Властные институты и должности в Европе в Средние века и раннее Новое время

Глава 6. Центральные органы управления в немецких территориальных государствах XVI в.[17]

XVI в. принадлежит важное место в развитии немецкой государственности. Историческое своеобразие Германии заключается в том, что это развитие происходило там на территориальном, а не на общенациональном уровне. Рост и упрочение территориальных государств в XVI в. в наибольшей степени выразились в интенсивном строительстве и институциональном оформлении органов государственного управления.

С конца XV в. при дворах немецких территориальных государей в резко возрастающем количестве начинают издаваться уставы (Ordnungen, Instructionen) различных органов управления и должностей. Они охватывают двор территориального государя, Придворный совет, канцелярию, финансовое ведомство, Духовный совет, местные административные органы. Примечательно, что на первых порах нормотворческие акты в большинстве случаев издавались в составе Придворных уставов (см. издания А. Кет, М. Hass[18]). Со временем в ходе дифференциации сфер управления уставы стали издаваться отдельно для каждого специализированного органа: судебно-административного, финансового, духовного. Отдельную большую группу источников составляют церковные уставы протестантских княжеств, изданные в многотомной серии, основанной Эмилем Зелингом. Уставы часто переиздавались и дополнялись. Благодаря уставам органы управления приобретают нормативное регулирование, установленные правила функционирования сообщают им устойчивость, определенность и в конечном итоге жизнеспособность.

Интерес немецких исследователей к истории государственного управления (Verfassungs und Verwaltungsgeschichte) территориальных государств, особенно Бранденбурга-Пруссии, заметно усилился начиная с последней трети XIX в., выразившись в ряде крупных публикаций и обзорных работ (S. Isaacsohn, M.J. Neudegger, М. Mayer, М. Hass). Такие крупные историки государства, как О. Hintze и его ученик F. Hartung, стремились рассматривать историю институтов управления не как вспомогательную дисциплину государственного права, но в тесной связи с социально-экономическими процессами эпохи. В 1930-х гг. появились первые монографические исследования по истории органов управления отдельных территориальных государств (F. Gundlach, I. Kothe).

Число специальных исследований об управленческих институтах территориальных государств резко увеличилось после Второй мировой войны, когда территориальные государства начали рассматриваться как истоки современного немецкого федерализма. Отличительной чертой исследовании неизменно оставались в высшей степени характерные для немецкой исторической школы широкий охват и основательность проработки источников (W. Ohnsorge, К. Blaschke).

Исследования последних десятилетий отмечены новыми проблемными подходами. Через призму истории управления рассматриваются вопросы развития и социальной мобильности отдельных общественных и профессиональных слоев (М. Lanzinner, G. Franz), объектом пристального анализа с привлечением просопографического метода исследования становятся управленческие элиты (W. Berhnardt, H. Noflatscher), углубленно исследуются отдельные сферы управления (U. Schirmer) и влияние конфессионального своеобразия на развитие органов управления (V. Press). Тем не менее историкам остается еще большое поле для приложения их сил, лежащее в сфере привлечения новых пластов рукописных источников и обобщающего сравнительно-исторического метода.

Строительство органов управления территориальных государств происходило в рамках княжеского двора, который представлял собой сложившийся в эпоху Средневековья вокруг личности государя властный и представительский центр, организационно представленный ответственными должностями, службами, определенными механизмами принятия решений. В XVI в. территориальный государь и его двор, в предыдущие века странствовавшие от одного замка к другому, окончательно приобретают оседлость. Во всех княжествах складываются резиденции как постоянное местопребывание государя (wesentlicher Sitz) и его двора, например: Мюнхен в герцогстве Баварском, Кёльн на Шпрее (часть современного Берлина) в курфюршестве Бранденбургском, Штуттгарт в герцогстве Вюртембергском, Дрезден в герцогстве (с 1547 г. — курфюршестве) Саксонском.

Концентрация территориальной власти в одном постоянном центре существенно способствовала организации институтов управления и росту самого двора. В самом деле, в течение XVI в. численность двора немецких государей лавинообразно увеличивается: например, двор Виттельсбахов в Мюнхене, насчитывавший в 1508 г. 162 человека, увеличился к 1591 г. до 700 человек, двор курфюрста Бранденбургского в Кёльне на Шпрее достигал в середине XVI в. 450 человек.

Лица, служившие и в значительной степени жившие при дворе, можно подразделить на две категории. К первой относились собственно придворные (Hofstaat), лица дворянского происхождения, в том числе из родовитого дворянства, осуществлявшие рыцарскую службу своему государю и составлявшие его двор и свиту. В источниках они называются Diener, adliges Hofgesinde, Gesellicht или собирательно: Grafen, Herren, Adel. Во вторую категорию входили собственно служащие, занятые регулярной работой в сферах управления княжеством. Кроме этого, при любом дворе находилось большое число придворной челяди (Hofgesinde, gemeines Hofgesinde, Mägde und Knechte), работавшей в бесчисленных технических службах, обеспечивавших жизнедеятельность двора.

Между собственно придворными и служащими управления княжеством не было четкого разделения, как не были еще разделены и сами сферы придворного и государственного управления: высшие должностные лица двора одновременно могли быть заняты в органах управления всем княжеством.

Двор территориального государя имел строгую иерархическую структуру, его должности сформировались в эпоху Средневековья по образцу императорского двора, ключевыми из них, как известно, традиционно были четыре главные должности: маршал (Marschall, Marschalk), камерарий (Kämmerer), стольник (Truchseß), кравчий (Schenk, Mundschenk). В XVI в. при немецких дворах продолжали существовать должности со всеми четырьмя перечисленными названиями. Однако реальное содержание каждой из них уже сильно отличалось от первоначального.

Со второй половины XIII в. при немецких дворах возникает должность гофмейстера, который отвечал за порядок при дворе, председательствовал в придворном суде, возглавлял все придворное хозяйство. К середине XV в. гофмейстер становится главным придворным должностным лицом. Его задачи слишком велики, поэтому нередко они распределяются между несколькими лицами, так появляются верховный гофмейстер (Oberster Hofmeister), земский гофмейстер (Landhofmeister), осуществлявший связь с сословиями, гофмейстер государя, гофмейстер государыни, гофмейстер принцев.

В XVI в. на первое место при некоторых дворах снова выдвигается должность маршала (герцогство Саксонское, ландграфство Гессенское, курфюршество Бранденбургское), в других же главным должностным лицом двора продолжает оставаться гофмейстер (герцогство Баварское, герцогство Вюртембергское, курфюршество Пфальцское).

Представление о деятельности носителя высшей придворной должности — в данном случае маршала — дает Устав двора курфюрста Бранденбургского Иоахима II от 1537 г. Мы видим, как далеко отстоит эта деятельность от первоначальных задач маршала, некогда пекшегося главным образом о вооружении и лошадях, свите своего господина и военных походах. В XVI в. маршал курфюрста Бранденбургского является главным администратором двора в Кёльне на Шпрее.

В его руках находится полицейская власть при дворе, он разбирает все проблемы придворных, пресекает и разбирает их стычки, задерживая зачинщиков. Маршал взимает штрафы за нарушение придворного устава, в том числе за уклонение от службы, которая предполагала и участие придворных в церковных службах, общих трапезах, ожидании выхода курфюрста и т. д.

Маршал осуществляет надзор за конюшней, действуя через маршала по фуражу (Futtermarschalch). Здесь не только дань традиции, но и отражение того обстоятельства, что лошади продолжали оставаться важнейшим элементом жизнеобеспечения двора. По числу лошадей придворные и служащие подразделялись на одно-, двух-, трехлошадников (Ein-, Zwei-, Dreirosser) и т. д. Количество лошадей определяло важность должности.

В ведении маршала находилась и самая трудоемкая, хлопотная и затратная сфера деятельности любого двора: подготовка и проведение ежедневных трапез с несколькими сотнями участников. Маршал проверяет чистоту и качество пищи, он распределяет придворных по столам в порядке, соответствующем их сословному и должностному статусу. Маршал ударом своего посоха дает знак к началу трапезы. Он контролирует, чтобы к столу не допускались посторонние, чтобы пища не выносилась, ежедневно проверяет счета кухни, винных погребов и т. д. Маршал опирался на поддержку домового гофмейстера (Haushofmeister) и домового фогта (Hauwogt) и многочисленной челяди.

Наряду с управлением двора маршал принимал самое активное участие в государственных делах: принимал послов, вел переговоры, возглавлял дипломатические миссии. Маршал занимал ведущее положение среди советников и следил за их работой, он докладывал на аудиенциях курфюрсту проекты решений совета. Выдающимся маршалом курфюрстов Бранденбургских в 1530–1540 гг. был Адам фон Тpoтт, прославившийся как умелый дипломат, например, в переговорах со Шмалькальденским союзом, где курфюрсты Бранденбургские занимали примирительную позицию между протестантскими князьями и императором. Адам фон Тротт обладал и качествами маршала в первоначальном смысле: он лично возглавлял войско курфюрста в венгерском походе 1542 г.

В тех территориальных государствах, где высшим должностным лицом двора был гофмейстер, его функции примерно соответствовали описанным выше задачам деятельности маршала при дворе курфюрстов Бранденбургских. В этом случае маршал был помощником и заместителем гофмейстера. В резиденциях, где положение гофмейстера было второстепенным, его должность в течение XVI в. продолжала терять свое значение: очень часто гофмейстерам поручалась организация воспитания и образования детей государя, например, при дворе курфюрстов Бранденбургских и Веймарском дворе герцогов Саксонских.

Должность камерария в ее традиционном значении практически исчезает при территориальных дворах XVI в. Аналогичным немецким понятием Kämmerer/Kammermeister обозначаются теперь должности служащих структур финансового управления, притом замещавшиеся почти всегда лицами недворянского происхождения. Наряду с этим корень Kammer присутствует и в названиях ряда должностей, носители которых осуществляли свою службу в покоях государя (Kammer, Gemach). Речь идет о доверенных советниках, личных секретарях, пажах государя (Kämmerer, Kammerrat, Kammersekretär, Kammerknabe).

Такие придворные должности, как стольник (Truchseß), кравчий (Schenk), предстоятель кухни (Küchenmeister), конюший (Stallmeister), охотничий (Jägermeister), привратник (Türknecht), в XVI в. встречаются повсюду при немецких дворах. Однако они почти всегда носят характер почетной службы, их носители исполняли соответствующие символические действия в придворных церемониальных актах. Эти должности поэтому часто превращались в наследственные, а их названия становились составной частью имени. Действительную же службу по обслуживанию стола государя, его погребов, кухни, конюшни, охоты и внутренних покоев несли нетитулованные слуги.

Хотя местом, где возникли институты центрального управления, был двор территориального государя, свое происхождение они ведут не от главных придворных должностей. Зародыши учреждении по управлению страной находились в княжеском совете и канцелярии.

Начиная с ХII–ХIII вв. в немецких грамотах уже упоминаются советники (consiliarii), влиятельные лица из земского дворянства или министериалов, собиравшиеся от случая к случаю и служившие князю советом, исполнением поручений, участием в княжеском суде. Превращение Совета в постоянный орган управления относится к концу XV в. Тогда уже различались советники, постоянно пребывающие в княжеской резиденции (wesentliche Räte, tägliche Räte), и советники, вызываемые по необходимости (Räte von Haus aus). В источниках встречаются следующие названия этого органа: Совет (Rat), Придворный совет (Hofrat), Княжеский совет (fürstlicher Rat), Верховный совет (Oberrat) и Правление (Regiment), Правительство (Regierung), Правительство страны (Landesregierung).

Ранее всего Совет сложился в Австрии. В 1490 г. эрцгерцог Максимилиан основал коллегиальное правительство в Тироле (Regiment). В 1497 г., уже как германский император, он в рамках имперских реформ создает Придворный совет (Hofrat/Hofregiment), который предназначался как для дел империи, так и для австрийских наследственных земель и имел успех преимущественно именно в отношении последних. Опыт Максимилиана получил важное значение как образец для других немецких территориальных государей. Так, под его прямым влиянием в 1499 г. был издан Устав Придворного совета курфюрста Саксонского Фридриха Мудрого, который перед этим долгое время находился при императорском дворе. Коллегия советников как центральный институт управления в ландграфстве Гессен была организована в 1522 г. по саксонскому образцу и весь XVI в. официально называлась Statthalter, Kanzler und Räte. Австрийское влияние прослеживается и в герцогстве Вюртембергском, где в период оккупации Габсбургами (1520–1534) австрийская администрация создала центральный орган управления (Regierung), принципы которого герцог Кристоф сохранил в созданном им в 1553 г. Верховном совете. Институциональное оформление Придворного совета в герцогстве Баварском относится только к 1551 г., хотя упоминание о советниках герцога часто встречается в источниках и прежде. Правила работы придворных советников содержит и Устав двора курфюрста Бранденбургского Иоахима II от 1537 г. Примеры можно было бы продолжить Совет как центральный орган управления в XVI в. был создан во всех территориальных княжествах.

Несмотря на некоторые местные особенности, деятельность Совета как центрального судебно-административного органа, организация и принципы его работы повсюду очень схожи. Это объясняется общим образцом для устава Совета, интенсивными контактами между дворами территориальных государей, не в последнюю очередь через переходивших на службу от одного князя к другому ученых юристов. Важным было и то, что везде создание центральных органов управления имело одну и ту же цель: укрепление власти государя.

В XVI в. управленческая функция власти еще не мыслилась отдельно от судебной. Для территориального государя управлять это значило вершить суд. Поэтому его Совет или Правительство прежде всего были судебным органом. Придворные уставы определяют эту задачу Совета как «дела партий (partheien, parteisachen)». Правда, во всех крупных территориальных государствах с конца XV в. уже существовали верховные суды (Hofgericht, Oberhofgericht, Kammergericht), созданные вследствие получения от императора привилегии судебного иммунитета. Совет не подменял Верховный суд княжества, в совете разбирались в основном прошения, жалобы и некоторые спорные дела. Причем целью советников было примирить конфликтующие стороны, свести дело к мировому соглашению, компромиссу.

Административные задачи касались дел княжеского правления. В бранденбургском Уставе 1537 г. Иоахим II называет их «наши дела (unsere sachen)». Имеются в виду: территориальное законодательство, выдача привилегий и пожалований, ленные дела, надзорно-распорядительная деятельность в отношении органов местного управления — амтов.

Члены Совета назначались лично государем, их число в XVI в. постоянно растет. Так, Совет баварского герцога в середине века состоял из 17 советников, в конце века их было уже 42. Советники делились по образцу имперского суда на заседателей рыцарской скамьи (Ritterbank), из дворянского сословия и на заседателей ученой скамьи (Gelehrte Bank), докторов и лиценциатов права. В последней группе повсюду решительно преобладали служащие бюргерского происхождения. Именно они составляли элиту управления в XVI в. Некоторые из них учились в итальянских университетах, в основном в Болонье и Падуе, но большинство получали образование на родине. Не случайно в этот период многие территориальные государи основывают собственные университеты, ставшие кузницей кадров для органов управления: Ингольштадт/Бавария 1472 г., Виттенберг/Саксония 1502 г., Франкфурт-на-Одере/Бранденбург 1505 г., Марбург/Гессен — 1527 г.

Председателем Совета был либо высший чиновник двора, маршал или ландгофмейстер, последний, например, в Баварии и Вюртемберге, либо канцлер, как в Саксонии (Альбертинская линия), Гессене, Бранденбурге.

Канцлер был руководителем канцелярии и ключевой фигурой во всем управлении. Он надзирал не только за работой канцелярии, но и за службой советников, докладывал государю на аудиенциях о важных делах, по менее значительным принимал решения сам. Канцлер подавал государю на подпись и заверял документы. Исторически должность канцлера развилась из должности главного писца канцелярии (protonotarius), хранителя печати. Известным атрибутом канцлера был перстень-печатка государя, который он носил на цепочке вокруг шеи. С этим атрибутом изображены, например, все бранденбургские канцлеры XVI в. на дошедших до нашего времени портретах. Канцлеры должны были «верно и только по повелению государя употреблять его печать и печатку». Важно подчеркнуть, что на протяжении всего XVI в. пост канцлера в Саксонии (Альбертинская линия), Бранденбурге и Вюртемберге занимали лица исключительно бюргерского происхождения с университетским образованием. Компетентность и профессионализм становились для государя важнее, чем родовитость.

Канцлер участвовал во всех важных переговорах с сословиями внутри страны, нередко его посылали для важных миссий за границу или он сопровождал в поездках государя. Как правило, канцлеры определяли политику государства, были причастны ко всем значительным политическим решениям. К таким относились, например, Симон Фадей Экк (Simon Thaddäus Eck), канцлер баварский с 1559 по 1574 г. или Ламперт Дистельмейер (Lampert Distelmeier), канцлер курфюрстов Бранденбургских с 1558 по 1588 г. Когда канцлер всецело посвящал себя делам «высокой политики», для непосредственного руководства канцелярией вводился пост вице-канцлера.

В уставах и инструкциях даются четкие рамки деятельности Совета. Он собирается по будним дням ежедневно. Рабочий день советников почти везде начинается ранним утром, с шести утра летом и с семи утра зимой, продолжается до обеда в 10 часов и возобновляется после обеда на срок, который потребуют дела, вплоть до 16–17 часов. Пропускать часы службы запрещается под угрозой штрафа.

Придворный совет действовал как коллегиальный орган, что не только давало возможность обсуждать вопросы разносторонне, но и препятствовало сосредоточению власти в одних руках. Председатель Совета вел заседания и следил за порядком работы. Статьи уставов и инструкции регламентируют работу советников во время заседании совета. За докладом по обсуждаемому вопросу (Proposition), который мог сопровождаться содокладом другого члена Совета (Relation), следовало обсуждение. В обязательном порядке и поочередно опрашивалось мнение всех без исключения советников, нельзя было перебивать говорящих, повторять уже сказанное. Не допускались перепалки и стычки во время дискуссий. Говорить нужно было коротко, внятно и только по делу. Решения принимались большинством голосов, в важных и сложных вопросах запрашивалось мнение государя. В XVI в. государь сам уже редко присутствовал на заседаниях Совета, отделение его личности от рутины каждодневных дел Совета свидетельствовало о процессе бюрократизации в сферах управления.

Характерно, что некоторые уставы содержат признаки специализации внутри Совета. Инструкция Совету баварского герцогства от 1551 г. содержит требование без нужды не загружать ученых советников простыми делами, дабы они могли сосредоточиться на делах большой важности и спорных (gross wichtig und zweifenlich). Ученым советникам, в свою очередь, поручается заранее прорабатывать сложные вопросы по сводам права и докладывать Совету при рассмотрении дела в особой реляции.

Канцелярия. В заседаниях Совета принимали участие секретари и писцы, они вели протоколы заседаний и записывали решение. По баварскому Уставу Придворного совета 1573 г. на заседании полагалось быть по меньшей мере двум секретарям и одному писцу. Исторически Канцелярия являлась тем учреждением, где ранее всего стали работать профессионалы и на регулярной основе, в этом смысле она справедливо считается зародышем всей системы управления территориального государства. Канцелярия работает в те же часы, что и советники, в ней на основании решений совета не только изготовляются, но и копируются в особые регистры все документы: привилегии, подтверждения, закладные, продажи, договоры с сословиями, письма и т. д. Персонал Канцелярии (Kanzleiverwandte) состоит из секретарей, писцов, регистраторов, посыльного и канцелярской прислуги. После канцлера в Канцелярии на первый план выдвигаются секретари, их значение неуклонно увеличивается. Каждый из секретарей ведет определенный, строго очерченный участок работы Канцелярии, распределяя задания по переписке между писцами. Так, по Канцелярскому уставу курфюршества Саксонского от 1547 г. из пяти секретарей каждый должен вести документацию одного определенного административного округа курфюршества, специальный секретарь назначался и для оформления ленных дел.

Поскольку в Канцелярии хранились важные документы, ее дверь всегда должна была быть закрытой для посторонних, никому без разрешения государя или канцлера не разрешается смотреть в регистрах привилегий и других документов, делать оттуда выписки или вносить туда собственные записи. Все советники, входящие в Канцелярию, должны оставлять своих личных слуг за ее пределами. Ночью несколько слуг или молодых писцов должны были ночевать в канцелярии и сторожить ее.

Отмечая большое значение создания коллегиального судебно-административного органа управления, исследователи предостерегают от переоценки его роли как института власти (М. Klinkenborg, G. Oestreich, К. Dülfer). Хотя Придворный совет самостоятельно выполнял большое количество каждодневной рутинной работы, вне его компетенции оставались принципиальные решения финансовой и церковной политики, внешняя и династическая политика. По этим вопросам, которые по терминологии XVI в. назывались «тайными делами», территориальный государь принимал решения сам, предварительно обсудив их в кругу лично подобранных доверенных и компетентных советников. Подобный способ правления известный немецкий историк G. Oestreich назвал «личным правлением немецких князей (das persönliche Regiment der deutschen Fürsten)» и считал его типичной формой правления в XVI в.

Постепенно формируются структуры и должности властного центра вокруг государя, их обозначения содержат слово Kammer (покои, палата государя): Личная канцелярия государя (Kammer-Kanzlei), доверенные советники (Kämmerer, Kammerräte), личные секретари (Kammer-Sekretäre), писцы Личной канцелярии (Kammer-Schreiber). Сюда поступает конфиденциальная почта государя, здесь составляются важнейшие документы. Особый вес и влияние на политику приобретают каммер-секретари, например Франц Курц (Franz Kurtz), многолетний каммер-секретарь герцога Кристофа Вюртембергского (1550–1568) или Симон Бинг (Simon Bing), которого называли «пером» Филиппа, ландграфа Гессенского (1518–1567). Властный центр вокруг государя, позже названный Тайным советом, первоначально имел размытую структуру, неопределенный график заседаний (собирались по мере надобности), протоколы велись не всегда, сфера деятельности была нечеткой, что нередко приводило к вмешательству в компетенцию других управленческих структур и неразберихе.

Начало институционального оформления Тайного совета в немецких княжествах относится к последней трети XVI в., но заметно раньше он был образован при дворе Габсбургов (1527), затем следовали курфюршество Саксонское (1574), Бавария (1582), курфюршество Бранденбургское (1604). В придворной иерархии Тайный совет стоял выше всех других структур управления, и его указания были обязательны к исполнению. Развитие этого института было выражением растущей единоличной власти государя, на его заседаниях князь мог быть свободен от влияния сословии и действии коллегиальной солидарности Придворного совета или финансовых служащих.

Повсеместное распространение Тайного совета в структурах управления относилось к XVII–XVIII вв. и отражало развитие абсолютизма в немецких территориальных государствах. Тайный совет получает всю полноту политических и административных задач, именно он явился тем институтом, из которого затем развились система современного управления в форме специализированных министерств.

Названия центральных органов управления финансами также имеют в своем составе слово Kammer, связанное в данном случае с понятием camera (лат.), chamara (древненем.) — помещение в покоях князя, часто со сводами, в котором хранились особенно ценные вещи: дорогое оружие, драгоценные украшения, наличные деньги в золотых и серебряных монетах и т. п. Название Kammer, применительно к институтам финансового управления XVI в. Казначейская палата, в различных территориальных государствах получало разную стилистическую окраску: Kammerkollegium (Коллегиум казначейской палаты), Raitkammer (Счетная палата), Schatzkammer (Сокровищница), Hofkammer (Придворная казначейская палата), Kammerrat (Совет казначейской палаты), Rentkammer (Казначейская палата).

До XVI в. задачей принимать и записывать доходы с имений княжеского домена, княжеских регалий, различных сборов обладал служащий, который обычно назывался казначей (Rentmeister, от Rentei — казна), казначей страны (Landrentmeister) или писец страны (Landschreiber). Право отдавать распоряжения о расходовании средств из казны княжества имел либо сам государь, либо высший чин двора и Княжеского совета (гофмейстер/маршал). Во второй половине XV в. в дополнение к названным получает распространение должность каммермейстера, которую занимают лица преимущественно бюргерского происхождения. Каммермейстер вплоть до первой половины XVI в. единолично ведал княжеской казной, проверял счета местных органов управления. В его подчинении было несколько младших служащих, в том числе один-два писца. Все они занимались главным образом ведением счетов, не участвуя в консультациях и принятии решений финансово-политического характера. Последние происходили в кругу советников государя.

Такое примитивное управление финансами уже не соответствовало потребностям укрепляющихся территориальных государств. Рост и утверждение территориальной власти требовали дополнительных громадных расходов на строительство органов управления и оплату служащих, на представительские расходы, включая содержание двора и строительство резиденций, наконец, на наем и содержание пешего войска, существовать без которого в век религиозных военных союзов в Германии и турецкой опасности было немыслимым для всякого сколько-нибудь значительного княжества. Создание центральных финансовых органов в XVI в. было попыткой ответить на новые вызовы времени.

Создание центральных финансовых органов происходит в рамках процесса дифференциации функций управления. Из членов Придворного совета выделяются советники для исполнения специальных задач финансового управления. Передовыми здесь опять были Габсбурги. В начале 1498 г. император Максимилиан основывает Придворную казначейскую палату (Hofkammer) как центральный финансовый орган для империи и австрийских наследственных земель: «Чтобы всякое время все доходы наши и расходы отменно знать». В 1527 г. эрцгерцог Фердинанд заново создает Придворную казначейскую палату для наследственных австрийских земель. Что был коллегиальный орган во главе с председателем, несколькими камеральными советниками, кассиром и секретарями, наделенный контрольными и даже плановыми функциями. В герцогстве Саксонском все финансовые службы были объединены в Казначейскую палату (Rentkammer) в 1524 г. В герцогстве Вюртембергском коллегиальный институт управления финансами Казначейская палата (Rentkammer) — сформировался под австрийским влиянием во время оккупации Габсбургов (1520–1534) и свое окончательное оформление получил в 1553 г. Тенденция к выделению финансового органа управления наблюдается и в ландграфстве Гессенском с появлением в 1530-е гг. в Совете государя камеральных советников; в полной мере финансовое ведомство (Rentkammer) сложилось здесь в 1568 г. В Баварии герцог Альбрехт V издает Инструкцию к созданию Совета казначейской палаты (Kammerrat) в 1550 г. Напротив, в курфюршестве Бранденбургском финансовые функции управления в XVI в. еще не сосредоточены в самостоятельном коллегиальном органе. Устав двора курфюрста Иоахима II от 1537 г. содержит информацию лишь о казначее (Rentmeister), который получает и регистрирует все денежные поступления, организует проверки домениальных владений курфюрста и обращается за указаниями к советникам курфюрста.

Задачей Казначейской палаты было охватить своим надзором все сельскохозяйственные имения и лесные угодья княжеского домена, локальные хозяйственные органы и административные службы, через которые в казну поступают доходы от различных княжеских регалий и монополий: таможенной, горной, соляной, пивной, а также подотчетных князю налогов, выплат различных денежных обязательств, долгов и т. д. Казначейская палата проводила регулярные проверки счетов подотчетных хозяйств и служб, через нее в кассу территориального государства стекались все денежные доходы и контролировалось поступление натуральных сборов, в первую очередь для снабжения двора. Казначейская палата вела выплату жалованья служащим, совершала платежи по всем государственным нуждам и долгам государя.

Численность Казначейской палаты в XVI в. была сравнительно невелика. Так, в Австрии в 1527 г. этот орган состоял из пяти членов: казначея (председатель), двух камеральных советников, двух кассиров, которым были приданы несколько секретарей. В герцогстве Вюртембергском в 1545–1546 гг. Казначейская палата насчитывала восемь сотрудников: каммермейстера (председатель), шесть камеральных советников, одного бухгалтера; в их подчинении были один секретарь и четыре писца. Число членов Совета казначейской палаты в герцогстве Баварском во второй половине XVI в. колебалось от четырех до шести, не считая секретарей и писцов. Среди служащих Казначейской палаты еще более, чем в Придворном совете, доминирует бюргерский элемент, что, в сущности, представляется вполне естественным, ибо профессиональные качества, требовавшиеся в работе с финансами, соответствовали умениям бюргерства, а не дворянства.

В сфере управления финансами с наибольшей яркостью проступает и проблема отношений территориального государя с земскими сословиями, в XVI в. еще претендовавшими на существенное влияние в финансовой политике. Именно тогда совершается переход от финансирования государства и двора из средств княжеского домена и регалий к финансированию преимущественно из налогов, которые вотировали сословия, обсуждая и принимая соответствующие решения на земских сословных собраниях (Landtage). При этом во многих княжествах сословия брали сбор налогов и контроль за расходованием налоговых средств в собственные руки, основывая независимые сословные органы по сбору и управлению налогами, например Кредитный фонд (Kreditwerk) в курфюршестве Бранденбургском или Сословная касса (Landschaftskasse) в герцогстве Вюртембергском.

Сословия повсеместно приветствовали создание центральных органов государственного финансового управления, небезосновательно видя в них орудия борьбы с бесхозяйственностью и расточительностью государя. Князья, со своей стороны, старались ограничить влияние сословий на финансовую политику, предпочитая иметь в Казначейской палате специалистов, не интегрированных в сословные связи земского дворянства. В большинстве княжеств территориальная власть в течение XVI в. постепенно приобретает контроль над сословиями и утверждение налогов становится рутиной.

Казначейская палата повсюду работала на постоянной основе в те же часы, что и судебно-административный совет государя. Она была коллегиальным органом. Заседания велись под председательством главы палаты каммермейстера или президента, причем опрос мнений часто велся не по чинам, как в Совете государя, но первыми просили высказываться специалистов, обладающих знаниями и опытом по обсуждаемому вопросу. Решения (Decreta cameralia) принимались большинством голосов и обязательно протоколировались. В инструкции 1572 г. баварской Казначейской палате встречается упоминание о кворуме: для принятия решения требовалось присутствие не менее 50 % членов палаты. Наблюдается специализация сотрудников: из пяти членов баварской Казначейской палаты, не считая председателя, трое должны были заниматься текущими делами по управлению герцогскими имениями и денежными средствами, а двое внешнеэкономическими связями и особыми поручениями. Кое-где финансовые органы включали в себя «счетные скамьи (Rechenbänke)» со служащими, занимавшимися исключительно проверкой счетов подведомственных учреждений.

Наряду с писцами, ведшими учет поступлений средств (Kammerschreiber), в финансовых органах повсюду имелся также так называемый писец от противного (Gegenschreiber), фиксировавший расходы и тем самым исполнявший функции контроля. В некоторых государствах, например в Австрии, перед Казначейской палатой ставилась и задача составлять смету ожидаемых на следующий год доходов и расходов, что являлось первыми попытками подготовки бюджета и вместе с тем своеобразным анализом с целью найти возможности увеличения доходов. Во второй половине XVI в. в финансовых органах многих территориальных государств появляется должность каммерпрокуратора ученого юриста для правового обеспечения интересов домена и регалий государя, сопровождения имущественных сделок, ведения спорных дел, наказания за злоупотребления служащих.

Кардинальной задачей Казначейской палаты было хозяйственное управление местными органами, различными хозяйственно-административными единицами территориальной власти, проверка счетов их деятельности, разбор поданных на них жалоб. В процессе дифференциации функций хозяйственного управления в XVI в. в центральных органах появляются специальные служащие, курирующие амты. Так, в 1577 г. при дворе курфюрста Бранденбургского назначается советник по амтам (Amtsrat), заведующий всем домениальным хозяйством; это начинание стало ядром, из которого несколько позже возник орган управления амтами (Amtskammer).

Местные органы возникли некогда как опорные пункты княжеской власти на базе домениальных владении, они взимали доходы домена в денежном выражении, в виде натуральных податей и отработок, расширяя свое влияние в процессе роста территориального господства князя. Помимо фискальной местные органы управления осуществляли низшую судебную и полицейскую власть. Они вершили суд первой инстанции, контролировали заработную плату и цены, меры и вес, следили за соблюдением спокойствия и порядка. В XVI в. области, подотчетные территориальной власти, еще часто перемежались обладавшими правами иммунитета землями церкви, дворянства и городов.

Для германских территориальных государств характерна пестрота и разнообразие в названиях местных органов управления. Наиболее часто встречающееся, почти универсальное название это Amt (дословно: служба, управление), Pflege (дословно: попечение, надзор) или Gericht (суд). Соответственно главу или служащего органа локальной власти называли Amtmann, Pfleger или Richter, иногда также Hauptmann или Vogt. Некоторые другие названия подобных должностей отражают их исторически сложившиеся специальные функции: Keller (учетчик податей), Kästner (сборщик натуральных податей, в некоторых регионах носитель судебных и административных функций), Zöllner, Mautner (сборщик таможенных и других сборов), сборщик налогов (Schosser), посыльный с поручениями (Landreiter), лесничий (Heidereiter, Forstmeister), управляющий рыбными садками (Seemeister) и т. д.

В некоторых территориальных государствах сложилась система промежуточных органов среднего звена, игравших посредническую роль между местными и центральными органами управления. Например, герцог Альбрехт IV после объединения Верхней и Нижней Баварии (1504–1505) разделил страну на четыре фискальных округа с центром в Мюнхене, Ландсхуте, Бургхаузене и Штраубинге. Они надзирали за финансами и судопроизводством в амтах подотчетных им регионов. Каждый из четырех региональных административных центров возглавляло правительство. Его руководителем в Мюнхене был ландгофмейстер двора, в Ландсхуте и Штраубинге вицтум (Viztume, от vice-dominus), а в Бургхаузене — хауптман. В каждое правительство входил канцлер как глава канцелярии, дворянские и ученые советники, а также казначей (Rentmeister). Правительство в Мюнхене помимо обычных функций в своем округе обладало правами контроля и надзора в отношении всех четырех региональных органов управления. Органы регионального уровня, так называемые округа (Kreise), имелись также в курфюршестве Саксонском и курфюршестве Бранденбургском (в каждом по пять округов). Образцами для последних были имперские округа. Административные служащие округов (Landvögte, Hauptleute) контролировали подотчетные амты, обеспечивали безопасность дорог, собирали ополчение.

Еще до начала реформационного движения в Германии светская власть заметно продвинулась в установлении контроля над церковью. Например, герцоги Баварские, заручившись согласием из Рима, в 70-80-е гг. XV в. предприняли первые визитации монастырей страны. Территориальные государи зачастую владели патронатом в отношении многих церковных приходов, а следовательно, решающим образом влияли на назначение священников, замещение мест в конвентах монастырей и выбор аббатов, распределяли пребенды, обеспечивавшие существование духовенства. Судебная автономия служителей церкви была ограниченна, многие церковные учреждения в своей хозяйственной деятельности были интегрированы в сферу ответственности органов местной власти амтов. Духовенство нередко входило в систему земских сословий территориального государства.

Реформационное движение поставило территориальную власть перед необходимостью значительно большего вмешательства в дела церкви. При этом действия протестантских государей были легитимированы учением Лютера о светской власти, государи же католические опирались на право крайней необходимости для защиты порядка в церкви и ее имущества, согласованное с Римом. Активные действия территориальной власти выразились прежде всего в проведении энергичных и всеобъемлющих визитации, т. е. инспекции церковных институтов. В протестантских землях визитации проводились с целью учета церковных имуществ, а также проверки и поддержки формировавшегося евангелического духовенства. На католических территориях визитации имели целью устранить злоупотребления клира и избавиться от его нерадивых представителей или священников, подпавших под влияние реформационных идей. Уже в 1520-е гг. визитации начались, например, в курфюршестве Саксонском и герцогстве Баварском, десятилетием позже этому примеру последовало герцогство Вюртембергское, а в 1540 г. — курфюршество Бранденбургское и т. д. Примечательно, что и протестантские, и католические визитационные комиссии состояли преимущественно из светских служащих территориального государя, в том числе ученых юристов.

Именно в ходе визитаций складывались государственные органы управления церковью. Их юридическое основание было закреплено Аугсбургским религиозным миром 1555 г., установившим право территориальных государей определять конфессиональную окраску и церковное устройство своей страны (cuius regio eius religio). Структуры церковного управления в протестантских княжествах нашли свое отражение в Церковных уставах, как, например, «Большой церковный устав (Große Kirchenordnung)» 1559 г. герцогства Вюртембергского, «Устав визитаций и консистории (Visitatio und consistorialordnunge)» 1573 г. курфюршества Бранденбургского, Церковный устав 1580 г. курфюршества Саксонского и т. д. Особенно большое значение как образец для других территориальных государств получил Вюртембергский церковный устав.

Центральным органом церковного управления стал коллегиальный орган, в большинстве случаев называвшийся консисторией (от лат. consistorium — совет, собрание), например, в Саксонии, Бранденбурге и др. В Вюртемберге этот орган получил наименование Церковный совет (Kirchenrat). Он состоял наполовину из евангелических теологов, наполовину из светских служащих государя, ученого юриста (адвоката), иногда бухгалтера, нескольких секретарей и писцов. В ведении консистории/Церковного совета лежали главные вопросы церковной жизни, которые условно можно разделить на два крупных блока: 1) вопросы вероисповедания (богослужение и таинства, контроль за чистотой веры, кадровые и судебные решения в отношении духовенства и учителей, противодействие сектам, раздача стипендий); 2) второй блок задач заключался в управлении секуляризованным церковным имуществом во всех его многообразных проявлениях: надзор за церковными поместьями, спорные имущественные дела, распределение церковных доходов (Kirchenkasten) для оплаты жалованья священнослужителям, финансирования школ, стипендий, земского университета, образовательных и благотворительных учреждений.

Одной из важнейших форм деятельности консистории/Церковного совета продолжала оставаться организация визитаций для контроля за ситуацией на местах, исполнением принятых решении. Главной опорой в визитациях служили местные органы церковного управления. Так, в определенный округ, соответствовавший границам амта локальной единице территориальной администрации, назначался суперинтендент (от лат. superintendens надзирающий), духовное лицо с надзорными функциями в отношении местного духовенства и церковных учреждений. Суперинтендент собирал информацию о том, как служат и проповедуют священнослужители, их моральном облике и поведении, жизни церковной общины, аморальных проявлениях в поведении людей, работе учителей и учебе учеников, в особенности стипендиатов, и т. д. Суперинтендент подчинялся консистории. В Вюртемберге между суперинтендентами и центральным органом существовала промежуточная структура четыре генеральных суперинтендента, которые вместе с Церковным советом образовывали собиравшийся два раза в год Синод для обсуждения итогов визитаций. Структуры церковного управления в протестантских княжествах возглавлял территориальный государь, получивший тем самым статус «высшего епископа (summus episcopus)».

Хотя католические территориальные государи, естественно, не могли брать на себя полномочия епископов, устройство и функции их органов управления по церковным вопросам обнаруживают много сходного с деятельностью лютеранских консистории. Созданный уже в 1557 г. Духовный совет (Religion Rath/Geistlicher Rath) в герцогстве Баварском также состоял как из представителей духовенства, так и из герцогских советников, последние даже долгое время численно преобладали. Важную роль в их деятельности играли визитации, во время которых с помощью служащих герцогских амтов они проверяли деятельность и правоверность священников, подбирали кандидатов на церковные должности, вели дознание по делам сект и отпадения от католической веры. И здесь много внимания уделялось сфере образования, которая с середины XVI в. находилась в руках ордена иезуитов, визитаторы следили за деятельностью учителей, учебой стипендиатов, проверяли содержание учебников. Члены Духовного совета также контролировали хозяйственную деятельность монастырей. В 1560-е гг. аппарат управления герцогства Баварского на всех уровнях подвергся жесткой чистке по вероисповедальному принципу. Сочувствовавшим реформационному вероучению пришлось либо вернуться в лоно католицизма, либо эмигрировать. Подобная картина наблюдалась и в протестантских государствах: и там присутствие среди служащих приверженцев другой конфессии (католиков) стало немыслимым.

Создание в XVI в. органов государственного управления церковью как в протестантских, так и католических княжествах явилось важным фактором укрепления территориального государства и консолидации структур его управления.

Принятие любого кандидата на службу государя, независимо от важности поста, сопровождалось строго определенной процедурой и письменным оформлением, почти идентичным во всех территориальных государствах. Прежде всего поступающий на службу давал присягу или клятву (gelobt und Eyde gethan, geschworen) верности государю, телесно выражая свою клятву воздеванием кверху руки с простертыми пальцами. Присяга письменно оформлялась и скреплялась подписями.

Акты назначения служащих косвенным образом отражают представления о требуемых качествах кандидатов на должность. Кандидат характеризуется в грамотах следующими качествами: любезный (lieber), верный (getreuer), достойный (windiger), мудрый (fürsichtiger), благочестивый (andechtiger), высокоученый, если речь идет об обладающем университетским образованием и ученой степенью (hochgelehrther). Его услуги называются предупредительными (willige), надежными (getreue), усердными (fleissige), неустанными (unverdrossene).

В актах назначений оговаривается и срок службы: от одного года до пожизненного назначения. Ежели одна из сторон пожелает расторгнуть назначение, то она обязана за полгода предупредить об этом другую. Во всех назначениях присутствует формула, которая гласит, что принимаемый на службу взял на себя обязательство «служить нам с готовностью, послушанием и верностью, всякое время изо всех своих сил печься о нашей пользе и недопущении нам вреда». Далее он обязуется до смерти («до гроба») хранить в тайне все, что ему было доверено по службе, и никому не говорить того, что может нанести вред государю и его владениям. Поступающий на службу обязуется не брать подарков от заинтересованных в его благосклонности лиц, дабы не нанести вреда стране, обязуется не делать на службе послаблений для друзей.

Значительное место в актах о назначении служащих уделяется вопросам вознаграждения за службу. Вознаграждение было разнообразным и осуществлялось в разных формах. Прежде всего оно включало в себя заработную плату наличными деньгами (Dienstgeld oder Besoldung). Не менее важной частью вознаграждения служили всякого рода льготы и пожалования, которые частично также находят свое отражение в актах о назначении.

Всем служащим центральных органов управления и двора полагалось питание при дворе (essen und trincken, mael, speys und trangk), а также придворное платье (hofcleidung). С середины века в некоторых актах о назначении питание заменяется выплатой денег (Kostgeld, Tischgeld). Новое придворное платье полагалось один или два раза в год, оно сильно различалось для разных категорий служащих и являлось выражением социального статуса сотрудника.

Многие категории служащих также освобождались от некоторых земских налогов, все служащие центральных органов княжества и их семьи находились в прямой юрисдикции государя и были неподсудны городским судебным органам резиденции.

В некоторых случаях в актах принятия на службу назначаемому в будущем гарантировалась более высокая должность, когда она станет вакантной. По-видимому, практика «ожидания места» была очень распространенной. Как известно, и бранденбургские канцлеры Иоганн Вейнлебен (1541–1558) и Ламперт Дистельмейер (1558–1588) долгие годы служили советниками и считались кандидатами на пост канцлера, прежде чем занять его.

Часто практиковалась такая форма вознаграждения за службу, как пожалование амта в управление или сдача амта на откуп за определенную сумму. В Баварии стало привычной практикой, что когда советник с положением оставлял службу по старости, то ему даровался в управление один из амтов, доходы с которого поступали в его полное распоряжение. Получить амт в управление мечтали многие служащие еще в период своей активной деятельности.

Высшие служащие получали в свое распоряжение определенное число слуг и лошадей, работники амтов натуральные выплаты в виде зерна или других продуктов, с которыми они имели дело. Большую роль играли княжеские пожалования за особые заслуги в виде ежегодных и экстраординарных денежных выплат, пожалование домов в резиденции и поместий в стране.

Стало обычной практикой то, что государь оплачивал образование сыновьям видных служащих в университете. Делалось это с помощью стипендий из средств конфискованных в процессе Реформации церковных имений. Подобной привилегией в середине XVI в. воспользовались, например, Иоганн и Иоахим Вейнлебен, сыновья бранденбургского канцлера Иоганна Вейнлебена, учившиеся во Франкфурте-на-Одере.

Княжеская служба предоставляла наиболее успешным шансы для социального возвышения. Наибольшей социальной мобильностью обладали служащие — выходцы из бюргерской среды. В течение XVI в. динамика роста численности служащих бюргерского происхождения повсюду превосходит темпы прироста численности дворян, занятых в центральных органах власти. Количество бюргерских советников с университетским образованием в Баварии XVI в. вдвое выше, чем выходцев из среды дворянства, а имеющих ученую степень выше в 10 раз! Но даже и бюргерские советники без университетского образования дают примеры головокружительной карьеры. Они находили себе применение в финансовом управлении. Например, мюнхенский бюргер Карл Кёк начал свою карьеру секретарем Альбрехта V в 1548 г., затем он служил в таможенном управлении Вассербурга, где собрал такой опыт и развил свои способности в финансово-хозяйственном управлении, что со временем стал незаменимым финансовым советником герцога. Со временем Кёку были пожалованы несколько поместий, а в 1571 г. он получил потомственное дворянство.

Нередкие случаи аноблирования высокопоставленных служащих бюргерского происхождения были известны и в других территориальных государствах, например в курфюршестве Бранденбургском. Так, в 1530 г. на Аугсбургском Рейхстаге императором по представлению курфюрста Иоахима I был возведен в дворянское достоинство канцлер Вольфганг Кетвиг. Другой случай аноблирования связан с именем личного секретаря Иоахима II Эразма Зейделя (Erasinus Seidel), который получил дворянство в 1550 г.

Тем самым было положено начало складыванию нового слоя служилого дворянства в Германии (Dienstadel, аналогичное noblesse de robe). XVI в. был поистине веком бюргерства в истории органов управления в немецких территориальных государствах. Оно сыграло роль как бы закваски в начальный период развития государственных учреждений. Ситуация изменилась в XVII в., когда главное место в сферах центрального управления стало играть дворянство. Это оказалось результатом двух взаимонаправленных процессов: аноблирования бюргерства, с одной стороны, и развития в среде дворянства обычая давать своим детям академическое образование — с другой.

В XVI в. в немецких территориальных государствах произошло институциональное оформление органов центрального управления. При этом обозначился ряд новых принципов в их работе, характерных для институтов управления Нового времени. Речь идет о следующих важных характеристиках.

• Стабильность времени и места (stabilitas temporis et loci). Центральные органы управления создаются не по случаю, не на время, чтобы потом быть снова распущенными, но работают регулярно в постоянной резиденции государя.

• Ярко выраженная централизаторская функция: местные органы власти управляются из единого центра.

• Определенность: учреждения работают по определенным в уставах и инструкциях правилам, в соответствии с установленной процедурой обсуждения, принятия и осуществления решений, с определенным составом служащих.

• Коллегиальность в работе, приметы профессиональной солидарности служащих.

• Письменное оформление всех этапов управленческой процедуры. Уставы и инструкции определяют обязательность протоколов, оформления решений в письменные акты, ведения регистров и т. д.

• Профессионализация управления. Работа в сфере управления становится профессией. Она, прежде всего на высших должностях, требует специального образования. Элиту управления составили т. н. ученые советники (gelehrte Räte), дипломированные юристы, знатоки римского права.

• Дифференциация, специализация органов управления. Выделяются группы сотрудников или институты с определенной компетенцией (например, административной, судебной, финансовой), обозначая начатки системы «ведомств» (Ressortsystem).

• Смена сословно организованной группы советников подотчетными только государю органами управления, которые действуют как инструмент его власти. Советники присягают на верность лично государю, обязуясь не служить никому иному, подотчетны государю, находятся у него на жалованье.

Создание органов центрального управления в немецких территориальных государствах XVI в. явилось решающим шагом на пути от средневекового управления «по случаю (Gelegenheitsverwaltun)» (Макс Вебер) к законченным бюрократическим структурам будущих эпох. Новые институты управления стали в XVI в. важным инструментом укрепления власти государя на этапе перехода от дуалистического сословного государства к абсолютистской форме правления.