Теория и практика политической науки

18.1. Введение в теорию управления

Известно, что любая социальная общность, даже самая примитивная, но где объединены даже 2 человека для решения общей для них цели нуждается, в управлении. В основе управления лежит власть. Сравнительные исследования и исторический опыт говорят о том, что многие страны, обладая большими сырьевыми ресурсами, не могут выбраться из состояния бедности, нищеты, не в последнюю очередь из-за коррумпированности и неэффективности системы управления в государстве, а также некомпетентных руководителей.

С точки зрения Р.Т. Мухаева[42]: «Управление — это совокупность организующих и регулирующих воздействие людей и их общественных институтов, в том числе государственных на сознание, поведение и деятельность других людей для достижения определенной цели». Существует другой подход к определению данного понятия: «управление — это специфический вид деятельности по определению целей организации, разработке механизмов их достижения и координация труда членов организации для получения результатов».

Понятие «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему.

Под субъектом управления понимается физическое или юридическое лицо, от которого исходит властное воздействие. Это управляющий элемент (политический орган или политический лидер).

Объектом управления, то есть тем, на кого направлено властное воздействие субъекта управления, могут быть физические и юридические лица, а также социальные, социально-экономические системы и процессы. Объект управления — это управляемый элемент, представляющий собой политические структуры, организации или ее отдельные подразделения, должностных лиц организации, на которых направлено управленческое воздействие.

В теории управления также используются термины: каналы связи, средства управления. Каналы связи (политические коммуникации) — направления взаимного воздействия субъекта и объекта управления в системе (прямая и обратная связь). Средства управления — политические технологии, методы и процедуры.

Общая теория управления дает возможность выявить закономерности и сформулировать принципы, обеспечивающие ее практическую реализацию. К ним относятся:

1. Принцип целеполагания — один из важнейших принципов управления, можно сформулировать коротко и четко: каждое действие должно иметь ясную и определенную цель.

В управлении проблема цели является центральной, она определяет и регулирует действия и является основным законом, сложным алгоритмом поведения, подчиняющим себе все стороны управляющего воздействия.

2. Принцип сочетания центризма и автономности призван обеспечивать оптимальное соотношение вертикальных и горизонтальных связей в системе управления. Данный принцип устанавливает, что при обязательном сохранении иерархичности, когда все стратегические решения принимаются на верхнем уровне, субъекты всех остальных уровней (организационные звенья) наделяются правом принимать решения в пределах своей компетенции, обеспечивающей реализацию стоящих перед этим звеном системы задач.

3. Законность является одним из важнейших принципов деятельности субъекта управления. Она означает, что все действия в целом субъекта его звеньев и отдельных лиц, входящих в их состав, должны основываться на законах и подзаконных актах. Законы устанавливают нормы жизни общества, отражающие уровень его развития во всех аспектах: экономическом, политическом, нравственном, научно-техническом и др. Законы, чтобы облегчить их проведение в жизнь, уточняются, детализируются в подзаконных актах общего действия, а также ведомственных, обеспечивающих реализацию конкретных функций государства и общества. Это могут быть указы, постановления, положения, инструкции, уставы и т. п. В управленческой деятельности законность имеет особое значение, так как нарушение норм в процессе организации деятельности может повлечь правонарушение или даже преступление. Порядок, принятый в обществе, фиксируется в законах и подзаконных актах, и даже малейшее нарушение его приведет к определенному рассогласованию, поэтому принцип законности часто даже выводится на первое место в классификации организационных принципов.

4. Плановость — основа управления. Закономерность, составляющая сущность данного принципа, пронизывает управленческую деятельность. Это объясняется тем, что соблюдение требований данного принципа является основным условием достижения цели любой деятельности. Перспективы осуществления деятельности находятся в прямой зависимости от соблюдения принципа плановости, так как одним из атрибутов плановости является прогнозирование, которое позволяет предвосхищать не только основные характеристики будущих действий субъекта и объекта управления, но и условия, в которых они должны реализовываться.

5. Принцип основного звена носит, прежде всего, тактическую направленность. Исследование показало, что данный принцип заключается в определении (при наличии нескольких) первоочередной на данный момент задачи, поставленной перед системой, и концентрации усилий на ее решении. Это с функциональной стороны. С организационной — несколько по-иному. С учетом сложившихся условий определяется наиболее важное на данный момент звено системы. Таким звеном может быть избрано наиболее «сильное», дополнительное усиление которого может вывести систему на качественно новый уровень. А может быть, наоборот — наиболее «слабое», усиление которого выводит его на общий высокий уровень. В результате система опять выходит на качественно новый уровень. Таким образом, принцип основного звена путем тактического перераспределения сил и ресурсов обеспечивает достижение цели системы путем выхода на качественно новый уровень и правильности ранжирования задач.

6. Принцип создания благоприятных условий для работы является реальной предпосылкой эффективности системы. Это объясняется тем, что главная фигура любой социальной системы — человек. И от того, в каких условиях исполнитель работает, во многом зависят результаты не только его личного труда, но и функционирования всей системы. Все многообразие условий, которые могут оказывать влияние на эффективность труда человека, принято делить на следующие основные группы: физиологические, морально-психологические, экономические, социально-культурные.

7. Принцип единоначалия означает, что в управлении даже при условии коллегиальности при принятии решений ответственность за цель деятельности несет руководитель.

В теории управления качественную сторону полученного результата обозначают термином критерий эффективности.

Эффективность управления — это относительная характеристика результативности деятельности конкретной управляющей системы, отражающаяся в различных показателях как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления). Причем эти показатели имеют как количественные, так и качественные характеристики. Другими словами, эффективность деятельности управляющей системы должна быть выражена, в конечном счете, через показатели эффективности управляемой системы, хотя может иметь и свои собственные частные характеристики.

Первым критерием эффективности является результативность, понимаемая как достижение цели.

Самый общий показатель управленческой эффективности:

Экономическая эффективность как показатель результативности предполагает соизмерение затрат с результатом и всегда является относительной величиной. Следует иметь в виду, что универсального показателя экономической эффективности нет и не может быть, поскольку многочисленное количество факторов обусловливает ее. В качестве результата может рассматриваться прибыль как конечный итог деятельности, а в качестве затрат — основные производственные фонды и оборотные средства или задержки производства.

Третья составляющая эффективности в облегчении социальной политики.

И, наконец, последняя составляющая эффективности — эффективность управления как саморегулируемой системы; адаптационная способность к требованиям научно-технического прогресса, изменениям социальных условий и внешних факторов производства.

18.2. Специфика управления в политической сфере

Политическое управление — разновидность управления в обществе. Политическое управление — это одна из функций государственного управления.

Предметом политического управления всегда являются проблемы жизнедеятельности людей, владение государственной властью и участие в ее осуществлении, определение перспектив и направлений общественного движения, управление общественно-политическими, социально-экономическими процессами общества.

Политическое управление имеет ряд особенностей по сравнению с управлением в других системах.

Содержание управления и цели зависят от режима и конкретно-исторических условий.

В процессе управления проявляется деятельность не только политических институтов, но и всего населения.

Чисто политического управления не бывает, оно связано с экономикой, культурой, социальной сферой.

Особенности политического управления связаны с наличием у объектов политики различных противоречивых и даже конфликтных интересов, что приводит к соперничеству в борьбе за принятие тех или иных решений.

В Российской Федерации политические управленческие процессы рассматриваются в большей степени в рамках дисциплины «государственное и муниципальное управление». За рубежом данная тематика рассматривается политической наукой. В большей степени политическое управление состоит в формулировании государственной политики и ее реализации через систему административных учреждений. В современных условиях происходит существенное сближение политиков и администраторов в политическом управлении. Классическая модель политического управления подразумевала четкое разделение политических и административных функций управления: политики принимали решения, чиновники должны были оставаться политически нейтральными. Сегодня немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер, используя матрицу М.Веббера, разработали идеальный тип современной бюрократии. Деятельность политической бюрократии задана такими установками:

 ориентация на различные политические интересы и цели;

 интенсивное взаимодействие между политиками и чиновниками;

 подбор на должности по партийной принадлежности;

 необходимость проведения в жизнь государственных решений через плюралистическое обеспечение (парламент, партии, группы интересов).

Собственно говоря, происходят изменения природы и роли государства в политике, что связано с рядом важнейших факторов, среди которых можно выделить следующие.

Фундаментальные изменения в технологии и переход к пятому технологическому укладу, быстрое развитие информационных и телекоммуникационных средств, что существенно влияет на функционирование государственных организаций и их взаимодействие с населением.

Изменение содержания работы государственных служащих и постепенный упадок бюрократических организационных структур, трансформируемых в горизонтальную сеть полуавтономных организаций, увеличение спроса на квалифицированные кадры и необходимость постоянного обучения персонала.

Кризис государства благосостояния и всей социальной политики, что выражается в росте недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения, на фоне сокращения государственных субсидий и постоянном бюджетном дефиците государственных бюджетов.

Политический волюнтаризм при принятии государственных решений, усиление недоверия граждан к различным органам власти и рост отчуждения народа от государства.

Влияние процесса глобализации на развитие государства и гражданского общества, систему государственного управления, методы решения внутренних и внешних проблем, а также усиления роли международных организаций и транснациональных корпораций.

Политические руководители и правительства должны быть готовы постоянно переоценить то, что они делают сейчас для реализации политики, направленной на решение приоритетных задач; смотреть в будущее и опережать события, а не реагировать на текущие вопросы; устранять причины, а не симптомы; оценивать результаты, а не действия; быть гибким и инновационным.

Хотелось бы обратить внимание на одну важную особенность в развитии теоретической мысли последнего времени. Считалось, что основная миссия органов исполнительной власти заключается в реализации политики и выполнении законодательства, однако, изменения в обществе потребовали от них активного участия в решении множества возникающих проблем. А значит и в процессе выработки политики и определении целей и приоритетов общественного развития. Поэтому в реальной жизни администрации приходится не только исполнять, но и управлять, что влечет изменение в характере и методах работы и сближает ее с практикой частного сектора. Отражением данной тенденции является широкое распространение термина public management, то есть общественное, (государственное) управление и появление концепции «нового государственного управления».

Согласно концепции «Нового государственного управления», которая активно разрабатывается во многих странах с 1980-х годов, в результате модернизации государственный аппарат должен иметь следующие характерные черты:

 гибкие и эффективные системы управления, современные механизмы принятия решений, предоставляющие больше свободы действий для руководителей;

 четкие стандарты и механизмы оценки результатов работы, измеряемые в количественных показателях;

 особое внимание на контроле результатов, а не процессов, поощрение персонала за достижение высоких показателей в работе;

 развитие конкурентной среды и широкое использование контрактной системы в государственном управлении;

 новые организационные структуры с развитыми горизонтальными связями, полуавтономными агентствами и эффективными системами координации и контроля;

 достижение результатов при ограниченных ресурсах и ориентация на их экономию в ходе осуществления своих полномочий, повышение качества работы всех звеньев и систем управления;

 постоянное обновление своих функций, внедрение инноваций, использование практики частного сектора и современных методов менеджмента;

 разделение хозяйственных и нехозяйственных функций, задач формирования и исполнения государственной политики;

 ориентация на интересы потребителей и граждан, открытость и прозрачность в работе госаппарата.

С системой политического управления очень тесно связан термин «политический менеджмент».

Политический менеджмент — теория и практика эффективного управления политическими событиями, процессами; тип рационального управления, наука, искусство, система практических рекомендаций в политике. Политический менеджмент изучает все то, что связано с эффективностью политического регулирования жизнедеятельности общества.

Задачи политического менеджмента, применительно к российским условиям можно представить следующим образом:

 задача политического обеспечения государственной целостности и основ государственности;

 задача развития демократизма как одного из необходимых условий жизнедеятельности цивилизованного общества;

 задача формирования политической культуры людей, оснащения их необходимыми навыками и знаниями политического поведения;

 способствовать экономическому и социальному развитию государства;

 задача, связанная с формированием и навязыванием государственных политических идеалов, ценностей и доктрин, их пропагандой.

18.3. Политические решения в современных условиях

Политические решения занимают особое место, как в текущей политической практике, так и в политической науке. Не случайно их значимость выделяется многими известными политическими мыслителями. Например, американский политолог Р. Макридис считал, что принятие решений — «наиболее важная социальная функция политики», а его коллега Д. Истон даже определял политическую науку как «исследование способов», которыми принимаются решения для общества[43]». Предметом политологии, конечно, не может быть исключительно эта область, но ее важность, тем не менее, очевидна.

Анализируя политические решения, в первую очередь, следует определить, что мы будем понимать под этим термином. Как справедливо заметил Р. Даль, решение — это, в первую очередь, выбор лучшей из альтернатив. Альтернатива же, в свою очередь, является одним из вариантов действия, исключающим возможность реализации другого варианта[44]. Действительно, если нет ситуации выбора, т. е. если нет, по крайней мере, двух возможных вариантов решения зависит от ситуации принятия решения. С этим согласен и польский политолог Т. Клементевич, считающий, что «политическое решение — это выбор одного из двух (по меньшей мере) возможных политических действий[45]».

Таким образом, принятие политических решений можно подразделить на две части — поиск альтернативных вариантов решения и выбор из них такого, который обеспечит наиболее эффективный результат. Исходя из этого, интересным представляется следующее определение принятия политического решения: это выработка нескольких вариантов действия для ликвидации возникшей политической проблемы и дальнейший выбор оптимального (наилучшего) из них, реализация которого должна устранить проблему с максимальной эффективностью[46].

Российский ученый Соловьев А.И. считает, что принятие политических решений представляет совокупность действий разнообразных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственной власти[47]. В данной дефиниции известный политолог особое внимание обращает на субъекты политического процесса.

Сходную трактовку можно найти в политической энциклопедии везде авторы пишут следующее: «решение политическое — воля субъекта политики, выраженная в соответствующем документе[48]».

Волевой компоненте уделяется при принятии политических решений огромное значение. В одной из своих статей известный гуманист и общественный деятель Антонио Грамши заявлял, что принятие политического решения — это акт политической воли и его совершают активные политики[49].

Другой известный представитель большой политики, бывший президент Франции В.Ж. де Эстен тоже выделяет «волевой компонент» в процессе принятия решения. В книге «Власть и жизнь» анализирует особенно — механизмов принятия решений на государственном уровне.

Анализ различных подходов к определению категории «решение» позволяет выделить то общее, что присуще различным дефинициям и характеризует сущностные черты понятия, а также предложить следующее определение: политическое решение это процесс и результат выбора определенного политического действия, осуществляемый субъектом политики с целью достижения, использования и удержания власти. Процесс принятия политических решений протекает в рамках механизма, который складывается в политической системе, и включает в себя: систему законодательных норм и ограничений, на базе которых они принимаются; функциональные связи между субъектами решения; систему обеспечения информацией. Для Нобелевского лауреата Г. Саймона процесс принятия решений выступает в качестве основы системы управления. Более того, с его точки зрения, «основное внимание науки управления должно быть сосредоточено на анализе того, как решения принимаются[50]. Г. Лассуэлл считал целесообразным выделение в процессе принятия политического решения шесть этапов:

1) постановки проблемы и поиска информации о ней;

2) выработки рекомендаций поиска альтернативных решений проблемы;

3) отбора наилучшей альтернативы;

4) предварительного убеждения в правильности решения тех, на кого оно направлено;

5) оценки эффективности решения;

6) обновления, пересмотра или отмены решения[51].

Похожую схему разработали К. Паттон и Д. Савики, у которых, однако, некоторые этапы отличаются от модели Лассуэлла. Их схема включает:

1) обнаружение, определение и детализацию проблемы;

2) установку критериев оценки альтернатив;

3) разработку альтернативных вариантов решения проблемы;

4) оценку альтернатив;

5) выбор наилучшей из альтернатив и оценку последствий принятого решения.

В схеме К. Паттона и Д. Савики отсутствует принцип обратной связи, весьма важный для принятия политических решений и наличествующий в модели Г. Лассуэлла (обновление, пересмотр или отмена решения). Этот принцип достаточно подробно описан Д. Истоном, а также его последователями по применению системного подхода в политике Г. Алмондом и Б. Пауэллом в построенной ими модели политической системы. Согласно позиции этих ученых, политическая система получает из социальной среды сигналы двух типов: требования и поддержки. На их основе система принимает решения, которые по цепочке обратной связи влияют на сигналы. Если решения удачны, то сигнал требования ослабевает и нарастает сигнал одобрения. Если же решения не воспринимаются социальной средой как оптимальные, то, наоборот, ослабевает сигнал одобрения и усиливается сигнал требования[52].

Изучив принципы обратной связи, отечественный исследователь Симонов К.В. предложил собственную схему принятия политического решения, которая частично будет строиться на моделях западных политологов, однако с учетом имеющихся у них недостатков. Она состоит из 11 этапов:

1) обнаружение и определение проблемы;

2) сбор информации, относящейся к проблеме;

3) составление плана принятия решения, включающего в себя выбор метода анализа ситуации, относящейся к проблеме, политического прогноза и собственно политического прогноза, определение исполнителей каждого из этапов, определение информационных, временных, финансовых, организационных и прочих ресурсных ограничений;

4) анализ политической ситуации, относящейся к проблеме;

5) определение того, как будут развиваться события при сохранении существующих тенденций и без активно вмешательства;

6) формирование альтернативных вариантов решения проблемы;

7) прогноз относительно последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы;

8) выбор наилучший вариант решения;

9) исполнение решения;

10) анализ реакции на решения — реализация принципа обратной связи;

11) коррекция решения.

Немецкий политолог М. Хеттих предлагает идеально-типический процесс выработки и принятия решений в демократической системе. Эта процедура состоит из нескольких фаз. В любой социальной организации она начинается с артикуляции проблемы, что является задачей политических сил. Они должны уметь распознавать и формулировать проблемы, которые нуждаются в политическом регулировании.

Вторую фазу можно обозначить как неформальную дискуссию. Это еще не связанная процессуально дискуссия, не нацеленная непосредственно на принятие решения, поскольку у ее участников нет переговорной компетенции, т. е. она не обязательна. Вместе с тем здесь апробируются формулировки проблем будущих решений.

Следующая фаза связана с выдвижением решающей инициативы. В узком смысле слова инициатива принятия решений ограничивается заявительной компетенцией внутри институтов власти, т. е. в парламенте, правительстве, органах управления. В широком смысле слова инициативы решений возникают и вне властных институтов и могут иметь различную степень влияния.

Далее следует формальная дискуссия. Правила, по которым она разыгрывается, жесткие: число ораторов строго ограничено одним представителем от каждой фракции или депутатской группы. Кроме того, время дискуссии ограничено, как правило, тремя чтениями.

Наконец, фаза принятия решения. Это уже формальный акт, благодаря которому решение обретает силу закона, если оно поддержано большинством депутатов. Негативные реакции на принятое решение представляет собой не что иное, как новую артикуляцию проблемы, и весь процесс повторяется заново[53].

Говоря о процессе принятия политических решений, необходимо четко представлять себе их классификацию. Политические решения группируют по многим критериям. В частности: по отношению к тем или иным стадиям глобального политического процесса решения, связанные с функционированием системы, ее реформированием, развитием[54]. Исходя из иерархических структур власти и субъектов, принимающих решения, выделяют пять типов:

1) законы и постановления высших органов власти;

2) решения местных органов власти;

3) решения, принимаемые непосредственно гражданами;

4) решения высших органов политических партий и общественных организаций;

5) решения местных органов политических партий и общественных организаций.

Политические решения могут также подразделяться на стратегические и тактические, исходящие из долговременных или ближайших целей[55].

Одну из первых попыток выделить основные типы политических решений можно найти в работе Р. Макридиса «Изучение сравнительного правительства», вышедшей в свет в середине 50-х годов XX в. Он выделял три типа политических решений. Первый был назван им фундаментальным — этот вид решений затрагивает всю схему принятия решений в обществе и непосредственно само лицо, принимающее решение. По сути, речь идет о таких решениях, которые кардинальным образом меняют существующую политическую систему.

Второй тип политических решений — решения законодательные. Они затрагивают статус и права многих членов общества и устанавливают новые процедуры принятия решений в обществе. К ним относятся законы и подзаконные акты, принимаемые органами законодательной власти. Наконец, третий тип решений — решения, касающиеся отдельных, индивидуальных случаев, которые Макридис называет административными или судебными. Фактически они представляют собой технику применения решений второго типа к конкретным ситуациям.

Американский политолог Р. Говард предложил классификацию решения зависимости от меры их определенности, выделяя решения с рискованными и детерминированными задачами. Первые принимаются при неполной ясности условий, породивших проблему. Субъект решения не знает точно, каков будет конечный результат. Такие решения Р. Говард назвал специфически политическими. Они в наибольшей степени выражают плюрализм интересов, игровую природу политической жизни. Решения с детерминированными задачами по существу воспроизводят сложившиеся отношения. Они сохраняют политическую нагрузку, но сама процедура принятия решения.