О политической науке. Избранные произведения

ПРЕЗИДЕНТ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ[152]

Последние события показывают, что демократизация в стране вступает в новую фазу. Нужны неотложные меры для того, чтобы все дело реконструкции нашего общества не вышло из-под контроля. Почему мы так беспомощны, когда осуществляются противозаконные действия то в одном, то в другом регионе страны? Ответ очевиден. Во-первых, старые институты власти ослаблены, в значительной степени скомпрометированы и деморализованы. А новые политические институты еще не вполне сформировались, не определили своей деятельности и ответственности, оказались не подготовленными к конфликтным ситуациям. Во-вторых, мы только сейчас начинаем понимать, что для осуществления глубоких структурных реформ, в том числе в сфере демократии, нужна твердая власть, способная сломить сопротивление как части бюрократии, так и анархических элементов, действующих среди широких слоев населения.

Мы единственная страна, где, по сути дела, нет главы государства, и одна из немногих стран, где правительство не располагает всей полнотой полномочий для правительственной деятельности. Эти утверждения звучат неожиданно, но это бесспорный факт. Может ли сегодня Президиум Верховного Совета СССР или Председатель Верховного Совета СССР принимать обязательные решения в случае возникновения социальных или национальных конфликтов? Блокада Армении, избиение турок-месхетинцев в Фергане, забастовки угольных бассейнов, незаконные демонстрации в различных регионах страны — ни одно из этих событий не могло найти адекватную реакцию со стороны названных органов. Но, может быть, такие вопросы относятся к компетенции Совета Министров СССР? На пути решения конфликтных ситуаций последнего времени мы видим, что правительство тоже не располагает необходимыми для этого полномочиями. Не следует упускать из виду, что на протяжении всех лет советской власти правительство концентрировало свою деятельность на экономических, социальных и культурных проблемах. Политические проблемы всецело были в ведении партийных органов.

Многие видят выход в том, чтобы любой вопрос нашей жизни, даже самый неотложный и острый, рассматривался в Верховном Совете СССР или даже на Съезде народных депутатов. В этом, как полагают, и находит воплощение принцип полно-властности Советов. Однако практический опыт уже в достаточной степени показал неэффективность подобного подхода. Все мы помним, что происходило, как только начиналось обсуждение вопроса о блокаде железной дороги, ведущей из Азербайджана в Армению. Депутаты, избранные в этих республиках, причем без единого исключения, неизменно поднимались и подвергали критике действия другой республики, оправдывали действия своей. А решение вопросов все время откладывалось, и даже делегирование полномочий правительству не приблизило урегулирования конфликта между двумя республиками.

У нас существует наивное предубеждение, будто президентский режим менее демократичен, чем парламентский. Но достаточно сослаться на опыт двух таких стран, как США и Франция, чтобы увидеть, насколько это необоснованно. Во Франции, например, президент является главой государства и руководит деятельностью правительства. Каждую неделю по средам Франсуа Миттеран проводит под своим руководством заседание правительственного кабинета, включая, конечно, и премьер-министра, где вырабатываются все основные решения по вопросам внутренней и внешней политики. Я не говорю уже о том, что президент Франции осуществляет все важнейшие назначения на государственные посты, за исключением тех, которые проводит парламент.

Что говорить, наша страна вдоволь натерпелась от личной авторитарной власти. Нужно уже сейчас продумать систему гарантий против сползания в будущем президентского режима к чему-либо подобному. Какие здесь дополнительные гарантии?

Первая: следовало бы внести в Конституцию СССР принцип голосования о доверии правительству. В случае если большинство депутатов Верховного Совета СССР выражает недоверие, правительство уходит в отставку. Вторая — возможность импичмента в отношении президента в случае нарушения им Конституции СССР.

Убежден: нам следует вернуться к принятому во всем цивилизованном мире принципу разделения властей так, чтобы советский парламент был действительно парламентом, правительство — правительством, глава государства — главой государства, а судебные органы сохраняли свою полную независимость от любых властей.

Многие неурядицы последнего времени происходят именно от смешивания функций властей. Всем органам власти как бы не хватает полномочий, чтобы реагировать на возникающие в обществе ситуации и конфликты. Выход состоит в признании и осуществлении на практике подлинного разделения властей. Вся полнота власти принадлежит не тому или иному органу, а народу — единственному суверенному источнику власти.

Именно народ делегирует власть различным институтам — парламенту, президенту, суду, — которые составляют ансамбль и одновременно баланс сил, контролирующих друг друга и мешающих узурпации власти в одном институте. Эта идея, высказанная еще в XVIII веке Монтескье, вошла в практику всех государств Запада и большинства развивающихся стран в XX веке. Наше государство составляет одно из немногих исключений.

Сталин, будучи Генеральным секретарем ЦК партии и не занимая долгое время государственных постов, фактически сосредоточил всю власть в своих руках. После смерти Сталина эта традиция не была полностью преодолена, и по-прежнему многие текущие вопросы внутренней и внешней политики решались в партийных, а не государственных органах.

Между тем в настоящее время Политбюро и Секретариат ЦК КПСС все больше сосредоточивают свое внимание на ключевых вопросах политической стратегии, идеологии, кадрах. Экономические, социальные и политические реформы в СССР выдвинули чрезвычайно сложные вопросы обновления социализма, формирования планово-рыночного хозяйства, нового типа федерации, правового государства, нового мышления на международной арене. Естественно, что в таких условиях партийные органы не могут не передать многие ранее выполнявшиеся ими функции соответствующим органам государства.

Однако встает вопрос: насколько готовы к этому институты нашего государства?

Нужно прежде всего заметить, что в Законе СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР не вполне ясно решен вопрос о полномочиях и функциях Председателя Верховного Совета СССР. К его ведению отнесены такие полномочия, как предоставление Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету СССР докладов о положении страны и о важных вопросах внешней и внутренней политики СССР, обеспечение обороноспособности и безопасности страны, ведение переговоров и подписание международных договоров СССР, руководство Советом обороны СССР, а также осуществление других задач.

Очевидно, что выполнение этих функций не может осуществляться исключительно при содействии аппарата Верховного Совета СССР, без активного участия руководителей соответствующих министерств и ведомств — иностранных и внутренних дел, обороны, других государственных органов, выполняющих политические функции. Между тем закон не определяет, в какой форме и на основе каких полномочий Председатель Верховного Совета СССР может осуществлять эти функции и привлекать соответствующие органы и ведомства. Это противоречие на практике решается опять же в рамках Политбюро ЦК КПСС, поскольку руководители ряда ведущих политических министерств входят в его состав, а Председатель Верховного Совета СССР одновременно является Генеральным секретарем ЦК КПСС. Однако это не снимает проблемы узаконения реально осуществляемого руководства со стороны главы государства деятельностью политических министерств и ведомств, а также соответствующих комитетов Верховного Совета СССР.

На последнем Пленуме ЦК КПСС справедливо говорилось о необходимости осуществления президентского принципа, разумеется, в рамках закона и под соответствующим контролем Верховного Совета СССР и Съезда народных депутатов СССР. В сущности, надо создать Президентский совет как нормальный институт, отражающий новую структуру власти и распределения ее функций. Но в нынешних условиях он формируется и в силу чрезвычайных обстоятельств.

В Президентский совет могли бы войти Председатель Совмина СССР, первый заместитель Председателя Верховного Совета СССР, председатель Госбанка, министры иностранных и внутренних дел, обороны, председатель КГБ, председатели комитетов по печати, телевидению и радиовещанию, секретарь и, возможно, еще некоторые другие министры.

Создание Совета стало бы важной переходной мерой на пути сильной президентской власти, без которой невозможен порядок в стране и успех перестройки, оно жизненно необходимо для сохранения единства государства в условиях подлинной федерации, самостоятельности республик.

Было бы целесообразно утвердить временное положение о Президентском совете и внести дополнения в Конституцию СССР с тем, чтобы впоследствии это было представлено на утверждение Съезда народных депутатов СССР. А в перспективе выборы президента следовало бы проводить всенародно тайным и прямым голосованием.

Особое значение для работы Президентского совета будут иметь вопросы механизма осуществления коренных экономических реформ, так как после утверждения пакета новых законов Верховным Советом СССР, в сущности, только начнется главное — перераспределение собственности и власти в стране, что потребует огромных усилий.

Возложение на Председателя Верховного Совета СССР ряда важных деловых функций по руководству государственной жизнью одновременно позволило бы разгрузить его от ведения в качестве спикера заседаний сессий Верховного Совета, об этом уже «Известия» справедливо ставили вопрос. Он мог бы председательствовать лишь на важнейших объединенных заседаниях Верховного Совета и Съезда народных депутатов СССР. Кроме того, следовало бы в соответствии с международной практикой заседания Совета Союза и Совета Национальностей, как правило, проводить раздельно. Это помогло бы более основательно обсуждать, например, национальные вопросы в Совете Национальностей, а социальные — в Совете Союза.

Формирование Президентского совета должно стать важным шагом на пути демократизации, поскольку члены Совета будут поставлены под непосредственный контроль Верховного Совета и Съезда народных депутатов СССР. Это предполагает также внесение изменений в Конституцию СССР.

И последнее: этот шаг сегодня становится неотложным.

Идея разделения властей, заявленная в статье, стала самой трудной проблемой для становления демократической системы в СССР и России. Царистская, императорская, а затем коммунистическая традиция сводили на нет даже зародышевые парламентские институты — первую Государственную Думу при Николае II, Советы при Ленине, Сталине и их преемниках. Новая Конституция РФ 1993 года не дала гарантий осуществления этого принципа.