Федералист

Федералист № 44 [43]

Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 300–308.

Января 25, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Пятый разряд условий, дающих преимущество федеральной власти, состоит из следующих ограничений, налагаемых на власть отдельных штатов.

1. “Ни один штат не может вступать в договоры, союзы или конфедерации; выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии; чеканить монету;

выпускать кредитные билеты; допускать уплату долгов чем-либо, кроме золотой и серебряной монеты; принимать билли об опале, законы ex post facto (здесь – имеющие обратную силу – лат.) или законы, нарушающие обязательства по договорам, а также жаловать дворянские титулы”.

Запрет на заключение договоров, союзов и конфедераций входит в существующие Статьи конфедерации и по причинам, вряд ли нуждающимся в объяснении, был заимствован в новую конституцию. Запрет давать каперские свидетельства также входит в старую систему, но несколько расширен в новой. Согласно Статьям конфедерации, каперские свидетельства могли вручаться штатами после объявления войны. Согласно новому закону, подобные лицензии, будь то во время войны или [c.300] в преддверии объявления оной, должны быть получены от правительства Соединенных Штатов. Это изменение вполне оправдано преимуществом, которое дает единообразие по всем пунктам, касающимся отношений с иностранными державами и налагающим прямую ответственность на весь народ в лице тех, за чье поведение нация несет ответственность.

Право чеканить монету, которого штаты отныне лишаются, было предоставлено им конфедерацией как совместное с правом конгресса, при том что конгресс сохранял за собой исключительное право контролировать лигатуру и стоимость изготавливаемых монет. И в этом пункте новое положение совершенствует прежнее. Хотя лигатура и стоимость зависели от общесоюзных властей, право чеканки монеты отдельными штатами вряд ли имело иное последствие, нежели увеличение числа дорогостоящих монетных дворов и многообразие в форме и весе ходовой монеты. Последнее – а это большое неудобство – сводило на нет важную цель, в силу которой это право и было первоначально предоставлено федеральному правительству. Что же до первых – т.е. местных монетных дворов, – то, поскольку при их наличии можно избежать неудобной пересылки золота и серебра для перековки в центральный монетный двор, задача эта может быть с тем же успехом выполнена монетными дворами штатов, переданными под правительственный контроль.

Распространение запретов также и на выпуск кредитных билетов должно вызвать удовлетворение у каждого гражданина, и тем большее, чем больше он любит справедливость и чем лучше осведомлен об истинных источниках процветания общества. Ущерб, который после заключения мира был нанесен Америке пагубным воздействием бумажных денег на необходимое между людьми доверие друг к другу, на трудолюбие и нравственность народа, на характер республиканского правительства, составляет огромный долг со стороны тех штатов, которые повинны в этой опрометчивой мере, – долг, который, надо полагать, им не скоро удастся погасить, а вернее, тяжкий грех, который можно искупить, лишь добровольно принеся в жертву на алтарь справедливости саму власть, этот грех совершившую. В дополнение к сим убедительным доводам остается [c.301] добавить, что по тем же причинам, по которым необходимо отказать штатам в праве чеканить монету, не следует также предоставлять им свободу заменять полноценную монету бумажными банкнотами. Если бы каждый штат получил право устанавливать стоимость монеты, в стране, пожалуй, оказалось бы столько же различных по стоимости металлических денег, сколько штатов, и таким образом общение между ними было бы затруднено; возможным было бы также задним числом производить изменения в стоимости, что повлекло бы за собой ущерб для граждан других штатов, а между штатами посеяло бы вражду. От подобных порядков пострадали бы и подданные иностранных держав, а, следственно, из-за неблагоразумия одного члена был бы опозорен и вовлечен в раздоры весь Союз. Не меньшая беда, чем чинимая выпуском бумажных денег, обрушится на власти отдельных штатов, если они примутся чеканить золотую или серебряную монету. И потому, исходя из этого же принципа, на основании которого запрещено пускать в обращение бумажные купюры, им отказано в праве оплачивать долги какими-либо иными средствами, Кроме как золотом и серебром.

Что касается биллей об опале, законов ex post facto и законов, ослабляющих юридическую силу обязательств по контрактам, то все эти законы находятся в противоречии к первому принципу общественного договора и ко всем принципам здравого законодательства. Два первых из вышеупомянутых в прямой форме запрещены в декларациях, предпосланных ряду конституций штатов, и все вместе запрещены самим духом и сутью этих основополагающих хартий. Тем не менее опыт учит нас не пренебрегать этим дополнительным заслоном от подобной опасности. А потому весьма уместно со стороны конвента воздвигнуть сей конституционный оплот в защиту личной безопасности и прав каждого гражданина, и я вряд ли ошибаюсь, полагая, что, поступая так, члены конвента исходили столько же из искренних чувств к своим избирателям, как и из несомненных их интересов. Трезвые и воздержанные американцы устали от неустойчивой политики, которой придерживаются государственные учреждения. С сожалением и возмущением взирают они на то, как внезапные изменения и вмешательства со [c.302] стороны законодательной власти в дела, касающиеся прав личности, становятся занятием предприимчивых и влиятельных дельцов, а более трудолюбивую, но менее осведомленную часть населения загоняют в капкан. Им также ясно, что такое вмешательство – лишь первое звено в длинной цепи повторяющихся, где каждое последующее естественно вытекает из результатов предыдущего. Они совершенно справедливо пришли к заключению, что необходимо провести серьезную реформу, чтобы положить конец игре на государственных делах, подвигнуть всех на трудолюбие и благоразумие и содействовать постоянному курсу в делах общества. Запрет жаловать дворянские титулы взят непосредственно из Статей конфедерации и в пояснениях не нуждается.

2. “Ни один штат не может без согласия Конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, за исключением случаев, когда это необходимо для осуществления законов штата о надзоре, причем чистый доход со всех сборов и пошлин, наложенных штатом на импорт и экспорт, поступает в пользу казначейства Соединенных Штатов, а все такого рода законы подлежат пересмотру и контролю Конгресса.

Ни один штат не может без согласия Конгресса устанавливать какие-либо тоннажные сборы, содержать в мирное время войска или военные корабли, входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством, а также вступать в войну, если только он не подвергся нападению или не находится в такой непосредственной опасности, при которой недопустимо промедление”.

Ограничение штатов в праве распоряжаться ввозом и вывозом продиктовано теми же доводами, которые приводятся в доказательство необходимости подчинить управление торговлей федеральным учреждениям. Следовательно, нет нужды что-либо добавлять по этому пункту, разве только сказать о том, что форма, в которой это ограничение изложено, хорошо придумана с явным расчетом обеспечить штатам разумную свободу действий, одновременно предусматривая удобные условия для ввоза и вывоза товаров и разумный контроль со стороны Соединенных Штатов, не допускающий нарушений допустимой свободы [c.303] действий. Остающиеся частности, затрагиваемые в этой статье, приводят на ум соображения либо совершенно очевидные, либо уже полностью раскрытые, а потому мы позволим себе обойтись без дальнейших замечаний.

В шестой и последний раздел входят несколько полномочий и положений, от осуществления которых зависит действенность всех остальных.

1. Из них первым является право “издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов...”.

Немногие параграфы конституции подверглись таким яростным нападкам, как этот, а меж тем, если рассмотреть его с должной справедливостью, вряд ли найдется второй, столь же неуязвимый. Без изложенного в нем содержания этого права вся конституция останется мертвой буквой. Те, кто возражают против его включения в конституцию, могут полагать неприемлемой только его форму. Но обдумали ли они, какую лучшую форму могли бы предложить взамен?

При решении этого вопроса у конвента было еще четыре возможности для выбора пути. Можно было скопировать вторую статью из наличных Статей конфедерации и тем самым запретить пользоваться любым правом, не предоставленным в прямой форме, любой власти; можно было попытаться перечислить все те права, которые подразумеваются под словами “какие окажутся необходимыми и уместными”; можно было, напротив, перечислить все те права, которые выпадают из этого определения, и, наконец, можно было обойти этот вопрос молчанием, оставив на волю случая как толкование, так и переосмысление всех необходимых и уместных прав.

Если бы конвент избрал первый путь, приняв вторую статью из Статей конфедерации, то очевидно, что новый конгресс постоянно оказывался бы, как и его предшественники, перед альтернативой либо толковать термин “в прямой форме” с таким ригоризмом, который лишил бы правительство всякой реальной власти, либо с такой широтой, которая сводила бы на нет силу самого ограничения. Нам не составило бы особого труда при [c.304] необходимости показать, что любое важное право, предоставленное Статьями конфедерации, было или могло быть осуществлено конгрессом и без использования в той или иной степени доктрины толкования и осмысления. Поскольку же полномочия, предоставленные по новой системе, шире прежних, правительство, которому предстоит ими пользоваться, неизбежно оказалось бы еще более стесненным альтернативой либо, ничего не делая, предать интересы общества, либо, нарушая конституцию, применять власть, неотвратимо необходимую и уместную, но в то же время в прямой форме на него не возложенную.

Если бы конвент попытался перечислить все отдельные права или средства, какие не являются необходимыми или уместными для осуществления общих прав, эта задача оказалась бы не менее невыполнимой и лишь вызвала бы новые возражения, а именно: каждый пробел в этом списке был бы равносилен предоставлению власти. Если бы, дабы избежать сего последствия, конвент попытался представить список исключений и определил бы этот остаток общим термином “не необходимые или уместные”, то непременно произошло бы следующее: это перечисление охватило бы лишь несколько отдельных полномочий, причем таких, которые, вероятнее всего, в наименьшей степени были бы приемлемы или терпимы, поскольку само перечисление, несомненно, включало бы полномочия наименее необходимые или уместные; к тому же ненужные и неуместные полномочия, включенные в сей остаток, все равно не имели бы никакой силы, как если бы никакого особого исключения и не составлялось.

Если бы этот вопрос был обойден в конституции молчанием, то, несомненно, все отдельные права, необходимые для осуществления общих, вовлекли бы правительство в неизбежные затруднения. Ни одна аксиома, предлагаемая в законе или логическом рассуждении, не формулируется с такой ясностью, как та, цель которой намечена, а средства предписаны. Там, где право действовать предоставлено в целом, каждое отдельное право вытекает из общего само собой. Поэтому, если бы конвент пошел по означенному пути, все возражения, не утратив своей правдоподобности, остались бы в силе, а подлинные неудобства [c.305] никуда не делись бы, поскольку не была бы снята предпосылка, которую в критических обстоятельствах, возможно, использовали бы, дабы поставить под сомнение важнейшие права Союза.

Могут спросить, каковы будут последствия, если конгресс неверно истолкует этот раздел конституции и осуществит права, кои не предоставлены ему согласно ее истинному значению? Я отвечу: такие же, какие должно иметь всякое ложное толкование или злоупотребление любым правом, которое предоставлено; так же, как если бы общее право было расчленено на отдельные права и каждое из них было нарушено; короче, такие же, как если бы законодательная власть штата нарушила соответственные конституционные законы. В первом случае успех узурпации будет зависеть от исполнительных и судебных органов, которые обязаны истолковывать и вводить в действие законодательные акты; в крайнем же случае спасение должно прийти от народа, который, избрав в конгресс более честных представителей, отменит изданные узурпаторами акты. Правда, такое конечное восстановление правопорядка пригодно скорее против антиконституционных актов федеральной законодательной власти, а не отдельных штатов – по той простой причине, что, поскольку каждый акт, исходящий от федеральных законодателей, будет вторжением в права законодательных властей штатов, а последние всегда готовы отменить подобное нововведение и, подняв против него народ, воспользоваться своим влиянием на местное население, чтобы произвести изменения в составе федеральных представителей. Меж тем как, поскольку промежуточного звена между законодательной властью штатов и народом, заинтересованным в наблюдении над ее действиями, не существует, нарушения конституции штата вполне могут пройти незамеченными и неисправленными.

2. “Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления”. [c.306]

Необузданное рвение противников сей конституции подвигло их напуститься и на этот параграф, без которого она страдала бы очевидным и существенным недостатком. Чтобы полностью осознать это, достаточно хотя бы на мгновение представить себе, будто, введя соответствующую оговорку в пользу конституций штатов, они получают верховное значение.

Прежде всего, поскольку, согласно этим конституциям, законодательная власть штатов пользуется полным суверенитетом, во всех случаях, не исключенных нынешними Статьями конфедерации, все полномочия, содержащиеся в предлагаемой конституции, в той мере, в какой они превышают поименованные в Статьях конфедерации, были бы упразднены, и новый конгресс явил бы такое же состояние бессилия, как и ему предшествовавшие.

Во-вторых, поскольку в конституциях ряда штатов существующие права конфедерации не получили признания в прямой и полной форме, в таких штатах отказ от признания примата этих прав поставил бы под сомнение все права, провозглашаемые предложенной конституцией.

В-третьих, поскольку конституции штатов в значительной мере отличаются друг от друга, может случиться, что очередной договор или общегосударственный закон, имеющий большое и равное для всех штатов значение, войдет в противоречие с конституциями некоторых штатов, не нарушая конституций других, и, следовательно, войдя в силу в одних штатах, не будет иметь ее в других.

В итоге впервые в мире мы явим систему правления, обратную основным принципам всякой разумной власти, правления, при котором власть всего общества окажется подчиненной отдельным его частям; мы явим миру чудовище, голова которого будет действовать по указанию его членов.

3. “…Сенаторы и представители, равно как члены законодательных собраний отдельных штатов, а также все должностные лица исполнительной и судебной власти Соединенных Штатов и отдельных штатов обязываются присягой или обещанием к соблюдению настоящей Конституции”. [c.307]

Спрашивают, почему считается необходимым обязать должностных лиц штатов клятвенно поддержать федеральную конституцию, но ненужным, чтобы такая же клятва была дана должностными лицами Соединенных Штатов в отношении конституций штатов?

Здесь может быть названо несколько причин. Я ограничусь одной, очевидной и решающей. Члены федерального правительства не имеют касательства к приведению в исполнение конституций отдельных штатов. Напротив, члены правительства штатов и должностные лица имеют прямое касательство к проведению в действие федеральной конституции. Выборы президента и сената во всех случаях будут зависеть от законодательной власти в отдельных штатах. Равным образом и выборы в палату представителей будут зависеть в первую очередь от тех же властей и, вероятнее всего, проводиться должностными лицами штатов и по их законам.

4. К положениям, предусматривающим проведение в действие федеральных прав и полномочий, можно добавить также и те, которые принадлежат к исполнительным и судебным департаментам. Но разговор о них пойдет в другом месте (см. статьи 65–85. – Ред.), и поэтому здесь я их не касаюсь.

Итак, мы рассмотрели в подробностях все статьи, охватывающие сумму и объем прав, предоставляемых федеральному правительству по новой конституции, и в результате пришли к неоспоримому выводу, что ни одно из этих прав нельзя отнести к разряду ненужных или неуместных для выполнения необходимых задач, стоящих перед Союзом. Поэтому вопрос о том, будут ли эти права дарованы союзному правительству во всем объеме, сводится к вопросу, будет ли у нас правительство, отвечающее нуждам Союза, или, иными словами, сохраним ли мы Союз.

Публий [c.308]