Федералист

Федералист № 73 [72]

Александр Гамильтон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 476–482.

Марта 21, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Третья составная часть усиления исполнительной власти – потребное материальное обеспечение. Без должного внимания к этому отделение исполнительной власти от законодательной будет номинальным и бесцельным. Законодательное собрание, обладающее [c.476] дискреционной властью над жалованьем и вознаграждениями президента, может превратить его в раба своей воли настолько, насколько сочтет нужным. В большинстве случаев оно может либо обречь на голод, либо щедростью соблазнить отказаться от своих суждений в его пользу. Эти выражения в полном значении, несомненно, означают гораздо больше сказанного. Есть, конечно, люди, которых нельзя ни нажимом, ни подачками склонить к отказу от выполнения своего долга, но эта суровая добродетель – достояние очень немногих, а в основном справедливо, что власть над источником средств человека означает власть над его волеизъявлением. Если бы оказалось необходимым подкрепить столь простую истину фактами, даже в нашей стране нет нехватки примеров запугивания или соблазнения законодательными органами должностных лиц террором или посулами денежных сделок.

Поэтому трудно еще более восхвалить пристальное внимание к этой проблеме в предлагаемой конституции. В ней предусматривается: “Президент Соединенных Штатов в установленные сроки получает за свою службу вознаграждение, которое не может увеличиваться или уменьшаться в течение периода, на который он избран; в течение этого периода он не может получать какое-нибудь другое вознаграждение от Соединенных Штатов или от какого-либо из штатов”. Трудно вообразить более точное положение. С вступлением президента в должность законодательное собрание раз и навсегда объявляет о размерах вознаграждения за его службу на протяжении срока, на который он выбран. После этого законодательное собрание не имеет права изменять его увеличением или уменьшением до наступления нового периода службы после новых выборов. Законодательное собрание не может ни ослабить его твердость, лишив необходимого, ни подорвать его порядочность, разжигая в нем алчность. Ни Союз и ни один из его членов не сможет ни предоставить, ни получить любое другое вознаграждение, не предусмотренное в этом акте. Президент, конечно, может не проявить денежной заинтересованности, отвергнуть или оставить предусмотренную для него независимость.

Последняя из перечисленных потребностей для поддержки президента – компетентность при использовании [c.477] своих прав. Рассмотрим прерогативы, которые предлагается вверить президенту Соединенных Штатов.

Прежде всего бросается в глаза ограниченное вето президента на законы или резолюции обеих палат законодательной власти или, другими словами, его право возвращать все билли со своими замечаниями с тем, чтобы они не стали законами, если только их затем не ратифицируют две трети членов законодательного собрания.

Уже неоднократно отмечалась склонность законодательного органа нарушать права и захватывать власть других департаментов, говорилось и о недостаточности простого разделения властей на бумаге, необходимость же предоставления каждой из них конституционных средств для самозащиты рассматривалась и доказана. (См. статьи 48 и 49. Гамильтон рассматривал этот вопрос также в статьях 69 и 71. – Ред.) Из этих ясных и бесспорных принципов следует уместность абсолютного или ограниченного вето исполнительной власти на акты законодательной. Без того или иного вето первая совершенно не сможет защитить себя от бесчинств последней. Президента могут последовательными резолюциями постепенно лишить прав или ликвидировать их в ходе одного голосования. Законодательная и исполнительная власть тем или иным способом могут быстро очутиться в одних руках. Даже если законодательный орган не обнаружит склонности нарушать права президента, все равно уже по соображениям справедливости и теоретической правоты президента нельзя бросать на милость законодателей. Он должен иметь конституционные и эффективные средства самозащиты.

Но власть, о которой идет речь, может быть употреблена и в других случаях. Она не только прикрывает президента, но и обеспечивает дополнительную безопасность против принятия недолжных законов. Тем самым накидывается спасительная узда на законодательный орган для защиты сообщества от последствий фракционной борьбы, опрометчивости или любых импульсов, недружественных к общественному благу, которые могут оказать влияние на его большинство. [c.478]

Иногда против вето выдвигалось соображение, что не следует считать одного человека более добродетельным и мудрым, чем нескольких; и пока это соображение не опровергнуто, неуместно наделять президента каким-либо контролем над законодательным органом.

При ближайшем рассмотрении упомянутое соображение представляется скорее показным, чем убедительным. Уместность меры не касается высшей мудрости или добродетели президента. Речь идет о том, что законодательная власть не непогрешима. Властолюбие может иной раз подтолкнуть ее к нарушению прав других членов правительства, фракционный дух иногда извратит обсуждаемые проблемы, мимолетные впечатления иной раз побудят принять поспешные меры, которые она сама по зрелом размышлении осудит. Первейший мотив наделить президента правом, о котором идет речь, заключается в том, чтобы дать ему возможность защищаться; во-вторых, увеличить шансы сообщества против принятия из-за спешки, небрежности или злого умысла скверных законов. Чем чаще предлагаемая мера подвергается рассмотрению, тем разнообразнее положение тех, кто займется этим, и тем меньше должна быть опасность промахов, проистекающих из-за недостаточного обсуждения или ошибочных шагов по причине заражения какой-нибудь общей страстью или интересом. Куда менее вероятно, чтобы заслуживающие порицания взгляды охватили все части правительства одновременно и по одному вопросу, да так, что, подчинив каждого и всякого, ввели их в заблуждение.

Власть предотвращать принятие дурных законов включает и власть не допускать принятия хороших законов, и ее можно использовать как для одной, так и для другой цели. Но это соображение отнюдь не предстанет весомым в глазах тех, кто способен должным образом оценить вред непостоянства и изменчивости законов, что является основным недостатком характера и духа наших правительств. Они будут считать любое установление, рассчитанное на сдерживание законотворчества и ограничение этой деятельности положением, существующим в данный момент, как способное принести больше добра, чем зла, ибо оно содействует большей стабильности в системе законодательства. Возможный вред в результате отклонения нескольких [c.479] хороших законов будет с лихвой компенсирован предотвращением принятия ряда скверных.

Но это не все. Превосходящий вес и влияние законодательной власти в системе свободного правительства и риск для исполнительной власти при пробе сил в состязании с ней обеспечивают достаточную уверенность, что вето будет, как правило, использоваться очень осторожно, и поэтому следует ждать скорее обвинений в робости, чем в опрометчивости при его применении. Королю Великобритании со всеми его суверенными атрибутами и влиянием, которое он черпает из тысячи источников, в наше время нелегко будет решиться наложить вето на объединенную резолюцию обеих палат парламента. Он не преминет использовать все свое влияние для удушения любой неприемлемой для него меры еще на пути к трону, чтобы не встать перед дилеммой: либо разрешить ее, либо рискнуть вызвать недовольство народа, встав в оппозицию к законодательному органу. В конечном счете он, возможно, и прибегнет к своей прерогативе, но только в случае явной приемлемости или крайней необходимости. Все хорошо информированные люди королевства признают справедливость этого замечания. Вето короной не применялось очень давно.

Если столь могущественный и крепко сидящий на троне британский монарх проявит щепетильность при применении обсуждаемой прерогативы – насколько большей осторожности с разумными основаниями можно ожидать от президента Соединенных Штатов, наделенного всего на четыре года исполнительной властью правительства, полностью и целиком состоящего из республиканцев?

Очевидно, куда более опасно, если он не использует свое право в случае необходимости, чем если будет часто и энергично его применять. Доводы против необходимости применения этого права почерпнуты именно из этого источника. О нем говорилось как о праве, отвратительном по форме и бесполезном на практике. Но из этого отнюдь не следует, что, если к нему редко прибегали, оно никогда не будет применяться. В случае, для которого оно главным образом и предназначено, – при непосредственном нарушении конституционных прав исполнительной власти или когда приносится в жертву очевидным и осязаемым образом [c.480] общественное благополучие – человек, обладающий изрядной долей твердости, воспользуется своими конституционными средствами защиты, прислушиваясь к собственному чувству долга и ответственности. В первом случае его твердость стимулируется непосредственной заинтересованностью в возможностях власти на своей должности, во втором – вероятностью одобрения избирателями, которые, хотя в сомнительных случаях и склонятся, естественно, в сторону законодательного органа, едва ли позволят ввести себя в заблуждение, если дело ясно. Я говорю теперь, имея в виду должностное лицо, обладающее умеренной твердостью. Но есть мужественные люди, идущие на любой риск при выполнении своего долга.

Конвент в этом деле разработал способ, облегчающий использование власти, вверенной президенту, и обеспечивающий ее эффективность зависимостью от мнения значительной части законодательного собрания. Вместо абсолютного вето предложено предоставить президенту уже описанное ограниченное вето. Это право будет использоваться с большей готовностью, чем другое. Человек, опасающийся отвергнуть закон одним своим вето, может без щепетильности вернуть его на новое рассмотрение, с тем чтобы закон был окончательно отвергнут только при поддержке президентских возражений более чем третью голосов в каждой палате. Президента вдохновит и то соображение, что, если его оппозиция возобладает, она поведет за собой весьма уважаемую часть законодательного собрания, объединив свое влияние с влиянием президента в поддержку общественного мнения о его поведении. Прямое и категорическое вето предстает как нечто более жесткое и способное сильнее раздражать, чем простое аргументированное предложение, которое может быть одобрено или не одобрено теми, к кому адресовано. Поскольку оно в меньшей степени способно обижать, то уже по этой самой причине и будет на практике более эффективным. Можно надеяться, что отнюдь не часто неправильные взгляды одновременно овладеют столь значительным большинством, как две трети в обеих палатах законодательного собрания, и в пику президенту. В любом случае скорее случится не это, а произойдет лишь воздействие [c.481] таких взглядов на решения и поведение незначительного большинства. Наличие такого права у президента будет часто оказывать молчаливое и незаметное, но сильное воздействие. Когда занятые недостойными делами знают, что им могут поставить препятствия из источника, неподвластного их контролю, они из простой боязни оппозиции воздержатся от того, что с готовностью бы сделали, если бы не опасения препятствий извне.

В штате Нью-Йорк ограниченное вето, как где-то указывалось, вверено совету, состоящему из губернатора, канцлера и судей Верховного суда или любых двух из них (см. статью 69. – Ред.). Ограниченное вето свободно применялось в различных случаях, и часто успешно. Полезность его стала настолько очевидной, что лица, которые при подготовке конституции были его яростными противниками, учтя опыт жизни, стали открыто заявлять о своем восхищении этим правом. (В их число входит г-н Абрахам Йотес, горячий противник плана конвента. – Публий. Этот видный и влиятельный политик из Олбани, штат Нью-Йорк, яростный антифедералист, писавший и выступавший против любого расширения власти Континентального конгресса все восьмидесятые годы, в 1788 г. был лидером оппозиции предложенной конституции. – Ред.)

В другом месте я заметил, что конвент при подготовке этой части своего плана отошел от модели конституции нашего штата в пользу конституции штата Массачусетс (см. статью 69. – Ред.). Это предпочтение, по-видимому, было сделано по двум самодовлеющим причинам. Одна – предубежденность судей, должных толковать законы, но уже высказавших свое мнение в качестве апелляционной инстанции. Другая состоит в том, что, будучи тесно связанными с исполнительной властью, они могут очень значительно усвоить политические взгляды президента, и, таким образом, шаг за шагом цементируется опасная связь между исполнительным и судебным департаментами. Невозможно удержать судей от побочных занятий помимо толкования законов. Особенно опасно ставить их в такое положение, когда исполнительная власть может либо коррумпировать их, либо оказывать на них давление.

Публий [c.482]