The Corporation and the Twentieth Century

В ту эпоху алюминий еще не был основным заменителем стали. Но Первая мировая война дала ему множество новых применений. Из этого металла были отлиты важные детали двигателя Либерти, а в 1927 году "Дух Сент-Луиса" пересек Атлантику, обшитый алюминием. В большей степени, чем сталь, алюминий с самого начала был наукоемкой отраслью, поскольку для извлечения пригодного для использования металла из бокситов требовались знания химии и электричества. В 1898 году Питтсбургская редукционная компания, обладавшая важнейшими патентами, стала бенефициаром венчурного капитала Эндрю Меллона. Она преобразовалась в Aluminum Company of America и продолжала доминировать в производстве алюминия еще долго после истечения срока действия первоначальных патентов. 369 Во время депрессии Alcoa отреагировала по привычной схеме, отказавшись от исследований по снижению затрат на рафинирование и плавку в пользу исследований новых сплавов для новых продуктов. 370 Многие из этих инноваций были осуществлены в сотрудничестве с пользователями, в таких разных областях, как винты, пивные бочки, автобусы и, возможно, особенно самолеты, где легкий вес материала давал очевидные преимущества.

В 1929 году американская автомобильная промышленность произвела почти 5,3 миллиона автомобилей, а к 1933 году - немногим более 1,8 миллиона. 371 В 1932 году отрасль в целом потеряла 200 миллионов долларов. 372 Однако в отличие от поставщиков запчастей и дилеров, у которых были свои отдельные кодексы, крупные автопроизводители встретили NRA без особого энтузиазма. 373 К большому огорчению генерала Джонсона, Генри Форд наотрез отказался подписывать автомобильный кодекс, и NRA абсолютно ничего не могла с этим поделать. В течение двух лет Форд сохранял 7-долларовый рабочий день для неквалифицированных рабочих, но сокращал расходы на рабочую силу другими способами, в том числе снижая зарплату квалифицированным рабочим. Компания обратилась к субподряду, отчасти чтобы воспользоваться более низкими зарплатами среди поставщиков, число которых выросло с 2200 в 1929 году до 3500 в 1930-м; Рудж закрыл предприятия по производству тормозов, задних мостов, амортизаторов и корпусов дифференциалов. 374 Хотя он делал вид, что настаивает на высокой зарплате поставщиков, иногда даже предлагая объединиться в профсоюз, он жестко преследовал поставщиков, и стали появляться сообщения об ускорении работы на линиях как на заводах Ford, так и среди поставщиков. В 1933 году рабочие устроили забастовку на кузовном заводе Briggs, работавшем в качестве внутреннего подрядчика в Хайленд-Парке, но забастовщики добились лишь символических уступок. В середине 1931 года половина сотрудников Ford перешла на трехдневную рабочую неделю. 375

Как и в 1921 году, Форд быстро снизил цены, когда началась депрессия, и, во многом благодаря модели A, продажи поначалу снизились незначительно. В 1929 году Ford продал 1,7 миллиона автомобилей, а в 1930 году эта цифра составила 1,3 миллиона. 376 Ford завоевывал рынок по мере того, как мелкие конкуренты терпели неудачу. Но к 1931 году появились Chevrolet и Plymouth по конкурентоспособным ценам и с расширенными возможностями. Генри Форд смело отреагировал на это, закрыв Model A в конце 1931 года в пользу новой модели с двигателем V-8. 377 Во многом благодаря готовности Ford полагаться на внешних поставщиков, переход на V-8 был гораздо более коротким и менее болезненным, чем переход на Model A, несмотря на необходимость замены половины станков на заводе двигателей. 378 Но остановка производства в сочетании с конкуренцией со стороны GM и Chrysler привела к тому, что продажи Ford упали до 600 000 в 1931 году и менее 330 000 в 1932 году. В блестящем акте инновации стареющий и все более изолированный Форд потребовал, чтобы блок для V-8 был отлит из одной детали. 379 Процесс литья был успешным, но двигатель поначалу работал плохо, покупатели жаловались, что он сжигал кварту масла каждые сто миль; а превосходный эффект масштаба, который представлял себе Форд, так и не был реализован. 380

Несмотря на то, что в 1935 году объем продаж снова достиг миллиона, Депрессия стала для Ford периодом относительного упадка. Многие понимали это как неудачу в исследованиях и разработках. "Будучи инженером старой школы, - писал Barron's в 1932 году, - Форд руководствуется эмпирическим методом. Он строит, пробует, одобряет или отвергает проекты без должного внимания к теории или науке". 381 Несмотря на наличие лабораторий, разбросанных по заводам, у компании не было центрального подразделения по исследованиям и разработкам, не было даже испытательного полигона и базового испытательного оборудования. По мнению Невинса и Хилла, такие достижения, как отливка нового V-8, "хотя и были более удивительными, поскольку были сделаны без надлежащей исследовательской базы, лишь подчеркивали необходимость в ней". 382 Не помогло, конечно, и то, что автократ наложил вето на многие инновации, включая гидравлические тормоза, продольные рессоры и шестицилиндровые двигатели, которые предлагали его подчиненные и внедряли конкуренты.

Если звезда Форда находилась на относительном закате, то звезда Крайслера была на подъеме. Символ смелости Уолтера Крайслера, великолепное здание Chrysler на Манхэттене, открылось с коммерческим успехом в начале 1930 года. В период с 1929 по 1930 год продажи Plymouth упали на 25 процентов. 383 Но Крайслер снизил цену на 100 долларов, и в 1931 году Plymouth продал около 94 000 единиц, больше, чем до краха. В 1932 году было продано почти 118 000. Эти цифры были невелики по сравнению с показателями Ford и Chevrolet, но, в отличие от Ford и Chevrolet, они двигались в правильном направлении.

"Я никогда не урезал ни одного пенни из бюджета нашего исследовательского отдела", - хвастался Крайслер. 384 При штате в триста человек, размещавшемся в собственном пятиэтажном здании в Хайленд-Парке, исследовательская деятельность компании носила скорее характер разработок и испытаний, чем фундаментальных исследований. 385 За два месяца до того, как Ford представил V-8, Chrysler выпустил новый шестицилиндровый автомобиль, ставший результатом инвестиционной программы стоимостью 9 миллионов долларов в условиях депрессии. 386 Хотя его цена была конкурентоспособной с Chevrolet и не намного выше, чем у Ford, Plymouth 6 был оснащен передовыми функциями, включая гидравлические тормоза, полностью стальной кузов, жесткое шасси с х-образной рамой и систему резиновых креплений для гашения вибрации двигателя. Пожалуй, самое важное, что Chrysler превратил новый автомобиль в настоящую модульную платформу: покупатели могли заказать один из вариантов, включая цвет и обивку, и их выбор передавался на сборочный конвейер для индивидуальной настройки каждого автомобиля. "Сроки настолько идеальны, - удивлялся журнал Fortune, - что конкретный автомобиль, заказанный конкретным клиентом, собирается так же быстро и гладко, как если бы 1800 автомобилей, ежедневно выпускаемых на заводе в Плимуте, были идентичными, а не разнообразными". 387

Во время продвижения Chrysler в сферу низких цен компания больше полагалась на вертикальную интеграцию, особенно на возможности, появившиеся после приобретения Dodge. Тем не менее Chrysler оставался гораздо менее вертикально интегрированным, чем его конкуренты; и во многом именно эта слабая вертикальная интеграция и опора на инновационных поставщиков лежали в основе стратегии компании по гибкому обновлению продукции. 388 В 1933 году Plymouth продал более 250 000 единиц, в 1934 году - более 300 000. 389 К 1937 году корпорация Chrysler в целом обошла Ford в качестве автопроизводителя номер два в стране, продав более миллиона единиц.

В компании General Motors депрессия потребовала резкого, хотя и временного отступления от стратегии Альфреда П. Слоуна по диверсификации продукции и от многодивизиональной структуры. Автомобиль на любой кошелек и для любой цели имел смысл, когда доходы росли, но когда доходы (и уверенность в будущих доходах) снизились, продажи эластичных к доходам автомобилей средней ценовой категории падали быстрее, чем продажи автомобилей низкой ценовой категории. Более интегрированная, чем Chrysler, GM должна была амортизировать свои постоянные затраты на меньшее количество единиц продукции. В 1932 году Операционный комитет решил объединить производство Pontiac с Chevrolet (под руководством Уильяма Кнудсена), а производство Oldsmobile - с Buick. 390 Продажи Buick, Oldsmobile и Pontiac были переданы единой организации под названием B. O. P., а дилеры были вынуждены продавать более одной марки. Важно отметить, что сокращение штатов разрушило "разделение", существовавшее в принципе, если не всегда на практике, между подразделениями и центральной штаб-квартирой: системные изменения, необходимые для достижения радикальной экономии на производстве, требовали централизованного контроля. 391

Уже в 1924 году GM создала первый в отрасли специализированный полигон. 392 В 1925 году лаборатория Чарльза Кеттеринга была переведена из Дейтона в Детройт. К 1929 году, когда лаборатория переехала в новое одиннадцатиэтажное здание, ее штат насчитывал четыреста человек, а к концу 1930-х годов ее бюджет составлял 2 миллиона долларов в год. 393 В принципе, 40 процентов деятельности лаборатории составляли консультации по обычным техническим вопросам с подразделениями; еще 40 процентов было направлено на передовые инженерные разработки; а оставшиеся 20 процентов были направлены на фундаментальные исследования, включая такие темы, как инфракрасная спектроскопия и молекулярный состав топлива. Центральная исследовательская лаборатория GM была ответственна за создание первой серийной автоматической коробки передач Hydra-Matic в 1939 году. 394 Однако во многих отношениях лаборатория оставалась шоу одного человека, и Кеттеринг имел свободу действий для реализации своих идей, которые часто выходили за рамки автомобильной тематики. В 1920-х годах он усовершенствовал компрессионный холодильник для подразделения Frigidaire компании GM, что привело к созданию совместного предприятия с Du Pont по производству фреона. 395 К 1930-м годам внимание Кеттеринга обратилось в сторону, которая дала бы еще одно направление диверсификации: дизельный локомотив.

В ту эпоху железнодорожные локомотивы почти все приводились в движение паровыми двигателями, и их производили только три фирмы: American Locomotive Company (или Alco) и Baldwin Locomotive Works, занимавшие по 40 процентов рынка, и Lima Locomotive Works, отстававшая на 20 процентов. 396 Приводя в действие динамо-машину для привода таких систем электрической тяги, которые General Electric и Westinghouse уже давно делали для уличных трамваев, дизельный двигатель предлагал потенциальную альтернативу пару. Компания Alco уже в 1924 году имела на вооружении дизельный локомотив для специализированных переключений. Но четырехтактные двигатели того времени были тяжелыми и неэффективными. Кеттеринг был уверен, что сможет сделать лучше. Он начал разрабатывать легкую и мощную двухтактную версию, первоначально имея в виду морское применение (в частности, подводные лодки). Он даже оборудовал им свою собственную яхту, чтобы во время отпуска возиться в машинном отделении. Но когда Ральф Бадд из Burlington Railroad увидел экспериментальный двухтактный двигатель в действии на Всемирной выставке в Чикаго в 1933 году, он настоял на том, чтобы он приводил в движение новый обтекаемый пассажирский поезд, который он строил - Pioneer Zephyr, , который совершит рекордный пробег от рассвета до заката из Денвера в Чикаго 26 мая 1934 года. 397 Кеттерингу не пришлось прилагать много усилий, чтобы убедить Слоуна заняться локомотивами. GM уже приобрела две обанкротившиеся фирмы, Electro-Motive Company, которая производила бензиново-электрические железнодорожные вагоны, и Winton Engine Company, которая производила дизельные двигатели; они стали локомотивным подразделением GM. В 1935 году в Иллинойсе был открыт новый завод. После Второй мировой войны тепловоз вытеснил паровоз даже на дальних грузовых перевозках, полностью вытеснив его к 1960 году. 398

Получив в 1920 году право устанавливать железнодорожные тарифы, Межгосударственная торговая комиссия разработала систему поддержания относительно постоянных тарифов и обеспечения стабильной доходности на уровне около 5,5 процента. 399 Доходность железных дорог выросла по сравнению с периодом до Первой мировой войны, а ее дисперсия сократилась; но капиталовложения продолжали медленную тенденцию к снижению. Чистый запас локомотивов, грузовых и пассажирских вагонов медленно снижался на протяжении 1920-х годов, как и занятость. Дороги, всегда чувствительные к циклам деловой активности, пострадали от Депрессии. Грузовой тоннаж упал с 1,4 миллиарда в 1929 году до 679 миллионов в 1932 году. Доходы от пассажирских перевозок уже сократились на треть в период с 1920 по 1929 год под давлением автомобилей и автобусов; в период с 1929 по 1933 год доходы от пассажирских перевозок снова упали почти на две трети.

Крупные американские автомобильные компании, все из которых контролировались основателями или доминирующими акционерами, финансировались в основном за счет собственного капитала, имели относительно небольшой долг и накопили значительную нераспределенную прибыль, которая помогла им пережить худшие годы депрессии. 400 В отличие от них, американские железные дороги, как правило, принадлежали разрозненным владельцам или холдинговым компаниям, финансировались в основном за счет облигаций со сроком погашения до пятидесяти лет и почти не хранили наличность. 401 Таким образом, когда во время Депрессии доходы упали, железные дороги столкнулись с фиксированными процентными платежами, которые постоянно росли в реальном выражении. По словам Александра Филда, "железные дороги стали плакатом для тезиса Ирвинга Фишера о дефляции долга". 402 Но есть и положительная сторона: железные дороги, считает Филд, являются прекрасным примером того, как трудности стимулировали рост производительности во время Депрессии.

Первоначальной реакцией железных дорог на кризис было не повышение производительности, а скорее наоборот. Не имея возможности взять кредит у разрушающейся банковской системы, дороги отвлекали денежные средства на техническое обслуживание, особенно на содержание пути. 403 По сути, железные дороги брали кредиты под свое собственное будущее. Это привело к дорогостоящему хранению машин и материалов и ухудшению качества человеческого капитала ремонтных рабочих. Тем не менее к концу депрессии, как показывает Филд, железные дороги перевозили больше пассажиров и грузов по стоимости с меньшим количеством вагонов за меньшее время, что говорит об улучшении вагонов и скорости. В основном этот эффект проявился после 1939 года, когда экономика уже готовилась ко Второй мировой войне.

Очевидно, что некоторые дороги отреагировали на спад инновациями. Среди них выделялась Burlington, которая в ту эпоху все еще контролировалась компаниями Great Northern и Northern Pacific, совместно владевшими более 98 процентами ее акций. Ветеран Панамского канала, Ральф Бадд поднялся по карьерной лестнице в Great Northern в качестве старшего лейтенанта Джеймса Дж. Хилла и в итоге стал президентом в 1919 году, через три года после смерти Хилла. 404 Когда он возглавил Burlington в начале 1932 года, Бадд продвинул программу пассажирских поездов на дизель-электрическом ходу. Он также убедил фидерную линию построить важный короткий путь и закрыл несколько нерентабельных маршрутов, несмотря на первоначальные возражения ICC. Компания Burlington избежала банкротства. Многим другим повезло меньше. К 1935 году около 30 процентов пробега железных дорог США находилось под управлением управляющих. 405 Финансовая корпорация реконструкции быстро помогла железным дорогам избежать банкротства, предоставив им кредиты на покрытие постоянных расходов. Однако есть свидетельства того, что те компании, которые действительно обанкротились, в долгосрочной перспективе вели себя лучше, чем те, которые взяли кредит у RFC. 406 Кредит RFC откладывал расплату, но назначенный управляющий имел право проводить радикальные изменения, необходимые для восстановления рентабельности. Со своей стороны, Burlington отказалась брать займы у RFC. 407

В то время как производители автомобилей реагировали на дефляцию снижением цен, ICC следила за тем, чтобы железнодорожные тарифы оставались неизменными в номинальном выражении - что означало рост тарифов в реальном выражении. 408 Комиссия даже разрешила экстренное повышение тарифов. Под руководством прогрессивного комиссара Джозефа Истмена ICC провела Акт о чрезвычайных железнодорожных перевозках 1933 года, чтобы создать то, что должно было стать NRA для железных дорог. Истмен стал федеральным координатором перевозок, уполномоченным принимать меры по сокращению растрат, включая объединение мощностей. Неудивительно, что руководители железных дорог упирались и угрожали увольнениями всякий раз, когда Истмен предлагал что-либо, включая центральное исследовательское бюро. В итоге "ему не удалось добиться ничего, кроме составления заученных отчетов и введения некоторых незначительных мер экономии". 409 Срок действия Закона о чрезвычайных перевозках истек без борьбы в 1936 году.

Хотя они не могли договориться о том, как координировать свои действия, железные дороги легко объединились против общей для всех внешней угрозы - индустрии грузоперевозок. Изначально, конечно, железные дороги и грузоперевозки сильно дополняли друг друга, и железные дороги поддерживали рост индустрии грузоперевозок. Вплоть до 1920-х годов хорошие дороги не выходили за пределы городских ворот, поэтому грузовики обеспечивали доставку грузов "последней мили" для железных дорог гораздо дешевле, чем строительство специальных железнодорожных отрезков, и грузовики не могли конкурировать с железными дорогами при междугородних перевозках. 410 Но уже в начале века возникло движение за "хорошие дороги", подстегиваемое как энтузиастами велосипедов, так и водителями автомобилей. К началу 1920-х годов Министерство торговли Гувера проводило конференции по стандартизации между штатами таких важнейших аспектов движения по шоссе , как правила дорожного движения и значение сигналов светофора. 411 Федеральный закон о дорогах 1921 года выделил 75 миллионов долларов на проекты строительства шоссе в штатах. 412 В 1926 году штаты наконец-то согласовали свои действия по реализации федерального мандата на создание национальной системы автомагистралей, и строительство и улучшение межштатных дорог началось всерьез, чтобы в следующем десятилетии быть подхваченным Администрацией общественных работ и Администрацией рабочего прогресса. (Филд полагает, что выгоды от создания дорожной системы со стороны предложения стали дополнительным вкладом в высокий рост производительности труда во время Депрессии). В то же время технологический прогресс продолжал повышать грузоподъемность и долговечность грузовиков.

С 1925 года до конца десятилетия количество грузовиков на дорогах увеличилось на 50 процентов, и эти грузовики все чаще перевозили грузы между городами. 413 Более того, принципы тарификации железных дорог, разработанные ICC, предусматривали субсидирование массовых перевозок (в частности, сельскохозяйственных товаров) в ущерб перевозкам с высокой добавленной стоимостью, например, промышленных товаров. Такое перекрестное субсидирование позволяло грузовикам получать "сливки". К 1933 году индустрия грузоперевозок стала серьезной проблемой для железных дорог. Конечно, доходы дальнобойщиков также сократились в период депрессии: поскольку эффект масштаба отсутствовал, любой, кто мог наскрести достаточно средств на подержанный грузовик, мог беспрепятственно войти в бизнес, что привело к тому, что крупные дальнобойщики считали разрушительной жестокой конкуренцией. Поэтому дальнобойщики приветствовали свой кодекс NRA, хотя они решительно выступали против продолжающихся попыток поставить шоссейные перевозки под власть, как они считали, железнодорожной ICC. Однако после того, как NIRA прекратил свое существование, железные дороги позаботились о том, чтобы Закон об автоперевозчиках 1935 года сделал именно это.

Закон наделил ICC теми же полномочиями в отношении грузовых автомобилей, что и в отношении железных дорог, включая установление тарифов и надзор за выпуском ценных бумаг. Обычные перевозчики должны были получать сертификаты общественного удобства и необходимости, а контрактным перевозчикам требовались лицензии. (Сельскохозяйственные грузоотправители, к своему удивлению, были исключены из правил). Существующие перевозчики получили право на льготы, но эти требования создавали серьезные барьеры для новых участников. Система, как правило, была выгодна крупным автотранспортным компаниям, которые могли распределить постоянные расходы на ведение дел с ICC на больший объем перевозок. Поскольку контроль ICC распространялся только на регулирование безопасности и часов работы частных перевозчиков, закон также создал стимул для производителей и дистрибьюторов вертикально интегрироваться в грузоперевозки. 414 Отрасль быстро привыкла к новым условиям, поскольку рента начала поступать как в защищенные фирмы, так и в профсоюзные организации Teamsters, которые управляли грузовиками. 415 В течение сорока пяти лет отрасль, не имеющая никаких видимых характеристик естественной монополии, регулировалась как коммунальное предприятие.

В этот период федеральное правительство также приложило немало усилий для создания еще одного конкурента железным дорогам - коммерческой авиации. После Первой мировой войны американское производство самолетов пришло в упадок: если в 1918 году США произвели 14 000 самолетов, то в 1922 году - всего 263. 416 Тем не менее многие предприниматели увидели потенциал в коммерческом воздушном транспорте. Одним из них был Уильям Б. Стаут, который в 1922 году в своем родном Детройте собрал средства на открытие компании. 417 Среди инвесторов были Генри и Эдсел Форд. Форды настолько увлеклись идеей авиации, что уже через некоторое время выкупили компанию Стаута и начали производство первого большого коммерческого транспорта - Ford Trimotor. 418 Ford Motor Company создала аэропорт в Дирборне и разработала собственную службу авиаперевозок. В итоге было построено 199 Trimotor, некоторые из которых оставались в эксплуатации до 1950-х годов.

По мере развития американской авиационной промышленности она начала объединяться в несколько вертикально интегрированных холдинговых компаний, по структуре не похожих на General Motors Билли Дюранта. 419 В 1925 году инженер по имени Фредерик Б. Рентшлер искал венчурный капитал для создания новой компании по производству радиального двигателя воздушного охлаждения, который он разработал с учетом заказов ВМС. Его брат, директор (и в конечном итоге председатель) National City Bank, свел его с полковником Эдвардом А. Дидсом, который в то время был председателем Niles-Bement-Pond Tool Company. Несмотря на плохое обращение с ним на слушаниях по авиации после Первой мировой войны, Дидс предоставил Рентшлеру 250 000 долларов и доступ к помещениям своей компании Pratt & Whitney на Капитолийской авеню в Хартфорде, где когда-то располагалась компания Pope Electric Vehicle Company, а теперь хранились тюки с сигарным листом, выращенным в тени в долине реки Коннектикут. Рентшлер зарегистрировал компанию Pratt & Whitney Aircraft Company, акции которой наполовину принадлежали Pratt & Whitney Tool Company (которая, в свою очередь, принадлежала Niles-Bement-Pond), а наполовину - Рентшлеру и одному из партнеров. 420 К концу 1925 года команда Рентшлера создала двигатель Wasp, который быстро стал технологическим и коммерческим успехом. В 1928 году с помощью National City Company Рентшлер инициировал создание холдинга под названием United Aircraft and Transportation Corporation, в который вошли не только Pratt & Whitney Aircraft, но и ряд производителей планера, включая Boeing и Sikorsky, производителей запчастей, таких как Hamilton Standard, и несколько связанных с ними авиакомпаний.

Менее интегрированной холдинговой компанией была North American Aviation. Она объединяла различные авиационные предприятия, некоторые из которых принадлежали General Motors, которая в итоге получила 30 % акций. Одна из дочерних компаний производила другой важный трехмоторный транспорт эпохи по лицензии голландского конструктора Энтони Фоккера. 421 В группу также входил ряд авиакомпаний, включая Eastern Air Transport, Western Air Express и Transcontinental Air Transport. Жемчужиной холдинга была компания Curtiss-Wright - иронично звучащее слияние двух враждующих патентных тяжб ранней индустрии, хотя ни один из них на самом деле больше не был связан с предприятием, - которая создала двигатель воздушного охлаждения , конкурентоспособный с Wasp. По мере того как роль GM в Северной Америке возрастала, Curtiss-Wright отделилась и стала самостоятельной крупной авиационной компанией. Четвертым крупным игроком была Авиационная корпорация (или AVCO), созданная группой, в которую входил Шерман М. Фэйрчайлд, при финансировании со стороны Гарриманов и Lehman Brothers. Изобретатель и предприниматель, Фэйрчайлд занялся производством самолетов, потому что не мог купить на рынке ни одного самолета, подходящего для разработанного им аэрофотографического оборудования. Помимо производителей планера и двигателей, AVCO владела авиакомпанией American Airways. Крупные инвесторы (включая GM) владели акциями более чем одной из этих холдинговых компаний, и советы директоров этих компаний нередко пересекались. Чарльз Ф. Кеттеринг так или иначе был связан как минимум с тремя из них.

Почему авиационная промышленность была организована именно таким образом в ту эпоху? Как и в случае с GM Дюранта и современными коммунальными предприятиями, форма холдинговой компании объединяла целостный портфель взаимодополняющих активов, создавая инвестиционный механизм с низкими транзакционными издержками для тех, кто был уверен в перспективах сектора в целом, и тем самым предоставляя более мелким взаимодополняющим предприятиям доступ к акционерному капиталу. Однако помимо этого, групповая форма организации обеспечивала преимущества координации в быстро меняющейся технологической среде. Самолет - это продукт сложной системы, и, особенно в этот ранний период системных изменений в конструкции, тесная координация могла иметь решающее значение на всех этапах производства, которые опирались на совершенно разные базы знаний. Например, военные отвергли пропеллер с регулируемым шагом, посчитав его нецелесообразным. Но конструктор Фрэнк Колдуэлл понимал, что изобретение будет ценным только в том случае, если планеры самолетов будут соответствующим образом перепроектированы, чтобы использовать его преимущества. Когда он перешел из военной лаборатории в Hamilton Standard, он смог сотрудничать с Boeing, чтобы включить пропеллеры с регулируемым шагом в конструкцию будущих самолетов компании. 422 Кроме того, как и железнодорожный транспорт, авиация была отраслью с высокими постоянными затратами, и холдинговая компания могла выступать в качестве внутреннего рынка капитала для финансирования предварительных затрат на разработку и для буферизации продаж, которые обычно были большими и неравномерными. 423

Само собой разумеется, что американская авиация в период между войнами была бенефициаром того, что мы сейчас называем промышленной политикой. По большей части она принимала форму, которая осталась типичной для США - военные закупки, но федеральное правительство также работало над укреплением коммерческого сектора. Министр торговли Герберт Гувер считал своей обязанностью следить за тем, чтобы в США была сильная и динамичная промышленность. К 1925 году скандально известный генерал Билли Митчелл также выступил с резкой критикой военной готовности Америки в воздухе. По инициативе Гувера администрация Кулиджа созвала в 1926 году Президентский совет по авиации, чтобы оценить состояние американской авиации. Его видным членом был Говард Э. Коффин, а председателем - Дуайт В. Морроу, партнер Morgan , энтузиаст авиации и будущий тесть Чарльза Линдберга. 424. Следуя рекомендациям Совета, Конгресс быстро принял Закон о воздушном корпусе 1926 года, в соответствии с которым армейский воздушный корпус был создан как подразделение армии с собственным помощником военного министра и предусматривал закупку 1600 новых самолетов для армии и 1000 для флота к 1931 году. 425 Конгресс также принял Закон о воздушной торговле, наделив Министерство торговли широкими полномочиями по развитию коммерческой авиации, включая строительство навигационных и других объектов, разработку правил движения и безопасности, а также лицензирование самолетов и пилотов. 426 Гувер привлек к сотрудничеству соответствующие торговые ассоциации и начал созывать конференции. К 1928 году Департамент лицензировал 2000 самолетов и 3000 пилотов и помог создать 207 муниципальных аэропортов. По мнению Уильяма П. Маккракена, помощника министра по аэронавтике, Министерство также устранило "конкуренцию со стороны залатанных военных излишков". 427

Как мы уже видели, в разгар споров о расходах на самолеты в военное время военные (при содействии Конгресса) разработали перекрестное лицензионное соглашение между производителями самолетов, которое фактически отменило защиту интеллектуальной собственности на конструкции планера. Таким образом, после войны у производителей планера не было стимула к созданию новых конструкций: любой проект, принятый военными, немедленно выставлялся на торги, и контракт часто выигрывал конкурент, которому не приходилось оплачивать предварительные расходы на разработку конструкции. 428 Именно в этом свете мы можем оценить роль военных НИОКР в этот период как заменителя коммерческих НИОКР. Армия занималась исследованиями в области аэронавтики на базе Маккук-Филд (ныне база ВВС Райт-Паттерсон), а исследовательские центры Национального консультативного комитета по аэронавтике также внесли важный вклад. 429 Сознательно решив сосредоточить свои ограниченные ресурсы на аэродинамике, NACA разработала, среди прочего, знаменитый капот NACA - обтекаемый корпус для установки двигателей в планер самолета. 430 Возможно, потому что агентство-преемник NASA не воспринимается как военная организация, многие считают, что NACA была исключительно инструментом гражданской промышленной политики. Хотя ее исследования приносили прямую и косвенную пользу коммерческому сектору, на самом деле NACA была сосредоточена на военных технологиях, даже более того, после неудачной попытки Гувера передать ее в ведение Министерства торговли; большая часть ее исследований была засекречена.

После принятия в 1926 году Закона о воздушном корпусе и перспективы наращивания производства военные поняли, что должны побудить производителей планера к значительному увеличению собственных исследований и разработок. Тем не менее, закон требовал проведения конкурсных торгов для получения заказов. Порывшись в обширных правилах закупок армии, военные наткнулись на Положение 5-240, которое разрешало неконкурентные закупки у единственного поставщика при особых обстоятельствах. 431 С перспективой заключения контракта с единственным поставщиком , производители планера получили бы новый стимул для инвестиций в инновации. В период с 1926 по 1934 год, когда вновь разгорелись споры по поводу закупок самолетов, армия потратила около 22 миллионов долларов в соответствии с Положением 5-240, в то время как на конкурсных торгах было заключено всего 750 000 долларов. Есть свидетельства того, что это изменение режима целесообразности значительно увеличило темпы технологического прогресса в авиации. 432 Авиационные двигатели никогда не подпадали под действие соглашения о перекрестном лицензировании, и в этот период двигатели продолжали двигаться по технологической траектории постепенных инноваций и снижения стоимости в конструкциях с воздушным охлаждением, в основном под руководством двух крупнейших конкурирующих производителей, Pratt & Whitney и Curtiss-Wright.

В межвоенный период технологический прогресс в авиации в целом исходил из разных источников: от самих авиационных компаний, подстегиваемых как военным, так и коммерческим спросом; от военных исследований; от университетов; от авиакомпаний; и из Европы. 433 Несмотря на то, что коммерческая авиация, безусловно, получала побочные выгоды от военной, технологии в ту эпоху часто поступали и в другом направлении. 434 В результате произошла революция в конструкции и характеристиках самолетов, апофеозом которой, по крайней мере, в коммерческом секторе, стал Douglas DC-3 в 1936 году. По одной из оценок, "самая важная инновация в истории коммерческой авиации до того времени", DC-3 станет доминирующей конструкцией для коммерческих авиалайнеров до эпохи реактивного двигателя. 435 Ни один самолет до или после этого не снижал эксплуатационные расходы так радикально. 436 Дуглас поначалу с трудом справлялся со спросом, но к 1937 году компания выпускала по самолету каждые три дня. В отличие от коммерческих лайнеров конкурента Boeing, который до 1934 года был тесно связан с возможностями холдинговой компании United Aircraft, DC-3 выиграл от более широкой сети идей, которую смогла использовать менее интегрированная компания Douglas, включая испытания своих конструкций в аэродинамических трубах NACA в Лэнгли, штат Вирджиния. 437

Как и в других отраслях обрабатывающей промышленности, депрессия усилила потрясения в авиастроении. 438 Число фирм в отрасли достигло своего пика в 1929 году и начало сокращаться в 1930 году. Однако, во многом благодаря государственным контрактам, к середине десятилетия число фирм в отрасли стабилизировалось. В отличие от этого, пассажирские авиаперевозки в десятилетие депрессии переживали настоящий бум. Число авиапассажиров, которое росло до 1929 года, выровнялось в самые мрачные годы депрессии, но никогда не снижалось значительно. После 1934 года авиаперевозки взлетели: с 1934 по начало 1940-х годов пассажиропоток увеличился в восемь раз. Регулирование этой бурно развивающейся отрасли возникло быстро, и оно приняло привычную форму.

После войны Почта США использовала для доставки почты небольшие имеющиеся самолеты, в основном лишние DH-4. В 1925 году Закон Келли о воздушной почте разрешил почтовому ведомству заключать контракты с частными перевозчиками на доставку авиапочты . Герберт Гувер был недоволен этой системой, которая, по его мнению, взимала слишком высокие тарифы. Он также считал, что эта система мало способствует развитию пассажирских перевозок, и в ней участвует слишком много компаний, летающих по слишком коротким маршрутам. 439 Став президентом, Гувер решил переделать воздушный транспорт. По его настоянию Конгресс в 1930 году принял закон Макнари-Уотреса, который изменил основу для расчета тарифов на авиапочту. Он также эффективно субсидировал пассажирские перевозки и использование более совершенных самолетов, а также наделил генерального почтмейстера почти диктаторскими полномочиями по реорганизации отрасли. Гувер поручил своему генеральному почтмейстеру Уолтеру Фолгеру Брауну собрать крупных перевозчиков на так называемую "конференцию по вопросам добычи", чтобы разделить страну на четыре маршрута с востока на запад и несколько маршрутов с севера на юг. Браун даже потребовал, чтобы North American объединила свои авиакомпании Transcontinental Air Transport и Western Express, а также несколько небольших линий в Transcontinental & Western Air (TWA). 440 Идея заключалась в том, чтобы создать несколько финансово сильных перевозчиков на дальние расстояния, которые бы стимулировали рынок для больших и более комфортабельных пассажирских самолетов. 441 Для этого Браун заключал контракты не с тем, кто предложит самую низкую цену, а - в отличие от армии - с тем, кто предложит самую низкую "ответственную" цену, чтобы не допустить, по его мнению, расточительной конкуренции со стороны операторов, использующих военное оборудование.

Мелкие операторы расстроились, обнаружив, что потеряли контракты, несмотря на то, что подали значительно более низкие заявки. После вступления в должность Франклина Рузвельта информация об этом дошла до сенатора Хьюго Блэка, который начал широко разрекламированные слушания. Хотя компания United Aircraft неохотно участвовала в системе "трофеев", не желая делить небо со своими менее сильными конкурентами, слушания Блэка привлекли внимание к United и лично к Рентшлеру. Рузвельт немедленно аннулировал все контракты на авиапочту и поручил доставку почты армейскому авиакорпусу. Суровой зимой дюжина плохо обученных и плохо оснащенных санитаров погибла во время этой попытки. Наводить порядок пришлось генеральному почтмейстеру Рузвельта Джеймсу Фарли, который вернул контракты на авиапочту всем опальным авиакомпаниям, хотя и по более низким тарифам.

Ассоциативная схема, которую Гувер и Браун придумали для авиации, была, конечно, очень в духе NRA и раннего Нового курса. (Авиакомпании даже не удосужились разработать кодекс к тому времени, когда NIRA перестала действовать). Таким образом, Хьюго Блэк летел против времени (хотя и против республиканского варианта времени), когда спонсировал закон о воздушной почте 1934 года. 442 Закон ограничивал тарифы и даже персональные зарплаты, запрещал слияния и скрещивание директоров, а также наделял ICC совместными с почтой полномочиями по надзору за контрактами. Что особенно важно, закон вертикально разделил авиационные холдинговые компании, выделив United Airlines из United Aircraft, American Airlines из AVCO, а Eastern Airlines и TWA из North American. В соответствии с неприязнью Блэка к United, закон также разделил производственные операции этой компании на две части, создав западную компанию вокруг Boeing в Вашингтоне и восточную компанию (сохранившую название United Aircraft) вокруг Pratt & Whitney, Hamilton Standard и Sikorsky в Коннектикуте.

Однако долго сдерживать Zeitgeist не удалось. Административные аспекты Закона 1934 года были просто катастрофой. За авиацию отвечали три отдельных агентства, а целый ряд политических мер создавал стимулы для абсурдно низких ставок на авиапочту. 443 Все авиакомпании несли убытки. По инициативе самих перевозчиков Конгресс в 1938 году принял Федеральный закон об авиации, создав новое независимое агентство - Совет по гражданской аэронавтике, чтобы обеспечить авиакомпаниям такое же регулирование цен и входов, как и другим видам транспорта. В течение сорока лет CAB устраняло цены на авиабилеты как конкурентную маржу и поддерживало практически неприступные барьеры на пути коммерческих авиаперевозок, требуя сертификаты общественного удобства и необходимости для всех новых маршрутов. American, Eastern, TWA и United получили бы практически эксклюзивный контроль над магистральными маршрутами США на протяжении более чем одного поколения. Pan American Airways Хуана Триппа также станет флагманским перевозчиком страны на международных направлениях.

В эпоху, предшествующую Второй мировой войне, компании, производящие электрооборудование и электронику, соперничали с химической промышленностью в создании внутренних научно-исследовательских и опытно-конструкторских подразделений. Как и подобает организации, ведущей свою историю от Томаса Эдисона, General Electric стала первой крупной американской компанией, создавшей официальную центральную научно-исследовательскую лабораторию. 444 Хотя деятельность компании Эдисона в Менло-Парке больше напоминала корпоративную лабораторию XX века, включая использование научных принципов, чем принято считать, слияние под руководством Моргана с Thomson-Houston первоначально переориентировало внимание GE на консолидацию ключевых технологий электрической революции, а не на радикальные инновации. Перед началом века компания наняла физика немецкого происхождения Чарльза Протеуса Штейнметца в расчетный отдел своего огромного завода в Скенектади, занимавшегося производством и передачей электроэнергии. Гениальный Штейнметц смог математически охарактеризовать поведение переменного тока. Вскоре он начал добиваться от GE создания настоящей лаборатории для исследований и разработок. В 1900 году Штейнметц уговорил химика из Массачусетского технологического института Уиллиса Р. Уитни работать три дня в неделю в каретном сарае за его личной резиденцией на берегу канала Эри. В следующем году Стейнметц наконец убедил компанию сделать лабораторию официальной. В годовом отчете GE за 1901 год вице-президент Эдвин В. Райс сообщил акционерам, что "в течение прошлого года было сочтено разумным создать лабораторию, которая будет посвящена исключительно оригинальным исследованиям. Есть надежда, что с ее помощью можно будет открыть множество прибыльных областей". 445

Поскольку компания General Electric объединяла в себе множество еще относительно несформировавшихся технологий, лежащих в основе электричества и электроники, она действительно будет работать во многих прибыльных отраслях, и этот процесс диверсификации, все более не связанный с производством, к добру или к худу, будет характеризовать компанию на протяжении всего столетия. По мере того как исследовательская лаборатория и сама компания работали над решением технологических проблем и преодолением узких мест, предлагаемые ими решения часто создавали новые возможности, которые указывали на вспомогательные, а иногда и явно отличные друг от друга отрасли.

По мере того как электрохимическая лаборатория формировалась под руководством Уитни, GE привлекала к работе таких перспективных ученых, как Ирвинг Ленгмюр (получивший Нобелевскую премию по физике в 1932 году) и Уильям Кулидж. Как только Ленгмюр получил в свои руки аудиолампу де Фореста, науку о которой сам де Форест так и не понял, он сразу же смог значительно улучшить ее, что привело к созданию мощных ламп, которые можно было использовать в радиовещании. Кулидж продвинул технологию дальше по частотному спектру, создав эффективную высоковольтную рентгеновскую трубку, которая положила начало бизнесу GE по медицинской визуализации. Ленгмюр решил проблемы теплопередачи для подразделения GE по производству холодильников, которое стало аватаром направления "белых товаров" компании. (GE вошла в бизнес холодильников поздно, воспользовавшись ошибками более ранних участников в отрасли, которая стремительно росла в размерах и переживала быстрое вытеснение мелких фирм. В 1925 году американцы купили всего 75 000 холодильников, к 1928 году - почти полмиллиона, а к 1930 году только GE продала миллион единиц, что меньше, чем у подразделения GM Frigidaire, но больше, чем у занимающей третье место Kelvinator.) 446 Другие подразделения компании разработали паровую турбину для производства электроэнергии, создав возможности, которые в конечном итоге позволили GE в послевоенный период заняться реактивными авиационными двигателями. Вдохновленная открытиями в области полимеров, сделанными Каротерсом в Du Pont, GE даже начала заниматься производством пластмасс, опираясь на знания всей компании о свойствах электрических изоляторов. 447

В течение большей части периода, предшествовавшего Второй мировой войне, около 20 процентов бизнеса GE приходилось на знаменитое изобретение Эдисона - лампу накаливания. 448 Следуя типичной для начала века схеме, GE создала картель производителей ламп после истечения срока действия основного патента Эдисона. Это включало в себя соглашение о разделе рынка с Westinghouse. GE также участвовала в поддержании цен перепродажи и других нестандартных формах контрактов, а также тайно приобрела контроль над одним из своих главных конкурентов, National Electric Lamp Company, которая была единственным поставщиком цоколей для ламп в стране. Администрация Тафта подала антимонопольный иск, но GE с радостью отказалась от всех этих договоренностей в постановлении о согласии, которое подтверждало иммунитет к антимонопольному законодательству ее подлинного источника рыночной власти - патентов. 449 Странно, но постановление о согласии требовало, чтобы GE полностью распустила National и управляла этим бизнесом под именем GE. 450 Постановление также запрещало компании заниматься поддержанием цен перепродажи . В ответ GE создала систему консигнации, чтобы обойти запрет, и подтолкнула Министерство юстиции к антимонопольному иску, чтобы проверить обоснованность этой схемы. 451 В 1926 году Верховный суд решительно заявил, что "и лицензионные соглашения Westinghouse, и система консигнации были законными механизмами для General Electric, чтобы получить максимальный доход от своих патентов". 452

Настоящая проблема GE в этот период была технологической. Базовая лампа Эдисона не претерпела особых изменений, оставаясь тусклой, красноватой, неэффективной и недолговечной. Европейские конкуренты, опираясь на мощную немецкую науку, пытались найти альтернативные материалы для нити накаливания ламп. В 1909 году Кулидж разработал и запатентовал процесс, позволяющий сделать вольфрам достаточно вязким для формирования нити накаливания, что позволило получить новую, более яркую лампу, которую GE стала продавать как лампу Эдисона Мазда, названную в честь зороастрийского бога света. 453 Компания обратила внимание на массовое производство, резко снизив цены для потребителей в течение следующих десятилетий по мере разработки и совершенствования технологии производства; производительность труда в производстве ламп выросла в четыре раза за 1920-е годы. 75-ваттная лампочка, стоившая 75 центов в 1920 году, стоила 20 центов в 1933 году и 15 центов в 1938 году. 454 Поскольку GE стала доминировать в ламповом бизнесе, ее продукция установила национальные стандарты, включая стандарты размеров и типов ламп.

Поскольку компания в основном занималась производством товаров длительного пользования, общий бизнес GE пострадал во время депрессии. Исследовательская лаборатория, которая в 1929 году тратила около 2,6 миллиона долларов при штате около 250 ученых и инженеров, в начале 1930-х годов сократилась до 1 миллиона долларов в год, а ее штат уменьшился вдвое. 455 (Необходимость увольнять такое количество людей довела и без того нестабильного Уиллиса Уитни до нервного срыва). 456 Но прибыль от лампочек - квинтэссенции эфемерного продукта - помогла компании выстоять. В 1933 году предприятия по производству тяжелого оборудования потеряли 11 миллионов долларов, в то время как ламповое подразделение получило прибыль в размере 17,6 миллиона долларов. 457 GE сохраняла цены на лампы в самые тяжелые годы депрессии, компенсируя снижение продаж за счет сокращения расходов. В 1933 году продажи ламп возросли, а в 1935 году компания снизила цены на все товары. Как и другие крупные корпорации, GE во время Великой депрессии и Второй мировой войны полагалась на нераспределенную прибыль, никогда не обращаясь за средствами к финансовой системе. Более того, в 1935 году она погасила все свои долговые обязательства и привилегированные акции. 458

Конкурирующая с GE компания Westinghouse также имела давние традиции исследований, вызванных необходимостью решения инженерных проблем. 459 До начала века Никола Тесла работал на Westinghouse недолго и безрезультатно, продав компании свои патенты; другие исследователи Westinghouse добились большего успеха, внедрив науку и математику в разработку асинхронных двигателей. В 1916 году, через восемь лет после того, как основатель Джордж Вестингауз был вынужден покинуть свой пост, компания создала официальную научно-исследовательскую лабораторию для проведения фундаментальных исследований в отдельном помещении рядом с заводом в Восточном Питтсбурге. Лаборатория начала нанимать ученых с докторской степенью, включая молодого Артура Комптона, будущего нобелевского лауреата. Однако, в отличие от своего аналога в GE, лаборатория Westinghouse не смогла создать новые направления диверсификации бизнеса. Отчасти это отражало противоречие между инженерной культурой Westinghouse и научными устремлениями исследователей. Артур Комптон был разочарован, пытаясь провести свои эксперименты по дифракции рентгеновских лучей, и в то же время был направлен на работу над созданием натриевых ламп. В 1919 году он оставил блестящую академическую карьеру. Что еще более важно, возможно, стимулы Westinghouse к инновациям, особенно в области освещения лампами накаливания, были ослаблены постановлением о согласии 1911 года, которое предоставило компании доступ к более чем двумстам патентам GE на лампы. 460 К 1920 году, как мы видели, Westinghouse начала фокусироваться на новой технологии радиовещания. Хотя (в отличие от GE) радио зародилось за пределами исследовательской лаборатории, оно стало поглощать большую часть ее энергии после того, как компания приобрела патенты изобретателя Эдвина Говарда Армстронга. Первая эра фундаментальных исследований в Westinghouse закончилась.

Меньшая по размеру и всегда более финансово неустойчивая, чем GE, компания Westinghouse, которая после смещения основателя находилась в разрозненном владении, пострадала от Депрессии сильнее, чем ее конкурент. Несмотря на то, что ее денежное положение было хуже, чем у GE, компании все же удалось избежать рынка краткосрочных заимствований до рецессии 1937 года. 461 Когда в 1935 году экономика улучшилась, руководство Westinghouse решило попытаться подражать таким "блокбастерным" инновациям, как у GE и Du Pont, и вновь переориентировало лабораторию на фундаментальные научные исследования, включая ядерную и твердотельную физику и масс-спектроскопию. 462 И все же Вестингауз был лишь младшим сотрудником в создании прорывного осветительного прибора той эпохи, который появился в отделе GE по разработке ламп, а не в лаборатории в Скенектади. 463 В 1938 году General Electric и Вестингауз представили флуоресцентный свет.

Как и GE и Westinghouse, AT&T развилась из работы изобретателей, не только Александра Грэма Белла, но и его великого соперника Элиши Грея, чья Western Electric Company перешла под контроль Белла в 1881 году. В первые годы технические вопросы курировал Томас Уотсон, знаменитый собеседник Белла, который был опытным ученым. Технические изменения почти полностью осуществлялись небольшими сторонними изобретателями. 464 Когда в 1907 году Теодор Вейл возглавил AT&T, он стал более активно заниматься наукой и изобретательством. 465 Во многом это было связано с технологическими проблемами, стоявшими на пути к его цели - универсальному обслуживанию, которое, как мы видели, означало не телефон в каждом доме, а единую телефонную систему под контролем Bell.

Главной проблемой Вейла была междугородняя связь. 466 Без междугородней связи общенациональная сеть была бы невозможна. Но даже при использовании повышающих трансформаторов телефонный сигнал едва доходил от Нью-Йорка до Чикаго. В 1911 году специальное исследовательское подразделение компании Western Electric начало поиски активного усиления для "ретранслятора". После безуспешных попыток применить различные механические методы, исследователи узнали об изобретении де Фореста, и в 1914 году AT&T приобрела патент. К концу того же года ретрансляторы были стратегически расположены по всей стране. В январе 1915 года AT&T с большой церемонией провела первый официальный трансконтинентальный телефонный звонок. Александр Грэм Белл в Нью-Йорке произнес свою культовую фразу: "Мистер Ватсон, идите сюда, вы мне нужны". Выступая с Панамо-Тихоокеанской международной выставки в Сан-Франциско, Уотсон смеялся, что теперь ему потребуется пять дней, чтобы добраться туда. Президент Вудро Вильсон также был на связи из Вашингтона, а отдыхающий Вейл - с острова Джекил. Усовершенствование ретранслятора на основе вакуумной трубки будет занимать внимание исследователей Western Electric в течение следующего десятилетия и далее.

В то время как видение Вейлом единой системы обретало форму, AT&T столкнулась с необходимостью объединять местные операционные компании с причудливым набором идиосинкразических технологий. Таким образом, стандартизация стала еще одной критической проблемой. Это была работа для инженеров, а не для исследователей, и в 1919 году стандартизацией занялся Бэнкрофт Герарди, глава операционного и инженерного отдела Western Electric, который был отделен от исследовательского отдела, вскоре ставшего Bell Labs. Балансируя между сотрудничеством и фикцией, Герарди действовал как внутренний Герберт Гувер, созывая конференции и собирая руководства по передовому опыту. К 1929 году "инженеры Bell System создали стандарты для поразительного разнообразия функций, включая проектирование телефонных станций, подземных кабелей, сырья, производства, распределения, установки, проверки и обслуживания нового оборудования, методов ведения бизнеса и бухгалтерского учета, нетехнических поставок (таких как офисная мебель, приборы, принадлежности для уборщиков, столовые приборы и фарфор), а также положений по безопасности, здоровью и даже реагированию на снежные бури". 467

В январе 1925 года под руководством нового президента Уолтера С. Гиффорда, статистика, работавшего на Говарда Э. Коффина и Совет по военной промышленности во время Первой мировой войны, AT&T выделила исследовательские функции Western Electric в отдельную компанию, оставив за собой инженерные и конструкторские функции. Bell Telephone Laboratories, в которой работало около трех тысяч человек, на 50 процентов принадлежала AT&T и на 50 процентов - Western Electric. 468 Так завершилась трансформация компании в ее зрелую форму середины века: два регулируемых подразделения - местные операционные компании и подразделение Long Lines - и два нерегулируемых - Western Electric и Bell Labs. 469 Отношения между регулируемой и нерегулируемой частями AT&T станут центром конфликта между компанией и ее регулирующими органами на протяжении большей части века.

Хотя телефон глубоко проник в американские семьи, он оставался роскошью, и с наступлением депрессии миллионы людей начали отключать его. 470 В 1931 году количество телефонов Bell, находящихся в эксплуатации, сократилось почти 300 000; в 1932 году их число уменьшилось более чем на 1 650 000. С учетом независимых компаний исчез каждый десятый американский телефон. Как и в других регулируемых секторах, тарифы начали расти в реальном выражении, поскольку номинальные тарифы оставались неизменными. В Висконсине Дэвид Лилиенталь, вскоре ставший администратором TVA, возглавил движение среди регулирующих органов штата по устранению бюрократии, чтобы быстрее снизить тарифы. AT&T начала увольнять работников - на 32 % в местных операционных компаниях и Bell Labs и на 78 % в Western Electric, чье оборудование больше не требовалось. Подразделение потеряло 12,6 миллиона долларов в 1932 году и 13,8 миллиона долларов в 1933 году. Переход от человеческих операторов к механическому набору номера произошел еще до начала депрессии, и многие увольнения в региональных компаниях пришлись на операторов, в основном женщин. 471 В то же время, по оценке Гиффорда, Western Electric могла бы полностью закрыться, если бы не работа по переходу на механическую систему. AT&T постаралась сделать все возможное, чтобы распределить работу. При этом компания не снижала зарплату тем, кто оставался работать. Также компания не уменьшила годовые дивиденды с привычных 9 долларов за акцию, хотя до 1936 года прибыль на акцию была значительно ниже этой цифры. Многие воспринимали политику AT&T как ущемление труда в интересах капитала, но Гиффорд также заслужил похвалу за сохранение покупательной способности.

Поддержание высоких дивидендов для разрозненного легиона акционеров AT&T, несомненно, отчасти мотивировалось и постоянным страхом компании, усилившимся после Нового курса, что телефон будет национализирован и превратится в почтовую систему, как это произошло в большинстве других стран мира. 472 Исследования были в авангарде стратегии AT&T, направленной на то, чтобы избежать "почтофикации". Медленно и неуклонно снижая затраты и совершенствуя технологии, компания могла продемонстрировать свое превосходство над своими государственными коллегами в таких странах, как Великобритания и Франция, что было не так уж и сложно.

Несмотря на введенные ограничения, Депрессия действительно стала для AT&T периодом быстрого прогресса. 473 Компания внесла усовершенствования в такие области, как радиотелефония и коммутация; в 1936 году она представила коаксиальный кабель. Есть некоторые свидетельства того, что, как часто утверждается, AT&T подавляла потенциально разрушительные инновации. Среди них, например, запись на магнитную ленту, которую Bell Labs разработала в 1934 году. 474 Представители AT&T считали, что пользователи будут бояться записи их секретных разговоров, и это настолько разрушит телефонию. В то же время, поскольку Bell Labs финансировалась напрямую по формуле из тарифной базы, ей не нужно было привлекать операционные подразделения; таким образом, она стала, пожалуй, американской корпоративной лабораторией, наиболее посвященной подлинно фундаментальным исследованиям. В 1927 году Гарольд С. Блэк изобрел усилитель с отрицательной обратной связью, который до сих пор широко используется и открывает, помимо прочего, возможность высокоточного воспроизведения звука . В 1937 году Клинтон Дж. Дэвиссон получил Нобелевскую премию за эксперименты по дифракции электронов - первую из нескольких, которые получат ученые Bell. В том же году Мервин Дж. Келли, директор по исследованиям в Лабораториях, обратился к одному из коллег Дэвиссона, молодому физику из отдела вакуумных трубок по имени Уильям Шокли, с непростым предложением, что физика твердого тела может однажды дать радикально новый подход к телефонному усилению и коммутации. Хотя исследования Шокли пришлось отложить из-за войны, в конечном итоге они привели к самой разрушительной инновации из всех.

7. Снова «Арсенал»

Высший закон воюющей нации можно выразить двумя словами, оба из которых важны для промышленного порядка: "организация" и "рационализация". Правила, которые в мирное время применяются только к отдельным предприятиям или, самое большее, к отдельным фазам производственного механизма, во время войны распространяются на всю страну.

-РЭЙМОНД АРОН

Современная война - абсолютная противоположность рынку.

-ПИТЕР ДРАКЕР

ПРОБЛЕМЫ американского планирования в Первой мировой войне были серьезными, но они были ограничены краткостью непосредственного участия страны в этом конфликте. Мобилизация во Второй мировой войне была бы не только гораздо более масштабной, но и гораздо более централизованной. Особенно на ранних этапах американская мобилизация будет организована по функциональному принципу, а не как квази-многоотраслевые структуры Совета военной промышленности, который в значительной степени опирался на торговые ассоциации. Отчасти из-за этого сознательного организационного выбора бремя мобилизации на Вторую мировую войну легло на крупные интегрированные корпорации, ставшие гораздо более заметными в результате Депрессии и Нового курса. Однако в рамках крупной корпорации решения о закупках и создании массового производства для войны в конечном итоге не будут детально регулироваться центральным руководством, а будут в значительной степени децентрализованы и переданы подразделениям, которые будут импровизировать на предпринимательский манер, зачастую добиваясь поразительных результатов. В то же время великие научные проекты войны, включая магнетронный радар и массовое производство пенициллина, были реализованы радикально децентрализованно, благодаря сотрудничеству множества государственных и частных субъектов.

Узкие места бизнеса

Хотя он поддержал Франклина Рузвельта на выборах 1932 года, надеясь на прекращение сухого закона и высоких ставок подоходного налога, которые лежали в его основе, Пьер дю Пон быстро разочаровался в "Новом курсе". Он считал, что администрация Рузвельта сильно превысила полномочия исполнительной власти и государственной власти. Летом 1934 года дю Пон, Джон Якоб Раскоб, Альфред П. Слоун и другие лидеры бизнеса поднялись на новый, еще почти пустующий небоскреб Эмпайр-стейт-билдинг, чтобы встретиться с бывшим кандидатом в президенты от демократов Элом Смитом. 1 Надеясь затронуть толстую жилу американских ценностей, группа договорилась основать общество для продвижения либеральных и конституционных идей, включая свободу договора и ограниченное правительство. 2 Это будет Лига свободы. По мере приближения выборов 1936 года Лига начала активную кампанию в пользу кандидата от республиканцев Альфа Лэндона. Однако, несмотря на значительное финансирование со стороны дю Пона, ассоциация, финансируемая богатыми промышленниками, не смогла добиться успеха в борьбе с администрацией, раздававшей избирателям льготы во время депрессии. Лэндон победил только в Вермонте (как изменились времена) и Мэне.

Но было бы ошибкой считать Лигу свободы представителем реакции бизнеса на Новый курс. Многие предприниматели были вполне довольны временными преимуществами, предоставленными им NRA, и долгосрочными преимуществами, вытекающими из повсеместного регулирования цен и входа. Более того, как Пьер дю Пон и его коллеги принципиально поддерживали идеи Лиги свободы, так и другие лидеры бизнеса поддержали Новый курс. Среди них были Уолтер Тигл из Standard Oil, Джерард Своуп из General Electric, Томас Дж. Уотсон из IBM, а также такие финансисты, как Эверилл Гарриман и Уинтроп Олдрич. 3 Все они были прямо или косвенно связаны с комитетом, который разрабатывал систему социального обеспечения. 4 Томас Фергюсон предположил, что отрасли с большой рабочей силой и ориентацией на внутренний рынок предпочитали старую республиканскую систему тарифов и свободных трудовых договоров, в то время как отрасли, в частности финансовая, с низкой стоимостью рабочей силы и трансграничной торговлей, были склонны поддерживать Новый курс, поскольку такие отрасли были мало затронуты трудовой политикой после принятия закона Вагнера, и они выигрывали от международной ориентации демократов. Во время предвыборной кампании 1928 года Смит и Раскоб настаивали на введении высоких тарифов для борьбы с Гувером; однако кандидат Рузвельт, чувствительный к своим антитарифным настроениям на Юге, уступил в вопросах торговли, и к 1934 году его администрация смогла провести Закон о взаимных торговых соглашениях, который дал президенту беспрецедентные полномочия по заключению торговых сделок, направив тарифы по плавной траектории вниз и сократив возможности для тарифной политики Конгресса. 5.

Рузвельту всегда было свойственно держать открытым как можно больше вариантов, и президент без проблем поощрял одновременно два несовместимых полюса прогрессивизма Нового курса - централизаторский ассоциационизм Тагвелла и вильсонианский популизм Феликса Франкфуртера и его последователей. В 1935 году президенту придется выбирать, и выбор этот будет нелегким. Несмотря на поддержку некоторых представителей деловых кругов, Рузвельт считал, что нападки со стороны крупного бизнеса через Лигу свободы (а также со стороны малого бизнеса через Торговую палату США) представляют собой отступление от коалиции сотрудничества, которую, как он считал, он создал, и он обвинил бизнес в решении Верховного суда против NIRA. 6. Возможно, более существенным было то, что президент также чувствовал жар от грубо популистских претендентов на его левом фланге. 7 Когда-то сильный сторонник Рузвельта, Хьюи Лонг стал заклятым врагом того, что он считал корпоративизмом Нового курса. Создав общенациональную, хотя и слабо объединенную сеть клубов Share Our Wealth, Лонг был готов бросить вызов Рузвельту на выборах 1936 года с программой массового перераспределения и общественной собственности. Еще в большей степени, чем Лонг, отец Чарльз Кофлин узурпировал фирменное средство Рузвельта - радио, чтобы создать свой Национальный союз социальной справедливости, выступая против NRA как заговора международных банкиров (в большинстве своем еврейских). 8 Хотя к концу 1935 года Лонг был мертв, а Ватикан начал прижимать Кофлина, Рузвельт не мог игнорировать популистские настроения, которые привели этих и подобных им деятелей к известности. 9

В своей речи, ставшей одной из самых известных, Рузвельт, приняв 27 июня 1936 года номинацию от демократов, задал тон следующим четырем годам. Глядя на ночную толпу из 100 000 человек на филадельфийском стадионе Franklin Field, Рузвельт провел сложную аналогию с Американской революцией. Как раньше американцы отмахивались от роялистов XVIII века, так и сегодня, в мире технологий, немыслимых в 1776 году, американцы должны бороться с роялистами нового типа - экономическими роялистами.

Ибо из этой современной цивилизации экономические роялисты вырезали новые династии. Новые королевства были построены на концентрации контроля над материальными вещами. Благодаря новым видам использования корпораций, банков и ценных бумаг, новым механизмам промышленности и сельского хозяйства, труда и капитала - все, о чем не мечтали отцы, - вся структура современной жизни была поставлена на королевскую службу.

Среди этой королевской семьи не было места для многих тысяч мелких бизнесменов и торговцев, которые стремились достойно использовать американскую систему инициативы и прибыли. Они были не более свободны, чем рабочий или фермер. Даже честные и прогрессивно мыслящие богачи, осознающие свои обязательства перед поколением, никогда не могли понять, какое место они занимают в этой династической схеме вещей.

[...]

По всей стране возможности были ограничены монополией. Индивидуальная инициатива была подавлена шестеренками огромной машины. Поле, открытое для свободного предпринимательства, все больше и больше ограничивалось. Частное предпринимательство, действительно, стало слишком частным. Оно стало привилегированным, а не свободным предприятием. 10

Рузвельт настойчиво повторял эту тему на протяжении всей кампании. Хотя его слушатели переживали значительное восстановление после глубокой депрессии, он уверял их, что это восстановление - дело рук не бизнеса, а рыночных интервенций "Нового курса". Все, что спасало их от грабежа укоренившихся деловых интересов, - это "народное правительство в Вашингтоне". 11

На самом деле восстановление экономики происходило за счет продолжающегося притока золота в США. 12 Из-за значительного количества безработных это поначалу не отразилось на уровне цен. Однако к концу 1936 года экономисты "Нового курса" начали замечать рост оптовых (но не розничных) цен. Цены на акции стремительно росли уже с 1934 года. Рузвельт опасался спекуляций, особенно "горячих денег" из-за рубежа. Он приказал Моргентау и Экклзу что-нибудь придумать. ФРС должна была повысить резервные требования, а Казначейство, которое теперь хранило золотые запасы, должно было начать стерилизовать приток золота. По приказу Рузвельта новая политика была введена в действие в конце декабря 1936 года. Повышение резервных требований в итоге так и не стало обязательным, но стерилизация золота спровоцировала серьезный экономический спад, начавшийся в третьем квартале 1937 года, рецессию внутри депрессии, которая сама по себе станет вторым по величине спадом века. 13 В сентябре промышленное производство начало падать, а в октябре - дежавю - рухнул фондовый рынок. Безработица выросла на 3 процентных пункта. Списки нуждающихся в помощи начали пухнуть. (Весной 1938 года Рузвельт распорядился прекратить программу стерилизации и выпустить 1,4 миллиарда долларов в золоте; к осени экономика начала быстрое восстановление). 14

Некоторые люди в администрации рассматривали рецессию как повод вернуться к моделям скоординированного бизнес-планирования времен Нового курса. После принятия решения по NIRA, не говоря уже о непопулярности последовавшей за этим схемы Рузвельта по комплектованию Верховного суда, эти голоса было легко заглушить. В 1936 году вышла "Общая теория" Кейнса, и ее идеи стремительно набирали популярность, хотя главное влияние книги на мыслителей Нового курса заключалось в том, что она придала научный авторитет идеям, которых многие из них давно придерживались. 15 Таким образом, расходы на покрытие дефицита стали бы одним из элементов реакции администрации на рецессию. 16

Другой - антимонопольное законодательство. Уже 8 ноября 1937 года экономисты Нового курса Леон Хендерсон, Изидор Любин и Лаухлин Карри отправились в Белый дом, чтобы сообщить президенту, что рецессия "напрямую связана с ростом издержек и цен". 17 В длинном меморандуме позже в том же месяце Хендерсон расширил эту тему, предположив, что крупные банки и корпорации вступили в сговор, чтобы повысить цены и ограничить выпуск продукции. Именно это корпоративное ограничение выпуска объясняло падение промышленного производства. Надеясь расчистить Рузвельту путь к принятию решительных мер по борьбе с антимонопольным законодательством, Роберт Х. Джексон, глава антимонопольного отдела Министерства юстиции, вышел на трибуну с помощью Томаса Коркорана и Бенджамина Коэна, чтобы заявить, что рецессия была результатом не что иное, как забастовки капитала против нации. С подачи Коркорана и Коэна министр внутренних дел Гарольд Икес также выступил с речью. Взяв за основу плохо изученную популярную книгу того времени, он объявил по радио NBC, что американская экономика контролируется кабалой из шестидесяти богатейших семей страны. Именно махинации этих плутократов стоят за рецессией, за планом ликвидации Нового курса и создания "фашистской Америки большого бизнеса".

В основе дискуссии в администрации Рузвельта лежали идеи Гардинера Минса, получившие широкую известность благодаря меморандуму 1935 года, распространявшемуся в Вашингтоне по самиздату. 18 Крупные фирмы устанавливали негибкие "управляемые" цены по своему усмотрению, утверждал Минс, а не гибкие цены, предполагаемые стандартной экономикой и все еще действующие во многих секторах экономики. В результате введения регулируемых цен корректировка в крупном корпоративном секторе американской экономики стала происходить не по ценовой марже, а по марже выпуска и занятости. 19 Это сразу же делает корпорации причастными к рецессиям и депрессиям. Сам Минс ясно говорил, что регулируемые цены плохи потому, что они регулируемые и негибкие, а не потому, что они монопольные. 20 В коротком заявлении, которое он написал для пресс-конференции Рузвельта 18 февраля 1938 года, Минс утверждал не то, что цены слишком высоки в регулируемом секторе, а то, что они слишком низки в нерегулируемом секторе. 21 Переведенный из Министерства сельского хозяйства в структуру, которую в итоге назвали Советом по планированию национальных ресурсов, Мэнс остался сторонником государственного планирования в стиле раннего Нового курса, направленного на устранение "дисбалансов" в экономике. 22

Другим членам администрации было бы проще связать регулируемые цены с монопольными. Хотя Рузвельт отказался полностью посвятить себя жестким антимонопольным мерам, к апрелю его советники убедили его одобрить расследование конкуренции в американской промышленности. Передавая запрос в Конгресс, который включал в себя разрешение на выделение 200 000 долларов для Антитрестовского отдела и 500 000 долларов для крупного межведомственного исследования, Рузвельт прямо связал регулируемые цены с рецессией: "Одна из главных причин наших нынешних трудностей заключается в исчезновении ценовой конкуренции во многих промышленных областях, особенно в базовом производстве, где концентрация экономической власти наиболее очевидна и где жесткие цены и колебания заработной платы являются обычным явлением". 23 Рузвельт разразился потоком популистской риторики, твердо придерживающейся традиций Брандейса в поддержку малого бизнеса, которая перекликалась с речами Джексона и Айкеса. "Тесный финансовый контроль, через взаимосвязанные сферы влияния на каналы инвестиций и через использование таких финансовых механизмов, как холдинговые компании и стратегические доли меньшинства, создает жесткий контроль над бизнес-политикой предприятий, которые маскируются под независимые единицы. Эта тяжелая рука интегрированного финансового и управленческого контроля лежит на крупных и стратегически важных областях американской промышленности. Мелкий бизнесмен, к сожалению, оттесняется на все менее независимую позицию в американской жизни. Мы с вами должны это признать". 24

Несмотря на бурную риторику, просьба Рузвельта не вызвала особого ажиотажа. В конце концов, он просто попросил провести исследование. Сенатор Уильям Бора, республиканец-популист из Айдахо, был не одинок, предвидя, что расследование "затянется и в конце концов превратится в пыль на верхней полке в виде двадцати томов, к которым мало кто будет обращаться". 25 На самом деле это была заниженная оценка. В период с 1938 по 1941 год Временный национальный экономический комитет допросил 655 свидетелей, подготовил около восьмидесяти томов, содержащих более двадцати тысяч страниц показаний, и опубликовал сорок четыре монографии. 26

Пока Рузвельт произносил популистские речи против крупного бизнеса, он одновременно занимался смещением агрессивного Роберта Джексона с поста главы Антитрестовского отдела. Когда в марте освободилась должность генерального солиситора, Джексона вышвырнули наверх, заменив лояльным и хорошо связанным с "Новым дилером" Турманом Арнольдом. 27 По данным одной из вашингтонских газет, администрация остановилась на четвертом варианте. 28 Уроженец Вайоминга, Арнольд в то время был профессором Йельской школы права, очага правового реализма, который он предпочитал. Далеко не всегда его называли защитником доверия, на коктейльных вечеринках его чествовали как автора забавного трактата в стиле Веблена, в котором антитрестовское законодательство сатирически изображалось как чисто символическое проявление политического театра. Фактические результаты антимонопольного законодательства, утверждал Арнольд в книге "Фольклор капитализма", заключались лишь в том, чтобы "способствовать росту крупных промышленных организаций, отводя нападки на них в чисто моральное и церемониальное русло"." 29 Неудивительно, что книга стала помехой на слушаниях по утверждению Арнольда, особенно в глазах сенатора Бораха, чья карьера, как писал Арнольд, была основана на крестовых походах по разрушению доверия, "которые были совершенно бесполезными, но чрезвычайно живописными, и которые принесли большие дивиденды в плане личного престижа". 30

И все же это почти случайное назначение кардинально переориентирует американскую антимонопольную политику и определит ее курс на большую часть оставшегося века. Арнольд создал административную модель антимонопольного регулирования, которая в гораздо большей степени вдохновлялась концепцией отраслевого планирования Минса и, возможно, даже кейнсианскими представлениями об управлении спросом, чем брандейсианской традицией доверия, о которой говорил Рузвельт. Наследие Арнольда должно было вернуть антимонопольное ведомство из сферы фольклора, лишить его популистских эмоций и моралистического символизма и превратить в бюрократическую машину. 31

Арнольд сразу же приступил к созданию административного потенциала в Антитрестовском отделе, увеличив бюджет агентства на два-три доллара штрафов на каждый доллар ассигнований. 32 За первые два года его работы число адвокатов в его подчинении выросло с 48 до более чем 300. За пять лет его пребывания в должности агентство инициировало 215 расследований и подало 93 иска. Это составило 44 % всей антимонопольной деятельности Министерства юстиции за полвека после принятия Закона Шермана.

В своей предыдущей книге "Символы правительства" Арнольд сетовал на низкий статус исполнительных органов в американской культуре, особенно в сравнении с судебной властью, чей символизм находил гораздо больший отклик в обществе. 33 Заняв пост помощника министра, он стремился, по словам Алана Бринкли, "узаконить важную и постоянную роль администраторов и экспертов, которые были бы в значительной степени независимы от "политики". Он был готов, даже стремился разрешить администраторам интерпретировать и применять нормативные акты таким образом, который не был предусмотрен их составителями" 34 Даже Луис Брандейс понимал, что антимонопольное законодательство в конечном итоге должно быть регулирующим аппаратом, но Брандейс также представлял, что ограничение "нечестной" торговой практики может быть вопросом правил, а не усмотрения, и, что более важно, что такое принуждение естественным образом приведет к (для него) благотворной деконцентрации. Арнольд не верил ни в то, ни в другое. Он понимал, что крупные масштабы имеют решающее значение для массового производства и распространения; борьба с доверием ради него самого была бесполезной. Более того, регулирование бизнеса должно быть непрерывным процессом, вопросом усмотрения в каждом конкретном случае, а не правил: 35 "Таким образом, антитрестовские законы стали в руках Арнольда средствами расширения сферы регулирования государства, а не инструментами изменения масштабов экономических организаций". 36

Как мы увидим, широко распространено мнение, что американское антимонопольное мышление радикально изменилось в конце XX века с приходом к власти Чикагской школы, которая установила благосостояние потребителей в качестве действующего критерия антимонопольного регулирования. 37 Однако на самом деле стандарт благосостояния потребителей - в принципе, если не всегда на практике - лежал в основе концепции и администрации Турмана Арнольда. "Идея антимонопольного законодательства, - говорил он Ассоциации адвокатов штата Орегон в 1939 году, - заключается в создании ситуации, при которой конкуренция вынуждает передавать потребителям экономию от массового распределения и производства". 38 В отличие от своих преемников более позднего века, Арнольд не связывал выгоду потребителей с экономической эффективностью - он был враждебен экономике как таковой - но скорее считал задачей антимонопольного ведомства защиту потребителей как особого "сектора" экономики. Создавая искусственный дефицит с помощью кодексов NRA, а затем отраслевого регулирования, "Новый курс", конечно же, грубо нарушил интересы потребителей. Многие, в том числе и Минс, считали, что потребители - это лишь один из важных интересов, который необходимо учитывать, который должен быть сбалансирован (посредством политических, а не экономических процессов) с не менее важными интересами труда, бизнеса, фермеров и других. 39 Нет нужды говорить, что из-за огромных транзакционных издержек, связанных с организацией потребителей как группы интересов, потребители, по сути, не имели права голоса. 40 Во многих отношениях, как писал Эллис Хоули, "потребитель оставался "забытым человеком" Нового курса". 41 Однако в 1938 году, когда в Вашингтоне зародились кейнсианские идеи, Арнольд сосредоточился на снижении цен, что совпало с представлениями о стимулировании массового спроса. 42

По мнению Арнольда, антимонопольные проблемы потребления имеют мало отношения к тому, как производятся товары, и все - к тому, как они распределяются. По его мнению, даже во время Депрессии наблюдался постоянный прогресс в сфере производства, но в сфере распределения прогресс был незначительным. "Именно экономический механизм распределения застопорился". 43 Задача антимонопольной политики - ликвидировать многочисленные "узкие места" в распределении, под которыми он подразумевал ограничительные практики и другие источники экономической ренты, которые повышали цены и тормозили инновации. Такие "узкие места" носили системный и взаимосвязанный характер, а это означало, что прокуроры должны были не нацеливаться на отдельные фирмы, как это было в прошлом, а, по сути, пытаться реформировать всю систему. Таким образом, на практике он рассматривал свою работу как "искусство объединения антимонопольных разбирательств в программу". 44 В своей пикарескной книге 1940 года "Узкие места бизнеса" Арнольд приводит в качестве примера систему распределения молока в Чикаго - первое массовое дело такого рода. 45 Здесь фермеры, оптовики, профсоюз и Совет здравоохранения сотрудничали, чтобы навязать бедным "роскошный" метод распределения: молоко нельзя было продавать дешево в магазинах, его нужно было оставлять у порога в квартовых бутылках. Совет по здравоохранению способствовал этому, исключив фермеров из числа покупателей с помощью закона о проверке молока, а Союз водителей молочных повозок бойкотировал всех дистрибьюторов, продающих молоко в магазинах. В соответствии с Законом Шермана Арнольд взимал плату со всех участников одновременно (хотя, предположительно, не с Совета по здравоохранению, который, возможно, был реальным источником ренты). Молоко стало продаваться в магазинах, и цены упали. 46

Министерство юстиции получило множество жалоб на строительные компании, а замедление темпов строительства во время экономического спада, по общему мнению, стало причиной (а не следствием) спада . В результате самая амбициозная программа Арнольда по терраформированию была направлена на строительный бизнес, где, по его мнению, подрядчики и профсоюзы ремесленников вступали в сговор, чтобы ограничить "использование новых продуктов или новых процессов из-за опасений, что новый метод может позволить возвести дом с меньшим количеством часов труда, чем старый". 47 На этот раз программа будет общенациональной, и она затронет всю цепочку поставок, от производителей строительных материалов до оптовых и розничных дистрибьюторов, от генеральных подрядчиков и субподрядчиков до профсоюзов. 48 Министерство юстиции созвало одиннадцать больших жюри в крупных городах страны; половина всего штата отдела работала над рассмотрением около сотни гражданских и уголовных дел.

Среди множества других дел Арнольда одно, возможно, имевшее наибольшее значение для послевоенного антимонопольного правоприменения, было связано с нефтяной промышленностью. 49 В июле 1934 года, незадолго до решения по делу Шехтера, Гарольд Икес прямо разрешил нефтяной промышленности создать систему стабилизации цен на месторождениях Мидконтинента и Восточного Техаса. 50 Это было сделано путем систематической скупки и удаления с рынка бензина, произведенного независимыми нефтепереработчиками, не имевшими собственных возможностей хранения. Программа продолжалась и после окончания NIRA. Арнольд подал иск по Шерману, в итоге лично оспорив его в Верховном суде. Признав нефтяные компании виновными, суд укрепил доктрину, согласно которой установление цен само по себе незаконно, то есть попытки контролировать цены являются нарушением Закона Шермана даже в тех случаях, когда они могут иметь разумное экономическое обоснование - и даже тогда, когда, как это вполне могло быть в данном случае, попытки были неэффективными. 51 Не менее важное дело, против Алюминиевой компании Америки, было возбуждено при Джексоне и не рассматривалось до окончания войны; но Арнольд лично вел его во время своего пребывания на посту президента. 52

Администрация Арнольда предвосхитила послевоенное антимонопольное законодательство и в другом значительном аспекте: она не понимала и, как следствие, враждебно относилась к сложным нестандартным контрактам, особенно к вертикальным отношениям. Как и его ближайшие послевоенные преемники, Арнольд рассматривал любые ограничения вертикальных контрактов как еще одну форму "узкого места", подлежащего уничтожению. Самое значительное дело, решение по которому было принято только после войны, касалось необъяснимой на первый взгляд схемы заключения контрактов в цепи распространения кинофильмов. 53 Другое дело касалось эксклюзивных дилерских отношений между автомобильными компаниями и их собственными финансовыми подразделениями. 54 После революции транзакционных издержек конца века экономисты увидели многие из этих и подобных непонятных деловых практик в новом свете.

Как и в течение всего столетия, враждебность к нестандартным контрактам часто вращалась вокруг патентов, которые были еще одной из любимых мишеней Арнольда. В рамках слушаний в TNEC коллега Арнольда по Йельскому университету Уолтон Гамильтон в 1941 году опубликовал работу, в которой утверждал, что существует два взгляда на патенты. 55 Один, который Гамильтон связывал со старой республиканской юриспруденцией, заключается в том, чтобы рассматривать патенты как формы собственности, подразумевая, что владельцы патентов должны иметь полную свободу договора при использовании этой собственности. Другая точка зрения, по словам Гамильтона, заключается в том, что патент - это привилегия, призванная способствовать инновациям, что подразумевает, что суды выполняют регулятивную функцию и должны вмешиваться в заключение договоров, чтобы гарантировать, что фирмы, владеющие патентами, не ограничивают инновации. Нет необходимости говорить о том, что именно вторая точка зрения нашла отклик в антимонопольном подходе Арнольда. Он уже наполнил портфель своего отдела патентными делами, в которых обычно требовалось лицензирование без роялти. Начиная с дела "Хартфорд-Эмпайр", Министерство юстиции возбудило дюжину дел, включая дело против компании Pullman, чьи патенты запрещали железным дорогам использовать "современные, легкие, обтекаемые вагоны, производимые конкурирующими компаниями". 56

В конце концов, прокурорская империя Арнольда рухнет под натиском двух неукротимых политических сил. Одну из них Арнольд развязал сам. Обвиняя профсоюзы в создании "узких мест", он убивал одну из священных политических коров "Нового курса". В 1940 году профсоюз плотников и профсоюз машинистов вступили в перепалку из-за права разбирать оборудование на заводе Anheuser-Busch в Сент-Луисе. 57 Большой Билл Хатчерсон, глава Объединенного братства плотников и столяров, не только призвал к забастовке на заводе, но и велел своим членам (и сочувствующим им) прекратить покупать пиво Anheuser-Busch. Арнольд счел такой "вторичный" бойкот ограничительной практикой, выходящей за рамки нормального поведения профсоюза, и предъявил Хатчесону обвинение. В 1941 году Феликс Франкфуртер, теперь уже член Верховного суда, выступил от имени большинства, когда, ссылаясь на Закон Клейтона против Закона Шермана, объявил профсоюзы недоступными для антимонопольного преследования. 58 (автором несогласия был не кто иной, как Роберт Х. Джексон, предшественник Арнольда в антимонопольном отделе, который также недавно был переведен в суд). Это решение поставило крест на целом ряде дел, которые вел Арнольд, в том числе на масштабном преследовании строительных организаций.

Другой силой, которая помогла развалить администрацию Арнольда и которую даже Арнольд не мог контролировать, была война.

Экономические последствия

В июне 1919 года Джон Мейнард Кейнс демонстративно вышел из состава британской делегации на Парижской мирной конференции и отправился в Чарлстон, блумсберийское убежище в Сассексе, чтобы написать "Экономические последствия мира" - работу, которая сделает его знаменитым. 59 Кейнс был встревожен масштабами репараций, которые требовала Германия; результатом, по его мнению, станет массовая инфляция и опасная политическая нестабильность. "Если мы целенаправленно нацелимся на обнищание Центральной Европы, месть, смею предсказать, не замедлит сказаться. Ничто не сможет надолго отсрочить окончательную гражданскую войну между силами Реакции и отчаянными конвульсиями Революции, перед которой ужасы поздней германской войны померкнут в ничто". 60 Кейнсу, таким образом, многие приписывают предсказание возвышения Гитлера и наступления Второй мировой войны. 61 Хотя Германия и другие страны Центральной Европы действительно отреагировали на репарации гиперинфляцией в начале 1920-х годов, к середине десятилетия поддержка населением демократической Веймарской республики фактически возросла; поддержка коммунистов и национал-социалистов, наоборот, уменьшилась. 62 На выборах в мае 1928 года коммунисты не добились значительных успехов, а национал-социалисты набрали всего 2,6 процента голосов. Событием, поставившим точку в мире, стал не Версальский договор, а Великая депрессия.

Депрессия - экзогенное событие, пришедшее в Германию из Соединенных Штатов, - быстро усугубила судьбу одного исторически уникального человека. На всеобщих выборах в сентябре 1930 года Национал-социалистическая немецкая рабочая партия (НСДАП) резко увеличила свою долю голосов до 18,3 %, получив 107 мест в Рейхстаге и став второй по величине партией в законодательном органе. Последовавшее за этим бегство капитала лишило Рейхсбанк золотого запаса и усилило дефляционное давление на экономику. 63 К 1932 году каждый третий немецкий рабочий был безработным. Летом 1931 года банковский кризис, вызванный приближающимся крахом венского Creditanstalt, распространился на Германию и привел к краху Danatbank, одного из четырех крупных "универсальных" банков страны. Крах крупного еврейского учреждения вызвал рост поддержки национал-социализма, особенно в регионах с историей антисемитизма. 64 В то же время веймарский канцлер Генрих Брюнинг начал проводить политику жесткой экономии, повышая налоги и сокращая реальные расходы. Эта политика способствовала дальнейшей радикализации немецкого электората. 65 На выборах в июле 1932 года НСДАП получила большинство в 37,3 %.

30 января 1933 года, всего за несколько недель до инаугурации Франклина Рузвельта, президент Германии Пауль фон Гинденбург назначил канцлером Адольфа Гитлера, лидера НСДАП. После поджога Рейхстага в феврале Гитлер приступил к консолидации власти и приостановлению гражданских свобод в соответствии с чрезвычайными положениями Веймарской конституции. В условиях военизированного насилия НСДАП получила 43,9 % голосов на выборах в законодательное собрание 5 марта, что позволило Гитлеру сформировать коалицию с Немецкой национальной народной партией, другой крупной национал-социалистической группой, которую НСДАП вскоре поглотит. Теперь на стене был написан почерк. 23 марта, когда большинство главных оппозиционных законодателей были арестованы или задержаны иным способом, Рейхстаг принял декрет, фактически наделивший Гитлера неограниченными диктаторскими полномочиями.

Традиционно считается, что новый немецкий режим немедленно приступил к решению проблемы безработицы среди гражданского населения. На самом деле, как и в начале "Нового курса", восстановление занятости гражданского населения происходило в форме прямой государственной мобилизации ресурсов в проекты по созданию рабочих мест, а не реанимации частной экономики. В случае Германии это включало строительство автобанов - Гитлер был энтузиастом автомобилестроения, - которое на самом деле было мотивировано не желанием восстановить гражданскую занятость, а сочетанием пропагандистских и военных целей. В 1933 году на строительстве автобанов работало всего 1 000 человек, а через год - уже 38 000; мультипликативный эффект был нулевым. 66 Другие проекты, в основном сельскохозяйственные, на некоторое время обеспечивали занятость большего числа работников, но мультипликативный эффект был столь же незначительным. В пропагандистских целях режим полностью ликвидировал безработицу в Восточной Пруссии с помощью принудительной версии Гражданского корпуса охраны природы, призывая женатых мужчин к многодневному ручному труду и обучению. Одним из проектов, одобренных для строительства, был концентрационный лагерь.

Хотя президент Рузвельт был крайне обеспокоен беспорядками в Европе, в этот период он всецело сосредоточился на внутренней политике. Поступить иначе во время кризиса Депрессии означало бы поставить под угрозу коалицию, которую он сформировал между демократами-интернационалистами на побережье и Юге и популистами-антиинтервенционистами на Западе и Среднем Западе. 67 Когда на горизонте маячили выборы, не было необходимости идти на чрезмерный риск.

Антиинтервенционизм - или "изоляционизм", как его заклеймили враги и большая часть послевоенной истории, - был силен в США во время депрессии. 68 Вернувшиеся американские солдаты привозили с собой рассказы об ужасах, пережитых в Европе, а популярные писатели, такие как Эрнест Хемингуэй и Эрих Мария Ремарк, лишали войну романтики. Многие американцы воспринимали европейскую историю как грандиозный гобелен постоянных конфликтов, в котором последние события были лишь последним швом. Социалисты опасались, что перевооружение обогатит крупный бизнес и положит конец политике "Нового курса". Среди них был кандидат в президенты от социалистов Норман Томас. Одним из важных лидеров изоляционистского движения был прогрессивный историк Чарльз Бирд, который отказался от провоенных взглядов, которые он когда-то разделял со своими товарищами по Новой Республике. В то же время политические либералы, такие как сенатор от штата Огайо Роберт Тафт, сын бывшего президента, опасались возврата к "социализму военного времени" и попранию гражданских свобод, которые были характерны для американского ответа на Великую войну.

В Конгрессе за изоляционистские настроения выступали республиканцы-популисты со Среднего Запада, которые разделяли взгляды демократов-популистов, но имели меньше обязательств перед Рузвельтом. Помимо Бораха, в их число входили сенаторы Джордж Норрис из Небраски и Артур Х. Ванденберг из Мичигана. В 1934 году эта группа организовала печально известные слушания в Сенате под председательством республиканца из Северной Дакоты Джеральда Ная о роли бизнеса и финансов в закупках для первой войны, а также в планировании будущих войн. 69 В качестве свидетелей выступали Чарльз Дидс, Пьер дю Пон, Джек Морган и Бернард Барух. Комитет много говорил о больших прибылях, полученных многими фирмами задним числом, не учитывая неопределенности и опасностей, с которыми они столкнулись перед началом войны. Хотя время от времени раздавались голоса - например, когда советник комитета Алгер Хисс ошибочно обвинил Пьера дю Пона в том, что валовая прибыль его компании от эксплуатации порохового завода "Олд Хикори" составила 39 231 процент, - большая часть демагогии "торговцев смертью", с которой ассоциируется комитет, на самом деле исходила из уст Ная за пределами кабинетов. 70. В итоге слушания пролили свет на узел переплетения стимулов между компаниями, производящими боеприпасы, и бюрократами, который должен был стать центральной динамикой военно-промышленного комплекса. Большинство членов комитета хотели полностью национализировать промышленность боеприпасов.

Несмотря на то, что в этот период Соединенные Штаты занимали более нейтральную позицию, чем в преддверии Первой мировой войны, тем не менее, помимо групп, выступавших за вооружение, таких как Американский легион, существовали силы, которые подталкивали к наращиванию военного потенциала и окончательному вступлению в войну с Европой. В отличие от периода, предшествовавшего американскому участию в первой войне, напряженные европейские события 1930-х годов происходили в условиях нехватки ресурсов, особенно трудовых, что делало производство оружия политически привлекательным источником создания рабочих мест. Что еще более важно, Франклин Рузвельт был гораздо более однозначно настроен на помощь западным союзникам, в случае необходимости путем прямого военного вмешательства, чем его бывший босс Вудро Вильсон. Самый способный политик столетия усердно работал над тем, чтобы склонить неохотно идущее к нему население в нужную ему сторону.

7 марта 1936 года 20 000 немецких солдат заняли демилитаризованную Рейнскую область, обеспечив военную безопасность промышленной Рурской долины и уничтожив последние остатки Версальского договора. Осенью того же года Германия подписала пакт с Японией, которая занималась аналогичным наращиванием военной мощи на другом фланге Америки. Когда выборы 1936 года остались позади, Рузвельт начал осторожно продвигать свою программу. 5 октября 1937 года, выступая в Чикаго, эпицентре изоляционистских настроений, Рузвельт предупредил, что некоторые страны мира угрожают нарушением международного порядка. Необходимо что-то предпринять: "Когда начинает распространяться эпидемия физической болезни, общество одобряет и присоединяется к карантину больных, чтобы защитить здоровье общества от распространения болезни". 71 Вспышка гнева антиинтервенционистов быстро разорвала этот пробный шар. "Это ужасно, - сказал Рузвельт одному из своих советников, - оглядываться через плечо, когда пытаешься руководить, и никого там не обнаружить".

Работая над изменением общественных настроений, Рузвельт также использовал частные и политические маневры для продвижения своего дела. Герберт Гувер упорно пытался сократить бюджет ВМС, и в 1930 году он заключил договор, который ограничивал количество и размеры кораблей, особенно линкоров. Как только он сменил Гувера, бывший помощник министра военно-морского флота отменил эту политику. 72 Поскольку около 80 процентов стоимости строительства кораблей составляла рабочая сила, цели президента по наращиванию военно-морского флота совпадали с целями по созданию рабочих мест. В день подписания Закона о восстановлении национальной промышленности в 1933 году Рузвельт выделил 238 миллионов долларов на военно-морское строительство и лично утвердил контракты на строительство 21 нового корабля на частных верфях, включая Bath Iron Works в штате Мэн. В 1934 году по просьбе ВМС Конгресс принял закон Винсона-Траммелла, который разрешил увеличить объем военно-морского производства до максимума, разрешенного договором 1930 года. Чтобы отвести изоляционистский гнев, вызванный этим законом, Рузвельт пообещал финансировать наращивание за счет стимулирующих средств. В ответ на это Конгресс в 1935 году принял закон, запрещающий Администрации общественных работ тратить средства на "боеприпасы, военные корабли, военное или военно-морское имущество". 73

Строительство продолжалось по уже заключенным контрактам на большое количество кораблей разных типов, включая авианосцы "Энтерпрайз" и "Йорктаун" в Ньюпорт-Ньюс. К 1938 году крах попыток перезаключить военно-морской договор 1930 года спровоцировал гонку военно-морских вооружений, и по требованию Рузвельта Конгресс принял Закон о расширении военно-морского флота, который увеличил тоннаж американского флота на 20 %. Среди построенных кораблей был и авианосец "Хорнет", также построенный в Ньюпорт-Ньюс. В итоге все авианосцы, которые примут участие в решающем сражении при Мидуэе в 1942 году, были построены и введены в строй до начала войны.

В конце 1930-х годов строительство военно-морского флота стало основным полем битвы рабочих. Конгресс промышленных организаций, который стремился к организации рабочих массового производства, начал противостоять устоявшейся, ориентированной на ремесла Американской федерации труда. В конце декабря 1935 года и в 1936 году профсоюз United Auto Workers, ставший частью CIO, организовал серию успешных сидячих забастовок на производственных комплексах GM во Флинте, начиная с завода Fisher Body Plant Number One, где производились штампы для штамповки кузовов всех автомобилей Pontiac, Oldsmobiles, Buicks и Cadillac. 74 GM признала профсоюз и начала переговоры в феврале 1937 года. Отчасти благодаря давлению, оказанному Томасом Ламонтом и Домом Морганов, U.S. Steel согласилась на сделку в следующем месяце. 75 Профсоюз быстро призвал к серии забастовок, чтобы заставить более мелких производителей стали встать в строй, серьезно нарушив наращивание военно-морского флота. 76 В мае 1937 года CIO нанесла удар по дочерней компании U.S. Steel, Federal Shipbuilding and Drydock Company в Кирни, Нью-Джерси, остановив строительство двух эсминцев.

Однако даже в большей степени, чем частные верфи, именно Министерство военно-морского флота стало возмущаться растущей силой организованного труда. 77 В надежде предотвратить трудовые волнения Конгресс принял в 1936 году Закон о государственных контрактах Уолша-Хили, который ввел в действие ставки заработной платы и ограничения на продолжительность рабочего дня в соответствии с NIRA при заключении государственных контрактов. Частные судостроительные компании были прямо освобождены от этих требований, но закон распространялся на всех субподрядчиков государственных верфей, где велось строительство многих огромных линкоров флота. Министерство военно-морского флота неоднократно просило министра труда Фрэнсис Перкинс о предоставлении исключений; при поддержке президента она так и не сделала этого.

За несколько месяцев до "карантинной" речи Рузвельта в 1937 году стычка между японскими и китайскими войсками на мосту Марко Поло в Пекине привела к войне, которой Япония давно добивалась. 78 Захватчики пробились к китайской столице Нанкину, где в декабре японские войска начали творить такие зверства, что они привели в ужас даже закаленных немецких военных наблюдателей. 12 марта 1938 года Гитлер объявил об объединении Австрии с Германией в результате аншлюса. Затем он обратил свой взор на Судетскую область, промышленно развитую и в основном немецкоязычную окраину Чехословакии. Желая избежать новой катастрофы, подобной Великой войне, лидеры Великобритании и Франции на встрече в Мюнхене в сентябре согласились на требования Гитлера при условии, что Германия не будет продолжать территориальную экспансию. 79 9 ноября 1938 года гитлеровский режим спровоцировал и поддержал "Хрустальную ночь", серию погромов против евреев, которые стали лишь небольшим предвестием того, что должно было произойти.

Эти события, особенно Мюнхенская конференция, еще больше укрепили волю Рузвельта к действию. В ноябре 1938 года он поручил чиновникам администрации и военным изучить проблему перевооружения, сосредоточившись на поддержке воздушной мощи Великобритании и Франции. 80 Хотя он был военно-морским человеком до мозга костей, президент, как и многие другие в ту эпоху, был очарован военными возможностями авиации. Он считал, что самолеты могут проецировать силу на расстоянии в разрушительных дозах. 81 14 ноября, беседуя со своими плановиками, Рузвельт предложил запросить у Конгресса разрешение на 10 000 новых самолетов, вчетверо увеличить существующий арсенал и производить 20 000 самолетов в год. Для достижения этой цели он предполагал использовать Администрацию прогресса в строительстве для возведения семи новых авиационных заводов на территории военного министерства. 82 Французский экономист Жан Монне также предложил, что в случае начала войны с американских заводов в Детройте и Ниагара-Фолс можно будет отправлять в Канаду сбитые части для сборки 15 000 самолетов для французов. 83

В итоге производство самолетов будет почти полностью осуществляться на частных заводах. Поскольку военные действия еще не были объявлены, покупка боеприпасов в США по принципу "наложенным платежом" была вполне законной, и к началу 1939 года и французы, и британцы заказывали самолеты у частных фирм, хотя и на гораздо более низком уровне, чем по схеме Монне. Франция заказала около 1200 самолетов и потратила более 300 миллионов долларов на двигатели и планеры в 1938 и 1939 годах. К началу войны было выполнено менее половины заказа. 84 Хотя по более поздним меркам этот иностранный спрос был крошечным, он превышал объем закупок американских вооруженных сил, и такие заказы поддерживали авиационные фирмы и помогали наращивать американский производственный потенциал. Рузвельт пытался замалчивать продажи, но когда пресса узнала, что один из пассажиров во время испытательного полета прототипа в Калифорнии уходил от аварийной посадки, выкрикивая проклятия на французском, президент был вынужден признать, что происходит, и защищать это как меру по созданию рабочих мест.

В январе 1939 года Рузвельт обратился к Конгрессу с просьбой несколько сократить запланированное им наращивание: 300 миллионов долларов на авиацию, что составляло около 6000 самолетов. 85 В то время Воздушный корпус США мог выставить около 1500 тактических самолетов, из них около 800 самолетов первой линии; ВМС имели примерно столько же. 86 За исключением Boeing B-17 Flying Fortress, разработанного в 1935 году, американские самолеты также отставали от технологического фронта Европы.

Важнейшей проблемой была система закупок. Как мы видели, после 1926 года Авиационный корпус разработал политику согласованных контрактов с производителями планера, что повысило возможность использования конструкторских инноваций на фоне навязанного правительством соглашения о совместном использовании технологий. Но фиаско с авиапочтой в 1934 году привлекло пристальное внимание к процедурам Авиационного корпуса. После слушаний в комитете по военным делам Палаты представителей помощник военного министра Генри Вудринг был вынужден создать радикально новые процедуры, чтобы противостоять действиям Конгресса. 87 Ключевым словом теперь будет конкуренция: как и в начале 1920-х годов, производители должны будут отвечать на конкурсы образцов самолетов, разработанных за свой счет. Нет нужды говорить, что это плохо работало в отрасли, которая предполагала большие предварительные затраты на НИОКР, но не предоставляла практически никаких прав на интеллектуальную собственность. Корпус, в свою очередь, не смог сформулировать последовательные критерии соотношения цены и характеристик. Несмотря на попытки военных подправить систему, с 1930-х годов все меньше компаний хотели подавать заявки. Но самой яркой проблемой закупок в ту эпоху было то, что у самого Авиационного корпуса не было стратегического видения того, какие типы самолетов ему необходимо закупать. 88 Закупки самолетов оставались бы в полном беспорядке до тех пор, пока вступление Америки в войну не отменило все требования к конкуренции и не наложило радикально новые императивы.

Приоритеты

На протяжении 1930-х годов Бернард Барух ходил по Белому дому, предупреждая о недостаточной готовности страны к будущим войнам. Он считал, что необходимый проект уже готов: Военно-промышленный совет Первой мировой войны . Но хотя в конечном итоге США действительно примут организацию, смутно напоминающую WIB, промышленная мобилизация для новой войны изначально пойдет по совершенно иному пути. Это имело бы значительные последствия для корпорации и для структуры американской промышленности в послевоенное время.

После того как в 1936 году Рузвельт назначил Генри Х. Вудринга военным секретарем, его помощником стал Луис А. Джонсон, бывший национальный командир Американского легиона. 89 Энергичный и гораздо более ястребиный, чем его босс, чьей должности он явно жаждал, Джонсон поставил своей главной целью создание мобилизационного плана. В августе 1939 года, за месяц до начала войны в Европе, Рузвельт разрешил Джонсону сформировать Совет по военным ресурсам для разработки такого плана. Главой Совета должен был стать Эдвард Дж. Стеттиниус-младший, который к тому времени стал председателем правления U.S. Steel. Помимо Джонсона и военных чиновников, в состав совета вошли Гарольд Г. Моултон, президент Брукингского института, и Карл Т. Комптон, президент Массачусетского технологического института. Но в него также вошли такие важные промышленные деятели, как Уолтер С. Гиффорд, президент AT&T, который в первую войну помогал в работе WIB; Джон Ли Пратт, директор GM; и генерал Вуд из Sears. При значительном участии Баруха группа рекомендовала более мощную версию WIB, которая, как и ее предшественница, была бы разделена на отраслевые ассоциации и возглавлялась бы, в принципе, могущественным царем.

Многие "Новые дилеры" как в администрации, так и за ее пределами были возмущены составом Совета и влиянием Моргана, которое он подразумевал. "Боб Джексон, Том Коркоран и Бен Коэн обедали со мной", - написал Гарольд Айкес в своем дневнике в сентябре. "Все мы были сильно обеспокоены проникновением в Вашингтон представителей Уолл-стрит и экономических роялистов с момента объявления войны". 90 Запыхавшийся Вудринг, с которым не посоветовались, убедил Рузвельта похоронить доклад. Он так и пролежал в ящике стола до 1945 года, хотя, возможно, это было связано скорее с нежеланием президента делегировать полномочия царю мобилизации, чем с его отношением к роли бизнеса в наращивании военной мощи.

В июне 1940 года Рузвельт заменил своих изоляционистов - военно-морского и военного секретарей - волевыми интернационалистами-республиканцами Фрэнком Ноксом и Генри Л. Стимсоном, одновременно помогая заблокировать республиканцев-изоляционистов перед выборами и привести кабинет в соответствие с собственными взглядами. Вместо отложенного предложения по WRB Рузвельт воскресил Консультативную комиссию по национальной обороне, используя существующее законодательство времен Первой мировой войны. 91 Примечательно, что у комитета не было председателя, и Рузвельт старательно не возрождал Совет национальной обороны на уровне кабинета министров, который NDAC должен был консультировать. Каждому из семи членов комитета была определена специализация. Стеттиниус консультировал по вопросам материалов; профсоюзный лидер Сидни Хиллман - по вопросам труда; Честер К. Дэвис, бывший администратор AAA, - по вопросам сельского хозяйства; Ральф Бадд из Burlington - по вопросам железных дорог; а Гарриет Эллиот из Университета Северной Каролины - по вопросам потребителей. Леон Хендерсон был назначен ответственным за цены. По рекомендации Баруха Рузвельт выбрал Уильяма Кнудсена, ныне президента General Motors, в качестве советника по промышленному производству. Альфред П. Слоун не был рад, что Кнудсен отправился в Вашингтон. "Они сделают из тебя обезьяну", - предсказывал он. 92

В январе 1940 года Рузвельт попросил у конгресса 1,8 миллиарда долларов на расходы, связанные с обороной. После нападения Германии на Францию и Скандинавию в мае он попросил еще 1,4 миллиарда долларов. Он заявил, что США построят военно-морской флот с двумя океанами, и поставил задачу произвести 50 000 самолетов. К октябрю Конгресс выделил около 17,7 миллиарда долларов, что почти вдвое превышало бюджет всего правительства США на 1939 год. 93 Эти ассигнования необходимо было превратить в материальные средства. Но в 1940 году бизнес отнюдь не стремился заняться производством военной техники. 94 Потребительская экономика наконец-то вернулась на круги своя. И почему бизнес должен был доверять администрации, которая провела большую часть десятилетия, демонизируя крупные корпорации? "По иронии судьбы, - говорил Слоун, - те самые люди, те самые промышленные организации, которые в течение последних нескольких лет подвергались политическим нападкам и подвергались общественному презрению как враги общественных интересов, теперь стали жизненно важными инструментами национальной обороны" 95 В ходе опроса, проведенного компанией Roper в октябре 1940 года, 77 процентов руководителей, которые не решались браться за оборонные работы, в качестве основного источника беспокойства называли антипредпринимательскую позицию "Нового курса". С более прагматичной точки зрения, многие опасались налога на сверхприбыль, и все были уверены, что по окончании войны их снова будут поносить как "торговцев смертью". Больше всего бизнес беспокоили вопросы финансирования. Кто будет финансировать крупные капиталовложения, которые окажутся бесполезными после окончания войны - или если война так и не наступит?

Осенью 1940 года Уолтер Ройтер из Объединенного профсоюза работников автопрома рассказывал всем, кто его слушал, что избыточные мощности существующих автомобильных заводов можно легко переоборудовать для производства пятисот самолетов в день. 96 Слоан и другие руководители автопрома считали иначе. "Заводы, предназначенные для производства продукции для мирных нужд, практически не приспособлены для нужд обороны", - говорил Слоан. 97 В отличие от первой войны, американское производство для британцев осуществлялось в основном на новых мощностях, а не на существующих предприятиях, и британцы вкладывали средства и несли риск. Такая же модель будет использоваться и в ходе американской мобилизации: большая часть новых мощностей будет оплачиваться непосредственно военными ведомствами или финансироваться новым филиалом RFC под названием Defense Plant Corporation, который начал работу в августе 1940 г. 98 Примерно две трети из 26 миллиардов долларов, которые США потратили на новые производственные предприятия в годы войны (около 17 миллиардов долларов), будут финансироваться государством. Многие объекты, особенно те, которые предназначены для производства основных промышленных товаров и сырья, будут принадлежать правительству и лишь эксплуатироваться частной промышленностью - так называемые механизмы, принадлежащие правительству и эксплуатируемые подрядчиками (Government-owned Contractor-operated (GOCO) ). DPC финансировала многие из них, рассчитывая, что после войны они будут по-прежнему ценными. Закон о доходах от октября 1940 года действительно ввел налог на сверхприбыль, который обеспечил почти четверть федеральных налоговых поступлений во время войны. 99 Но закон также позволил компаниям амортизировать расходы, связанные с войной, в течение пяти лет вместо двадцати (или меньше, если война закончилась раньше), что подстегнуло частные инвестиции в производство военного имущества.