Наказание жилищем: жилищная политика в СССР как средство управления людьми (1917-1937 годы)

Глава 8 ДЕМУНИЦИПАЛИЗАЦИЯ

Введение Новой жилищной политики вызвано осознанием того факта, что специально созданные государственные органы не в состоянии справиться с приходящим в негодность жилым фондом. НЖП в качестве первоочередной меры предполагает определение и отделение той части недвижимости, которая действительно необходима власти, от той, которая лишь отвлекает усилия и финансовые средства. Власть принимает решение о демуниципализации!

Осуществляя демуниципализацию, она действует очень избирательно и дифференцированно в отношении жилища, скопом нахватанного в период муниципализации, а теперь оно все более и более приходит в негодность и ложится на плечи власти тяжелым бременем забот. Прежде всего, требуется определить, какие строения не нужны, обременительны и с ними можно без сожаления расстаться — коммунальным отделам дается поручение в двухмесячный срок оценить свои реальные возможности, чтобы осуществить «хозяйственное попечение о домах» и «...пересмотреть списки муниципализированных домов, представив их в НКВД»^[169].

Новая жилищная политика предполагает, что самой главной задачей является восстановление жилого фонда. И особенность состоит в том, чтобы в жилищное хозяйство возвратились личная инициатива, персональные денежные средства и частная собственность. Публично объявив демуниципализацию^[170], власть возвращает бывшим владельцам отобранные у них мелкие частные жилища[171], а также передает нужные ей крупные домостроения проживающим в них коллективам жильцов.

Два декрета законодательно регулируют осуществление демуниципализации. Первый — декрет СНК от 28 декабря 1921 года^[172] определяет стратегию использования той части жилого фонда, которая власти не нужна. Разрешается возвращать в собственность бывшим владельцам жилые строения при условии производства последними в годичный срок их полного ремонта. Второй — декрет СНК от 8 августа 1921 года^[173] определяет судьбу нужного власти жилого фонда. Он предоставляет право исполкомам сдавать муниципализированные дома в долгосрочное пользование на условиях их содержания коллективам жильцов. Коммунальные отделы получают предписание представить в НКВД «утвержденные списки тех домов, которые... могут быть переданы коллективам жильцов»[174].

«Коллектив жильцов» — понятие во многом надуманное и искусственно созданное. Случайно оказавшись живущими в одном доме, люди реально не являют собой никакого коллектива. Но, осуществляя передачу домов на попечение «коллективам жильцов», власть прекрасно понимает, что обыватели, проживающие в городском жилище, — это уже совершенно иные по своему социально-культурному составу жильцы, нежели те, что обитали здесь до революции. Это те случайные соседства, которые сложились в результате проводимых вот уже почти четыре года непрерывных кампаний по уплотнению, вселению, подселению, переселению и т. д. Им, по большей части состоящим из «социально родственных» членов общества — рабочих, отставных военнослужащих, участников революции, семей красноармейцев и сотрудников милиции, власть доверяет одну из основных своих ценностей — государственный жилой фонд.

Власть умело и весьма успешно осуществляет искусственную соорганизацию жильцов, обитающих в одном доме, используя в отношении их эффективный организационный прием — «набрасывание организационной формы». Он заключался в том, что все жители домостроения объявляются объединенными, например, в «жилищное товарищество». Эта организационная форма имеет соответствующую организационно-управленческую структуру: председатель, правление, ревизионная комиссия, казначей — и предполагает определенный порядок функционирования: общие собрания жильцов, собрания рабочих групп, заседания комиссий, назначение ответственных за выполнение отдельных работ, ведение отчетности и прочее. На эту организационную форму властью возлагаются конкретные хозяйственно-эксплуатационные обязанности (уход за домостроением, очистка территории, обеспечение порядка на прилегающей территории). Неисполнение этих обязанностей жильцами домостроения приводит к тому, что буквально на глазах их жилище стремительно разрушается. И в этих условиях, рано или поздно, кто-то из самых рачительных, или самых совестливых, или самых активных, или самых предприимчивых, или самых ответственных, или... обязательно добровольно примет на себя функции соорганизатора всех остальных. Рано или поздно сформируется актив, более инициативные начнут втягивать в работу пассивных, пройдут официальные выборы председателя, самодеятельность структурируется в соответствии с изначально предложенной организационной структурой и... «жилищное товарищество» начнет функционировать, а «коллектив жильцов» реально существовать.

Власть слагает с себя принудительно присвоенное ею в результате всеобщей послереволюционной муниципализации право единственного собственника недвижимости^[175], а также всякую ответственность за ее содержание. Она сбрасывает с себя груз попечения о коммунальном жилище, принудительно навязывая его не только «коллективам» жильцов, обитающих в многокомнатном, многоквартирном жилище, но и другим «домовладельцам»: а) ведомствам, наркоматам; б) администрации предприятий и советских учреждений, за которыми закреплено служебное жилище.

Передача эта приобретает массовый характер. И первым делом целиком «снимаются с государственного довольствия» жилые и общественные здания и сооружения^[176], то есть власть сбрасывает с себя обязанность содержания этих типов сооружений и перестает нести ответственность за общее состояние и текущие ремонты. В первую очередь передаются: а) дома, занятые советскими учреждениями, которые закрепляются за ними на основании арендного договора, в соответствии с которым администрация учреждений обязуется нести «все расходы и повинности по ремонту, починке, содержанию и управлению»^[177]; б) рабочие общежития, дома-коммуны и прочее подобное жилище также принимаются предприятиями под свою ответственность с обязательством нести по ним все «расходы и все повинности»^[178]; в) жилые дома с количеством квартир свыше четырех, занятые частными жильцами, в 2-недельный срок, в обязательном порядке (вне зависимости от желания проживающих), передаются жильцам на содержание и попечение; для этого в каждом доме (или на несколько домов) образуется жилищное товарищество[179]; г) все прочие строения (при желании администрации предприятий и учреждений закрепить их за собой) принимаются от Губоткомхоза на основе арендного договора[180]. Это называется «переход на хозяйственный расчет»[181].

Во всех случаях функции управления власть оставляет за собой. Так, дома, подходящие для заполнения их трудо-бытовыми коллективами, либо передаются на попечение коллективов жильцов (но остаются в распоряжении коммунальных отделов), либо передаются администрации фабрик, заводов и советских учреждений и оказываются под их полной ответственностью (но под контролем коммунальных отделов, следящих за тем, чтобы использование домостроений соответствовало генеральному направлению государственной жилищной политики). Таким образом, административное право власть оставляет за собой (в лице ее местных органов), то есть право контролировать всех «новоявленных собственников» жилища, принуждать их к исполнению насильно возложенных на них обязательств, наказывать за нерадивость, «ориентировать в верном направлении» и т. д., а хозяйственные обязанности перекладываются на псевдособственников.

Новая жилищная политика и демуниципализация вносят изменения в базовое понятие недвижимости. Необходимость регулировать и направлять деятельность комиссий губернских исполкомов в проведении «инвентаризации имущества», в составлении списков муниципализированных строений^[182], в перераспределении жилого фонда в различные иные формы собственности: государственно-ведомственную, государственно-кооперативную, государственно-ведомственно-коммунальную, государственно-частную — требует четкого определения того, что есть «муниципальные», «частные», «национализированные» домостроения.

Разъяснения Президиума ВЦИК по вопросу о том, что считать «муниципализированными» домами, даны 14 мая 1923 года в декрете «О муниципализированных строениях»^[183]: «Муниципализированными признаются: 1) строения, муниципализированные в порядке изданных местными исполнительными комитетами до 22-го мая 1922 г. постановлений об общей муниципализации строений, удовлетворяющих признакам, указанным в ст. 2 декрета ВЦИК от 20-го августа 1918 г.[184]; 2) строения, муниципализированные постановлениями специальных органов власти до 22-го мая 1922 г., хотя бы и не представленными на утверждение НКВД;

3) строения, фактически изъятые от владельцев до 22 мая 1922 года; 4) строения, которые целиком или частично были заняты у прежних владельцев до 22 мая 1920 г. для нужд государственных и приравненных к ним учреждений и предприятий, находящихся в ведении местных исполнительных комитетов; 5) строения, бесхозяйственное содержание и использование которых установлено надлежащим образом, согласно примечания к ст. И Положения об управлении домами от 8-го августа 1921 г.»[185]

Власть обязывает областные, губернские и уездные исполнительные комитеты закончить составление списков муниципализированных строений к 1 апреля 1924 года, а НКВД проконтролировать эту работу и закончить рассмотрение списков к 1 июля 1924 года[186]. После утверждения списков муниципализированных строений власть готова принимать на себя ответственность за домовладения лишь в ограниченном числе случаев: «а) строения, возведенные местными советами или приобретенные от частных владельцев; б) строения, перешедшие к местному совету по договорам о застройке; в) строения, перешедшие к местному совету в порядке перехода наследственной массы к государству; г) частновладельческие строения, перешедшие к местному совету, согласно «Положению об Экономическом Совещании»; д) бесхозные строения, собственник которых неизвестен; е) поступающие в собственность государства, как неосновательное обогащение одной из сторон при недействительности сделки»^[187]. А также «частновладельческие строения по установлению факта бесхозяйственного их использования или использования жилых помещений не по прямому назначению»^[188].

30 ноября 1925 года выходит декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке распределения национализированных и муниципализированных строений и о порядке пользования таковыми»[189]. В нем дано определение национализированных и откорректировано определение муниципализированных строений: «Национализированными строениями признаются: а) строения, которые принадлежали государству до 7 ноября (25 октября) 1917 г. и продолжают использоваться ко дню издания настоящего постановления непосредственно для своих нужд соответствующими центральными ведомствами или их местными органами; б) строения, которые на основании специальных постановлений ВЦИК и СНК признаны национализированными и закреплены постановлениями ВЦИК и СНК за центральными ведомствами, а также за учреждениями и предприятиями, имеющими общегосударственное значение и непосредственно подчиненными центральным ведомствам (...); в) строения, составляющие необходимую принадлежность национализированных фабрик, заводов и иных промышленных предприятий и неразрывно связанные с их производством (...) независимо от того, расположены ли эти строения на территории данного предприятия или вне ее; г) строения, специально сооруженные для военного ведомства[190]». Все остальные строения, составляющие собственность государства, признаются муниципальными^[191]. «Национализированные строения находятся в ведении и распоряжении соответствующего народного комиссариата или другого центрального государственного учреждения. Муниципализированные строения находятся в ведении местных исполнительных комитетов»^[192].

«Перечисление строений из национализированных в муниципализированные и обратно», то есть перевод из одной формы принадлежности в другую может быть осуществлен лишь на основе специального постановления СНК РСФСР[193]. Задача создания и ведения списков национализированных и муниципализированных строений возлагается на коммунальные отделы, которые обязываются предоставлять копии списков в НКВД[194].