Федералист

Федералист № 47 [46]

Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 323–331.

Комментарии (О. Л. Степанова): Там же. С. 577.

Января 30, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Закончив обозрение основных форм предлагаемого правительства и всего объема власти, ему предоставляемого, я перехожу к подробному рассмотрению структуры правительства и распределения этого объема власти между частями, его составляющими.

Одно из главных возражений, выдвигаемых более респектабельными противниками нового государственного устройства, вызывает предполагаемое нарушение его политического догмата, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная власть должны быть раздельны и автономны. По их мнению, в структуре федерального правительства эта существенная предосторожность в защиту свободы обойдена вниманием. Различные ветви власти распределены и слиты таким образом, что с самого начала разрушают всю симметрию и красоту формы правления и, выставляя напоказ ряд существенных частей здания, подвергают его опасности развалиться под тяжестью собственных частей.

Несомненно, вряд ли найдется политическая истина, которая обладала бы большим весом или была бы отмечена авторитетом более просвещенных защитников свободы, чем та, на которой зиждется это возражение. Сосредоточение всей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках, независимо от того, предоставлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом “тирания”. А посему, если федеральное государственное устройство и впрямь заслуживало бы обвинения в сосредоточении власти или в смешении ее ветвей, создавая опасность такого сосредоточения, – одного этого довода было бы достаточно для всеобщего осуждения подобной системы. Однако я [c.323] убежден, что мне удастся с очевидностью показать, как ошибочно поддерживать сие обвинение и как неверно истолковывают и не к месту применяют догмат, на котором оно основано. Чтобы составить правильное суждение об этом важном предмете, будет вполне кстати исследовать смысл, вложенный в требование, согласно которому сохранить свободу можно, лишь разделив и сделав автономными три главные ветви власти.

Оракулом, к которому по этому вопросу всегда обращаются, был не кто иной, как прославленный Монтескье*. Если даже он и не является автором сей бесценной аксиомы политической науки, ему по крайней мере принадлежит заслуга в том, что он преподнес ее и нагляднейшим образом представил вниманию человечества. Попытаемся же прежде всего разобраться в значении, какое он сам ей придавал.

Британское государственное устройство было для Монтескье тем же, чем Гомер для критиков, разбирающих эпическую поэзию. Если последние считали бессмертные творения барда за совершенный образец, из которого следовало выводить все законы и правила эпического искусства и по которому все сходные произведения единственно и можно было судить, то наш великий политический критик, вероятно, видел в государственном устройстве Англии эталон или, пользуясь его собственным выражением, зерцало политической свободы, что он и изложил в форме простейших истин, поведав миру несколько основных принципов сей исключительной системы. И дабы с уверенностью избежать ошибки в толковании того, какое значение он ей придавал, обратимся к источнику, из которого почерпнута сама аксиома.

Уже при беглом взгляде на государственное устройство Британии нельзя не заметить, что законодательная, исполнительная и судебная власть никоим образом полностью не разделены и не совсем автономны. Глава исполнительной власти входит частью в законодательную власть. Он один пользуется прерогативой заключать с иноземными государями договоры, каковые по заключении, при некоторых оговорках, имеют силу законов. Им же назначаются все члены судебного департамента, которые могут быть смещены им по заявлению обеих парламентских палат и преобразованы, когда ему это [c.324] желательно, в один из его конституционных советов. Также одна из ветвей законодательной власти образует большой конституционный совет при главе исполнительной власти, меж тем как, с другой стороны, в случаях отстранения от должности решение об этом выносит не судебная, а законодательная власть, как и во всех других случаях она наделяется верховной апелляционной юрисдикцией. В свою очередь судьи и поныне связаны с законодательным собранием, присутствуя на его заседаниях и участвуя в них, правда, без права голоса.

Из этих фактов, которыми руководствовался Монтескье, напрашивается бесспорное заключение, что, говоря “не может быть свободы там, где законодательная и исполнительная власть объединены в одном лице или в группе должностных лиц” или “если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной”, он вовсе не имел в виду, будто эти три ветви власти не должны иметь частичного действия или контроля над деятельностью друг друга. Его мысль, как она передана в его словах, а еще решительнее в примерах, которые, нв его взгляд, являются образцом, сводится лишь к тому, что там, где вся власть одной ветви исправляется теми же руками, коим принадлежит вся власть другой, основные принципы свободного государственного устройства полностью нарушены. И это было бы так, если бы король, который является единственным главой исполнительной власти, обладал также всей полнотой законодательной, или отправлял правосудие в качестве верховного судьи, или же законодательному собранию принадлежала верховная судебная или верховная исполнительная власть. Однако данное государственное устройство этими грехами не страдает. Глава исполнительной власти, которая возложена на него в полном объеме, не может издавать законы, хотя может наложить вето на любой закон, как не может сам отправлять правосудие, хотя и назначает тех, кто его отправляет. Судьи не наделены прерогативами исполнительной власти, хотя и являются ростками этой ветви, как и не могут брать на себя обязанности законодателей, хотя законодательные комитеты могут давать им советы. Законодательное собрание в полном составе не вправе исполнять никаких судебных процедур, хотя обе палаты [c.325] вправе совместно отстранять судей от должности, а одна из ее ветвей наделена полномочиями высшей судебной инстанции. Точно так же законодательное собрание в полном составе не пользуется прерогативой исполнительной власти, хотя именно одно из его ответвлений и составляет верховный исполнительный орган, а другое, если отстранено в данном случае третье, может судить и осуждать всех чиновников, находящихся на службе исполнительной власти.

Доводы, которыми Монтескье обосновывает свою аксиому, служат дальнейшим пояснением того, что он хотел сказать. “Если власть законодательная и исполнительная соединены в одном лице или учреждении, – говорит он, – то свободы не будет, поскольку можно опасаться, что монарх или сенат станет вводить в действие тиранические законы и также тиранически их применять”. И далее: “Если судебная власть соединена с законодательной, жизнь и свобода подданных окажутся подчинены произволу, ибо судья будет законодателем. Если же судебная власть соединена с исполнительной, судья получает возможность применять насилие, присущее угнетателю”. Некоторые из этих доводов более полно раскрыты в других абзацах, но даже в том кратком изложении, в каком даны здесь, они достаточно изъясняют смысл, который вложен нами в сию прославленную истину сего прославленного автора.

Если мы внимательно рассмотрим конституции некоторых штатов, то обнаружим, несмотря на выспренние, а порою юридически неточные выражения, в которых эта истина там изложена, что нет ни одного случая, когда бы законодательная, исполнительная и судебная власть оказались строго разделены и полностью автономны. В Нью-Гэмпшире, где конституция принята последней, по-видимому, вполне осознали невозможность и нецелесообразность во что бы то ни стало избегать смешения означенных ветвей власти и выразили это, заявив, “что законодательная, исполнительная и судебная власть должны быть разделены и независимы друг от друга в той мере, насколько природа свободного правления допускает сие или насколько это сообразно с цепью связей, соединяющей все государственное устройство в одно нерасторжимое целое и дружеское единство”. Соответственно, по конституции штата, эти [c.326] ветви власти переплетаются. Сенат, который является носителем законодательной власти, выполняет обязанности трибунала в делах отстранения от должности. Президент, являющийся главой исполнительной власти, председательствует в сенате и, помимо равного со всеми голоса для всех случаев, обладает решающим голосом в случае разделения голосов поровну. Сам глава исполнительной власти при известных обстоятельствах ежегодно утверждается в должности сенатом, а его совет выбирается сенатом из числа членов последнего. Также и некоторые чиновники на службе штата назначаются законодателями. А все члены судебного ведомства – исполнительной властью.

В конституцию штата Массачусетс включена статья – выраженная пусть менее остро, но с достаточной долей предусмотрительности, – охраняющая свободу. В ней сказано, что и законодательная власть никогда не должна исполнять обязанности судебной и исполнительной власти, равно как той или другой. Исполнительная власть никогда не должна исполнять обязанности законодательной и судебной, равно как той или другой. Судебная власть никогда не должна исполнять обязанности законодательной и исполнительной власти, равно как той или другой. Это положение в точности соответствует доктрине Монтескье, как она здесь истолкована, и проект конвента ни в одном пункте ее не нарушает. Проект конвента не идет далее запрета любой ветви власти исполнять обязанности, присущие другому ведомству. Тем не менее в самой конституции, которую он предваряет, частичное смешение властей имеет место. Так, глава исполнительной власти пользуется правом приостанавливать уложения, принимаемые законодательным корпусом, а сенат, являющийся частью законодательного корпуса, выносит решения об отстранении от должности лиц на службе исполнительного и судебного ведомств. С другой стороны, члены судебного ведомства назначаются исполнительной властью и ею же – по представлению обеих законодательных палат – могут быть смещены. Наконец, ряд правительственных чиновников ежегодно назначается на должности законодателями. А поскольку назначение чиновников, в особенности на службе исполнительной власти, является по своей природе обязанностью последней, составители [c.327] конституции по крайней мере в этом пункте нарушили правило, ими самими установленное.

Не стану останавливаться на конституциях штатов Род-Айленд и Коннектикут: обе составлены до революции и даже до того, как исследуемый здесь принцип привлек к себе внимание политической мысли.

В конституции штата Нью-Йорк никаких заявлений о данном предмете не сделано; однако совершенно очевидно, что ее составители не упустили из виду опасность нежелательного смешения различных родов власти. Тем не менее главе исполнительной власти предоставлен частичный контроль над законодательным, более того, над судебным ведомством, и даже в силу этого контроля оба ведомства – исполнительное и судебное – оказываются некоторым образом слиты. В части назначений на должности члены законодательного корпуса вместе с членами исполнительной власти назначают чиновников на должности в исполнительном и судебном ведомствах. И в состав суда, ведающего отстранением от должности и исправлением ошибок, включаются частично представители законодательной власти совместно с главными членами судебного ведомства.

В конституции штата Нью-Джерси различные роды власти слиты более тесно, чем в упомянутых выше. Губернатор, являющийся главой исполнительной власти, назначается законодательной; он же является судьей в суде справедливости, а также по делам о наследстве и опеке, членом верховного апелляционного суда и председателем с решающим голосом в одной из ветвей законодательной власти. С другой стороны, эта же ветвь законодательного собрания является исполнительным советом при губернаторе, вместе с которым образует апелляционный суд. Члены судебного ведомства назначаются законодательным и могут быть смещены одной из ветвей по требованию другой.

Согласно конституции штата Пенсильвания, президент, являющийся главой исполнительной власти, ежегодно избирается голосованием, в котором законодательное ведомство пользуется преимуществом. Вместе с исполнительным советом президент назначает членов судебного ведомства и суд, ведающий отстранением от должности чиновников на службе как судебной, так и исполнительной власти. Члены верховного суда, так же [c.328] как и мировые судьи, могут, по-видимому, быть смещены законодательной властью; в ту же инстанцию передано в некоторых случаях и право помилования. Члены исполнительного совета являются ex officio1 мировыми судьями по всему штату.

В штате Делавэр глава исполнительной власти ежегодно избирается законодательной. Спикеры обеих законодательных палат являются вице-президентами (исполнительная власть). Глава исполнительной власти с шестью заместителями, назначаемыми по трое от каждой законодательной палаты, образуют верховный апелляционный суд. При назначении других судей участвует также все законодательное собрание. Во всех штатах члены законодательных собраний, очевидно, вправе одновременно исправлять обязанности мировых судей. В штате Делавэр члены одной из законодательных палат являются мировыми судьями ex officio (в силу занимаемой должности – лат.) и являются также членами исполнительного совета. Высшие должностные лица на службе исполнительной власти назначаются законодательным собранием, одна из па-дат которого ведает отстранением от должности. Все чиновники могут быть смещены по представлению законодательного собрания.

Мэриленд принял положение Монтескье совершенно безоговорочно, заявив, что законодательную, исполнительную и судебную власть надлежит разделить и сделать автономной навечно. Тем не менее, по конституции этого штата, глава исполнительной власти назначается законодательной, а члены судебных палат – исполнительной.

Язык, которым данный принцип изложен в Виргинии, звучит даже еще решительнее. В конституции этого штата значится, что “законодательная, исполнительная и судебная власть должны быть полностью разделены и автономны и ни одно лицо не должно одновременно исправлять обязанности более чем в одной из Названных ветвей, за исключением судей округов, которые могут избираться представителями в одну из палат ассамблеи”. Однако, кроме этого в прямой форме выраженного исключения, касающегося низших [c.329] судейских чинов, находим, что губернатор вместе с исполнительным советом назначается законодательным собранием и по желанию последнего двое членов совета раз в три года могут быть замещены. Далее: все главные должности как в исполнительном, так и в судебном ведомствах заполняются представителями законодательной власти. И наконец, прерогативой помилования, относящейся к исполнительной власти, в одном из случаев пользуется законодательная власть.

В конституции штата Северная Каролина, где значится, что “законодательная, исполнительная и верховная судебная власть должны быть навечно разделены и автономны”, вместе с тем в ведение законодательной власти передано не только назначение главы исполнительной, но и всех главных должностных лиц на службе как исполнительной, так и судебной власти.

Согласно конституции штата Южная Каролина, губернатор избирается законодательным собранием. Оно же назначает членов судебного ведомства, включая даже мировых судей, шерифов и всех должностных лиц исполнительного, вплоть до чина капитанов как в армии, так и на флоте.

В конституции штата Джорджия значится, что “законодательная, исполнительная и судебная власть должны быть разделены и автономны так, чтобы ни одна не пользовалась полномочиями, по закону принадлежащими другой”. Однако, как мы обнаруживаем, должности в исполнительной власти заполняются по назначению законодательной, а прерогатива помилования, принадлежащая исполнительной власти, в конечном итоге принадлежит той же законодательной власти. Даже мировые судьи назначаются тем же ведомством.

Приводя все эти примеры, когда законодательная, исполнительная и судебная власть на деле вовсе не разделены и не автономны, я меньше всего хотел бы выглядеть защитником такого рода государственного устройства, установившегося в отдельных штатах. Я вполне сознаю, что вместе с отменнейшими принципами, кои ими провозглашаются, положения эти несут на себе печать поспешности, а паче того и неопытности, присущих тем, кто их выражал. Более чем очевидно, что в нескольких случаях основополагающий принцип, о коем здесь речь, нарушался в силу смешения и даже слияния [c.330] трех различных родов власти и что ни в одном из перечисленных случаев не было должным образом предусмотрено, как на практике обеспечить их разделение, заявленное на бумаге. То, что мне желательно выявить, сводится к следующему: обвинение, выдвигаемое против предлагаемой конституции, будто бы в ней нарушен основной принцип свободного правления, не подтверждается ни подлинным смыслом, вложенным в него самим автором, ни тем значением, какое этому принципу до сего дня придавали в Америке. А какие отсюда следуют выводы – тема, которую мы отложим до следующей статьи.

Публий [c.331]

КОММЕНТАРИИ

Оракулом... был не кто иной, как прославленный Монтескье... Из этих фактов, которыми руководствовался Монтескье... – Мэдисон снова и снова обращается к труду “О духе законов”, последующие рассуждения взяты из 1-го тома, 9-й книги, 6-й главы. [c.577]

К тексту