезпечення виконання бюджетно-фінансової функції парламенту, яка знаходить вираження у праві парламенту затверджувати Державний бюджет України, регулювати систему оподаткування, податків і зборів, визначати статус національної валюти, функціонування фінансового, грошового, кредитного ринків; порядку погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу тощо.

Чільне місце займають питання забезпечення національної безпеки (п. 17 ч. 1), законодавчого забезпечення функцій держави, пов’язаних зі збройним захистом чи надзвичайними ситуаціями: правовий режим державного кордону (п. 18 ч. 1), воєнний і надзвичайний стан, зони надзвичайної екологічної ситуації (п. 19 ч. 1), порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав, порядок допуску та умови перебування підрозділів Збройних Сил інших держав на території України (п. 2 ч. 2).

Крім законів, у поняття законодавства включаються також нормативно-правові акти органів державної влади (Президента, Кабінету Міністрів, міністерств тощо). Основою для такого висновку є рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98, в якому Суд роз’яснив, що термін «законодавство», уживаний у частині третій статті 21 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору, треба розуміти так: ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

Такого роду акти мають підзаконний характер, тобто повинні видаватись на основі закону та не суперечити йому. В цьому відношенні положення ст. 92 Конституції визначають межі та рамки законних дій органів державної влади. У разі видання незаконного акта тим чи іншим державним органом, Президентом, Кабінетом Міністрів, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, іншим органом публічної влади він може бути оскаржений до суду. Відповідні судові інстанції можуть визнати ці акти такими, що не відповідають законам України.

Стаття 93.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Коментована стаття визначає коло суб’єктів законодавчої ініціативи в парламенті України.

Право законодавчої ініціативи — це право на подання до Верховної Ради України на обов’язковий розгляд нею проекту закону, постанови, пропозиції чи поправки до законопроекту. Процедура здійснення цього права встановлюється насамперед Регламентом Верховної Ради України (гл. 18).

Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України.

Проект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України.

Проекти резолюцій, декларацій, звернень, заяв вносять народні депутати.

Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради: 1) проектів законів, постанов; 2) проектів інших актів Верховної Ради; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до законопроектів.

Пропозицією є внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об’єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті; поправкою — внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту.

Пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого читання, у редакції, яка передбачає конкретну зміну, доповнення або виключення певних положень із тексту законопроекту.

Пропозиція щодо структурних частин законопроекту має містити послідовно викладені назви розділів, глав, а в разі необхідності — статей, частин чи пунктів законопроекту.

Поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради. Законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

Якщо законопроект, проект іншого акта ініційовано кількома народними депутатами, ініціатором його внесення вважається народний депутат, прізвище (підпис) якого на ньому зазначено першим. У разі якщо зазначений народний депутат відкликає свій підпис, ініціатором вважається той, чиє прізвище є наступним.

Ініціатор внесення чи представник суб’єкта права законодавчої ініціативи має право на доповідь законопроекту, проекту іншого акта на пленарному засіданні Верховної Ради та на засіданні головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії з цього питання.

Законопроект, щодо якого Верховною Радою приймалося рішення стосовно вимог до його основних положень, принципів чи критеріїв, повинен відповідати цим вимогам.

Законопроект, у якому пропонується внести зміни до закону (законів), не може поєднуватися зі змінами до Конституції України. Законопроект може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта (закону, кодексу, основ законодавства тощо), а не до закону про внесення змін до цього законодавчого акта.

Кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності.

Якщо дня реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті.

До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.

Законопроект, проект іншого акта вноситься на реєстрацію разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та пояснювальною запискою, яка має містити:

1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;

3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

У разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, реалізація якого впливає на видаткову та/або доходну частину державного чи місцевих бюджетів, до нього додаються фінансово-економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) та пропозиція щодо покриття цих витрат.

У разі внесення законопроекту, остаточне прийняття рішення щодо якого можливе лише за результатами референдуму, ця обставина повинна бути зазначена в пояснювальній записці.

До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

Якщо законопроект, проект іншого акта вноситься за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

Голова Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Перший заступник, заступник Голови Верховної Ради України за наявності передбачених цією статтею підстав за пропозицією головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради повертає внесений законопроект, проект іншого акта суб’єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та без розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради. Підставами для повернення законопроекту, проекту іншого акта без його включення до порядку денного та без розгляду на пленарному засіданні є:

1) висновок комітету, до компетенції якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України;

2) висновок комітету, до компетенції якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект, проект іншого акта оформлений та/ або зареєстрований без дотримання вимог закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;

3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, проекту іншого акта, якщо головний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування;

4) наявність прийнятого в першому читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним;

5) відхилення на поточній сесії Верховної Ради законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект.

Повернення законопроекту, проекту іншого акта суб’єкту права законодавчої ініціативи здійснюється в 15-денний строк після отримання висновку головного комітету чи відповідної тимчасової спеціальної комісії з повідомленням про причину повернення.

Повернені законопроекти, проекти інших актів можуть бути повторно внесені на розгляд Верховної Ради за умови усунення недоліків, що стали підставою для їх повернення.

Законопроекти, не прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому читанні за основу, вважаються знятими з розгляду і не розглядаються Верховною Радою нового скликання. Верховна Рада своїм рішенням може зняти законопроект з розгляду, якщо внаслідок прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект утратив свою актуальність.

У разі прийняття Верховною Радою за основу одного з альтернативних законопроектів інші альтернативні законопроекти знімаються з розгляду без прийняття про це окремого рішення.

Знятими з розгляду вважаються також відкликані та відхилені законопроекти.

Законодавча пропозиція чи законопроект можуть бути відкликані їх ініціатором, якщо питання про їх розгляд ще не включено до порядку денного сесії Верховної Ради, а після того — лише за згодою Верховної Ради.

На пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради.

Питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

Якщо головний комітет у визначений Регламентом строк (ч. 3 ст. 93 Регламенту) не ухвалить висновку щодо включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в 15-денний строк після письмового звернення з цього приводу суб’єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.

За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради.

Невідкладними є законопроекти, що визначені такими Президентом України або рішенням Верховної Ради.

Верховна Рада може прийняти рішення про визначення законопроекту невідкладним після включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або в ході його наступного розгляду.

Верховна Рада може прийняти рішення щодо законопроектів, визначених як невідкладні, про одноразове відхилення (ad hoc) від процедури розгляду, передбаченої цим Регламентом, і скоротити строки внесення альтернативних законопроектів, внесення пропозицій і поправок, а також строки надання законопроекту народним депутатам до його розгляду в тому чи іншому читанні. Не допускається скорочення зазначених строків більш як наполовину.

Законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради і розглядається позачергово.

Законопроект може бути відкликаний суб’єктом права законодавчої ініціативи, який його вніс, до включення такого законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради.

Законопроект, включений до порядку денного сесії Верховної Ради, до його прийняття Верховною Радою в першому читанні за основу може бути відкликаний за рішенням Верховної Ради і знятий з розгляду.

Порушення питання про відкликання законопроекту здійснюється шляхом подання письмової заяви ініціатором внесення — суб’єктом права законодавчої ініціативи на ім’я Голови Верховної Ради України.

Відкликаний законопроект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Законопроекти, внесені та не прийняті до закінчення строку повноважень Верховної Ради відповідного скликання в першому читанні, вважаються відкликаними.

Законопроект вважається відкликаним, якщо до його прийняття в першому читанні повноваження народного депутата — ініціатора його внесення достроково припинено.

Законопроект, внесений Президентом України або Кабінетом Міністрів України, вважається відкликаним, якщо до його прийняття в першому читанні за основу повноваження Президента України або Кабінету Міністрів України були припинені. Такий законопроект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Стаття 94.

Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Поняття «закон» (lex) у власному юридичному значенні — це акт, прийнятий в особливому порядку загальнонаціональним представницьким органом законодавчої влади або безпосередньо народом шляхом референдуму, який регулює найбільш важливі суспільні відносини.

Згідно з підходом, виробленим світовою практикою, основна законотворча діяльність покладається, як правило, виключно на парламент. Разом із тим у низці держав (наприклад, у Бельгії, Великобританії, Данії, Індії, Ірландії, Ісландії, Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Швеції та ін.) закріплена конституційна формула, згідно з якою «законодавча влада» здійснюється спільно парламентом і главою держави. Правотворчі повноваження глави держави в доктрині та зарубіжній конституційній практиці виявляються в тому, що цій найвищій посадовій особі надаються: 1) право законодавчої ініціативи; 2) право санкціонування (схвалення, затвердження) прийнятого парламентом законопроекту; 3) право промульгації закону. При цьому зазначимо, що як право санкціонування, так і право промульгації у більшості випадків не зводиться до чистої формальності.

Аналіз сучасного стану розглядуваної проблеми в Україні не дає підстав для оптимістичних поглядів. Зокрема, параметри компетенції на різних етапах правотворчої діяльності залишаються недостатньо визначеними, розмитими. Між владними структурами йде прихована боротьба за правотворчі повноваження. Принцип компетентності підмінюється «принципом» самоуправного корегування чинного законодавства. Теоретичні засади правотворчої праксеології (з урахуванням світового досвіду) не розроблені. Правозастосувачу іноді важко розібратися, чим відрізняється той чи інший закон від тієї чи іншої постанови законодавчого органу, від указу Президента, урядової постанови. Закон у таких умовах втрачає свій регулятивний потенціал. На жаль, ця проблема не знаходить свого вирішення і в теоретичних дослідженнях. Із таких позицій деякі моменти, пов’язані з тлумаченням частини першої коментованої статті, вимагають додаткових пояснень.

Докладно конкретні юридичні дії Голови Верховної Ради України, пов’язані з підписанням закону і направленням його Президентові України, визначені у статтях 130 і 131 Регламенту Верховної Ради України від 10 лютого 2010 р. (із внесеними змінами станом на 18.11.2010 р.). Ця процедура складається з кількох стадій. На першій стадії, яка полягає у підготовці тексту для підписання Головою Верховної Ради України, Регламент передбачає, що текст закону, прийнятий Верховною Радою, не пізніш як у десятиденний строк оформляється головним комітетом, візується головою комітету та керівником секретаріату цього комітету чи особами, які виконують їх обов’язки, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу, на який в установленому порядку покладено функцію з оформлення на підпис Голові Верховної Ради України прийнятих Верховною Радою актів, і подається на підпис Голові Верховної Ради України. Якщо текст закону завізований із зауваженнями, вони разом із текстом закону подаються Голові Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п’яти днів з дня його подання. Підписаний закон Голова Верховної Ради України невідкладно направляє Президентові України. Водночас Регламент передбачає випадки, коли Голова

Верховної Ради не підписує закон, а саме в разі виявлення порушень законодавчої процедури, а також у разі подання на підпис тексту закону, не ідентичного тексту законопроекту, прийнятого Верховною Радою.

У разі виявлення в поданому на підпис тексті закону редакційних неточностей або явних неузгодженостей між його положеннями Голова Верховної Ради України може внести на розгляд Верховної Ради пропозиції щодо усунення таких неточностей чи неузгодженостей. Питання щодо усунення неузгодженостей чи редакційних неточностей у прийнятому законі розглядається Верховною Радою без попереднього включення його до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради в день внесення його Головою Верховної Ради України, якщо попередньо народні депутати отримали необхідні документи для розгляду цього питання та прийняття рішення.

Під час розгляду пропозицій щодо усунення неузгодженостей чи неточностей головуючий на пленарному засіданні доповідає про суть питання. Обговорення та голосування кожної із внесених Головою Верховної Ради України пропозицій відбувається в порядку голосування пропозицій і поправок. Пропозиції, внесені Головою Верховної Ради України, не підтримані більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, вважаються відхиленими. Якщо Верховна Рада прийняла хоча б одну з пропозицій, внесених Головою Верховної Ради України, головний комітет за участю юридичного та редакційного підрозділів Апарату Верховної Ради протягом трьох днів готує і подає на підпис уточнений текст закону.

У разі відхилення Верховною Радою всіх пропозицій Голови Верховної Ради України він зобов’язаний у той же день підписати раніше поданий йому для підпису текст закону.

Для забезпечення термінового направлення закону главі держави відповідно до розпорядження Голови Верховної Ради України від 25 березня 2002 р. № 153 підписані Головою Верховної Ради України закони протокольний відділ парламентського апарату невідкладно фельдзв’язком надсилає до Адміністрації Президента України на підпис Президентові України.

Одночасно й паралельно з діями Верховної Ради відповідні практичні заходи вживаються з боку Адміністрації Президента

України. Згідно з розпорядженням Президента України «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України» від 30 травня 1997 р. № 221/97-рп Служба постійного представника Президента України у Верховній Раді України наступного дня після прийняття Закону України подає заступникові глави Адміністрації Президента України з правових питань дані про прийнятий Закон, доводить до його відома інформацію про доповідача, який представляв цей Закон на пленарному засіданні Верховної Ради України, про особливості обговорення проекту, на які слід звернути увагу під час опрацювання Закону перед поданням його на підпис. Закон України, що офіційно надійшов на підпис, у той самий день доповідається главі Адміністрації Президента України, і його копія надсилається до Кабінету Міністрів України для вивчення й візування. За дорученням глави Адміністрації Президента України Закон України передається для експертизи до Державно-правового управління та іншого підрозділу Адміністрації, до компетенції якого належать питання, що регулюються цим Законом.

Частина 2 коментованої статті визначає обов’язкові дії Президента України після отримання закону. Конституційна норма встановлює п’ятнадцятиденний строк, протягом якого Президент має визначити подальшу долю закону. Цей строк необхідний для того, щоб глава держави та його апарат могли ретельно проаналізувати закон, провести необхідні консультації, юридичну експертизу, залучаючи до цього вчених і фахівців.

Докладно процедуру проведення експертизи закону, що надійшов на підпис Президентові України, в Адміністрації Президента регламентується вищевказаним Розпорядженням Президента України, а в Кабінеті Міністрів України — Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. № 950 (у редакції від 08.07.2009 р. № 712) «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» (далі — Регламент). Регламент передбачає, що Секретаріат Кабінету Міністрів не пізніше ніж через три години після надходження до Кабінету Міністрів від Адміністрації Президента України копії прийнятого Верховною Радою закону надсилає її для вивчення центральним органам виконавчої влади, до компетенції яких належать питання, що регулюються таким законом, а також Мін’юсту. Центральні органи виконавчої влади визначають економічну доцільність прийняття такого закону, проводять аналіз очікуваних соціально-економічних результатів його реалізації і перевірку відповідності положень закону Конституції України та їх узгодженості з іншими законами. За результатами аналізу закону центральні органи виконавчої влади готують пропозиції щодо доцільності його підписання Президентом України або застосування Президентом України права вето щодо такого закону і подають їх разом із завізованою копією закону центральному органу виконавчої влади, визначеному в супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів першим, не пізніше 48 годин з моменту надходження копії закону, якщо інший строк не визначено в супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів. Зауваження і пропозиції стосовно необхідності застосування Президентом України права вето щодо прийнятого Верховною Радою закону повинні бути вмотивовані та обґрунтовані з економічної, правової і соціально-політичної позиції, містити нову редакцію відповідних норм закону, а в разі необхідності — його нову редакцію в цілому.

Відповідальний центральний орган виконавчої влади подає Кабінетові Міністрів узагальнені зауваження і пропозиції не пізніше ніж за 48 годин до закінчення семиденного строку, якщо інший строк не визначено в супровідному листі Секретаріату Кабінету Міністрів.

За результатами розгляду Прем’єр-міністром зауважень і пропозицій щодо закону позиція Кабінету Міністрів доводиться до відома Адміністрації Президента України листом. Копія закону, який за результатами вивчення пропонується підписати, повертається Адміністрації Президента України з візою Прем’єр-міністра. Якщо стосовно закону пропонується застосувати право вето Президента України, копія повертається з умотивованими зауваженнями і пропозиціями до нього. Загальна тривалість процедури не може перевищувати п’яти днів з моменту надходження тексту закону до Секретаріату Кабінету Міністрів.

Одночасно Державно-правове управління Адміністрації Президента України здійснює правову експертизу закону, перевіряє відповідність його положень Конституції, іншим законам України, узагальнює пропозиції і зауваження, висловлені Кабінетом Міністрів України, структурними підрозділами президентського апарату та готує остаточний текст пропозицій і зауважень до Закону. Пропозиції і зауваження візуються Керівником Державно- правового управління і разом з проектом листа до Верховної Ради України передаються до Управління документального забезпечення та інформатизації Адміністрації Президента України для доповіді Главі Адміністрації. Про підготовлені пропозиції і зауваження до Закону повідомляється Постійному представникові Президента України у Верховній Раді України.

У разі коли зауважень до Закону немає, оригінал Закону візується Главою Адміністрації Президента України, заступником Глави Адміністрації з правових питань, Керівником Державно- правового управління і разом з копією Закону, завізованою Прем’єр-міністром України, Міністром юстиції України й міністром, до компетенції якого належать питання, що регулюються цим Законом, передається на підпис Президентові України.

Норми, що містяться в ч. 2 коментованої статті, передбачають два варіанти дій глави держави після отримання закону від Верховної Ради України на підпис. Насамперед він може підписати отриманий закон. Навряд чи це можна розглядати як затвердження закону главою держави (про таке право в конституціях не говориться) . В іншому випадку Президент України може відмовитися від підписання закону, повернувши його до парламенту, скориставшись тим самим правом відкладального вето (термін «вето» використовується у вищеназваних нормативних актах Президента і Кабінету Міністрів України). Використання цього права в доктрині конституційного права розглядається як один з елементів системи стримувань і противаг, необхідних для реалізації принципу поділу влади. Використання цього права є досить сильним та ефективним засобом впливу на парламентську діяльність (в минулому Президент України неодноразово користувався цим правом: у 1998—2002 рр., наприклад, вето застосовувалося стосовно 49 законів).

При цьому Конституція України не закріплює переліку підстав повернення Президентом закону для повторного розгляду Верховною Радою України, зазначаючи лише про можливість такого повернення тільки разом із вмотивованими і сформульованими главою держави пропозиціями. Тобто в разі відхилення закону Президент України повинен повернути його до парламенту, а також викласти і направити до Верховної Ради свої зауваження та пропозиції, які можуть стосуватися закону в цілому або його окремих розділів, підрозділів, статей. Отже, мотиви відмови глави держави від підписання закону можуть бути різні — наприклад, суперечність прийнятого закону Конституції України з точки зору Президента, можливість обмеження даним законом прав і свобод людини і громадянина, можливість негативно вплинути на обороноздатність, стан національної безпеки України, на взаємовідносини з іншими державами та суб’єктами міжнародного права і т. п.

Частина 3 коментованої статті встановлює, що в разі неповернення Президентом України протягом п’ятнадцятиденного строку закону для повторного розгляду Верховною Радою України він вважається схваленим главою держави і тому має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Це вже є його обов’язком.

При цьому Конституційний Суд України у своєму рішенні від 7 липня 1998 р. № 11-рп / 98 (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) визначив, що перебіг п’ятнадцятиденного строку, передбаченого ч. 2, а також десятиденного строку, передбаченого ч. 4 коментованої статті, слід обчислювати в календарних днях. Указані строки починаються з наступного дня після отримання закону Президентом України. Якщо закінчення п’ятнадцятиденного строку, передбаченого ч. 2 коментованої статті, а також десятиденного строку, передбаченого ч. 4 статті, припадає на вихідний або святковий день, то днем закінчення цього строку є наступний робочий день.

У частині 4 коментованої статті містяться норми, що регламентують дії Верховної Ради України і Президента України під час повторного розгляду закону. Докладно повторний розгляд Верховною Радою України законів, повернених Президентом України, визначається Регламентом (гл. 23).

У разі якщо Президент України застосував право вето щодо прийнятого Верховною Радою закону і у визначений ч. 2 ст. 94 Конституції України строк повернув закон до Верховної Ради зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями, наслідком цього є скасування результатів голосування за закон у цілому і відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді. Регламент встановлює такий порядок:

— пропозиції Президента України до поверненого ним закону розглядаються на пленарному засіданні Верховної Ради в порядку голосування за пропозиції і поправки;

— розгляд пропозицій Президента України починається з доповіді цих пропозицій посадовою особою, визначеною Президентом України. Після доповіді заслуховується співдоповідь головного комітету. Доповідач та співдоповідач відповідають на запитання народних депутатів;

— голосування за пропозиції, запропоновані Президентом України;

— у разі якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосування проводиться щодо відхилення закону в цілому. Якщо пропозиція про відхилення закону в цілому підтримана більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, закон вважається відхиленим;

— у випадку якщо пропозиція Президента України про відхилення закону в цілому не підтримана Верховною Радою, голосування проводиться щодо повторного прийняття закону в цілому (долання вето) і він вважається прийнятим у цілому, якщо на його підтримку отримано не менше двох третин голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, після чого закон підписується Головою Верховної Ради України і направляється на підпис Президенту України. За таких умов Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Частина 5 коментованої статті встановлює норму, що визначає момент набуття чинності законом, відповідно до якої через десять днів з дня офіційного оприлюднення закону цей акт набирає чинності, якщо інше не передбачено самим законом. Тобто передбачається виняток із загального правила набуття законом чинності, коли цим актом встановлюється якийсь інший варіант вступу в силу (наприклад, указана календарна дата, з якої закон набуває чинності, або передбачене настання інших обставин, з якими пов’язується набуття чинності), але при цьому чітко закріплено, що в будь-якому випадку закон не може набрати чинності раніше дня його опублікування.

Коментована стаття містить два взаємопов’язані терміни — «оприлюднення» і «опублікування». Оприлюднення закону означає офіційне доведення його до відома населення, яке може проводитися за допомогою різних засобів — шляхом опублікування, обнародування по телебаченню, радіо, передачі по каналах зв’язку,

безпосереднього направлення виконавцям та зацікавленим суб’єктам і т. п. Опублікування — це один із сучасних засобів оголошення закону, акт його офіціалізації і надання публічного характеру.

Регламент встановлює, що підписані Президентом України закони публікуються в газеті «Голос України» та у Відомостях Верховної Ради України. Публікація законів у цих друкованих виданнях вважається офіційною. В Указі Президента України від 10.06.1997 р. встановлено, що закони України у п’ятнаддятиденний строк після їх прийняття і підписання піддягають оприлюдненню державною мовою в таких офіційних друкованих виданнях, якими є «Офіційний вісник України», «Урядовий кур’єр», «Голос України», «Відомості Верховної Ради України».

Стаття 95.

Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Держава прагне до збалансованості бюджету України.

Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

Коментована стаття розглядає принципи формування бюджетної системи України.

Без бюджету не може існувати держава і органи місцевого самоврядування, оскільки без фінансового опосередкування не можна виконати функції щодо соціально-економічного розвитку, забезпечення оборони й безпеки країни, правопорядку, виконати управлінське рішення в будь-якій іншій сфері державного життя.

При формуванні й виконанні державного та місцевих бюджетів реалізується загальний (публічний) фінансовий інтерес держави, області, району, села, селища. У бюджетах концентрується значна частина фінансових ресурсів держави й органів місцевого самоврядування. Бюджетний кодекс визначає бюджет як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду (ст. 2 Бюджетного кодексу України). Слід зазначити, що цей основний фінансовий план держави або певної території обов’язково затверджується актом органу, який приймає бюджет. Право на затвердження бюджету своєї території є виключним правом органу законодавчої влади або представницького органу місцевого самоврядування, оскільки ці органи втілюють загальний (публічний) фінансовий інтерес. Частина 2 ст. 92 Конституції України визначає, що Державний бюджет України і бюджетна система встановлюються законами. Державний бюджет України щороку затверджується Верховною Радою України, а бюджетна система та її принципи встановлені на підставі Конституції України Бюджетним кодексом України від 8 липня 2010 р.

Закон «Про Державний бюджет України» затверджує план утворення і використання загальнодержавного фонду коштів, тобто бюджет можна розглядати як централізований фонд коштів держави, причому кожна адміністративно-територіальна одиниця має свій централізований фонд коштів — місцевий бюджет. У Законі про Державний бюджет або рішенні ради про місцевий бюджет органом держави або місцевого самоврядування встановлюється завдання досягнути певних наслідків — протягом бюджетного року мобілізувати затверджену Верховною Радою України суму доходів (не менше ніж затверджено) та використати суму коштів (не більше ніж затверджено) для безперебійного функціонування суспільства.

Джерела доходів та склад видатків установлені Бюджетною класифікацією, а порядок надходження доходів і їх витрачання визначається чинним фінансовим законодавством. Протягом року передбачені актом про бюджет (законом або рішенням місцевої ради) доходи повинні планомірно надходити до бюджету і відповідно до їх надходження використовуватися для виконання функцій держави в цілому й органів місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях, які виражають публічний фінансовий інтерес і надають послуги фізичним та юридичним особам. Якщо вони не мають у розпорядженні фонду коштів у вигляді бюджету, вони не зможуть виконувати свої функції, тому кожна держава має свій бюджетний устрій і бюджетну систему, побудовану на принципах, закріплених законодавством.

Під бюджетним устроєм держави розуміють організацію бюджетної системи і принципи її побудови. Бюджетний устрій визначається державним устроєм. Україна — унітарна держава, тому бюджетна система складається з двох рівнів — державного й місцевих бюджетів, причому кожна адміністративно-територіальна одиниця повинна мати свій бюджет.

Стаття 5 Бюджетного кодексу України встановила, що бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Бюджетна система України визначається як сукупність державного та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно- територіального устроїв і врегульована нормами права (ст. 2 Бюджетного кодексу України). Кожна ланка бюджетної системи формується і затверджується представницьким органом певного рівня — сільською, селищною, районною, міською, обласною радою. Державний бюджет затверджується Верховною Радою України.

Для можливості розрахунків мінімальних соціальних і фінансових норм бюджетного забезпечення громадян, для аналізу і прогнозування економічного й соціального розвитку держави складаються зведені (консолідовані) бюджети на рівні держави, Автономної Республіки Крим, області, району. Відповідно до ст. 6 Бюджетного кодексу України зведений бюджет є сукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави. Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів областей і міст Києва та Севастополя. Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення. Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведені показники бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області. Зведений бюджет району включає показники районних бюджетів, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. У разі коли місту або району в місті підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл. Зведені бюджети не затверджуються. У них відображаються наслідки проведення фінансової політики й умови збалансованості доходів і видатків бюджетів.

У статті 7 Бюджетного кодексу України сформульовані принципи побудови та функціонування бюджетної системи держави: єдність; збалансованість; самостійність; повнота; обґрунтованість; ефективність; субсидіарність; цільове використання бюджетних коштів; справедливість і неупередженість; публічність та прозорість; відповідальність учасників бюджетного процесу.

Принцип єдності означає єдність правової бази, грошової системи, бюджетної класифікації, принципів бюджетного процесу, форм бюджетної документації, єдиного порядку фінансування видатків з усіх ланок бюджетної системи України.

Принцип збалансованості означає, що обсяг передбачених бюджетних видатків, які визначають повноваження на здійснення витрат бюджетних коштів, повинен відповідати обсягу доходів бюджету на бюджетний період.

Принцип самостійності передбачає, що бюджет затверджується законодавчим (Верховною Радою України) або представницьким органом місцевого самоврядування. Кожна ланка бюджетної системи має визначені законодавством дохідні джерела, а органи державної влади й місцевого самоврядування самостійно визначають напрями витрачання коштів свого бюджету.

Принцип повноти вимагає включення всіх надходжень і витрат бюджетів до складу відповідних бюджетів.

Принцип обґрунтованості передбачає формування бюджету на реалістичних макропоказниках макроекономічного й соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.

Принцип ефективності та результативності обумовлює при складанні та виконанні бюджетів усіма учасниками бюджетного процесу досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату за умови використання визначеного бюджетом обсягу коштів.

Принцип субсидіарності (subsidiarius — резервний, допоміжний) передбачає розподіл видатків між державним і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами так, щоб суспільні послуги надавалися при максимально можливому наближенні до їхнього безпосереднього споживача.

Принцип цільового використання коштів визначає виділення коштів у розпорядження одержувачів і з визначенням скерованості їх на фінансування конкретної мети.

Принцип справедливості і неупередженості передбачає побудову бюджетної системи на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами.

Принцип публічності та прозорості означає, що бюджети всіх ланок бюджетної системи України затверджуються відповідними радами. Ними ж приймаються звіти про виконання бюджетів. Акти про бюджети оприлюднюються для відома всіх юридичних і фізичних осіб.

Прозорість бюджету означає, що дані, вміщені в статтях бюджету на поточний рік, повинні показати, звідки і скільки буде надходити доходів, як вони перерозподілятимуться і на що витрачатимуться, тобто будь-який громадянин України як платник податків може із закону про Державний бюджет зробити висновок, як витрачаються його кошти, внесені до бюджету. На жаль, тепер із закону про Державний бюджет таких деталей не можна з’ясувати, оскільки законодавець відсилає громадян до доповнень до бюджету, які є його невід’ємною частиною. Ці доповнення в засобах масової інформації не публікуються, а офіційні видання до відома широкого читача не доводяться.

Конституція України встановлює, що будь-які видатки держави на загальні потреби, розмір та їх цільове спрямування визначаються виключно законами про Державний бюджет України. Те саме можна сказати і про видатки органів місцевого самоврядування, які визначаються рішеннями місцевих рад про відповідні бюджети.

Стаття 24 Бюджетного кодексу України передбачає існування в державному бюджеті та місцевих бюджетах резервних фондів. Розмір резервного фонду не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету. Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. Порядок використання коштів із резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України. Рішення про виділення коштів з резервних фондів відповідних бюджетів приймається Кабінетом Міністрів України, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевого самоврядування. Ці органи щомісяця звітують відповідно перед Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами про витрачання коштів резервного фонду відповідного бюджету.

Держава прагне збалансованості бюджету України, тобто намагається складати проект і затверджувати так, щоб першочергові витрати, заплановані в бюджеті, можна було покрити за рахунок запланованих доходів. Не завжди це можливо, але небагато держав світу мають бюджети без дефіциту. Добре, коли держава прагне збалансованості і знає, як боротися з дефіцитом. Стаття 14 Бюджетного кодексу України встановила, що прийняття Державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевого бюджету на відповідний бюджетний період із дефіцитом дозволяється в разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту.

Бюджетний кодекс України визначив джерела фінансування дефіциту бюджетів — державні внутрішні й зовнішні запозичення. Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України, однак запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги в країні.

Одним із принципів бюджетної системи України є публічність, тому Конституція вимагає оприлюднення регулярних звітів про доходи та видатки Державного бюджету України. У зв’язку з цим повідомлення про хід виконання дохідної і видаткової частин Державного бюджету регулярно публікуються у засобах масової інформації.

Стаття 96.

Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин — на інший період.

Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

У коментованій статті встановлюється процедура затвердження Державного бюджету України і контролю за його виконанням. Будь-який бюджет стає таким тільки після затвердження його представницьким органом влади. Конституція України в п. 4 та в п. 22 ст. 92 визначила, що Державний бюджет України встановлюється виключно законом і затверджується Верховною Радою України. Конституція України (ст. 143) наділила правом затверджувати обласні і районні бюджети відповідно обласні та районні ради. Бюджет Автономної Республіки Крим затверджується Верховною Радою.

Світова практика свідчить, що бюджет кожної держави або органу місцевого самоврядування затверджується на один бюджетний (фінансовий) рік. З початком нового бюджетного року починає діяти новий бюджет, затверджений відповідним органом представницької влади. Термін дії бюджету має назву бюджетного періоду. Його тривалість встановлюється законодавством держави, в Україні — Конституцією, яка закріпила, що бюджетний період — це час, протягом якого діє Державний бюджет, затверджений Верховною Радою України. Він триває з 1 січня по 31 грудня. Таким чином, в Україні бюджетний період, або фінансовий рік, збігається з календарним роком.

Державні бюджети затверджуються парламентами держав у формі законів на один бюджетний період. Бюджетні періоди в різних країнах тривають рік, але починаються і закінчуються залежно від строків скликання бюджетних парламентських сесій. Так, у США бюджетний період триває з 1 жовтня до 30 вересня, у Великобританії — з 1 квітня по 31 березня, у Франції — зі січня по 31 грудня.

Бюджетний кодекс України (ст. 41) передбачає можливість несвоєчасного прийняття закону про Державний бюджет України. Але це не є підставою для встановлення нового бюджетного періоду. Якщо на початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, то Кабінет Міністрів України має право здійснювати щомісячно витрати Державного бюджету лише на цілі, які були передбачені в минулому році Законом про Державний бюджет і передбачені проектом закону про Державний бюджет, розробленим Кабінетом Міністрів України. Ці витрати не повинні перевищувати однієї дванадцятої обсягу витрат за минулий рік.

До прийняття закону про Державний бюджет на поточний рік забороняється фінансування капітальних видатків, крім видатків, пов’язаних з введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Не пізніше двох місяців з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України Міністр фінансів України інформує Верховну Раду України про здійснені платежі, якщо бюджетні призначення у затвердженому Державному бюджеті відсутні. До прийняття закону про Державний бюджет на поточний бюджетний період запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення основної суми державного боргу.

Нормативно-правовий акт про бюджет (закон чи рішення органу місцевого самоврядування) — особливий акт, який зберігає силу тільки протягом одного бюджетного періоду — в Україні з 1 січня по 31 грудня. У ньому вміщені узагальнені бюджетні показники по доходах і видатках.

Згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів наділений правом зі складання і виконання бюджету України. Він має право мобілізувати до Державного бюджету вказану в законі суму доходів і забезпечувати витрати цих коштів на заходи, передбачені в цьому законі. Закон про Державний бюджет вміщує тільки узагальнені бюджетні показники, яких необхідно досягти протягом бюджетного періоду. Обов’язкові платежі (у вигляді податків, зборів тощо) мобілізуються на підставі бюджетної класифікації доходів і видатків. Ним же визначаються нормативи витрат на видатки, пов’язані з функціонуванням держави та її органів. При цьому сума доходів, яка повинна збиратися на території держави, дається як мінімальна, і чим більшою вона буде, тим краще. І навпаки, обмеженість доходів примушує Верховну Раду України встановлювати граничні суми витрат і притягати до відповідальності розпорядників бюджетних коштів у випадках перевищення суми видатків.

Згідно з Конституцією України бюджетний період для Державного бюджету за особливих обставин може бути іншим. Бюджетний кодекс України (ст. 3) встановлює, за яких обставин бюджетний період в Україні може бути іншим, а саме: 1) введення воєнного стану; 2) оголошення надзвичайного стану в Україні. У разі прийняття Державного бюджету України на інший, ніж передбачено ст. 96 Конституції України, термін місцеві бюджети можуть бути прийняті на такий же період.

Кабінет Міністрів України подає в установлений Конституцією України термін — не пізніше 15 вересня кожного року — до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Проекти законів подаються до Верховної Ради України суб’єктами права законодавчої ініціативи. Оскільки право законодавчої ініціативи — це право подання законопроекту і обов’язок Верховної Ради України розглянути його, ст. 93 Конституції наділяє таким правом Президента України, народних депутатів України, Кабінет Міністрів України та Національний банк України. Що ж до проекту закону про Державний бюджет України, то правом на подання його проекту наділений тільки Кабінет Міністрів України. Це не виключає права інших суб’єктів права законодавчої ініціативи подавати зауваження, доповнення і зміни до розробленого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет у встановленому законодавством порядку. В цілому ж проект закону про Державний бюджет України до Верховної Ради подає тільки Кабінет Міністрів України.

Кабінет Міністрів України не тільки подає проект про Державний бюджет до Верховної Ради. Пункт б ст. 116 Конституції України наділяє його повноваженнями на розроблення проекту про Державний бюджет України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України та подання Верховній Раді України звіту про його виконання.

Розробка проекту Державного бюджету і проекту закону про державний бюджет — дуже складна і тривала робота. Безпосередньо складає проект державного бюджету, зведеного бюджету та проект закону про державний бюджет Міністерство фінансів України. Міністр фінансів на підставі основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період та аналізу виконання бюджету в поточному бюджетному періоду визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій до проекту Державного бюджету України.

На підставі цих пропозицій складається проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, який Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді України для розгляду і схвалення або взяття до відома (ст. 33 Бюджетного кодексу України). Кабінет Міністрів України організовує роботу, пов’язану зі складанням проекту Державного бюджету України на кожний наступний рік. Кабінет Міністрів України розглядає проект Закону України про Державний бюджет України на наступний рік, приймає рішення щодо його схвалення і не пізніше ніж 15 вересня подає до Верховної Ради України. Конституція України (ст. 92 та п. 6 ст. 116) встановила виключне право Кабінету Міністрів України на розробку і подання проекту Закону України «Про державний бюджет України».

Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року. Це положення розвивається в ст. 9.1.10 Регламенту Верховної Ради України, де говориться про загальний фінансовий контроль за виконанням державного бюджету, який здійснює Верховна Рада України та її Комітет з питань бюджету. На засіданні Верховної Ради хід виконання бюджету розглядається двічі на рік — у липні та грудні. Під час розгляду заслуховується доповідь уряду (частіше цю доповідь робить Міністр фінансів), приймається постанова про затвердження доповіді уряду. Верховна Рада в разі затвердження доповіді уряду може вирішити питання про його відповідальність або його членів. За пропозицією Комітету Верховної Ради з питань бюджету Верховна Рада в цьому разі може також розглянути і прийняти закон про внесення змін і доповнень до закону про Державний бюджет України. На засіданнях Комітету з питань бюджету Верховної Ради виконання бюджету розглядається чотири рази протягом терміну його виконання: у квітні, липні, жовтні й січні. Комітет може схвалити бюджетну політику Уряд або ініціювати розгляд Верховною Радою питання про недовіру Кабінету Міністрів України.

Стаття 97.

Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України.

Поданий звіт має бути оприлюднений.

У коментованій статті встановлюється процедура звіту уряду України перед Верховною Радою України про виконання Державного бюджету України.

Кабінет Міністрів України згідно з п. 6 ст. 116 Конституції України та ст. 61 Бюджетного кодексу України подає Верховній Раді України звіт про виконання закону про Державний бюджет не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Бюджетний кодекс України визначив складові частини звіту уряду. Річний звіт Кабінету Міністрів України про виконання Державного бюджету України включає такі складові: звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету України; звіт про виконання Державного бюджету України; звіт про рух грошових коштів; інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету України; звіт про бюджетну заборгованість; звіт про використання коштів із резервного фонду Кабінету Міністрів України; інформацію про стан державного боргу; звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов’язань; зведені показники звітів про виконання бюджетів; інформацію про використання місцевих бюджетів; іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів України необхідною для пояснення звіту.

Звіт про виконання закону про Державний бюджет України у двотижневий термін після його подання Кабінетом Міністрів України розглядає Рахункова палата і готує висновки щодо використання коштів бюджету. Рахункова палата може не погодитися із звітом Кабінету Міністрів України і визнати деякі витрати нецільовими, виявити перевитрати резервного фонду Кабінетом Міністрів України тощо. У співдоповіді, з якою виступає у Верховній Раді України Голова Рахункової палати, викладаються висновки Рахункової палати щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет.

У двотижневий термін з дня отримання висновків Рахункової палати щодо використання коштів Державного бюджету України Верховна Рада заслуховує звіт Міністерства фінансів України про виконання Закону про Державний бюджет. На засідання Верховної Ради можуть запрошуватись головні розпорядники бюджетних коштів, особливо ті, за кошторисами яких контролюючі органи робили зауваження. Представляє звіт про виконання закону про Державний бюджет Верховній Раді України безпосередньо Міністр фінансів України. Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету та Голова Рахункової палати на пленарному засіданні виступають із співдоповідями. За результатами розгляду Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України. Верховна Рада України має право прийняти й негативне рішення щодо затвердження звіту про виконання бюджету за минулий рік. Вона з’ясовує причини невиконання приписів, вміщених у законі про Державний бюджет України, може не погодитися зі звітом і матеріали з перевірки, складені Рахунковою палатою, передати слідчим органам.

Розгляд Верховною Радою України звіту про виконання бюджету є вищим контролем, який здійснює законодавчий орган за діями Кабінету Міністрів України та органами виконавчої влади у сфері мобілізації доходів до державного та місцевого бюджетів і використання їх на фінансування пріоритетних витрат, пов’язаних із функціонуванням держави.

У статті 28 Бюджетного кодексу України встановлено, що інформація про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) підлягає обов’язковій публікації не пізніше 1 березня року, що наступає зароком звіту: Державного бюджету України — у газетах «Голос України» та «Урядовий кур’єр», місцевих бюджетів — у газетах, визначених відповідними радами.

Стаття 98.

Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата.

Коментована стаття стосується механізму парламентського фінансового контролю. Верховна Рада України відповідно до п. 4 ст. 85 Конституції затверджує бюджет, вносить зміни до нього, контролює його виконання і приймає рішення щодо звіту про його виконання. Організація контролю за використанням бюджетних коштів, як і за своєчасним і повним надходженням коштів до бюджету, є обов’язковим елементом управління цими коштами. За якість контролю органи, що його провадять, відповідають перед державою і суспільством. Метою контролю є виявлення відхилень від завдань, визначених у Законі про Державний бюджет України (які в бюджеті відбиваються в певних сумах) та в поточному фінансовому законодавстві, ефективності та ощадливості використання бюджетних коштів. Порушення бюджетних приписів необхідно виявити якомога раніше з метою можливого виправлення недоліків, притягнення до відповідальності винних, одержання компенсації за завдану шкоду і запобігання подібним порушенням у майбутньому.

Постійний контроль за виконанням Державного бюджету здійснюється самою Верховною Радою України та її Комітетом з питань бюджету. Інші парламентські комітети можуть контролювати виконання статей бюджету відповідно до їх компетенції. Щомісяця Міністерство фінансів України надсилає Комітету Верховної Ради з питань бюджету необхідну інформацію про стан бюджету і його виконання.

На засіданні Верховної Ради хід виконання Державного бюджету розглядається двічі на рік — у липні й грудні. Під час розгляду заслуховується доповідь уряду. Верховна Рада в разі незатвердження доповіді уряду може вирішити питання про його відповідальність або окремих його членів. За пропозицією Комітету з питань бюджету Верховна Рада може також прийняти закон про внесення змін і доповнень до закону про Державний бюджет.

На засіданні Комітетів Верховної Ради України виконання бюджету розглядається чотири рази протягом терміну виконання: у квітні, липні, жовтні й січні. Комітет може схвалити бюджетну політику уряду або ініціювати розгляд Верховною Радою питання про недовіру бюджетній політиці уряду.

Конституція України передбачила створення спеціального органу контролю за використанням коштів Державного бюджету — Рахункову палату, діяльність якої визначається Законом України від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату». Такі контрольні органи існують у більшості країн світу.

Верховна Рада України на сесії більшістю голосів таємним голосуванням на сім років обирає Голову, першого заступника, головних контролерів і секретаря Рахункової палати. Усі виборні посадові особи Рахункової палати згідно з Законом України «Про Рахункову палату» повинні бути громадянами України і не можуть одночасно бути народними депутатами України, членами уряду, займатися підприємницькою діяльністю, працювати за сумісництвом, крім науково-педагогічної діяльності в позаробочий час. До членів Рахункової палати ставляться особливі вимоги: вони повинні мати вищу юридичну або економічну освіту, досвід професійної діяльності у сфері державного управління, державного контролю, економіки, фінансів і права. Свої професійні знання посадові особи Рахункової палати повинні підтвердити під час обговорення їх кандидатур на засіданні Верховної Ради України. Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, підпорядкованим і підзвітним Верховній Раді України. Вона здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів. Повноваження Рахункової палати поширюються на Верховну Раду України, органи виконавчої влади, Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна та інші державні органи.

Рахункова палата контролює місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, підприємства, банки, господарські товариства, спілки, асоціації незалежно від форм власності, якщо вони одержують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або мають частку в їх статутному фонді, використовують об’єкти державної власності або управляють ними. Рахункова палата контролює утворення і погашенням внутрішнього і зовнішнього державного боргу, законність надання позик державам, міжнародним організаціям і одержання кредитів від іноземних держав, міжнародних фінансових організацій і позик, які не передбачаються Державним бюджетом.

Рахунковій палаті надано право одержувати від Національного банку України, уповноважених банків та інших кредитних установ необхідні відомості про виконання ними операцій, стан рахунків підприємств і організацій, що перевіряються, довідки, копії документів. Для реалізації своїх функцій працівники Рахункової палати мають право безперешкодно входити до приміщень державних органів, підприємств, організацій, сховищ виробничих і допоміжних приміщень банків, фінансово-кредитних установ, якщо інше не передбачене законодавством. Вони можуть опечатувати касові й службові приміщення, сховища, архіви, а в разі виявлення підробок, підлогів, привласнень і зловживань — вилучати необхідні документи, залишаючи у справах акт вилучення і копії або опис вилучених документів. Вимоги керівників Рахункової палати та посадових осіб апарату, пов’язаних із виконанням ними своїх обов’язків, є обов’язковими для всіх державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності й підпорядкування. При проведенні ревізій, перевірок посадові особи Рахункової палати не мають права втручатися в оперативну діяльність об’єктів, що контролюються. Посадові особи Рахункової палати відповідають за порушення законодавства про державну та комерційну таємницю згідно з чинним законодавством.

За дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради Рахункова палата здійснює контроль за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків з обслуговування внутрішнього й зовнішнього боргу України, витратою коштів цільових фондів; використанням за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів і за наслідками перевірки подає до Верховної Ради України висновки щодо можливостей скорочення видатків за кожним фондом окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету України.

Рахункова палата контролює управління коштами Державного бюджету Державною казначейською службою України, законність і своєчасність руху коштів Державного бюджету, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних установах України. У ході проведення перевірок і аналізу стану економіки Рахункова палата розробляє заходи щодо знаходження можливостей, нових джерел додаткових надходжень до Державного бюджету і вносить відповідні пропозиції Міністерству фінансів України та провадить інші форми фінансового контролю за формуванням і витрачанням державних коштів.

Стаття 99.

Грошовою одиницею України є гривня.

Забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави — Національного банку України.

Коментована стаття визначає основоположну функцію Національного банку України — забезпечення стабільності грошової одиниці.

Конституція встановлює єдиний платіжний засіб в Україні гривню, що дорівнює 100 копійкам. Офіційне співвідношення між гривнею, золотом або іншими дорогоцінними металами в Україні не встановлено. На території України заборонено випуск і обіг інших грошових одиниць як засобу платежу.

Виключне право введення в обіг (емісія) гривні й розмінної монети, організації їх обігу та вилучення з обігу в Україні належить Національному Банку.

Для виконання основної функції Національного банку України — забезпечення стабільності грошової одиниці — йому Законом України «Про Національний банк України» надані всі повноваження з управління грошовим обігом. Цей банк здійснює виготовлення та зберігання банкнот і монет; створює резервні фонди банкнот і монет; встановлює правила введення в обіг, зберігання, перевезення, вилучення та інкасації готівки, порядок ведення касових операцій для банків, інших фінансово-кредитних установ, організацій і підприємств.

Готівка знаходиться в обігу у вигляді грошових знаків — банкнот (паперових) і монет (металевих). Банкноти і монети є безумовними зобов’язаннями Національного банку України і забезпечуються всіма його активами.

Гривня (банкноти і монети) є єдиним законним платіжним засобом, і всі розрахунки в державі проводяться тільки в гривні або із застосуванням гривні як єдиного грошового еквіваленту. Грошова маса в Україні — це грошові знаки в обігу, кошти на рахунках та у вкладах юридичних і фізичних осіб, що є безумовними грошовими зобов’язаннями банків. Офіційний курс гривні до іноземних валют встановлює та оприлюднює Національний банк України.

Для регулювання курсу гривні щодо іноземних валют Національний банк використовує золотовалютний резерв, купує і продає цінні папери, встановлює і змінює ставку рефінансування та застосовує інші інструменти регулювання грошової маси в обігу. Грошовий обіг в Україні існує удвох формах — обіг готівки та безготівковий грошовий обіг. У країнах з розвиненою економікою розрахунки, як правило, проводяться у безготівковій формі. До розрахунків готівкою звертаються в основному лише в роздрібній торгівлі або при здійсненні дрібних платежів у сфері послуг. Розрахунки готівкою юридичні особи та індивідуальні підприємці й громадяни здійснюють як за рахунок коштів, які отримали в касі кредитної установи, так і за рахунок виторгу. Сума платежу готівкою платника — покупця іншому підприємцю — продавцю не повинна перевищувати десять тисяч гривень протягом одного дня за одним чи кількома документами. Кількість одержувачів готівки не обмежується. Якщо сума платежу готівкою за день перевищує десять тисяч, то розрахунок понад десять тисяч проводиться безготівково. Цільове витрачання готівки підтверджується документами. За порушення встановленого порядку використання готівки винні притягуються до відповідальності.

Нормативно-правовими актами, що регулюють обіг готівки і встановлюють відповідальність за їх порушення, є в першу чергу Указ Президента України «Про застосування штрафних санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки» від 12 червня 1995 р. № 436 із змінами та доповненнями і Постанова правління Національного банку України «Про затвердження Положення про ведення касових операцій у національній валюті в Україні» від 13 січня 2005 р.

Кожному підприємству, що здійснює діяльність із готівковими коштами, встановлюється сума коштів, яку можна залишити в касі і не здавати до банку. Розмір ліміту залежить від режиму, специфіки роботи підприємства, його віддаленості від банку, розміру касових оборотів, установлених термінів і порядку здачі касової виручки. Як правило, ліміт залишку касової готівки встановлює банк, у якому відкрито основний рахунок підприємства чи організації. Деякі підприємства (колективні, сільськогосподарські, колгоспи та подібні їм організації) встановлюють розмір готівкових коштів, що залишаються в касах, самостійно, а індивідуальним підприємцям та фермерським господарствам, які займаються виключно виробництвом, переробкою та реалізацією сільськогосподарської продукції, ліміт не встановлюється. Національний банк України дозволяє використовувати готівкові кошти в необхідних розмірах на оплату праці, забезпечення господарських потреб, на відрядження тощо. Для цього підприємства й організації можуть витрачати кошти як з виторгу, так і одержані в касі банку.

Стаття 100.

Рада Національного банку розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням.

Правовий статус Ради Національного банку України визначається законом.

У коментованій статті розглянуто питання розробки Національним банком України засад грошової політики і механізм здійснення контролю за її реалізацією.

Правовий статус Ради Національного банку України визначається законом. Рада Національного банку відповідно до загальнодержавної програми економічного розвитку й основних параметрів економічного та соціального розвитку України до 15 вересня поточного року розробляє Основні засади грошово-кредитної політики, вносить їх до Верховної Ради України для інформування та здійснює контроль за виконанням Основних засад грошово-кредитної політики. Зміст цієї політики визначається Конституцією України і законодавчими актами.

Основні засади грошово-кредитної політики визначені ст. 24 Закону України від 20 травня 1999 р. «Про Національний банк України». Вони ґрунтуються на основних критеріях і макроекономічних показниках загальнодержавної програми економічного розвитку та Основних параметрах економічного і соціального розвитку України на відповідний період, що включають прогнозні показники обсягу валового внутрішнього продукту, рівня інфляції, розміру дефіциту Державного бюджету і джерел його покриття, платіжного та торгового балансів, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Грошово-кредитну політику реалізує Національний банк України. Основними економічними засобами і методами грошово-кредитної політики, як установлено ст. 25 Закону України «Про Національний банк України» (в редакції Закону України від 13 липня 2000 р. № 1919-111), є регулювання обігу грошової маси через визначення та регулювання норм обов’язкових резервів для комерційних банків; процентну політику; рефінансування комерційних банків; управління золотовалютними резервами; операції з цінними паперами; регулювання імпорту та експорту капіталу; емісію власних боргових зобов’язань та операції з ними.

Рада Національного банку України здійснює контроль за реалізацією грошово-кредитної політики. Вона аналізує вплив грошово-кредитної політики України на стан соціально-економічного розвитку України, розробляє пропозиції щодо внесення відповідних змін до неї та приймає відповідні рекомендації Правління Національного банку стосовно основних питань, віднесених до компетенції Національного банку в межах Основних засад грошово-кредитної політики.

Статтею 8 Закону України «Про Національний банк України» Рада Національного банку України віднесена до керівних органів Національного банку. Рада може звернутися до Верховної Ради України з викладенням своїх позицій. Рада затверджує кошторис доходів та витрат банку і подає Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України до 1 вересня поточного року прогнозовані відомості про суму перевищення доходів над витратами за кошторисом для включення до проекту Державного бюджету України на наступний рік.

Рада Національного банку України наділена правом визначати аудиторську компанію для проведення аудиторської перевірки Національного банку, розглядає аудиторський висновок, затверджує бухгалтерський баланс Національного банку України і публікує в офіційних друкованих засобах масової інформації щорічний баланс Національного банку.

Щорічно до 1 липня Рада затверджує звіт про виконання кошторису Національного банку України та розподіл прибутку за звітний бюджетний рік.

Рада затверджує рішення Правління Національного банку про участь у міжнародних фінансових організаціях.

Голова Ради та його заступник обирається Радою Національного банку строком на три роки. Припинення повноважень членів Ради відбувається у зв’язку із закінченням строку їх повноважень або достроково при настанні деяких умов (наприклад, за власним бажанням, при обвинуваченні їх у вчиненні злочину). Президент України та Верховна Рада України можуть звільнити членів Ради Національного банку, яких було призначено ними, але не раніше одного року після їх призначення на посаду. Повноваження призначеного складу Ради Національного банку достроково припиняються у разі оголошення їй недовіри Президентом України або Верховною Радою України у зв’язку з тим, що виконання Основних засад грошово-кредитної політики за підсумками року не забезпечило стабільності грошової одиниці України. У такому разі Президент України та Верховна Рада України зобов’язані звільнити своїх представників та призначити новий склад Ради Національного банку.

Повноваження Голови Національного банку України як члена Ради Національного банку припиняються у зв’язку з його відставкою або при звільненні його з посади. Члени Ради виконують свої повноваження на громадських засадах, а фактичні їх витрати, пов’язані з виконанням цих обов’язків, покриваються Національним банком за рахунок кошторисних витрат.

Законом України «Про Національний банк України» встановлено правомочність засідань Ради: вони проводяться, якщо на них присутні не менше десяти членів Ради. Рішення приймаються простою більшістю голосів від загальної кількості присутніх на засіданні членів Ради. Кожний член Ради має один голос.

Рада не може надавати рекомендації щодо доцільності призначення на посади чи звільнення з посад Голови Національного банку, членів Правління Національного банку або давати персональну оцінку діяльності окремих посадових осіб Національного банку, крім випадків, пов’язаних з Основними засадами грошово-кредитної політики та з інших питань, рішення яких є обов’язковими для Правління Національного банку.

У разі неодноразового невиконання або неналежного виконання Національним банком рішень Ради Національного банку, які є обов’язковими в силу Закону України «Про Національний банк України», Рада може звернутись до Верховної Ради України або Президента України з викладенням своїх позицій.

Рада Національного банку наділена правом відкладального вето щодо окремих рішень Правління Національного банку з питань, віднесених до її компетенції.

Рада складається з 14 осіб — громадян України, які мають вищу фінансову економічну освіту або науковий ступінь у галузі фінансів чи економіки, мають досвід постійної роботи в органах законодавчої влади, на керівних посадах центральної виконавчої влади України або в банківській установі, досвід наукової роботи за фінансовою чи економічною тематикою.

Президент України своїм Указом призначає сім членів Ради. Голова Національного банку, який призначається на посаду Верховною Радою України, входить до складу Ради Національного банку за посадою. Кандидатури осіб для призначення Верховною Радою України членами Ради обговорюються на спеціальному відкритому засіданні профільного комітету Верховної Ради України, який вносить свої рекомендації Верховній Раді. Верховна Рада України своєю Постановою призначає також сім членів Ради Національного банку. Всі члени Ради призначаються на сім років, а Голова правління Національного банку — на строк своїх повноважень на посаді.

На засідання Ради можуть бути запрошені керівники центральних органів влади, представники суб’єктів підприємницької діяльності, науковці та інші фахівці. Члени Правління Національного банку можуть брати участь у засіданнях з правом дорадчого голосу.

Чергове призначення членів Ради Національного банку здійснюється не пізніше, ніж за три місяці до закінчення строку повноважень попередньо призначених членів Ради Національного банку.

Стаття 101.

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Європейський досвід розвитку парламентаризму свідчить, що ефективна реалізація парламентом представницької, законодавчої, установчої, бюджетної та інших функцій можлива лише при забезпеченні належного парламентського контролю. При цьому парламентський контроль виступає самостійною функцією, зміст якої полягає у здійсненні парламентом конституційно визначених повноважень щодо усунення виявлених порушень чинного законодавства та запобігання їм у майбутньому.

Функція парламентського контролю реалізується через систему відповідних суб’єктів, має чітко визначені форми (депутатський запит, схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, «година запитань до Уряду», розгляд питання про відповідальність Уряду та ін.) і межі своєї реалізації, установлені Конституцією України, іншими законами України, Регламентом Верховної Ради України. При цьому Верховна Рада України здійснює парламентський контроль як безпосередньо, тобто на пленарних засіданнях, через парламентські комітети, тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії, народних депутатів України, так і через Рахункову палату (бюджетно-фінансовий контроль) та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Чільне місце в системі суб’єктів парламентського контролю належить саме Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини (далі — Уповноважений), оскільки саме на нього Конституцією України і Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» покладається парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі (ст. 1). Тобто діяльність Уповноваженого є важливим складником діяльності не лише парламенту, а й Української держави загалом щодо утвердження та забезпечення прав і свобод людини.

Уповноважений — це посадова особа, призначена Верховною Радою України і покликана здійснювати парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. У багатьох державах світу інститут омбудсмана (швед. Ombudsman, букв, «уповноважена особа», від давньосканд. umbothsmadhr, де umboths — «довіреність», a madhr — «людина») має давню історію. Уперше цей інститут виник після прийняття в 1809 р. у Швеції закону про правління, згідно з яким парламент (риксдаг) мав право обирати спеціального парламентського комісара (омбудсмана) для здійснення незалежного контролю за судами й органами державного управління, а також з метою урівноваження повноважень короля та риксдагу. На цю посаду в 1810 р. був обраний Ларе Август Маннергейм, який до того обіймав посаду голови Конституційного комітету. Успішна діяльність шведського омбудсмана у сфері захисту прав людини сприяла поширенню цього інституту в XX ст. у багатьох державах світу: спочатку в Фінляндії (1919 р.), а надалі в Норвегії (1952 р.), Данії (1953 р.), Німеччині (1957 р.), Новій Зеландії (1962 р.), Ізраїлі (1966 р.), Великій Британії та Канаді (1967 р.), Португалії (1976 р.), Іспанії (1981 р.) та ін. У 90-хрр. минулого століття інститут омбудсмана був запроваджений у більшості пострадянських республік. На сьогодні цей інститут з різними назвами і правовим статусом, зокрема в частині повноважень, утвердився в понад 100 державах світу і вважається одним із наріжних каменів утвердження демократії, верховенства права та захисту прав людини.

Інститут Уповноваженого є відносно новим для України. Він був запроваджений з прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України і почав функціонувати з обранням парламентом 14 квітня 1998 р. першого Уповноваженого. Ним було обрано Н. І. Карпачову, яка надалі переобиралася на цю посаду двічі — у 2003 і 2007 рр.

Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини визначається Конституцією України (статті 55,85, 101, 150), законами України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Конституційний Суд України», «Про судоустрій і статус суддів», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну службу», «Про звернення громадян», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», «Про біженців», Кримінальним кодексом України, Кримінально-виконавчим кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Кодексом адміністративного судочинства України, Цивільним процесуальним кодексом України, Регламентом Верховної Ради України, іншими актами чинного законодавства.

Коментуючи зміст ст. 101 Конституції України, слід відзначити, що діяльність Уповноваженого спрямована в першу чергу на системне, постійне і всебічне забезпечення прав і свобод людини, захист законних інтересів людини в її взаємовідносинах з органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Метою відповідної діяльності Уповноваженого є захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією та законами України, міжнародними договорами України; забезпечення поваги до конституційних прав і свобод людини з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб; запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини у відповідність до Конституції України, міжнародних стандартів у цій галузі; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва у сфері захисту прав і свобод людини; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. При цьому універсальність інституту Уповноваженого полягає в тому, що здійснюваний ним парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини поширюється не лише на громадян України, а й на іноземців, осіб без громадянства та біженців, які законно перебувають на території України.

Реалізація Уповноваженим зазначеної мети передбачає високий ступінь легітимності його повноважень, який досягається, з-поміж іншого, завдяки чіткій процедурі його призначення та звільнення з посади парламентом, що відповідає європейській практиці формування інституту омбудсмана. Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посад и Верховною Радою України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Термін його повноважень складає п’ять років і починається з дня складення ним присяги на сесії Верховної Ради України.

Пропозиції щодо кандидатури чи кандидатур на посаду Уповноваженого вносяться Головою Верховної Ради України або не менш ніж однією четвертою народних депутатів України від конституційного складу парламенту. При цьому кандидатура на посаду Уповноваженого має відповідати вимогам, визначеним у ст. 5 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», а саме: бути громадянином України, досягти на день обрання 40 років, володіти державною мовою, мати високі моральні якості, досвід правозахисної роботи і протягом останніх п’яти років проживати в Україні. Не може обіймати посаду Уповноваженого особа, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена й не знята в установленому законом порядку.

З метою забезпечення неупередженості діяльності Уповноваженого передбачається, що він не може мати представницького мандата, обіймати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми їх власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. До того ж Уповноважений не може бути членом будь-якої політичної партії. У разі якщо наведені обставини існують і не усуваються Уповноваженим у десятиденний строк після його обрання Верховною Радою України, він не може бути допущеним до складення присяги. Якщо ж ці обставини виявилися після складення присяги Уповноваженим і набуття ним своїх повноважень, вони мають бути усуненими в десятиденний строк з часу, коли про них стало відомо. Недотримання вимог щодо несумісності посади Уповноваженого з вищевказаною роботою чи діяльністю має своїм наслідком звільнення його Верховною Радою України з посади.

Висування кандидатури для призначення на посаду Уповноваженого здійснюється у двадцятиденний строк з наступного дня після закінчення строку, на який було призначено Уповноваженого, припинення його повноважень чи звільнення, або ж оголошення результатів голосування, якщо Уповноваженого не було призначено. Саме голосування проводиться під час пленарного засідання Верховної Ради України, але не раніш як через десять днів і не пізніше ніж через двадцять днів після закінчення строку висування кандидатур на відповідну посаду. Призначеним на посаду Уповноваженого вважається той кандидат, який отримав більшість голосів від конституційного складу парламенту, про що приймається постанова Верховної Ради України.

Конституційні повноваження Уповноваженого набуваються з дня складення ним присяги. Повноваження Уповноваженого можуть бути припинені як внаслідок настання певних законодавчо визначених обставин, так і в результаті його дострокового звільнення за ініціативою Верховної Ради України. Стаття 9 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» дискретно встановлює, що повноваження Уповноваженого припиняються в разі відмови його від подальшого виконання обов’язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою; складення присяги новообраним Уповноваженим; смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Підставами ж для прийняття парламентом рішення про звільнення Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, є: 1) порушення присяги Уповноваженим; 2) порушення вимог щодо несумісності його діяльності; 3) припинення громадянства України; 4) неспроможність протягом більше чотирьох місяців поспіль виконувати обов’язки Уповноваженого через незадовільний стан здоров’я чи втрату працездатності. При цьому висновок щодо наявності підстав для дострокового звільнення з посади Уповноваженого має надати тимчасова слідча комісія Верховної Ради України.

Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений наділений законодавчо визначеними повноваженнями, які розкривають зміст його діяльності через систему відповідних прав і обов’язків. Так, Уповноважений наділений широкими правами щодо правотворчої та правозастосовної діяльності в сфері контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини. Зокрема, він має такі права: невідкладний прийом Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем’єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України і вищих спеціалізованих судів, Генеральним прокурором України, керівниками інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм їх власності, їх посадовими і службовими особами; бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України і вищих спеціалізованих судів, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів; звертатися до Конституційного Суду України з поданнями про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради АР Крим у сфері прав і свобод людини і громадянина, а також про офіційне тлумачення Конституції та законів України; безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм їх власності, бути присутнім на їх засіданнях; на ознайомлення з документами, у тому числі таємними, у встановленому законодавством порядку, та отримання їх копії в усіх без винятку органах державної влади й органах місцевого самоврядування, установах, підприємствах, організаціях незалежно від форми їх власності; вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій сприяння в проведенні перевірок у підконтрольних і підпорядкованих їм підприємствах, установах і організаціях; запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних чи письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань і установи примусового лікування та перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання; бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, включаючи і закриті судові засідання, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд проводиться в закритому режимі; звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть зробити цього самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому засіданні у випадках та порядку, визначених законодавством; направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини для вжиття цими органами відповідних заходів; перевіряти стан дотримання конституційних прав і свобод людини органами державної влади, включаючи й ті, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність. Така широка система прав Уповноваженого покладає на нього обов’язок щодо їх повного використання для всебічної та вичерпної реалізації покладених на нього Конституцією та законами України завдань.

Права Уповноваженого отримують своє логічне продовження в його законодавчо визначених обов’язках. Згідно зі ст. 14 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» він зобов’язаний додержуватися чинного законодавства, охоронюваних законом інтересів людини і громадянина. Уповноважений також зобов’язаний зберігати конфіденційну інформацію як під час своєї каденції, так і по її закінченні. Він, зокрема, не може розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб. Розголошення відповідних відомостей має своїм наслідком юридичну відповідальність Уповноваженого.

Установлені Конституцією та законами України повноваження щодо здійснення парламентського контролю за додержанням прав і свобод людини в Україні Уповноважений реалізує у встановлених юридичних формах. Пріоритетними з них є акти реагування Уповноваженого, які у свою чергу поділяються на: 1) конституційне подання Уповноваженого — акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про конституційність закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України і Кабінету Міністрів України, правового акта АР Крим; офіційного тлумачення Конституції та законів України; 2) подання Уповноваженого — акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади й органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини.

Однією з форм діяльності Уповноваженого є розгляд звернень, які здійснюються ним відповідно до Закону України «Про звернення громадян України». При розгляді звернень Уповноважений відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; роз’яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення; направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи; умотивовано відмовляє в розгляді звернення. Оскільки Уповноважений здійснює позасудовий захист прав і свобод людини, то він не розглядає тих звернень, що знаходяться на розгляді суду, та зупиняє розпочатий розгляд звернення, якщо заінтересована особа подала позов, заяву, або скаргу до суду.

Важливою формою діяльності Уповноваженого є його щорічні та спеціальні доповіді, за якими Верховна Рада України приймає відповідні постанови. Щорічна доповідь Уповноваженого «Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні» (іноді ця доповідь має додаткову уточнюючу назву) представляється Уповноваженим Верховній Раді України в першому кварталі кожного року. Вона містить положення про дотримання прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади й органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності та їх посадовими і службовими особами, які порушили своїми діями чи бездіяльністю права та свободи громадян, щодо яких Уповноважений вживав необхідних заходів за результатами перевірок, а також висновки і рекомендації, спрямовані на поліпшення забезпечення прав і свобод людини в Україні.

За необхідності Уповноважений може представити в парламенті спеціальну доповідь з окремих питань додержання прав і свобод людини і громадянина. Так, остання спеціальна доповідь Уповноваженого «Стан дотримання Україною Європейських стандартів з прав і свобод людини» була представлена парламенту в 2010 р. з нагоди 60-ї річниці Європейської конвенції з прав людини і стосувалася стану імплементації її положень у законодавчу, правозастосовну та правозахисну практику України.

Ще однією формою діяльності Уповноваженого є його участь у підготовці доповідей з прав людини, які подаються Україною до міжнародних організацій відповідно до вимог чинних міжнародних договорів України.

Очевидно, що ефективність діяльності Уповноваженого обумовлюється рівнем її організації. У силу цього відповідним питанням присвячено розділ III «Організація діяльності Уповноваженого» Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Так, дня забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат, завдання, функції, повноваження та структура якого затверджені Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженим Уповноваженим 19 липня 2005 р. Уповноважений також має право призначати своїх представників, правовий статус яких визначено Положенням про представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженим Уповноваженим 19 липня 2005 р. Згідно з Положенням представник здійснює свою діяльність за дорученням Уповноваженого в межах делегованих йому повноважень, визначених Положенням про представника, та (або) окремим мандатом, виданим Уповноваженим, і підпорядковується безпосередньо Уповноваженому та діє незалежно від інших державних органів, їх посадових і службових осіб.

Задля ефективного здійснення Уповноваженим парламентського контролю за додержанням прав людини в Україні чинне законодавство встановлює систему загальних, особистих, організаційно-правових, фінансових і матеріально-технічних гарантій його діяльності. Загальні гарантії діяльності Уповноваженого полягають у забезпеченні його незалежності, зокрема в захисті чинним законодавством діяльності Уповноваженого від втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми їх власності та їх службових і посадових осіб. Особисті гарантії наділяють Уповноваженого правом недоторканності на весь період його повноважень. Кримінальну справу проти Уповноваженого може бути порушено лише Генеральним прокурором України. Після закінчення строку повноважень Уповноваженому надається робота (посада), на якій особа перебувала до призначення її Уповноваженим, або рівноцінна робота (посада) за її згодою.

Зміст організаційно-правових гарантій діяльності Уповноваженого полягає у всебічному забезпеченні його діяльності секретаріатом Уповноваженого та представниками Уповноваженого. У свою чергу, на осіб, які обіймають посади в секретаріаті та є представниками Уповноваженого, поширюються гарантії, передбачені Законом України «Про державну службу», а їх життя та здоров’я підлягають обов’язковому державному страхуванню.

Фінансові та матеріально-технічні гаранти передбачають фінансування діяльності Уповноваженого за рахунок Державного бюджету України.