The Courage to Act: A Memoir of a Crisis and Its Aftermath

Я знал, что национализация может иметь определенную политическую привлекательность. Это будет меньше похоже на спасение, и мы сможем провести реформы в национализированных учреждениях без необходимости иметь дело с частными советами директоров и акционерами. Но, основываясь на нашем недавнем опыте полунационализации Fannie, Freddie и AIG, я полагал, что на практике это будет кошмар. После национализации банки могут стать подопечными государства на долгие годы. Правительства не обладают достаточным опытом для эффективного управления банками, а частные инвесторы вряд ли захотят вкладывать деньги в банки, контролируемые государством. К тому же почти наверняка в дело вмешается политика - например, на национализированные банки может быть оказано давление, чтобы они выдавали кредиты группам, пользующимся благосклонностью правительства, независимо от кредитоспособности, что может привести к большим убыткам и спасению банков.

Однако существуют ли реальные альтернативы национализации, зависит от результатов стресс-тестов. Будучи регулятором крупных банковских холдингов, ФРС взяла на себя инициативу. Корианн Стефанссон, помощник директора отдела надзора ФРС, организовала всесторонний анализ. С февраля по май 2009 года наши сотрудники и сотрудники других ведомств несли чрезвычайную нагрузку. Более 150 экспертов, аналитиков и экономистов ФРС работали по вечерам и выходным в течение десяти недель. Мы сосредоточились на девятнадцати крупнейших американских банковских холдинговых компаниях с активами от 100 миллиардов долларов. В совокупности они владели примерно двумя третями активов и половиной кредитов банковской системы США.

Сама идея стресс-тестирования была не нова. В течение многих лет банки и их инспекторы использовали этот метод для анализа того, как, скажем, данный портфель активов может повести себя в неблагоприятных условиях. Но, что гораздо более амбициозно, мы стремились провести единый, строгий тест, охватывающий все крупные банки и все их активы одновременно и с использованием одних и тех же критериев. Таким образом, и мы, и рынки могли бы оценить общее состояние каждого учреждения и сравнить его с аналогами. (Дэвид Уилкокс и его команда предложили провести стресс-тест банковской системы в рамках плана соинвестирования, который они представили казначейству Полсона в октябре 2008 года). Мы попросили каждый банк предоставить подробные оценки его вероятных убытков и прибыли в течение следующих двух лет в соответствии с двумя гипотетическими экономическими сценариями: базовым, соответствующим консенсусу прогнозистов частного сектора, и неблагоприятным, предполагающим значительно худшие экономические и финансовые условия. Наши руководители и экономисты тщательно проанализировали представленные результаты на предмет их соответствия и правдоподобности, используя статистические и экономические модели для анализа данных. Когда мы были удовлетворены оценкой доходов и потерь, мы рассчитали, какой объем капитала потребуется тому или иному банку в соответствии с каждым из двух сценариев.

Затем, в соответствии с предварительной договоренностью с Казначейством, мы сообщили банкам, что у них есть шесть месяцев на то, чтобы собрать достаточный капитал, который позволит им сохранить жизнеспособность и продолжить нормальное кредитование даже при неблагоприятном сценарии. Если они не смогут привлечь необходимый капитал на частных рынках в течение шести месяцев, им придется взять капитал из TARP на условиях, установленных Казначейством.

Мы также решили обнародовать результаты стресс-тестов по каждому банку, включая прогнозируемые потери по каждому виду активов. Банки категорически возражали, а некоторые из наших ветеранов-надзирателей были обеспокоены. Обнародование этой информации противоречило бы практике многих поколений банковских экспертов в ФРС и других органах банковского регулирования, где "надзорная тайна" была священна. В обычные времена гарантии конфиденциальности повышают готовность банков сотрудничать с экспертами, снимая опасения, что их служебная информация может быть получена конкурентами. В атмосфере страха и неопределенности, царившей в начале 2009 года, мы не могли отбросить возможность того, что раскрытие слабых мест банков может еще больше подорвать доверие, что, возможно, приведет к новым побегам и дальнейшему резкому падению цен на акции банков. Однако члены Совета ФРС согласились с тем, что раскрытие как можно большего объема информации - лучший способ уменьшить парализующую неопределенность в отношении финансового здоровья банков.

Наша проверка была жесткой и прозрачной, и рынки оценили ее результаты как заслуживающие доверия - отчасти потому, что мы представили оценки потерь, более серьезные, чем у многих внешних аналитиков. Например, при гипотетическом неблагоприятном сценарии мы прогнозировали, что в течение следующих двух лет банки понесут потери по кредитам в размере 9 %, что превышает фактические потери за любой двухлетний период с 1920 года, включая годы Великой депрессии. Но не менее важным, на мой взгляд, было то, что государственный капитал из TARP можно было использовать для помощи любому банку, оказавшемуся в серьезной ситуации. Наличие резервного капитала дало регуляторам правильные стимулы: Без него нас могли бы заподозрить в том, что мы легко обращаемся со слабыми банками, опасаясь спровоцировать их бегство. С резервным капиталом инвесторы могли видеть, что у нас есть все основания быть жесткими, чтобы гарантировать, что проблемные банки будут вынуждены принять весь капитал, необходимый им для сохранения стабильности.

Поскольку большинство проверенных банков оказались либо достаточно капитализированными, либо близкими к этому, тест существенно повысил доверие к банковской системе . После обнародования результатов в мае частный сектор вновь стал охотно инвестировать в американские банки. К ноябрю банки, прошедшие тестирование, увеличили свой общий капитал на 77 миллиардов долларов. Десять из девятнадцати учреждений нуждались в дополнительном капитале, но только GMAC, финансовое подразделение General Motors, не смогло привлечь его самостоятельно. Казначейство влило в GMAC (позже переименованный в Ally Financial) 3,8 миллиарда долларов в рамках программы TARP; это было сделано в дополнение к 12,5 миллиарда долларов, влитых ранее. Стоимость страхования от дефолтов крупных финансовых учреждений резко снизилась по мере возвращения доверия.

Стресс-тест стал решающим поворотным моментом. С этого момента банковская система США стала неуклонно укрепляться, а вслед за ней и экономика.

Сейчас, спустя шесть лет после окончания самого напряженного периода финансового кризиса, политики, журналисты и ученые продолжают обсуждать его причины и последствия. Почему произошел кризис? Что сделало его таким плохим? Правильными ли были политические меры? Что бы произошло, если бы правительствам разных стран мира не удалось в конечном итоге сдержать кризис?

В ближайшие годы, несомненно, появятся новые идеи, подобно тому как Милтон Фридман и Анна Шварц, написанные в 1960-х годах, коренным образом изменили наше понимание Великой депрессии. Однако в условиях чрезвычайно сложного кризиса у нас не было возможности ждать, пока закончатся академические дебаты. Нам нужна была последовательная основа для принятия ответных мер.

Для меня, как для студента, изучающего историю денежного обращения и финансов, кризис 2007-2009 годов был лучше всего понятен как потомок классических финансовых паник XIX и начала XX веков. Конечно, недавний кризис возник в глобальной финансовой системе, которая стала гораздо более сложной и интегрированной, а наша система регулирования, по большей части, не успевала за этими изменениями. В связи с этим аналогии с историей было сложнее выявить, а эффективные ответные меры - разработать. Но понимание происходящего в контексте истории оказалось бесценным.

Основываясь на исторических параллелях, я считал тогда и считаю сейчас, что серьезность самой паники - в той же или большей степени, чем ее непосредственные причины (прежде всего, злоупотребления в сфере субстандартного ипотечного кредитования и пузырь цен на жилье) - стала причиной огромных финансовых и экономических издержек кризиса. Несмотря на то, что временами казалось, что мы работаем с жевательной резинкой и вязальной проволокой, наша политика (а также политика Казначейства и FDIC) в значительной степени основывалась на классических рецептах борьбы с финансовыми паниками, и в конечном итоге она смягчила кризис. Если бы этого не произошло, исторический опыт подсказывает, что нация пережила бы экономический крах, гораздо более серьезный, чем тот, который мы пережили.

Подробности предыдущих банковских паник в Соединенных Штатах существенно различались, но основные паники, как правило, следовали последовательной сюжетной линии. Многим из них предшествовал кредитный бум, сделавший как кредиторов, так и заемщиков более уязвимыми к финансовым потрясениям. Большинство из них начинались с одного или нескольких провоцирующих событий, которые заставляли вкладчиков беспокоиться о своих банках, как, например, провал схемы спекуляций на фондовом рынке, вызвавший панику 1907 года.

В условиях паники бегство из нескольких учреждений вскоре становится заразным. Заражение может происходить по нескольким каналам. Например, когда появляются плохие новости об одном учреждении, вкладчики, естественно, задаются вопросом, не могут ли другие учреждения с аналогичными активами или бизнес-моделями также оказаться в беде. Кроме того, финансовые учреждения взаимосвязаны между собой, регулярно предоставляя друг другу кредиты и совершая сделки в рамках различных деловых отношений. Следовательно, подобно ряду падающих домино, крах одного учреждения может повлечь за собой крах других.

Однако, пожалуй, самым опасным каналом распространения инфекции является распродажа активов. Финансовые учреждения, столкнувшиеся с проблемой банкротства, должны быстро получить наличные деньги, чтобы удовлетворить требования своих вкладчиков или других кредиторов. Если они не могут занять необходимые средства, им приходится продавать активы. Сначала они избавляются от легко продаваемых активов, таких как государственные облигации. Затем они пытаются ликвидировать активы, которые трудно продать, например кредиты отдельным предприятиям. Если многие учреждения одновременно пытаются избавиться от труднопродаваемых активов, то рыночные цены на них резко падают. По мере падения стоимости активов финансовые условия учреждений еще больше ухудшаются, что усиливает опасения их кредиторов и, возможно, приводит к еще более массовому бегству.

Компания, у которой нет денежных средств для выполнения своих текущих обязательств, считается неликвидной. Неликвидная компания не обязательно должна быть неплатежеспособной; то есть стоимость ее активов может превышать стоимость ее обязательств, даже если у нее нет свободных денежных средств. Однако в условиях паники различие между неликвидностью и неплатежеспособностью быстро стирается. С одной стороны, вкладчики и другие краткосрочные кредиторы, скорее всего, не стали бы бежать, если бы не подозревали, что их банк может оказаться неплатежеспособным и, следовательно, может объявить дефолт. С другой стороны, во время паники даже изначально благополучные фирмы могут оказаться неплатежеспособными, поскольку пожарные распродажи и любой экономический спад, вызванный паникой, снижают стоимость их активов. Крупные паники сопровождаются как неликвидностью, так и неплатежеспособностью, поэтому для их прекращения может потребоваться как краткосрочное кредитование, так и вливание капитала.

При возникновении серьезной паники практически неизбежен значительный ущерб для экономики в целом. В условиях страха и неопределенности инвесторы стремятся держать только самые надежные и ликвидные активы. Кредиторы становятся сверхконсервативными, поэтому кредиты исчезают или остаются доступными только для лучших заемщиков по высокой цене и на жестких условиях. Цены на более рискованные активы, такие как акции и корпоративные облигации, также могут резко упасть, что приведет к сокращению благосостояния домохозяйств и доступа компаний к новому капиталу. По мере ужесточения кредитования и падения цен на активы фирмы и домохозяйства нажимают кнопку "пауза". Наем, инвестиции и расходы резко падают, ввергая экономику в рецессию.

Этот базовый сценарий многократно повторялся в США вплоть до реформ времен Великой депрессии - в частности, введения института страхования вкладов. После этого финансовая система США вступила в длительный период относительного спокойствия, однако значительные финансовые кризисы все же произошли в Японии, скандинавских странах и на развивающихся рынках Латинской Америки и Восточной Азии. Экономисты интенсивно изучали азиатские и латиноамериканские кризисы 1980-х и 1990-х годов, но не считали, что опыт этих стран особенно актуален для Соединенных Штатов. Страны с формирующимся рынком имели слаборазвитые финансовые системы и, будучи малыми экономиками, зависящими от международной торговли и инвестиций, были гораздо более уязвимы к так называемым внешним потрясениям, таким как резкие изменения в международных потоках капитала. Экономисты, в том числе и я, также изучали опыт скандинавских стран и Японии, но пришли к выводу, что институциональные, экономические и политические различия делают эти страны особыми случаями. Нам следовало бы прислушаться к Марку Твену, который, как известно, сказал, что история не повторяется, но она рифмуется. Хотя недавний кризис произошел в радикально ином финансово-экономическом контексте, он рифмуется с прошлыми паниками.

Как и большинство предыдущих кризисов, паника 2007-2009 годов последовала за кредитным бумом, в данном случае сконцентрированным на ипотеке, выданной заемщикам с более низким кредитным рейтингом, но проявившимся и в других областях, таких как коммерческая недвижимость. Как и в предыдущие кризисы, паника началась с определенных триггеров, таких как объявление BNP Paribas в августе 2007 года о том, что инвесторам не разрешат забрать свои деньги из трех его фондов. Это и другие заявления способствовали растущему осознанию инвесторами того, что субстандартные ипотечные кредиты и структурированные кредитные продукты, в которые они были объединены, могут понести значительные потери, несмотря на высокие кредитные рейтинги.

Определяющей характеристикой паники является широкомасштабное наступление на финансовые фирмы. Введение федерального страхования вкладов в 1934 году якобы устранило возможность банковского бегства. Но при этом не учитывалась эволюция рынка краткосрочного финансирования в годы, предшествовавшие кризису, особенно рост оптового финансирования, такого как соглашения репо и коммерческие бумаги.

Поиск компаниями и институциональными инвесторами более эффективных способов управления своими денежными средствами стимулировал рост оптового финансирования. Тот, у кого есть лишние деньги, которые можно ссудить, всегда может положить их в банк, но страхование вкладов (до кризиса ограниченное 100 000 долларов на счет) не обеспечивало достаточной защиты держателям гораздо более крупных сумм наличности. Корпорации, пенсионные фонды, фонды денежного рынка, страховые компании и торговцы ценными бумагами искали альтернативу банковским депозитам. Коммерческие бумаги и соглашения РЕПО рассматривались как более безопасные и удобные, чем незастрахованные банковские депозиты.

Тем временем интерес к оптовому финансированию с другой стороны рынка - со стороны фирм, желающих занять наличные деньги, - также рос. Банки сочли оптовое финансирование дешевым и гибким (и менее жестко регулируемым) дополнением к обычным депозитам. Небанковские финансовые учреждения, составляющие основу теневой банковской системы (такие как инвестиционные банки, дилеры по ценным бумагам и структурированные инвестиционные компании), не могли принимать застрахованные депозиты. Они в значительной степени зависели от оптового финансирования. Они использовали его для финансирования авуаров, включающих долгосрочные и неликвидные ценные бумаги. Накануне кризиса зависимость финансовой системы от оптового финансирования превысила использование застрахованных депозитов. В конце 2006 года объем застрахованных депозитов составлял 4,1 триллиона долларов, а объем оптового финансирования финансовых учреждений - 5,6 триллиона долларов, включая сделки РЕПО на сумму 3,8 триллиона долларов и коммерческие бумаги на сумму 1,8 триллиона долларов. Кроме того, банки держали незастрахованные депозиты (включая иностранные депозиты и крупные депозитные сертификаты) на сумму 3,7 триллиона долларов.

Поскольку большая часть оптового финансирования, включая коммерческие бумаги, обеспеченные активами, и сделки РЕПО, была прямо или косвенно обеспечена залогом, компании и регулирующие органы не видели особого риска бегства. Но залоговое обеспечение успокаивает кредиторов только в том случае, если известно, что оно хорошего качества и может быть легко продано. Казначейские ценные бумаги, которые не несут кредитного риска и обращаются на глубоком и ликвидном рынке, являются идеальным обеспечением. Однако объем оптового финансирования рос быстрее, чем предложение казначейских облигаций и других высококачественных залогов. В то же время высококачественные ценные бумаги высоко ценились глобальными инвесторами, стремящимися к безопасности и ликвидности, включая иностранные центральные банки и суверенные фонды. В результате возник дефицит безопасных, ликвидных активов.

В ответ на это фирмы с Уолл-стрит, увидев возможность получения прибыли, наняли финансовых инженеров, чтобы в больших количествах превращать более рискованные и менее ликвидные активы в безопасные на первый взгляд. Для этого они упаковывали кредиты и ценные бумаги разного кредитного качества, а затем разделяли их на компоненты низкого и высокого качества. Транши более высокого качества имели кредитные рейтинги ААА, присвоенные рейтинговыми агентствами, которым платили эмитенты ценных бумаг и которые часто консультировались с эмитентами по вопросам дизайна ценных бумаг. Эти структурированные кредитные продукты обеспечивали новое обеспечение и казались привлекательными активами для инвесторов по всему миру, включая многие финансовые учреждения, которые искали более высокодоходные, но при этом высокорейтинговые ценные бумаги.

Однако, несмотря на то что структурированные кредитные продукты некоторое время казались удовлетворяющими высокий спрос на безопасные активы, у них был критический недостаток: Денежные потоки, которые они обеспечивали инвесторам, зависели сложным образом от показателей сотен или тысяч различных кредитов или ценных бумаг. Такая сложность снижала способность инвесторов самостоятельно оценивать качество структурированных продуктов. Некоторые потенциальные покупатели настаивали на получении дополнительной информации и большей прозрачности, но большинство пошло по легкому пути и вместо этого полагалось на кредитные рейтинги . Когда ценные бумаги с рейтингом ААА, содержащие субстандартные ипотечные кредиты, начали терпеть крах, у инвесторов не было собственного анализа, на который они могли бы опереться. Зараза показала свою уродливую голову. Подобно тому как в 1907 году вкладчики бежали из любого банка, имевшего хоть малейшую связь с обанкротившимися биржевыми спекулянтами, столетие спустя инвесторы массово отступали от любых структурированных кредитных продуктов, которые могли нести в себе вирус субстандартного кредитования.

Наиболее интенсивное бегство происходило на рынке коммерческих бумаг, обеспеченных активами, который стремительно сокращался после объявления BNP Paribas в августе 2007 года. На рынке репо бегство не всегда выражалось в полном отказе от кредитования. Например, кредиторы репо могли потребовать больше обеспечения за каждый предоставленный доллар, отказаться принимать в качестве обеспечения определенные виды ценных бумаг или быть готовыми предоставлять кредиты только на ночь, а не на более длительные сроки. А поскольку кредитование РЕПО основывается на текущей рыночной стоимости залога, снижение стоимости активов немедленно привело к снижению доступного финансирования РЕПО. В целом объем оптового финансирования всех финансовых учреждений сократился с 5,6 триллиона долларов на конец 2006 года до 4,5 триллиона долларов к концу 2008 года, причем большая часть снижения пришлась на небанковские учреждения.

Особенно сильно пострадали от кризиса инвестиционные компании, созданные для хранения сложных структурированных ценных бумаг, например структурированные инвестиционные компании Citigroup. Большинство из них были вынуждены обратиться за помощью к финансовым учреждениям, которые их создали. В конечном счете, убытки по забалансовым инструментам почти полностью ложатся на плечи их спонсоров.

В дополнение к оптовому финансированию финансовые компании столкнулись с другими потребностями в наличности. Банки, предоставлявшие кредитные линии своим институциональным и корпоративным клиентам, теперь увидели, что эти линии исчерпаны. Контрагенты по контрактам с деривативами потребовали больше залогов. Хедж-фонды и другие институциональные клиенты инвестиционных компаний закрывали свои счета, снимая наличные и ценные бумаги. Банки отказывались кредитовать друг друга на межбанковском рынке. В панике наличные - король. Инвесторы и компании стараются максимально увеличить свои запасы краткосрочных, безопасных и ликвидных активов.

Из-за нехватки средств пришлось устраивать распродажи, особенно структурированных кредитных продуктов, которые теперь никому не были нужны. Цены на эти активы резко упали, что вынудило финансовые учреждения снизить стоимость аналогичных активов, все еще находящихся на балансе. По мере развития паники неликвидность переросла в неплатежеспособность. Компании, которые были наиболее слабо капитализированы или брали на себя наибольшие риски, либо терпели крах, либо находились на грани неплатежеспособности, что усиливало страх на рынках.

Взаимосвязанность финансовой системы также способствовала распространению инфекции: Крах Lehman напрямую вызвал ажиотаж в фондах денежного рынка, поскольку один из них, Резервный фонд, понес значительные убытки от владения коммерческими бумагами Lehman. В итоге инвесторы отказались финансировать ценные бумаги, обеспеченные активами, совершенно не связанными с ипотекой, такими как задолженность по кредитным картам, задолженность по студенческим кредитам и застрахованные правительством кредиты малого бизнеса - активы, которых им не стоило опасаться, если бы не зараза, охватившая рынки.

Скачкообразный рост стоимости необеспеченных межбанковских кредитов отражал ход кризиса (рис. 1). Обычно банк, занимающий у другого банка, платит лишь немного больше (от одной пятой до половины процентного пункта), чем правительство США, самый безопасный из всех заемщиков, должно платить по краткосрочным казначейским бумагам. Спред между процентной ставкой по краткосрочным банковским кредитам и процентной ставкой по сопоставимым казначейским ценным бумагам (известный как спред TED) оставался в нормальном диапазоне до лета 2007 года, показывая, что общее доверие к банкам оставалось высоким, несмотря на плохие новости о субстандартных ипотечных кредитах. Однако в середине августа 2007 года спред подскочил почти до 2-1/2 процентных пунктов, когда на финансовых рынках появились первые признаки паники. Он снова взлетел в марте 2008 года (что соответствовало спасению Bear Stearns), в течение лета несколько снизился, а затем резко вырос после краха Lehman, достигнув более 4-1/2 процентных пунктов в середине октября 2008 года. По мере того как вступали в силу меры государственной политики, к середине 2009 года спрэд снизился до нормального уровня.

РИСУНОК 1: Стоимость межбанковского заимствования выросла во время кризиса

Линия отслеживает спред TED - показатель неблагополучия на кредитных рынках. Это разница между ставкой по трехмесячным межбанковским кредитам, представленной Лондонской межбанковской ставкой предложения (LIBOR), и процентной ставкой по трехмесячным казначейским векселям. Спред TED показал, что в ключевые моменты кризиса кредитный риск резко возрастал. Источник: Федеральный резервный банк Сент-Луиса

Все эти финансовые потрясения имели прямые последствия для американских улиц. Рецессия началась в декабре 2007 года, через несколько месяцев после начала кризиса. Тем не менее, потери рабочих мест (рис. 2) были относительно умеренными, пока паника не усилилась в начале осени 2008 года. Затем рынок труда рухнул. За последние четыре месяца 2008 года исчезло 2,4 миллиона рабочих мест, а в первой половине 2009 года было потеряно еще 3,8 миллиона. До конца года заработная плата продолжала сокращаться, но уже не так стремительно.

РИСУНОК 2: Рынок труда рухнул после усиления кризиса

На графиках показан умеренный рост числа рабочих мест в США в 2007 году, умеренное снижение с началом Великой рецессии, а затем очень резкое падение, когда кризис усилился в сентябре 2008 года. Потеря рабочих мест замедлилась по мере восстановления финансовой стабильности. Источник: Бюро трудовой статистики

Потребление домохозяйств также следило за ходом финансового кризиса. С поправкой на инфляцию в первой половине 2008 года оно было примерно одинаковым. Однако в третьем квартале 2008 года потребление упало на 2,9 % (в годовом исчислении), причем наибольшее падение пришлось на сентябрь - месяц краха Lehman. По мере усиления кризиса в четвертом квартале потребление упало на 4,7 % - самое большое квартальное падение с тех пор, как кредитный контроль Джимми Картера (задуманный как мера борьбы с инфляцией) вызвал обвал потребительских расходов в 1980 году. В первой половине 2009 года потребление продолжало снижаться, темпы падения составили около 1,6 %. Капитальные вложения предприятий сократились еще сильнее, причем наибольшее падение пришлось на четвертый квартал 2008 года и первый квартал 2009 года. Одним словом, тесная взаимосвязь между усилением финансового кризиса и ухудшением экономической ситуации убедительно свидетельствует о том, что масштабы паники в разгар кризиса стали важнейшей причиной тяжести Великой рецессии. Опыт многих стран, зафиксированный в научных исследованиях (включая мою собственную работу о международном опыте во время Депрессии), показывает, что за серьезными финансовыми кризисами обычно следуют глубокие и затяжные спады.

Вывод о том, что финансовая паника нанесла серьезный ущерб экономике, не исключает других причин, способствовавших рецессии. Разворачивающийся жилищный пузырь, предшествовавший панике, несомненно, привел к сокращению объемов жилищного строительства и, снизив стоимость собственного капитала домовладельцев, привел к снижению благосостояния и расходов домохозяйств. Более того, исторические и международные данные, связывающие финансовые кризисы и последующие экономические спады, обычно показывают, что эти спады становятся еще сильнее, если кризис сочетается с обвалом цен на недвижимость.

Некоторые экономисты, однако, считают, что только крах жилищного пузыря может объяснить глубину и продолжительность рецессии, а последующий финансовый кризис был в основном побочным явлением. Это не просто академическая дискуссия. Его разрешение имеет серьезные последствия для выбора, который мы сделали в борьбе с паникой 2007-2009 годов, и для решений, которые политики могут принять в будущем. Если кризис действительно был в основном побочным явлением, значит, политики направили слишком много усилий и ресурсов на стабилизацию финансовой системы. Вместо этого, согласно этой точке зрения, они должны были сосредоточиться почти исключительно на помощи домовладельцам, чьи дома стоили меньше, чем их ипотечные кредиты.

Я согласен с тем, что необходимо было сделать больше для помощи домовладельцам, хотя разработать эффективную политику для этого было сложнее, чем многие считают. Тем не менее, кажется неправдоподобным, что финансовый кризис имел мало общего с рецессией. Одно только время говорит против этой гипотезы. Рецессия, начавшаяся в декабре 2007 года, последовала за началом кризиса в августе 2007 года, а по-настоящему глубокой она стала только после того, как паника достигла своего пика, в сентябре и октябре 2008 года. Резкое падение экономической активности в четвертом квартале, на пике паники, было самым сильным за последние полвека. Экономический спад закончился в июне 2009 года, вскоре после того, как финансовый кризис утих.

Кроме того, при взгляде только на жилье принимается во внимание резкое снижение цен на жилье за этот период. Если бы не финансовый кризис, неясно, упали бы цены на жилье так сильно или быстро. В 2006 году они выровнялись, но первоначально падение было незначительным (рис. 3). Когда разразился кризис, в августе 2007 года, они были всего на 4 % ниже, чем в начале 2006 года. Возможно, если бы не паника, жилищный пузырь мог бы сдуться более постепенно, как и предполагали прогнозисты ФРС.

Но к моменту продажи Bear Stearns компании JPMorgan в марте 2008 года цены на жилье упали почти на 10 % по сравнению с докризисным уровнем, а к моменту краха Lehman они упали еще на 9 %. После краха Lehman в сентябре 2008 года и до мая 2009 года цены на жилье упали еще на 11 %. В 2011 году они оставались практически неизменными, а затем начали восстанавливаться. Такая картина позволяет предположить, что по крайней мере часть скорости и глубины падения цен на жилье можно отнести на счет кризиса и его экономических последствий, включая снижение занятости и доходов, ужесточение кредитования и разрушение доверия. Действительно, вероятно, из-за кризиса и силы рецессии цены на жилье, по-видимому, переборщили на пути к снижению. (С мая 2009 года по начало 2015 года они выросли более чем на 25 %.) Одним словом, финансовый кризис, по-видимому, значительно ускорил и усугубил падение цен на жилье.

РИСУНОК 3: Цены на жилье резко упали только после начала кризиса

На рисунке показано, что цены на жилье в 20 крупных городах США упали лишь незначительно с начала 2006 года до августа 2007 года, когда начался кризис. В период кризиса падение ускорилось, но в мае 2009 года, когда кризис пошел на спад, цены стабилизировались. Восстановление цен на жилье началось в начале 2012 года. Источник: S&P/Case-Shiller 20-City Composite Home Price Index, Seasonally Adjusted

ФРС потребовалось время, чтобы осознать кризис и оценить его серьезность. Реагируя на него, мы должны были избежать других потенциальных рисков - от роста инфляции до усиления морального риска на финансовых рынках. По мере того как мы обретали все большую ясность, наши знания о прошлых финансовых паниках помогали нам диагностировать новый кризис и влияли на применяемые нами методы лечения. Реакция ФРС состояла из четырех основных элементов: снижение процентных ставок для поддержки экономики; экстренное кредитование ликвидности, направленное на стабилизацию финансовой системы; спасение (по возможности скоординированное с Казначейством и FDIC) для предотвращения беспорядочного краха крупных финансовых учреждений; раскрытие информации о состоянии банков в ходе стресс-тестов (проводимых совместно с Казначейством и другими органами банковского регулирования).

В сентябре 2007 года, когда стало ясно, что финансовые потрясения на Уолл-стрит могут угрожать главной улице, мы начали снижать целевой уровень ставки по федеральным фондам. Мы продолжали это делать до тех пор, пока не снизили целевой уровень почти до нуля и не смогли пойти дальше. После этого мы отправились в неизведанные воды, чтобы найти способы снизить долгосрочные процентные ставки, начав с объявления о масштабных покупках ипотечных ценных бумаг. Этот путь был нервным, но большинство моих коллег и я были полны решимости не повторить ошибку, допущенную Федеральной резервной системой в 1930-х годах, когда она отказалась использовать свои монетарные инструменты, чтобы избежать резкой дефляции, которая значительно усугубила Великую депрессию.

Наше экстренное кредитование ликвидности приняло множество новых форм. Когда Конгресс создавал ФРС в 1913 году, он предполагал, что мы будем кредитовать банки в условиях паники, выступая таким образом в роли кредитора последней инстанции. Изменения в финансовой системе, произошедшие за последующие сто лет, потребовали от нас противостоять бегству оптовых кредиторов и других краткосрочных кредиторов, а не вкладчиков, и поэтому мы должны были кредитовать широкий спектр финансовых учреждений, а не только банки. Наши усилия, часто основанные на нашем "голубом" мышлении, широко рассматривались как творческие и даже смелые. Но, по сути, мы делали то, что задумал Конгресс, создавая Федеральную резервную систему, что советовал Уолтер Бейджхот за полтора века до этого и что всегда делали центральные банки в разгар паники. Когда финансовые учреждения теряют финансирование, центральные банки заменяют его, предоставляя кредиты под залог, тем самым снижая давление, вынуждающее сбрасывать активы по ценам пожарной распродажи. Бейджхот никогда не слышал о ценных бумагах, обеспеченных активами, или о договоре репо, но я думаю, что он понял бы принципы, которые мы применили для предотвращения распространения инфекции.

Вероятно, Бейджхот не рассматривал возможность того, что центральный банк будет выступать в роли кредитора последней инстанции за пределами своей страны. Но глобальная роль доллара означала, что беспорядки за рубежом могут перекинуться на американские рынки. Поэтому, используя своп-линии с четырнадцатью другими центральными банками, мы поддерживали рынки финансирования в долларовом эквиваленте в Европе, Азии и Латинской Америке. Линии свопов были нашей самой крупной программой, на пике ее реализации объем задолженности составлял почти 600 миллиардов долларов. Они сыграли решающую роль в сдерживании глобальной эпидемии.

В ряде случаев мы пошли дальше Багехота, использовав наши полномочия по кредитованию для спасения крупных организаций, оказавшихся на грани краха, включая Bear Stearns и AIG. Как мы подчеркивали в то время, мы предприняли эти действия не из соображений заботы об их акционерах, руководителях или сотрудниках, а потому что их крах, несомненно, привел бы к еще большему финансовому заражению и усилил бы страх и неуверенность, уже бушевавшие на рынках.

Наконец, сотрудничая с Казначейством и другими банковскими агентствами, мы помогли восстановить доверие к банковской системе, проведя стресс-тесты весной 2009 года. Предоставив достоверную информацию о перспективных доходах и убытках банков, мы помогли проложить путь частным инвестициям в банковскую систему.

На протяжении большей части паники ФРС в одиночку, с ее жевательной резинкой и проволокой, несла бремя борьбы с кризисом. Это включало в себя предотвращение краха системообразующих учреждений. В июле 2008 года Конгресс принял меры, которые позволили принять более комплексные меры. Казначейство получило полномочия на спасение Fannie и Freddie, а затем, через TARP, начало рекапитализацию банковской системы США. Такие меры, как гарантия Казначейства в отношении фондов денежного рынка и гарантия FDIC в отношении обязательств банков, также помогли успокоить рынки.

Даже когда в 2009 году финансовая паника улеглась, ущерб, нанесенный кризисом, становился все более очевидным. Рецессия переросла в самый тяжелый экономический спад со времен Великой депрессии. В октябре 2009 года уровень безработицы достигнет 10 процентов. Четверть домовладельцев задолжали по ипотеке больше, чем стоили их дома. В 2008 году кредиторы начали 1,7 миллиона сделок по лишению прав собственности, в 2009 году их будет еще 2,1 миллиона, а в 2010 году - 1,8 миллиона. Хуже всего то, что кризис и его экономические последствия нанесли такой удар по уверенности американцев, что это грозило стать самоисполняющимся пророчеством. Рынки успокоились, но нам все равно было над чем работать.

Часть 3. ПОСЛЕСЛОВИЕ

Глава 19.

Количественное смягчение: Конец ортодоксии

Это было 7 марта 2009 года, и я снова вернулся в свой родной город Диллон, штат Южная Каролина. Прошло два с половиной года с тех пор, как в начале моего председательства Диллон приветствовал меня на Дне Бена Бернанке. На этот раз, когда я проходил мимо обветшалых кирпичных витрин на Главной улице, рядом со мной шел Скотт Пелли из программы "60 минут" телеканала CBS. В течение дня, сопровождаемый телекамерами, я встретился с учениками средней школы Диллона, посетил дом моего детства на Джефферсон-стрит - он сменил несколько владельцев и был лишен права выкупа с тех пор, как там жила моя семья, - и присутствовал на открытии развязки на шоссе, названной в мою честь. Съезд с развязки имени Бена Бернанке привел водителя на шоссе 95 в направлении "К югу от границы", где я когда-то работал официантом, а затем в Диллон. Надеюсь, когда-нибудь я услышу по радио сообщение о том, что "движение в районе развязки Бена Бернанке затруднено".

Пока мы с Пелли шли по тротуару к деревянной скамейке возле того места, где когда-то была аптека моей семьи, я пытался объяснить, чем занимается Федеральная резервная система, как мы реагируем на финансовый кризис и что я ожидаю от экономики. Но, как я узнал от многих людей после выхода программы в эфир, образы Главной улицы, как я и надеялся, оставили более неизгладимое впечатление. "Вы знаете, я родом с главной улицы. Это мое прошлое", - сказал я Пелли. "И я никогда не был на Уолл-стрит. Меня волнует Уолл-стрит по одной и только одной причине - потому что то, что происходит на Уолл-стрит, важно для Мейн-стрит". Я объяснил, что если нам не удастся стабилизировать финансовые рынки и возобновить поток кредитов, то такому человеку, как мой отец, который однажды взял кредит, чтобы построить новый, более крупный магазин в квартале от первоначального, не повезет. Когда Пелли спросила, почему я даю телеинтервью - редкий случай для действующего председателя ФРС, - я ответил: "Сейчас необычное время. Для меня это шанс поговорить с Америкой напрямую".

Я рассказал о том, как ФРС помогает снизить ставки по ипотеке, укрепить банки, чтобы они снова могли выдавать кредиты, и стабилизировать фонды денежного рынка. И я думаю, что когда эти "зеленые ростки" начнут появляться на разных рынках и вернется уверенность в себе, это положит начало позитивной динамике, которая вернет нашу экономику", - сказал я. Некоторые предполагают, что фраза "зеленые ростки" означает, что в марте 2009 года я видел, что сильное восстановление экономики не за горами. Конечно, ни я, ни мои коллеги в Федеральной резервной системе не ожидали ничего подобного. Я имел в виду недавние улучшения на ипотечном и других финансовых рынках, которые, как я полагал, в конечном итоге помогут экономике начать восстанавливаться. Этот прогноз оказался не таким уж плохим. 9 марта, всего через два дня после интервью, промышленный индекс Доу-Джонса достиг дна, закрывшись на отметке 6 547, что является почти двенадцатилетним минимумом, а затем начал свое долгое восхождение назад. Весной финансовые условия продолжали улучшаться, что отражало, в частности, наши действия в области денежно-кредитной политики и стресс-тесты банков. Экономический спад закончился в июне того же года, хотя безработица продолжала расти до октября.

Программа "60 минут" донесла историю ФРС до широкой аудитории, в чем мы отчаянно нуждались. Я пришел в ФРС как сторонник прозрачности, в основном потому, что считал, что денежно-кредитная политика будет более эффективной, если рынки и общественность будут понимать ход наших мыслей. Но прозрачность в отношении ФРС и нашей политики также оказалась необходимой для более масштабной битвы за завоевание доверия общественности. Мишель Смит, наш директор по связям с общественностью, считала, что образ сфинкса ФРС перестал служить. "Общественность и СМИ заслуживают возможности узнать больше о человеке, политических решениях и институте", - написала она во время нашего обсуждения приглашения в программу "60 минут". "Давайте сделаем это".

Это было только начало. В том году я отвечал на вопросы студентов в университетах, писал статьи, объясняющие действия ФРС, и выступал на общенациональном телевизионном собрании, которое вел Джим Лерер из PBS. Выступления на телевидении, в частности, не были моим ремеслом. Я вычеркнул ведение "Сегодняшнего шоу" из списка возможных вариантов работы после ФРС. Но я рад, что мы вышли на связь, и не только для того, чтобы объяснить ФРС свою точку зрения на фоне шквала негативного освещения. Экономическая ситуация в начале 2009 года была пугающей, и если бы я мог объяснить, что происходит, и успокоить людей относительно будущего, это могло бы только помочь.

Поскольку покупка ценных бумаг, обеспеченных ипотекой, только началась, FOMC не предпринял никаких дополнительных действий на своем первом заседании в 2009 году. На нем присутствовали только четыре управляющих. Рэнди Кросзнер недавно покинул Совет, а Дэн Тарулло еще не был приведен к присяге. Преемник Тима на посту президента Федерального резервного банка Нью-Йорка Билл Дадли также стал заместителем председателя FOMC.

Теперь мы рассматривали каждое заседание как совместное заседание Совета директоров и FOMC, чтобы подчеркнуть сотрудничество между этими дублирующими друг друга органами. Некоторые члены Комитета по-прежнему испытывали дискомфорт из-за нашего алфавитного супа кредитных средств. Джефф Лакер из ФРБ Ричмонда часто выражал обеспокоенность тем, что наши программы, включая план покупки ипотечных ценных бумаг, неоправданно искажают рынки. Начиная с Адама Смита, экономисты обычно верят в способность свободных рынков эффективно распределять ресурсы. Но большинство моих коллег и я признавали, что в условиях финансовой паники страх и неприятие риска мешают финансовым рынкам выполнять свои важнейшие функции. На данный момент наше вмешательство остается необходимым, утверждал я. При поддержке большинства президентов резервных банков Совет продлил срок действия механизмов чрезвычайного кредитования на шесть месяцев, до октября.

На заседании FOMC мы обсуждали состояние экономики в мрачном ключе, и большинство присутствовавших за столом ожидали, что вскоре нам придется предпринять новые шаги. Углубляющаяся рецессия в США распространялась по всему миру. Инфляция, вызывавшая серьезную озабоченность на заседании Комитета шестью месяцами ранее, стремительно снижалась по мере падения расходов и цен на сырьевые товары. Перспективы улучшения ситуации в экономике не просматривались. "Я думаю, нам следует признать, что мы можем находиться на нулевом уровне [процентных ставок] довольно долгое время", - сказал я.

До того как стать председателем совета директоров, я говорил о денежно-кредитной политике после того, как краткосрочные процентные ставки достигнут нуля. Я отвечал на довольно распространенное мнение о том, что, когда ставки достигают нуля, это означает исчерпание возможностей денежно-кредитной политики. Тогда я утверждал обратное. Теперь пришло время воплотить мои идеи в жизнь. Мы достигли конца ортодоксальной точки зрения.

Покупка ценных бумаг на сотни миллиардов долларов была, вероятно, самым важным и, безусловно, самым спорным инструментом, который мы собирались использовать. Мы обычно называли их крупномасштабными покупками активов, или LSAPs, но финансовый мир упорно называл этот инструмент количественным смягчением, или QE. * Покупка долговых обязательств Fannie и Freddie в декабре 2008 года и ипотечных ценных бумаг в январе 2009 года ознаменовала наше первое применение этого инструмента. Закупки казначейских ценных бумаг будут следующими.

Нашей целью было снижение долгосрочных процентных ставок, таких как ставки по тридцатилетним ипотечным кредитам и корпоративным облигациям. Если нам удастся это сделать, мы сможем стимулировать расходы, например, на жилье и капиталовложения в бизнес. В частности, запланированная нами покупка ипотечных ценных бумаг на сумму 600 миллиардов долларов должна была повысить спрос на эти бумаги в то время, когда многие инвесторы их избегали. Повышая спрос на MBS, мы надеялись снизить их доходность, что, в свою очередь, привело бы к снижению процентных ставок, выплачиваемых индивидуальными ипотечными заемщиками. Действительно, поскольку финансовые рынки ориентированы на перспективу, ставки по ипотечным кредитам начали снижаться уже в конце ноября 2008 года - после нашего объявления, но до того, как были осуществлены какие-либо фактические покупки.

Аналогичным образом, когда мы покупали более долгосрочные казначейские ценные бумаги, например, облигации со сроком погашения через десять лет, доходность по ним, как правило, снижалась. Конечно, никто в частном секторе не берет кредиты под те же проценты, что и Казначейство США, самый надежный из всех заемщиков. Но снижение доходности по казначейским бумагам, как правило, отражается на других более долгосрочных процентных ставках. Например, рассматривая корпоративные облигации, инвесторы обычно оценивают доходность по ним по сравнению с тем, что они могли бы заработать на казначейских бумагах с аналогичным сроком погашения. Если доходность по казначейской бумаге падает, инвесторы обычно соглашаются на более низкую доходность и по корпоративной облигации. Более того, когда покупки ФРС сокращают предложение казначейских облигаций, инвесторы вынуждены переключиться на другие активы, например акции, что приводит к росту цен на эти активы. Покупая казначейские ценные бумаги, мы преследовали конечную цель ускорить широкое снижение стоимости кредитов. †

На следующем заседании FOMC, состоявшемся 18 марта 2009 года, и "ястребы", и "голуби" излучали пессимизм. "Я не уверен, что происходит. Все выглядит довольно мрачно", - сказал Чарли Плоссер. "Экономические и финансовые новости были мрачными", - согласилась Джанет Йеллен. На рынках царил страх за стабильность банковской системы; цены на акции даже самых сильных банков резко снизились с начала года. Так, индекс Dow упал почти наполовину менее чем за восемнадцать месяцев. Рыночные потери не только уничтожали огромные суммы покупательной способности, но и служили постоянным напоминанием об ужасающем падении экономики в неизвестность. В феврале число рабочих мест сократилось на 650 000, поскольку напуганные работодатели увольняли работников все быстрее и быстрее. Международная торговля рушилась по мере того, как все больше стран по всему миру впадали в рецессию. Мы должны были сделать больше.

Самым мощным шагом, который мы могли бы предпринять, было расширение покупки ценных бумаг. У меня не было четкого предпочтения между покупкой большего количества ипотечных ценных бумаг и началом покупок казначейских ценных бумаг. (Предположительно, покупка MBS оказала бы относительно большее влияние на жилье, в то время как эффект от покупки казначейских бумаг был бы более широким). Альтернативные варианты политики, которые я предложил, включали оба варианта. Обсуждение на встрече, включая сообщения президентов резервных банков от их глубоко пессимистичных деловых контактов, выявило еще большую тревогу по поводу экономики, чем я ожидал. Один из них действительно позвонил мне и сказал: "Хотите хороших новостей?" сообщил Ричард Фишер из Далласа. "Я ответил: "Пожалуйста". Он сказал: "Позвоните кому-нибудь другому"". Комитет был настроен на активные действия. "Я считаю, что нам важно сделать что-то большое, - сказал Чарли Эванс. В итоге мы согласились и купить больше MBS, и начать покупки казначейских обязательств. Теперь мы были полностью готовы к агрессивной покупке ценных бумаг - программе, которая позже станет известна как QE1.

Общий пакет мер был призван привлечь внимание рынков, и это удалось. Мы объявили, что в 2009 году планируем увеличить объем закупок ипотечных ценных бумаг, гарантированных Fannie, Freddie и Ginnie Mae, до 1,25 триллиона долларов, то есть на 750 миллиардов долларов. Мы также удвоили, со 100 до 200 миллиардов долларов, запланированные покупки долговых обязательств, выпущенных Fannie и Freddie для финансирования их собственных авуаров. Мы также собираемся купить казначейские облигации на сумму 300 миллиардов долларов в течение следующих шести месяцев, что станет нашим первым шагом в покупке казначейских облигаций. Наконец, мы ужесточили наши рекомендации относительно наших планов в отношении базовой процентной ставки - ставки по федеральным фондам. В январе мы заявили, что ожидаем, что ставка по фондам будет находиться на исключительно низком уровне "в течение некоторого времени". В марте "некоторое время" превратилось в "длительный период". Мы надеялись, что этот новый сигнал по краткосрочным ставкам поможет снизить долгосрочные ставки. Комитет одобрил пакет единогласно. Даже Джефф Лакер поддержал его, несмотря на свои опасения, что покупка ипотечных ценных бумаг может привести к оттоку кредитов от достойных заемщиков, не связанных с жильем.

Наступила новая эра активной монетарной политики, и наше заявление произвело мощный эффект. За день до заседания и до конца года индекс Dow вырос более чем на 3000 пунктов - более чем на 40 процентов - до 10 428. Долгосрочные процентные ставки упали на фоне нашего заявления: доходность десятилетних казначейских бумаг за один день снизилась с 3 до 2,5 %, что было очень большим шагом. В течение лета доходность по долгосрочным бумагам изменится и поднимется до уровня выше 4 %. Мы расценили бы этот рост как признак успеха. Рост доходности свидетельствовал о том, что инвесторы ожидали как более высоких темпов роста, так и более высокой инфляции, что соответствовало нашей цели - оживлению экономики. Действительно, после четырех кварталов спада пересмотренные данные показали бы, что рост экономики составит 1,3 % в третьем квартале и 3,9 % в четвертом.

Другие центральные банки также прибегнут к количественному смягчению. Банк Англии начал покупать государственные облигации примерно в то же время, когда мы объявили о расширении нашей программы QE в марте 2009 года. В конечном итоге его программа была похожа на нашу, как по акценту на покупку государственных облигаций, так и по ее размерам относительно экономики. Банк Японии, который был пионером количественного смягчения в начале десятилетия, также увеличил объем покупки государственных облигаций и предпринял ряд других программ, направленных на стимулирование притока кредитов. В то же время Европейский центральный банк в этот период предпринял лишь ограниченные покупки активов, сосредоточившись на увеличении долгосрочного кредитования банков.

СЕЙЧАС, спустя шесть месяцев после первоначального спасения AIG на сумму 85 миллиардов долларов, далеко расположенный страховой гигант снова зашатался. В начале октября 2008 года мы дополнили первое спасение дополнительным кредитом в размере 38 миллиардов долларов. В ноябре того же года, работая с Казначейством, мы реструктурировали программу спасения, включив в нее капитальные инвестиции в размере 40 миллиардов долларов из TARP. Но вместо стабилизации компания потеряла в четвертом квартале поразительные 62 миллиарда долларов, доведя свои убытки за 2008 год до 99 миллиардов долларов, что примерно равно годовому объему экономического производства штата Миссисипи. Чтобы избежать снижения кредитного рейтинга AIG, что вызвало бы новый отток денежных средств - скорее всего, приведший бы к банкротству, - ФРС и Казначейство еще раз реструктурировали программу спасения в марте 2009 года. Новые договоренности были достигнуты в воскресенье, за день до того, как 2 марта компания объявила о своих огромных убытках за четвертый квартал. Новая сделка включала дополнительные 30 миллиардов долларов в капитал TARP , в результате чего общий объем инвестиций TARP достиг 70 миллиардов долларов, или 10 процентов от общего объема ассигнований, выделенных Конгрессом. И эта цифра не включает кредитную поддержку ФРС.

Более 180 миллиардов долларов, которые правительство США выделило через различные программы на стабилизацию AIG, вызвали недовольство общественности, но цифра в одну тысячную часть от этой суммы вызвала гораздо больший пожар. В воскресенье, 15 марта, газеты со ссылкой на неназванного высокопоставленного представителя администрации сообщили, что AIG выплатит 165 миллионов долларов в виде бонусов руководителям и специалистам печально известного подразделения финансовых продуктов, которое поставило AIG на грань краха. Последовало возмущение. Сенатор-республиканец Чак Грассли из Айовы предложил сотрудникам AIG последовать "японскому примеру": извиниться, а затем уйти в отставку или покончить жизнь самоубийством. Представитель демократов Пол Ходс из Нью-Гэмпшира сказал: "Я думаю, что AIG теперь означает высокомерие, некомпетентность и жадность". Известный колумнист Чарльз Краутхаммер призвал к "показательному повешению или двум". Насилие действительно казалось возможным. Угрозы смерти заставили компанию усилить охрану офисов подразделения финансовых продуктов в пригороде Коннектикута и районов, где жили руководители AIG. Палата представителей, приняв сомнительную по конституционности меру, проголосовала за взимание конфискационного 90-процентного налога на бонусы, выплачиваемые компаниями, получившими более 5 миллиардов долларов в рамках программы TARP. (Законопроект был отклонен в Сенате).

Новость о планируемых бонусах ускорила падение нашего политического авторитета. Комитет по финансовым услугам Палаты представителей Барни Фрэнка не проводил слушаний по AIG в течение шести месяцев после спасения, но бонусы побудили его вызвать Тима Гайтнера, Билла Дадли и меня на слушания 24 марта. Члены Code Pink (женской группы, созданной изначально для протеста против войны в Ираке) сидели позади нас, одетые в розовые рубашки и спасательные жилеты. Когда телекамеры повернулись к нам, протестующие держали в руках таблички с надписями "ГДЕ МОЯ РАБОТА?" и "BAIL ME OUT". Барни стукнул молоточком, чтобы начать заседание, и объявил: "Это очень важные общественные слушания. Оно не будет прервано. Не будет никаких отвлекающих факторов". Некоторое время спустя, когда Тим зачитывал свое заявление, Барни прервался, чтобы сделать замечание одному из протестующих: "Не могли бы вы вести себя прилично и перестать играть с этим знаком?"

Как я объясню на слушаниях, я узнал о бонусах только 10 марта, когда главный юрисконсульт Совета директоров Скотт Альварес сообщил мне эту новость. Я сразу понял, что AIG преподнесла нам очередную политическую и пиар-катастрофу. Я попытался остановить выплаты, но юристы ФРС сказали мне, что выплаты были оговорены законом и не могут быть отменены произвольно. Наши юристы также предостерегли от подачи иска о блокировании выплат, поскольку по закону штата Коннектикут AIG (а значит, и налогоплательщики) в случае нашего проигрыша, который, вероятно, будет иметь место, может понести штрафные санкции. В итоге мне пришлось довольствоваться тем, что я призвал генерального директора AIG Эда Лидди найти способ сократить бонусы, а Билла Дадли - направить письмо с аналогичной просьбой.

Как это часто случалось во время финансового кризиса, факты, лежащие в основе бонусов AIG, оказались не столь однозначными, как казалось на первый взгляд. Бонусы были обещаны еще до спасения, чтобы удержать ключевых сотрудников, большинство из которых не имели никакого отношения к спорным действиям, приведшим компанию на край пропасти. Многие из них обладали специальными знаниями и опытом, которые были необходимы для безопасного разблокирования сложных позиций AIG и, таким образом, для защиты инвестиций налогоплательщиков в компанию. При этом я, конечно, понимаю, почему безработный рабочий или владелец дома, столкнувшийся с проблемой лишения права выкупа, может быть возмущен. Выплата бонусов сотрудникам компании, которую взяли на поруки налогоплательщики, была несправедливостью, которую мог понять любой. Неудивительно, что люди были разгневаны. С практической точки зрения этот эпизод стал еще одной причиной того, что нам нужны более широкие юридические полномочия для ликвидации обанкротившихся финансовых фирм, включая возможность аннулировать существующие контракты.

В конце концов, некоторые получатели добровольно вернули все или часть бонусов, а Казначейство назначило юриста Кена Файнберга для надзора за компенсационной политикой в компаниях, получивших средства TARP. Общественный гнев в конце концов утих. Но политический ущерб, нанесенный ФРС этим и подобными противоречиями, сохранился надолго. В июле 2009 года опрос Gallup показал, что только 30 % опрошенных считают, что ФРС отлично или хорошо справляется со своими обязанностями. Мы занимали последнее место среди девяти федеральных агентств, уступая даже Налоговому управлению, которое получило 40 процентов одобрения.

Я часто напоминал себе, что мы были назначены не для того, чтобы быть популярными. Мы были назначены для того, чтобы в меру своих возможностей разрабатывать и проводить политику, отвечающую долгосрочным интересам американского народа. Весной и летом мы продолжали работать над поддержкой экономики и стабилизацией финансовой системы. Я продолжал работать в офисе семь дней в неделю, используя выходные дни для написания и редактирования речей и показаний или просто для размышлений о последних событиях.

Однако в первые выходные августа я взял отпуск, чтобы отпраздновать свадьбу нашего сына Джоэла. (Назначая дату, Джоэл и его невеста Элиза Кент позаботились о том, чтобы она не противоречила конференции ФРС в Джексон-Хоуле в конце августа). Джоэл и Элиза выбрали для свадьбы отель в солнечном Сан-Хуане, Пуэрто-Рико. Это было замечательное событие и желанное развлечение. Среди многих присутствующих были друзья, которых Джоэл знал еще с начальной школы в Нью-Джерси. Неделю спустя молодожены устроили вечеринку в Грейт-Баррингтоне, штат Массачусетс, где располагался колледж Саймонс-Рок, в котором Джоэл и Элиза познакомились. Среди гостей был Кен Мэннинг, ныне профессор Массачусетского технологического института, который тридцать восемь лет назад уговорил меня уехать из Диллона в Гарвард. На обоих мероприятиях присутствовала наша дочь Алисса, которая в то время проходила программу после бакалавриата в Южной Калифорнии, которая приведет ее в медицинскую школу. Мы с Анной были довольны тем, что наши дети процветают и строят свою собственную жизнь вдали от событий, которые приковывали внимание политиков и политиков в Вашингтоне.

В начале 2009 года, заглядывая в будущее, я задумался о том, как долго еще буду исполнять обязанности председателя. Мой срок заканчивался в январе 2010 года, и я предполагал, что летом президент примет решение о выдвижении моей кандидатуры еще на четыре года. Я взвесил, нужен ли мне вообще второй срок. Я получил больше, чем рассчитывал, когда подписывался на эту должность, - мировой финансовый кризис и глубокую рецессию. Я был громоотводом для критиков, и их колкости порой были весьма личными. Я понимал, что критика - это часть работы, но тем не менее она меня беспокоила. И, возможно, критики были правы. Несмотря на все наши усилия, мы не избежали ни кризиса, ни рецессии. В мрачные дни я задавался вопросом, тот ли я человек, который подходит для этой работы, и правильно ли то, что я остаюсь на этом посту, для страны и для Федеральной резервной системы.

В такие дни я иногда находил утешение, читая цитату, приписываемую Аврааму Линкольну. Стив Безман, управляющий автостоянкой Совета директоров, подарил мне ее на карточке размером 3 x 5. Я хранил ее рядом с компьютером. "Если бы я попытался прочитать, а тем более ответить на все нападки в мой адрес, этот магазин можно было бы закрыть для любых других дел", - цитирует Линкольн слова, сказанные на фоне критики Конгресса за военные просчеты в Гражданской войне. "Я делаю все, что умею, - все, что в моих силах; и я намерен продолжать делать это до конца. Если в конце концов я выйду сухим из воды, то все, что говорят против меня, не будет иметь никакого значения. Если же в итоге я окажусь неправ, то десять ангелов, клянущихся, что я прав, ничего не изменят".

Независимо от того, хотел я продолжать работу или нет, было неясно, предложат ли мне повторное назначение. В СМИ появились сообщения о том, что Ларри Саммерсу, которому было отказано в назначении на пост министра финансов, но который стал главным советником Обамы, было обещано или практически обещано место председателя ФРС. Член совета директоров Дэн Тарулло, имеющий обширные связи в администрации, сказал Дону Кону, что, по его сведениям, никаких обещаний не было, но слухи не утихали. Я также слышал из первых уст, что Ларри не стеснялся критиковать наши действия по преодолению кризиса, что, на мой взгляд, указывало на то, что он ведет кампанию за эту должность.

Пока я размышлял, друзья и коллеги предложили мне свою поддержку. Мишель Смит, Дон Кон и другие отвергли идею о том, что мой уход может быть полезен для ФРС. Кевин Уорш, обладавший превосходным политическим мышлением и особенно хорошими связями среди законодателей-республиканцев, сказал мне, что, несмотря на мои сражения с Конгрессом, меня хорошо воспринимают на Холме. Он был уверен, что меня утвердят, а в последующие месяцы он будет работать над тем, чтобы заручиться поддержкой республиканцев в Сенате. Как оказалось, у меня были и сторонники за пределами страны. В ноябре 2008 года, вскоре после разгара кризиса, газета Wall Street Journal сообщила, что три четверти из пятидесяти четырех опрошенных экономистов частного сектора поддержали мое назначение. Последующие опросы журнала дали еще более обнадеживающие результаты, хотя я прекрасно понимал, что при принятии решения президентом будут учитываться не только мнения экономистов . Повторное назначение, конечно, не было гарантировано, но и не казалось невозможным.

Перебирая в уме этот вопрос весной 2009 года, я пришел к выводу, что, уйдя, я оставлю незавершенными важнейшие задачи. Хотя худшие последствия финансового кризиса, казалось, уже позади, еще многое предстояло сделать для восстановления нормальных условий. Экономика все еще находилась в состоянии глубочайшей рецессии со времен Депрессии, и денежно-кредитная политика будет иметь решающее значение для восстановления. Важнейшая задача реформирования системы финансового регулирования только начиналась. И, что было важно для меня, Федеральная резервная система - учреждение, к которому я относился с глубочайшим уважением, - находилась на закате своей популярности, готовая к нападкам со стороны левых и правых.

Я, конечно, был не единственным человеком, способным решать эти проблемы, но мой уход был похож на дезертирство. Кроме того, горький опыт последних лет дал мне и знания, и личные отношения, чтобы сохранить преемственность, необходимую в условиях кризиса. И, честно говоря, мне хотелось, чтобы мои усилия были подтверждены самым решительным образом: через повторное назначение новым президентом, чьи политические приверженности отличались от приверженностей президента, который первоначально назначил меня. Мы с Анной подробно обсудили различные соображения и мои опасения. Несмотря на ее нежелание, чтобы я вообще согласился стать председателем, она согласилась с тем, что мне нужно довести начатое до конца. Я решил, что мне следует попробовать остаться на следующий срок.

Будучи близким советником президента Обамы, Тим, несомненно, сыграет решающую роль в принятии этого решения. Я ему не завидовал. Мы с Тимом работали вместе в самые мрачные моменты кризиса, и я верил, что он ценит то, чего мы добились, и поддержит меня. Но Ларри был наставником Тима, а теперь и его коллегой в администрации. И хотя я хорошо ладил с президентом, у Ларри, безусловно, были гораздо более близкие отношения с ним, чем у меня, - совсем не так, как у меня сложились отношения с президентом Бушем во время моего короткого пребывания в Белом доме в 2005 году.

В июне Тим спросил о моих планах, и я сказал ему, что хочу быть переназначенным. Я также дал понять, что мой второй срок, если я его получу, будет последним. Два срока - это как раз то, что нужно для председателя ФРС, подумал я, и в любом случае я сомневался, что смогу выдержать стресс от работы более восьми лет. Возможно, это заявление повлияло на Тима, потому что, если бы я ушел в январе 2014 года, у президента все равно была бы возможность назначить Ларри, если бы он решил - при условии, конечно, что президент будет переизбран.

В итоге я не знаю, как было принято решение". В своих мемуарах "Стресс-тест" Тим пишет, что преемственность в разгар кризиса была важным моментом. Президент Обама, безусловно, знал о моей решимости сделать все необходимое, чтобы помочь экономике восстановиться. У меня сложились хорошие отношения с Рамом Эмануэлем, тогдашним руководителем аппарата президента; он, несомненно, подсчитал бы голоса в Сенате и сообщил, что меня можно утвердить. Относительное отсутствие у меня политического опыта - не считая работы в школьном совете и краткого пребывания в Совете экономических консультантов - вероятно, помогло мне. Считалось, что у меня мало партийного багажа. Если бы я остался в ФРС, Ларри смог бы оставаться близким советником Обамы. Как бы то ни было, решение вскоре было принято: Тим сказал мне, что работа за мной, если я все еще хочу остаться.

В среду, 19 августа, ранним вечером мы с Тимом встретились с президентом Обамой в Овальном кабинете. Выбранный час был выбран после того, как пресс-корпус ушел на весь день, и в это время в здании находилось мало сотрудников. Встреча была короткой. Как всегда, президент был дружелюбен и уважителен. Он похвалил проделанную мной работу и подтвердил, что намерен вновь выдвинуть мою кандидатуру. Я сказал ему то же, что и Тиму, - что хочу получить больше времени для завершения незаконченных дел, но что еще четыре года - это предел моих возможностей. Он сказал, что понимает, а затем сообщил, что решение будет объявлено в ближайшее время. Через полчаса я отправил Мишель письмо: "Видел BO. Большой палец вверх". На этот раз Анна не плакала, когда я сообщал ей новости. Она знала, что ее ждет.

На следующий день я полетел в Джексон-Хоул на ежегодную конференцию ФРС. Как обычно, в пятницу утром мне предстояло выступить с программной речью. В ней я размышлял о кризисном годе - annus horribilis, если таковой когда-либо был. Трудно было поверить, что менее чем за двенадцать месяцев до этого мы еще не видели поглощения Fannie и Freddie, краха Lehman, многочисленных спасений AIG, атаки на фонды денежного рынка, стабилизации Citi и Bank of America, принятия TARP, введения количественного смягчения и многого другого. Мы так близко подошли к пропасти. "Хотя мы избежали худшего, впереди нас ждут сложные испытания", - сказал я. "Мы должны работать вместе, чтобы закрепить уже достигнутые успехи и обеспечить устойчивое восстановление экономики".

Хотя доклады на конференции были посвящены кризису и экономическим перспективам, большая часть обсуждений во время обедов и приемов была посвящена тому, кто возглавит ФРС на следующие четыре года. Я отклонялся от вопросов. Многие коллеги публично выразили мне поддержку, в том числе Марти Фельдштейн, мой бывший профессор в Гарварде, который был одним из претендентов на эту должность, когда я был первоначально назначен. Intrade, сайт онлайн-гемблинга, оценил мои шансы на повторное назначение в 79 процентов.

Стэн Фишер, мой научный руководитель в Массачусетском технологическом институте и в то время управляющий Банком Израиля, выступил с речью на обеде в пятницу. Когда он говорил, моя служба безопасности вызвала меня из зала. Любопытные взгляды следили за моим выходом. Прием сотовой связи в горах Вайоминга был плохим, и поступивший звонок не помог. В конце концов мне удалось перезвонить. Помощник Белого дома сообщил мне, что официальное объявление о моем переизбрании состоится во вторник на Винограднике Марты, где президент и его семья будут отдыхать.

Я сообщил эту новость старшим сотрудникам Совета директоров, участвовавшим в конференции, включая Дэйва Стоктона, Брайана Мадигана и Натана Шитса, директора международного отдела Совета директоров , в комнате отдыха для сотрудников аэропорта Джексон-Хоул. Она была отведена для нас, пока мы ждали вылета. Когда я вернулся в Вашингтон, я также позвонил каждому члену FOMC. По крайней мере, на несколько дней я почувствовал, что принял правильное решение.

Рано утром во вторник, 25 августа, в сопровождении Мишель Смит и агентов службы безопасности Боба Агню и Эда Макомбера меня отвезли на базу ВВС Эндрюс. Небольшой гладкий самолет, принадлежащий военно-воздушным силам, доставил нас в аэропорт Мартас-Винъярд. Оттуда мы отправились в школу Оук-Блаффс, где должно было состояться объявление. Согласно инструкции, я был одет в синий блейзер, слаксы и без галстука. В 9:00 утра прибыл президентский кортеж, начиненный техникой безопасности и связи. Обама вышел из черного внедорожника, быстро надел свой синий блейзер и лично поздравил меня. Мы вышли перед камерами. Президент поблагодарил меня за то, что я помог стране и миру пережить один из самых тяжелых финансовых кризисов в истории. Он отметил мое образование как ученого, изучавшего Депрессию, мой темперамент, мужество и творческий подход. Я поблагодарил президента за его поддержку, как меня лично, так и "сильной и независимой Федеральной резервной системы". Затем вернулся в аэропорт. К обеду я был в своем офисе в Вашингтоне.

Еще один подъем боевого духа я получил несколько месяцев спустя, 16 декабря, когда меня назвали "Человеком года 2009" по версии журнала Time. Мишель рассказала мне о такой возможности за несколько месяцев до этого, и мы сотрудничали с репортером Time Майклом Грюнвальдом. Я надеялся, что, как и в эпизоде "60 минут", эта история очеловечит меня и поможет людям лучше понять Федеральную резервную систему и наши действия. Думаю, так и произошло. Грюнвальд назвал меня "самым важным игроком, управляющим самой важной экономикой мира" и поставил в заслугу ФРС предотвращение второй депрессии. На обложке журнала было изображено мое лицо на стилизованной долларовой купюре.

Но наряду с похвалами Time также отметил, что действия ФРС вызвали мощную политическую реакцию. Я почувствовал эту реакцию 3 декабря, когда предстал перед банковским комитетом Сената на изнурительных слушаниях по моей кандидатуре, длившихся с 10 утра до 3 часов дня. Я плохо спал и надеялся, что смогу сохранить концентрацию и хладнокровие. Крис Додд, председатель ФРС, поддержал мое назначение. Он высоко оценил выдающиеся действия ФРС под моим руководством, но при этом усомнился в том, что ФРС должна продолжать играть центральную роль в финансовом регулировании. Меня всегда озадачивало сочетание явно высокого личного уважения Додда ко мне и его готовности обрушиться на Федеральную резервную систему, как будто я не имею никакого отношения к решениям и политике ФРС.

Ричард Шелби, старший республиканец, был полностью критичен. Он жаловался на спасение банков, которое, по его мнению, привело не более чем к увеличению морального риска, а также на размер и рискованность баланса ФРС . "В течение многих лет я очень высоко ценил Федеральную резервную систему", - сказал он со своим мягким алабамским говором. Я с большим уважением относился не только к ее важнейшей роли в денежно-кредитной политике США, но и к ее роли пруденциального регулятора". . . . Однако сейчас я опасаюсь, что во многих случаях наше доверие и уверенность были неуместны". Затем он рассказал о серьезных проблемах, с которыми все еще сталкивается экономика. "Вопрос, стоящий перед нами, - сказал он, - заключается в том, является ли председатель Бернанке человеком, который лучше всего подходит для того, чтобы вывести нас из затруднительного положения и не допустить его". Несмотря на свои иногда резкие высказывания на публике, Шелби, как и Додд, похоже, дорожил своими личными отношениями со мной. Он часто приглашал меня в свой кабинет, чтобы побеседовать с ним наедине или иногда с небольшой группой сенаторов-республиканцев. Его манеры старого доброго парня скрывали проницательный ум и космополитические вкусы. Однажды я пригласил его на ужин, и он выбрал один из лучших итальянских ресторанов в Вашингтоне. Во время нашей беседы я с удивлением узнал о его пристрастии к вагнеровской опере.

Заклятый враг ФРС (и мой), сенатор Баннинг, разглагольствовал о том, что он считал нашими неудачами не только при мне, но и при Алане Грин-спэне, чью политику я, по его мнению, так и не отрекся в достаточной степени. Через две недели после слушаний, на публичном обсуждении моего переизбрания членами банковского комитета Сената, Баннинг высмеял объявление Time: "Председатель Бернанке может задуматься, действительно ли он хочет, чтобы его чествовала организация, которая ранее дважды называла персонами года таких людей, как Иосиф Сталин, Ясир Арафат, Адольф Гитлер, аятолла Хомейни, Владимир Путин, дважды Ричард Никсон", - сказал он. "Но я поздравляю его и надеюсь, что он хотя бы окажется лучше, чем большинство из этих людей".

На слушаниях я защищал свой послужной список. Я поставил в заслугу ФРС, в партнерстве с Казначейством, FDIC и Конгрессом, предотвращение финансового и экономического краха. Я отверг гиперболические заявления о том, что ФРС и только ФРС несет ответственность за кризис, и что мы должны были как предвидеть его наступление, так и полностью его предотвратить. Я указал на многочисленные шаги, предпринятые нами для повышения прозрачности, и объяснил, почему наши монетарные действия (снижение процентных ставок и скупка ценных бумаг) были необходимыми и ответственными. Я признал промахи ФРС в области регулирования и надзора (вряд ли мы были одиноки), но утверждал, что нам необходимо сохранить свои надзорные полномочия, если мы хотим сыграть свою важную роль в сохранении финансовой стабильности. Это был трудный день, но я верил, что мне удалось доказать свою правоту.

Два месяца спустя комитет проголосовал 16-7 за то, чтобы направить мою кандидатуру в Сенат. В комитете, как и в Сенате в целом, меня поддержали в основном демократы, за исключением Джеффа Меркли из Орегона. В телефонном разговоре Меркли сказал мне, что, по его мнению, я слишком причастен к истокам кризиса, чтобы заслужить его голос. Я задался вопросом, может ли кто-нибудь, участвовавший в федеральной экономической политике до 2007 года, полностью избежать этого обвинения. Четыре республиканца поддержали меня: Боб Беннетт из Юты, Боб Коркер из Теннесси, Джадд Грегг из Нью-Гэмпшира и Майк Йоханнс из Небраски.

Я восхищался каждым из этих четверых и конструктивно сотрудничал с ними на протяжении всего срока пребывания в должности. Беннетт, сенатор с патрицианской внешностью, вдумчивый и умеренный, проголосовал за TARP и впоследствии проиграл на республиканских выборах отчасти из-за этого голосования. Грегг, очень способный законодатель, часто выступал в защиту ФРС в дебатах между республиканцами, при этом важную дополнительную поддержку ему оказал коллега-республиканец Ламар Александер из Теннесси. Джоханнс, с которым я работал в Белом доме, когда он был министром сельского хозяйства, был разумным и сдержанным, и всегда справедливо выслушивал меня. Мои отношения с Коркером осложнялись частыми разногласиями по вопросам политики. Ему особенно не нравилось наше количественное смягчение, и позже он выступал за ликвидацию аспекта занятости в мандате ФРС. Но он был одним из самых экономически грамотных членов Сената, а также одним из тех, кто наиболее охотно работал через проход. Он интересовался моим мнением по целому ряду вопросов и организовывал частные встречи с другими республиканцами Сената, чтобы я мог объяснить наши действия.

Несмотря на эти и некоторые другие исключения, растущая враждебность республиканцев к ФРС и ко мне лично беспокоила меня, особенно если учесть, что я был назначен президентом-республиканцем, который поддержал наши действия во время кризиса. Я старался внимательно слушать и принимать продуманную критику. Но мне казалось, что кризис способствовал радикализации значительной части Республиканской партии. Покойный сенатор Дэниел Патрик Мойнихан из Нью-Йорка однажды сказал, что каждый имеет право на собственное мнение, но не на собственные факты. Некоторые республиканцы, особенно крайне правые, все чаще не делали различий. Они возлагали вину за кризис на ФРС и на Fannie и Freddie, не обращая внимания на явные промахи частного сектора, других регулирующих органов или, что особенно важно, самого Конгресса. Они осуждали программы спасения как раздачу денег налогоплательщиков без учета более широких экономических последствий краха системообразующих фирм. Они видели инфляцию там, где ее не было, и, когда официальные данные не подтверждали их прогнозы, ссылались на теории заговора. Они отрицали, что монетарная или фискальная политика может способствовать росту занятости, и при этом стремились направить федеральные расходы в свои округа. Они выступали за дискредитировавшие себя денежные системы, такие как золотой стандарт.

Для меня эти позиции еще больше отдаляли партию от мейнстрима и традиционных республиканских взглядов. Но я все равно считал себя консерватором. Я верил в важность личной автономии и ответственности и соглашался с тем, что рыночная экономика лучше всего подходит для обеспечения экономического роста и повышения благосостояния. Но я потерял терпение из-за восприимчивости республиканцев к всезнайству ультраправых. Я не покидал Республиканскую партию. Я чувствовал, что партия покинула меня.

Конечно, демократы тоже страдали от своих заблуждений, особенно крайне левые (хотя если и крайне правые, и крайне левые выступали против меня, я считал, что, должно быть, делаю что-то правильно). Сенатор Берни Сандерс из Вермонта, самопровозглашенный социалист, объединившийся с демократами, казалось, видел мир как огромный заговор крупных корпораций и богачей. (Корпорации и богачи, конечно, обладают большой властью, но в реальном мире большинство плохих вещей происходит из-за невежества, некомпетентности или невезения, а не в результате грандиозных заговоров). Когда я стал председателем, я решил быть беспартийным, что вполне соответствовало моей роли. Мой опыт работы в Вашингтоне практически полностью отвратил меня от политических партий. Сейчас я отношу себя к умеренным независимым, и думаю, что таковым и останусь.

28 января 2010 года, после активного лоббирования администрации от моего имени, а также некоторых манипуляций со стороны Криса Додда, Сенат в полном составе проголосовал 70-30 за мое утверждение - не особенно большой перевес по многим вопросам, но, тем не менее, самое близкое голосование, которым когда-либо был утвержден председатель ФРС. Я не был удивлен. Люди по понятным причинам были недовольны экономикой и финансовыми условиями, и Конгресс это отразил.

Меня больше встревожили несколько телефонных звонков, которые я получил от сенаторов после голосования. В каждом из них была общая тема: Сенатор считал, что я хорошо справляюсь со своей работой, но по политическим причинам был вынужден проголосовать против меня. Звонившие, похоже, считали, что голосовать против их личных взглядов по политическим причинам совершенно естественно. Один звонок был поразительным. После того как сенатор выразил мне свое доверие и извинился за свой отказ от голосования, я спросил его, почему он проголосовал так, как проголосовал. "Ну", - беспечно ответил он, - "иногда нужно просто бросить немного красного мяса в костяшки драггеров".

Подобные комментарии заставляют вспомнить высказывание, приписываемое комедийной актрисе Лили Томлин: "Каким бы циником ты ни стал, ты просто не сможешь идти в ногу со временем. Если бы я мог, я бы держался как можно дальше от политики. Но, будучи главой Федеральной резервной системы и собираясь принять присягу на новый четырехлетний срок, я знал, что политика будет продолжать занимать большую часть моего времени и энергии.

*Я безуспешно пытался заставить СМИ и рынки использовать термин "кредитное смягчение", предложенный Дейвом Скидмором, а не "количественное смягчение". Количественное смягчение - это термин, применявшийся к (неудачным) японским программам в начале десятилетия, которые во многих отношениях отличались от наших покупок ценных бумаг. В частности, японские программы QE были направлены на увеличение денежной массы, в то время как ФРС сосредоточилась на покупке долгосрочных казначейских и ипотечных ценных бумаг в качестве средства снижения долгосрочных процентных ставок.

† В идеале мы должны были бы покупать долговые обязательства частного сектора, такие как корпоративные облигации и частные MBS, напрямую влияя на ставки по этим бумагам. Но, в отличие от большинства центральных банков, ФРС не обладает такими полномочиями, за исключением случаев, когда она ссылается на 13(3).

Глава 20. Создание новой финансовой системы

Даже когда пожар финансового кризиса продолжал бушевать, мы думали о том, что нужно будет сделать после того, как пламя утихнет. Вопросы были одновременно и сложными, и важными: Как должна выглядеть новая финансовая система, построенная на пепелище старой? Можно ли предотвратить будущие финансовые кризисы? Или, что более реалистично, что мы можем сделать для того, чтобы будущие кризисы были остановлены до того, как они выйдут из-под контроля?

Размышляя над этими вопросами в конце 2008 и начале 2009 года, мы опирались на уже идущий глобальный разговор о финансовой реформе. В августе 2007 года президент Буш поручил президентской рабочей группе по финансовым рынкам (в состав которой вошли главы Казначейства, ФРС, Комиссии по ценным бумагам и биржам и Комиссии по торговле товарными фьючерсами) проанализировать причины финансовых потрясений, которые, как выяснилось, только начинались. На международном уровне в октябре 2007 года промышленные страны "Большой семерки" обратились к Форуму финансовой стабильности (в который вошли руководители центральных банков, министры финансов и регулирующие органы крупнейших финансовых центров) с просьбой сделать то же самое. Еще до начала кризиса, в июне 2007 года, команда Хэнка Полсона в Министерстве финансов США начала работу над "проектом" реформы устаревшей и балканизированной структуры финансового регулирования в Соединенных Штатах.

В трех отчетах, подготовленных в результате этих отдельных усилий, содержатся полезные рекомендации, но из всех трех отчетов "проект Хэнка" был самым амбициозным и самым полезным для меня в плане осмысления реформы системы регулирования. В нем основное внимание уделяется сложнейшей задаче рационализации солянки федеральных агентств финансового регулирования, устранению дублирования и ликвидации пробелов.

В докладе Хэнка, опубликованном в марте 2008 года, содержались как краткосрочные, так и долгосрочные рекомендации, но его конечной целью было создание структуры регулирования "трех вершин". Первой вершиной должен стать единый "пруденциальный" регулятор, сосредоточенный на обеспечении безопасности и надежности отдельных финансовых учреждений, таких как банки, сберегательные и кредитные организации, кредитные союзы и страховые компании. В качестве агентства, ответственного за пруденциальный надзор, в отчете предполагается Управление валютного контролера (Office of the Comptroller of the Currency).

Второй вершиной должно стать новое агентство по "ведению бизнеса", которому будет поручено защищать потребителей и инвесторов, обслуживаемых банками, а также небанковскими организациями - от дилеров ценных бумаг до взаимных фондов. Новое агентство объединит в себе многие из существующих полномочий SEC и CFTC, а также возьмет на себя большинство полномочий по защите прав потребителей, которыми наделены ФРС и другие банковские агентства.

Первые два элемента плана Казначейства по сути реорганизовывали и расширяли существующие функции регулирования. Третий пункт был новым. Он предусматривает создание агентства, отвечающего за стабильность финансовой системы в целом. Это агентство также должно было контролировать критически важную инфраструктуру, например, системы, используемые финансовыми учреждениями для осуществления платежей или перевода ценных бумаг. В предложении Хэнка эта широкая роль возлагается на ФРС, которая будет следить за финансовой системой и устранять все обнаруженные уязвимости. ФРС также будет иметь право проверять отдельные учреждения в сотрудничестве с органами пруденциального регулирования, если это необходимо для достижения цели финансовой стабильности.

План Казначейства отличался концептуальной ясностью в отношении основных целей финансового регулирования и институциональной структуры, необходимой для их достижения. Однако Хэнк (и мы) понимал, что долгосрочные рекомендации плана следует рассматривать как желаемые. Конгресс не стал бы рассматривать реформы такого масштаба в год президентских выборов. В любом случае мы знали, что подобные изменения не должны осуществляться в разгар кризиса.

27 марта 2008 года, за четыре дня до того, как Хэнк представил свой проект, кандидат Обама, выступая в Купер-Юнион, колледже на Манхэттене, изложил свои собственные основные принципы регулирования XXI века. Он утверждал, что ФРС должна обладать надзорными полномочиями в отношении любого учреждения, которое может брать у нее займы. Обама также призвал упорядочить дублирующие друг друга регулирующие органы (не вдаваясь в конкретику), усилить требования к капиталу банков и создать новую надзорную комиссию (по аналогии с регулятором финансовой стабильности Хэнка) для выявления непредвиденных угроз финансовой системе. Я был рад, что Обама привлек внимание большинства избирателей к этим вопросам, обычно остающимся за кадром, в предвыборных дебатах. Принципы, изложенные в его речи, показались мне разумными и прагматичными.

Если не принимать во внимание их многочисленные конструктивные предложения, то в докладах и исследованиях финансового регулирования, проведенных до и вскоре после начала кризиса, не удалось решить проблему, которая стала одной из самых острых после событий в Bear Stearns и Lehman: как закрыть крупную, сложную финансовую компанию, не обрушив вместе с ней всю систему. Мы с Хэнком подняли эту важнейшую проблему на слушаниях в Комитете по финансовым услугам Палаты представителей Барни Фрэнка в июле 2008 года. Но прежде чем у Конгресса появилась возможность серьезно рассмотреть эти вопросы, Lehman потерпел крах, финансовый мир снова изменился, а предложение TARP вскоре стало доминировать в законодательных дебатах.

В конце 2008 года, на фоне борьбы с кризисом, мы в ФРС начали работать над собственными предложениями по финансовой реформе. Я хотел иметь четко сформулированную позицию до того, как законодательные дебаты перейдут на высокий уровень. Кевин Уорш возглавил комитет, состоящий из членов Совета директоров и президентов резервных банков, который сформулировал несколько ключевых принципов.

Комитет Кевина рассматривал возможность применения более четко выраженного "макропруденциального", или общесистемного, подхода к надзору и регулированию. Исторически сложилось так, что финансовый надзор был почти полностью "микропруденциальным" - сфокусированным на безопасности и надежности отдельных фирм, исходя из теории, что если вы позаботитесь о деревьях, то лес позаботится о себе сам. В отличие от этого, макропруденциальный подход стремится к перспективе "лес и деревья". Он рассматривает не только здоровье отдельных учреждений, но и факторы, которые могут повлиять на стабильность финансовой системы в целом, включая связи между учреждениями и риски, которые могут охватывать несколько учреждений и рынков. Например, несколько кредиторов, чрезмерно подверженных субстандартным ипотечным кредитам, не обязательно являются системной проблемой, но многие учреждения, подверженные значительным субстандартным рискам, вполне могут быть таковыми. Цель макропруденциального регулирования - выявить и обезвредить более широкие риски, которые могут быть неочевидны при изолированном рассмотрении отдельных учреждений.

Группа Уорша также изучала концепцию органа надзора за финансовой стабильностью для реализации макропруденциального подхода - идея, близкая по духу к третьему пику в проекте реформ Хэнка. К осени 2008 года, воочию убедившись в сложном взаимодействии рынков и компаний, которое так серьезно усугубило кризис, я окончательно убедился в том, что общесистемный подход к надзору необходим для обеспечения финансовой стабильности в современной экономике. Я поднял вопрос о необходимости более целостного надзора за финансовой системой в своем выступлении в марте 2009 года в Совете по международным отношениям. Я также вновь настаивал на создании новой системы упорядоченного свертывания деятельности системно важных небанковских финансовых компаний, таких как Lehman и AIG.

Хенк был сосредоточен на устранении непосредственных угроз, вызванных кризисом, до тех пор, пока не покинул свой пост в январе 2009 года, что оставило задачу разработки законодательного предложения по реформе финансового регулирования теперь уже министру Гайтнеру и его команде в Казначействе. Глава администрации Белого дома Рахм Эмануэль поначалу настаивал на том, чтобы Тим, что было нереально, подготовил законопроект до встречи "Большой двадцатки", запланированной на апрель 2009 года. "Никогда не хочется, чтобы серьезный кризис прошел впустую", - таков был девиз Рама. Но в первые сто дней у администрации были более приоритетные задачи, включая пакет мер по стимулированию экономики и стресс-тесты банков. Кроме того, из-за медленного процесса утверждения кандидатур высокопоставленных чиновников Казначейства Тим работал с очень скудным штатом. "У Тима нет ничего похожего на полноценную команду , и они просто перегружены, - написал Дэвид Уилкокс в начале февраля 2009 года. Чтобы помочь заполнить пробелы, мы одолжили Казначейству нескольких старших сотрудников, включая экономиста Патрика Паркинсона, который помогал разрабатывать некоторые из наших чрезвычайных кредитных линий, и юриста Марка Ван Дер Вейде, специалиста по банковскому регулированию. Мы с Тимом договорились, что Пэт поможет администрации составить законодательное предложение. "Бедняге Пэту еще не сообщили об этом", - написал я Кону и другим после обеда с Гайтнером в конце февраля. Пэт стоически принял это поручение.

Тим представил предложение администрации 17 июня 2009 года в виде восьмидесяти восьмистраничной "белой книги". Если план будет принят, он повлечет за собой наиболее полную реорганизацию федерального финансового законодательства со времен Депрессии. Однако план был также прагматичным. Он не пытался переделать финансовую систему или финансовое регулирование с нуля, а опирался на существующие институты и механизмы.

Например, администрация решила не применять радикальный подход к проблеме слишком крупных финансовых учреждений. Вполне понятно, что, учитывая гнев общественности по поводу спасения банков, как правые, так и левые поддерживали идею разрушения крупнейших учреждений. Звучали также призывы восстановить закон Гласса-Стиголла времен депрессии, который Конгресс отменил в 1999 году. Закон Гласса-Стиголла запрещал совмещать в рамках одной фирмы коммерческие банковские услуги (например, ипотечное кредитование и кредитование бизнеса) и инвестиционные банковские услуги (например, андеррайтинг облигаций). Отмена закона Гласса-Стиголла открыла путь к созданию "финансовых супермаркетов" - крупных и сложных фирм, предлагающих как коммерческие, так и инвестиционные банковские услуги.

Отсутствие нового положения Гласса-Стиголла в плане администрации показалось мне особенно легким для защиты. Закон типа Гласса-Стиголла не принес бы особой пользы во время кризиса - более того, он предотвратил бы приобретение Bear Stearns компанией JPMorgan и Merrill Lynch компанией Bank of America, что помогло стабилизировать эти два инвестиционных банка, оказавшихся под угрозой. Что еще более важно, большинство учреждений, ставших символом кризиса, столкнулись бы с подобными проблемами, даже если бы закон Гласса-Стиголла оставался в силе. Wachovia и Washington Mutual, по большому счету, попали в беду так же, как банки попадали в беду на протяжении многих поколений, - выдавая плохие кредиты. С другой стороны, Bear Stearns и Lehman Brothers были традиционными инвестиционными компаниями с Уолл-стрит, минимально вовлеченными в коммерческую банковскую деятельность. Гласс-Стиголл не внес бы существенных изменений в разрешенную деятельность ни одной из этих фирм. Исключением, пожалуй, стал Citigroup - конгломерат банков, ценных бумаг и страховых компаний, создание которого в 1998 году послужило толчком к отмене закона Гласса-Стиголла. Если бы этот закон оставался в силе, Citi, скорее всего, не смог бы стать таким большим и сложным, каким он стал.

Я согласен с решением администрации не возрождать закон Гласса-Стиголла. Решение не предлагать разделить некоторые из крупнейших банков показалось мне более правильным. Правда в том, что мы не очень хорошо понимаем экономические преимущества размера банковских учреждений. Несомненно, прибыльность крупнейших компаний в определенной степени повышается благодаря их политическому влиянию и восприятию рынками того, что правительство защитит их от краха, что дает им преимущество перед более мелкими фирмами. Кроме того, размер компании обусловливает риск, который она представляет для финансовой системы.

Но, безусловно, размер имеет и положительное экономическое значение - например, способность крупной фирмы предлагать широкий спектр услуг или работать в масштабах, достаточных для эффективного обслуживания глобальных нефинансовых компаний. Произвольные ограничения на размер рискуют уничтожить эту экономическую ценность, передав рабочие места и прибыль иностранным конкурентам. Более того, размер финансовой компании - далеко не единственный фактор, определяющий, представляет ли она системный риск. Например, Bear Stearns, который был всего на четверть больше приобретенной им компании JPMorgan Chase, не был слишком большим, чтобы обанкротиться; он был слишком взаимосвязанным, чтобы обанкротиться. Серьезные финансовые кризисы могут происходить даже тогда, когда большинство финансовых учреждений невелики. Во время Великой депрессии Соединенные Штаты с их тысячами мелких банков пережили гораздо более серьезный финансовый кризис, чем Канада, в которой было десять крупных банков и всего несколько мелких. (Если уж на то пошло, Канада, в банковской системе которой по-прежнему доминируют крупные учреждения, также относительно благополучно пережила недавний кризис).

Учитывая эти соображения, я согласился с мнением администрации, что дробление крупных фирм, скорее всего, не лучший способ решения проблемы "слишком большой, чтобы обанкротиться", по крайней мере до тех пор, пока не будут испробованы и признаны неэффективными другие, более постепенные варианты. В частности, важнее, чем ограничение размеров финансовых учреждений как таковых, является обеспечение того, чтобы размер не давал несправедливых преимуществ крупным учреждениям, включая отсутствие презумпции спасения, если они попадут в беду. Это сложная задача. План администрации пытался решить ее тремя способами.

Во-первых, она предложила ужесточить стандарты капитала, ликвидности и управления рисками для системообразующих учреждений - как банков, так и небанковских (таких как AIG и инвестиционные компании Уолл-стрит). Если крупные и сложные учреждения представляют больший риск для финансовой системы, то от них следует требовать более высокого уровня безопасности. Более строгие требования, в свою очередь, могут подтолкнуть крупные компании к оценке того, действительно ли экономические выгоды от их размера превышают дополнительные расходы, связанные с ужесточением правил и требований к капиталу. Если нет, то рыночные силы должны со временем заставить эти компании стать меньше и менее сложными или, по крайней мере, не расти дальше.

Во-вторых, администрация предложила, чтобы ФРС осуществляла надзор за всеми системно важными финансовыми компаниями - не только за крупными банковскими холдингами, которые она уже контролировала, но и за крупными инвестиционными банками Уолл-стрит, а также, возможно, за крупными страховыми компаниями и другими крупными финансовыми фирмами. Крупные и сложные финансовые компании, не являющиеся банками, больше не будут уходить от значимого надзора.

В-третьих, что очень важно, план администрации предоставит правительству юридические инструменты для поглощения и упорядоченного демонтажа системно важных финансовых учреждений, находящихся на грани краха. Правительству больше не придется выбирать между спасением этих организаций и опасностью хаотичного банкротства в стиле Лемана. Эти положения показались мне крайне важными для решения проблемы "слишком большой, чтобы обанкротиться". Помимо снижения риска появления еще одного Lehman, само существование надежного механизма безопасного демонтажа системной компании должно уменьшить потенциальную выгоду от восприятия ее как слишком большой, чтобы обанкротиться. Мы сделали все, что должны были сделать, чтобы стабилизировать системообразующие компании во время кризиса, но ничто не порадовало бы меня больше, чем возможность вывести ФРС из бизнеса спасения.

Предложение сделало еще один важный шаг, подчеркнув необходимость макропруденциального регулирования и надзора в дополнение к надзору за отдельными фирмами и рынками. Изначально Тим предполагал, что ФРС будет отвечать за мониторинг всей системы в целом, как и предлагалось в предыдущем плане Хэнка. Но Шейла Бэйр, имевшая уши ключевых членов Конгресса, включая Криса Додда, активно лоббировала против расширения полномочий ФРС. Шейла, похоже, была готова уступить ФРС роль надзирателя за очень крупными учреждениями, как предлагала администрация. Но она хотела, чтобы совет регулирующих агентств, возглавляемый независимым главой, назначаемым президентом, занимался надзором за всей системой в целом и, в частности, решал, какие учреждения должна контролировать ФРС. Согласно ее предложению, совет также сможет разрабатывать правила для этих учреждений, если сочтет, что правила ФРС неадекватны.

Ни Тим, ни я не были в восторге от плана Шейлы. ФРС уже обладает большей частью государственных знаний и опыта, необходимых для выполнения функций регулятора финансовой стабильности, и еще один уровень принятия решений в виде совета может помешать быстрому и эффективному реагированию на системные риски. Однако в конечном итоге план администрации включал в себя смягченную версию идеи Шейлы. Она предложила создать Совет по надзору за финансовыми услугами, возглавляемый министром финансов, а не отдельным назначенцем президента. Этот совет не будет разрабатывать правила или определять конкретные финансовые учреждения как системно критические, как предлагала Шейла, но будет консультировать ФРС по поводу того, какие учреждения должны быть определены, и проводить консультации по выработке стандартов для этих учреждений. Совет также помог бы агентствам-членам быть в курсе событий, происходящих в частях финансовой системы, находящихся за пределами их непосредственной юрисдикции, стал бы форумом для разрешения межведомственных споров и объединил бы мнения регуляторов, чтобы помочь выявить возникающие финансовые риски.

Включив версию предложения Шейлы в "белую книгу", Тим и его коллеги по администрации склонились перед политической реальностью. Так, Крис Додд и Ричард Шелби, не желая наделять ФРС большими полномочиями, были полны решимости лишить нас надзорных функций, оставив нам ответственность только за денежно-кредитную политику. Додд предполагал объединить все агентства по банковскому надзору в одно мега-агентство. Реагируя на план Тима, даже с учетом включения в него совета регуляторов, Додд сказал: "Дать ФРС больше ответственности... это все равно что родителям подарить сыну большую и быструю машину сразу после того, как он разбил семейный универсал". Мне показалось, что комментарии Додда были не столько принципиальными, сколько отражали его оценку того, что критиковать ФРС политически популярно. Шелби также стремился использовать антифедеральные настроения. Однако даже Барни Фрэнк, который склонялся к тому, чтобы назначить ФРС регулятором финансовой стабильности, перешел к концепции совета регуляторов после того, как в середине марта разгорелась полемика вокруг бонусов AIG. Он решил, что назначение ФРС регулятором финансовой стабильности стало политически невозможным. Я доверял политическим инстинктам Барни и пришел к выводу, что борьба с предложением о совете будет бесплодной. В любом случае, по мере того как я лучше понимал, как будет работать совет, мне становилось все легче относиться к этой идее.

План реформ администрации включал в себя множество других мер. Он стремился вытащить на солнечный свет теневую банковскую систему, в которой возникло так много плохих ценных бумаг. Например, он требовал, чтобы ипотечные кредиторы или секьюритизаторы оставляли за собой часть "кожи в игре" (часть кредитного риска в случае дефолта по кредиту) - особая цель Барни Фрэнка.

План также усилит регулирование деривативов, например, тех, которые привели к большим убыткам AIG. Важно отметить, что план требует стандартизации и централизованного клиринга сделок с деривативами на биржах, а не частных расчетов между сторонами контракта. Открытая и прозрачная торговля деривативами поможет регулирующим органам и другим организациям лучше понять взаимосвязи между фирмами и рынками. Кроме того, поскольку большинство бирж, опираясь на своих членов, гарантируют, что сделки будут исполнены даже в случае дефолта одной из сторон, торговля большинством деривативов на биржах поможет ограничить распространение инфекции в случае неожиданного краха крупной компании. Чтобы обеспечить безопасную работу самих бирж, ФРС - в качестве регулятора системной стабильности - получит новые полномочия по надзору за биржами и другими организациями, играющими аналогичную роль в финансовой системе.

В ПРОТИВОСТОЯНИИ С ПРОЕКТОМ Хенка, предусматривавшим радикальное упрощение бюрократического аппарата регуляторов, более эволюционное предложение администрации оставило существующий набор регуляторов в значительной степени нетронутым. Важным соображением были политические соображения. Например, Тим и его коллеги решили не предлагать слияние SEC и CFTC, хотя многие финансовые рынки и инструменты, которые они регулируют, служат схожим целям. (Например, SEC регулирует торговлю корпоративными облигациями, а CFTC следит за торговлей фьючерсными контрактами на облигации). Слияние SEC и CFTC было политически невыгодным, поскольку их деятельность контролировали разные комитеты Конгресса. Надзорные комитеты Конгресса ревностно охраняли свою территорию, поскольку участники рынка, регулируемые этими двумя агентствами, могли рассчитывать на выгодные взносы в избирательные кампании.

План предусматривал два изменения в регуляторной бюрократии - одно относительно незначительное, другое более значительное. Незначительное изменение заключалось в упразднении незадачливого Office of Thrift Supervision, регулирующего деятельность сберегательных учреждений. При нем потерпели крах два крупных банка (Washington Mutual и IndyMac), а еще один (Countrywide) едва не стал банкротом. Кроме того, номинально крошечное управление по надзору за сберегательными учреждениями отвечало за надзор за далеко разбросанными операциями AIG. Согласно плану администрации, обязанности управления по работе с кредитными организациями перейдут к другим банковским регуляторам.

Более значительным изменением стало предложение о создании Агентства по финансовой защите потребителей. Толчком к этому послужила статья профессора права Гарвардского университета Элизабет Уоррен, которая в 2007 году была избрана в Сенат США от штата Массачусетс. В статье Уоррен призвала создать Комиссию по безопасности финансовых продуктов, которая защищала бы потребителей от некачественных кредитных карт и бракованных ипотечных кредитов, подобно тому, как Комиссия по безопасности потребительских товаров защищает потребителей от тостеров, которые вспыхивают. В проекте Хэнка 2008 года была несколько похожая идея - агентство по "деловому поведению", - за исключением того, что оно должно было защищать инвесторов в акции и облигации, а также заемщиков и пользователей финансовых услуг от теневых практик. (Администрация предложила оставить защиту инвесторов в ведении SEC.) Мы получили ранний намек на то, что новая администрация склоняется к передаче обязанностей по защите прав потребителей за пределы ФРС, когда примерно за четыре недели до инаугурации Дон Кон сообщил о разговоре с Дэном Тарулло, который в то время возглавлял переходную команду Обамы. По словам Дона, Тарулло поднял вопрос о "возможности переноса защиты прав потребителей в другое место".

Я неоднозначно отнесся к предложению о создании нового регулятора по защите прав потребителей. ФРС, как и другие агентства по регулированию банковской деятельности, обеспечивала соблюдение федеральных законов о защите прав потребителей в поднадзорных ей учреждениях - примерно пяти тысячах банковских холдинговых компаний и более чем восьмистах банках, зарегистрированных в штатах, которые присоединились к Федеральной резервной системе. Мы также написали множество подробных правил, необходимых для реализации законов о защите прав потребителей. Я неоднократно признавал, что по разным причинам ФРС не сделала достаточно для предотвращения злоупотреблений в сфере ипотечного кредитования до кризиса. Но под руководством директора отдела Сэнди Браунштейна и при моей активной поддержке сотрудники ФРС по защите прав потребителей добились больших успехов. Они особенно гордятся правилами, запрещающими нечестную практику ипотечного кредитования, принятыми Советом в июле 2008 года в соответствии с Законом о защите прав собственности на жилье и капитала, а также нашей масштабной реформой регулирования кредитных карт, утвержденной в декабре 2008 года.

Наши новые правила по кредитным картам, основанные на результатах широкого тестирования потребителей, изменили требования к раскрытию информации при открытии счета и в ежемесячных выписках. Они также защищают пользователей карт от неожиданных процентных начислений и требуют, чтобы они имели разумное время для внесения платежей, среди прочих мер. Наша реформа легла в основу Билля о правах держателей кредитных карт, который стал Законом о кредитных картах 2009 года (Credit CARD Act of 2009), принятым Конгрессом в мае по настоянию администрации Обамы. В нескольких новостных статьях отмечалось, что законопроект в основном отражал уже принятые ФРС правила, но по большей части наш вклад был проигнорирован.

Тем не менее, я понимаю аргументы администрации Обамы в пользу создания единого агентства, занимающегося защитой потребителей финансовых услуг. Это было единственное положение в их плане, которое они могли однозначно представить как победу для главной улицы. Большинство центральных банков не занимаются защитой потребителей, поэтому я вряд ли смогу утверждать, что это является сутью нашей миссии. Что касается законодательных приоритетов, то я считал, что для нас важнее сохранить свою значительную роль регулятора банковской безопасности и повысить роль в макропруденциальном, системном регулировании. Возможно, переломным моментом для меня стало заседание Консультативного совета по защите прав потребителей при Совете, в состав которого входили как кредиторы, так и защитники прав потребителей. Я спросил членов совета, считают ли они, что ФРС должна сохранить свои полномочия по защите прав потребителей. Несмотря на то что члены совета в течение нескольких лет тесно сотрудничали с сотрудниками ФРС и видели нашу возросшую активность, значительное большинство ответило, что предпочитает создать новое агентство. В итоге, как и в случае с Советом финансовой стабильности Шейлы, я не стал активно сопротивляться плану администрации по лишению ФРС полномочий по защите прав потребителей.

Неудивительно, что мое решение вызвало недовольство среди пострадавших сотрудников. Сэнди Браунштейн организовала встречу в мэрии, чтобы я мог выслушать их опасения. Я отметил, что даже если мы будем бороться, то вряд ли победим. Я также объяснил, что закон, скорее всего, даст каждому из них право перейти в новое агентство, сохранив зарплату и стаж, если они того пожелают. Но это была тяжелая встреча. Все они глубоко заботились о защите потребителей и долго работали над разработкой новых правил, а получили, по их мнению, вотум недоверия. Я понимал и разделял их разочарование.

Через несколько недель после обнародования плана Казначейства сотрудники Тима облекли широкие предложения администрации в законодательную форму, и Барни Фрэнк представил ряд законопроектов на их основе. С середины октября по начало декабря 2009 года его комитет собирался для рассмотрения поправок к законопроектам. В итоге Барни объединил результаты в один гигантский законопроект - 1279 страниц. Он был принят Палатой представителей 11 декабря 223 голосами против 202 при отсутствии республиканцев.

На этом пути не обошлось без компромиссов. В сентябре, еще до того, как его комитет рассмотрел законопроект, Барни заключил сделку с Кэмденом Файном, президентом Независимых общественных банкиров Америки, организации, представляющей более пяти тысяч общественных банков. Банкиры Файна настороженно относились к новому агентству по защите прав потребителей. Они не хотели иметь дело с дополнительной бюрократией. Но Файн согласился не лоббировать против него - при условии, что Барни освободит банки с активами менее 10 миллиардов долларов (практически все члены Файн) от регулярных проверок новым агентством. Потребительское агентство по-прежнему будет разрабатывать правила для всех кредиторов, больших и малых, но обеспечивать их соблюдение будет только в крупных банках. ФРС, OCC и FDIC продолжали бы проверять более мелкие учреждения на предмет соблюдения правил.

Барни согласился на требование Файна, потому что ему нужно было расколоть банковскую отрасль по этому вопросу. Объединенная, она могла бы иметь политическую силу, чтобы торпедировать агентство по защите прав потребителей. Крупные банки продолжали выступать против него, но, поскольку народный гнев на Уолл-стрит все еще был силен, мало кто из политиков был готов встать на их сторону, по крайней мере публично. Более того, практически каждый член Конгресса имел в своем округе хотя бы один муниципальный банк. Файн, квадратнощекий бывший банкир из небольшого городка в Миссури, а также бывший директор налогового отдела штата, был проницательным и энергичным защитником малых банков. Он обоснованно считал, что они мало причастны к возникновению кризиса и рискуют быть наказанными за грехи крупных банков. Я регулярно встречался с ним и выступал на ежегодном съезде его группы почти каждый год, когда находился на своем посту. Осенью 2009 года общественные банкиры казались одной из немногих сторонних групп, поддерживающих ФРС.