О политической науке. Избранные произведения

НУЖНА ЕЩЕ ОДНА КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА[153]

Конституционная реформа могла бы стать важнейшим условием достижения согласия, а главное — преодоления экономического и политического кризиса. От доброй воли парламентариев, Президента и Правительства РФ зависит переход к более совершенной и эффективной системе демократического управления страной.

Синица в руках лучше журавля в небе. Сейчас сложилась уникальная возможность для перераспределения верховной власти в пользу правительства и парламента России. Президент РФ подписал политическое соглашение с Федеральным Собранием и Правительством РФ. Хочется верить, что он сделал это не просто в качестве уступки Госдуме РФ взамен на ее согласие утвердить Виктора Черномырдина Председателем Правительства РФ, а в связи с проблемой преемственности власти. То, что было необходимо или с чем можно было смириться в острейший период противостояния властей в 1993 году, когда принималась Конституция РФ, не должно кристаллизоваться как постоянная норма. Нравственный долг президента, депутатов парламента и других политиков — внести назревшие изменения в Основной Закон, извлечь уроки из пятилетнего опыта его действия. Без этого невозможно преодолеть нынешний тяжелейший кризис и гарантировать страну от его повторения в будущем.

Мы стоим перед очевидным фактом: существующая власть не смогла ни сформулировать, ни осуществить разумную и эффективную экономическую и социальную политику, обеспечить безопасность населения и государства, экономический рост и благосостояние людей, защиту национальных интересов России на международной арене.

Если раньше об этом говорили только представители оппозиционных движений, то теперь это признают все, в том числе в той или иной форме и Президент России. Было бы непростительной ошибкой, если бы политики не воспользовались, повторяю, уникальной возможностью безболезненно и законно осуществить конституционную реформу.

Лучшее — враг хорошего. Те, кто настаивает на созыве Конституционного собрания, фактически откладывают решение неотложных проблем управления страной минимум на год, а то и на два. К тому времени появится новый президент или сильный кандидат, который может решительно воспротивиться ограничению своих монархических полномочий и довести дело до нового столкновения с парламентом. Значит, самое неотложное нужно сделать сейчас и здесь.

За время действия нынешней Конституции выявились органические недостатки многих ее правовых норм. Первое: огромный перекос в сторону единоличной власти президента, отсутствие прочных гарантий против злоупотребления ею и против прямого произвола. Второе: хроническая слабость Правительства РФ и чехарда в Кабинете министров. Третье: узость полномочий Федерального Собрания РФ — Государственной Думы, которая не только лишена контрольных функций, но и фактически отстранена от формирования бюджета, контроля за финансами и распоряжением государственной собственностью. Четвертое: отсутствие надежного правового механизма преемственности высшей власти, что чревато острой закулисной борьбой в критических ситуациях. Пятое: узурпация многих прерогатив государственной власти узкой олигархической финансово-бюрократической группой, никем не избираемой и никому не подотчетной.

Многие из этих проблем обсуждались при подготовке проекта нынешней Конституции РФ на конституционном совещании, в работе которого мне довелось участвовать. Но тогда решить их не удалось. Надо ли напоминать, какой это был момент. Все висело на волоске. Нужно было любой ценой предотвратить новый тур противостояния президентской и парламентской власти и даже вспышку гражданской войны. Только ради этого президенту были временно даны столь значительные полномочия, с тем чтобы выправить это положение, когда созреют условия. Теперь это произошло.

Представители оппозиции сделают историческую ошибку, если сорвут эту возможность ради неясных им самим максималистских целей. Именно они все время настаивали на ограничении власти Президента. Неужели сейчас они решили сохранить существующие полномочия Президента в расчете на то, чтобы получить в свои руки этот пост? Это может оказаться иллюзией.

Для того чтобы принять основные назревшие поправки к Конституции, вовсе не нужно собирать Конституционное собрание. Они касаются разделов 4–6, которые определяют роль и функции Президента, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации. Такие поправки согласно ст. 136 принимаются в порядке, предусмотренном для утверждения конституционного закона. Процедура их утверждения достаточно сложная. Согласно ст. 108 федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством — не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. В течение 14 дней конституционный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136).

Хотя эти последние положения сформулированы не вполне ясно, их можно истолковать так: во-первых, процедура подписания поправки Президентом предшествует ее одобрению органами законодательной власти субъектов РФ; во-вторых, президент не вправе вернуть конституционный закон, который подлежит подписанию им.

Теперь по существу поправок.

1. Больше всего проблем возникло в связи со злоупотреблениями ст. 90 Конституции РФ, предоставляющей президенту право на издание указов и распоряжений, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. За три года было принято около трех тысяч (!) указов.

Возникло своеобразное указное право. Оно нередко подменяет законы, противоречит им, отменяет монополию законодательной деятельности Госдумы РФ. Указное право использовалось и для «раздач» приближенным президента финансовых средств, зданий, различных льгот и прав. Таких масштабов державных «дач» не знала даже царская власть. Помните классическое: царь указал — Дума проговорила. А наша Госдума даже не «проговорила», она попросту отстранена от главных решений.

Поэтому предложил бы, чтобы преодолеть дурную традицию, заменить понятие «указ» на ордонанс (как во французской конституции) и строго ограничить случаи, когда президент их принимает. Нужно навсегда покончить с положением, когда одно лицо фактически выступает в роли и главы государства, и законодателя. Такого положения нет ни в одной президентской республике в мире.

На худой конец, если это предложение окажется неприемлемым, можно оставить за президентом право на утверждение указов, но добавить «не имеющих нормативного характера и не направленных на распределение ресурсов».

2. Президент РФ постоянно превышает свои права, связанные с формированием Правительства РФ. Согласно ст. 83 Президент РФ назначает с согласия Госдумы РФ Председателя Правительства РФ. Что касается заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, то президент назначает их на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ. Этот порядок практически не соблюдается. Президент тасует Кабинет, как колоду карт, по своему усмотрению (нередко эмоционально или по подсказке окружения), не ожидая формального представления Председателя Правительства РФ и, как правило, ничего не сообщая ни парламенту, ни народу. В такое положение он поставил и двух последних руководителей правительства.

Не так давно президент публично выступил по ТВ даже с прямой претензией на то, чтобы монопольно распоряжаться должностями вице-премьеров и некоторых ключевых министров, оставив Председателю Правительства РФ право представлять только второстепенных министров. Подобный порядок имел место только при Сталине, но и тогда не было такой капризной кадровой лихорадки. Значит, прежде всего нужно восстановить конституционные принципы формирования Кабинета министров.

3. Практически мы вернулись к советской практике существования двух правительств — политического и экономического. Раньше роль первого играло Политбюро, сейчас Совет безопасности и прямое подчинение президенту министров внутренних дел, обороны, ФСБ, других «силовиков», а также иностранных дел. Председатель Правительства ни разу не представлял кандидатов на эти должности и фактически отстранен от руководства данными ведомствами (кроме решения вопросов их финансирования).

Юридическое обоснование для раскола единой правительственной деятельности сторонники всевластия президента находят в положениях ст. 80, пункт 3, о том, что президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; ст. 83, пункт ж): президент формирует и возглавляет Совет безопасности РФ; пункт и): президент формирует Администрацию Президента РФ. Эти положения должны быть взвешены в свете практического опыта и изменены либо заменены.

Определение основных направлений внешней и внутренней политики России не может быть делом одного человека. За все это столетие ни разу не произошло так, чтобы одно лицо было в состоянии нести на себе это колоссальное бремя. Сталин был исключением, но надо ли напоминать, к каким извращениям это привело. При Хрущёве, Брежневе, Горбачёве существовал ареопаг из 15–20 человек (Политбюро, Президиум), который определял политику государства. Сейчас мы откатываемся назад, к сталинской модели в этом вопросе. Поэтому было бы целесообразно зафиксировать совместное определение основных направлений политики — президентом, правительством, Федеральным Собранием РФ. Политику в рамках регионов определяют представительные органы, президенты и губернаторы субъектов Федерации.

Затем должен быть решен вопрос об институте Администрации Президента. Этот орган с раздутым аппаратом (почти до уровня аппарата ЦК КПСС) фактически формировал указное право, тайно готовил кадровые перемещения. Тем самым он взял на себя многие функции и правительства и парламента. При этом Администрация формируется путем назначения, постоянно перетряхивается и отчитывается только перед одним лицом. Защищая этот институт, ссылаются на Администрацию президента США. Но там она официально выступает в роли правительства. У нас же правительственная власть, как шкура медведя, оказалась разорванной на три части: Совет безопасности (личное политическое правительство президента), собственно Правительство РФ и Администрация. Эта последняя должна быть упразднена в Конституции РФ. При президенте достаточно иметь канцелярию, как, скажем, во Франции, не упоминая об этом в Конституции РФ.

4. Из сказанного видно, какая жалкая роль отведена Правительству РФ. С одной стороны, власть правительства жестко ограничена президентом, а с другой — его постоянно трясет парламент. Парламент мало что может решить, но у него имеется достаточно полномочий, чтобы мешать правительству эффективно работать. Главная реконструкция Конституции РФ должна состоять в создании сильного, достаточно стабильного и наделенного всеми необходимыми полномочиями Правительства РФ. Следовало бы, на мой взгляд, включить в Конституцию РФ положения о том, что Председатель Правительства РФ после его утверждения:

а) определяет состав Кабинета министров РФ по согласованию с президентом и после предварительного обсуждения ключевых фигур с комитетами Госдумы;

б) определяет экономическую политику и согласовывает ее с Госдумой РФ;

в) проводит внутреннюю и внешнюю политику, выработанную совместно президентом, правительством и Федеральным Собранием РФ.

5. Опыт показал, что Государственная Дума РФ в ее нынешнем виде лишена возможности решать коренные вопросы государственной жизни, а во многих случаях — оказывать влияние на их решение. Даже бюджеты — этот главный инструмент парламентов во всех странах — Дума утверждала «под дулом пистолета» — под угрозой ее роспуска. То же самое происходило с согласием на утверждение Председателя Правительства РФ. В отличие от всех парламентов мира наша Дума лишена контрольных функций в отношении правительства и не имеет реальной возможности повлиять на решение президента.

Насколько нам известно, в подготовленное сейчас политическое соглашение включен принцип, согласно которому Госдума получит возможность влиять на назначение некоторых ключевых фигур в Кабинете министров. Но есть еще ряд важных проблем.

а) Следовало бы включить в Конституцию РФ положение о том, что Государственной Думе РФ принадлежит исключительное право утверждения законов и других правовых норм. Тем самым президенту и правительству оставляется право издания подзаконных актов, постановлений по конкретным вопросам управления государством.

б) В ст. 93, пункт 1, где речь идет об основаниях для отрешения от должности президента, следовало бы добавить «в случае злоупотребления властью и превышения полномочий, имевших тяжелые последствия для государства и народа России».

в) В ст. 3, пункт 4, где говорится о роспуске Государственной Думы в случае троекратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ, было бы целесообразно изменить редакцию. Вместо слов «президент распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» записать «президент может распустить Государственную Думу РФ и назначить новые выборы».

6. Полагаю, что целесообразно было бы вернуться к вопросу о введении поста вице-президента РФ. Наш опыт показал, насколько это необходимо в случаях болезни или отъезда за рубеж Президента РФ. Это в особенности важно для плавной преемственности власти главы государства или отрешения его от должности. Во всех президентских республиках не случайно существует такая должность. Вице-президент проходит школу руководства государством и нередко становится главной фигурой на очередных выборах президента.

Введение такого поста в настоящее время значительно ослабило бы конфликт ветвей власти, ограничило круг претендентов на роль президента, которых сейчас насчитывается добрый десяток. Можно было бы в порядке исключения избрать вице-президента вместе с очередными выборами Госдумы в 1999 году, а глава государства мог бы возложить на него часть своих обязанностей.

Многие из названных предложений в том или ином виде обсуждались на конституционном совещании в 1993 году и не были приняты из-за противостояния властей. Теперь конституционная реформа могла бы стать важнейшим условием достижения согласия, а главное — преодоления экономического и политического кризиса. От доброй воли парламентариев, Президента и Правительства РФ зависит переход к более совершенной и эффективной системе демократического управления страной. Зависят гарантии стабильности Российского государства.

В целом конституционная реформа обращена в большей степени в будущее. Очевидно, что, если сохранить существующее положение вещей, новый президент, опираясь на нынешнюю Конституцию РФ, сможет установить авторитарный режим с непредсказуемыми последствиями. Все опять будет зависеть от личности, а что это означает для страны, мы видели на примерах наших правителей — от Сталина и Хрущёва до Горбачёва и Ельцина.

Мне не удалось опубликовать эту статью ни в одной из крупных газет, поскольку высказанные в ней предложения резко расходились с позицией Президента РФ Б. Ельцина. В сущности, это было четвертым моим изгнанием из печати: первое — в 1967 году после публикации статьи против цензуры, второе — в 1973 году после разгрома Института конкретных социологических исследований, третье — в 1991 году после вынужденной отставки из «Литературной газеты».

И только после ухода Ельцина положение стало меняться, и я снова обрел трибуну, правда в ограниченных пределах. Новый президент отказался от так называемого указного права с целью приватизации собственности. Однако некоторые вопросы разделения полномочий между тремя властями не решены до сих пор.