Новітнє вчення про тлумачення правових актів

§ 105. Особливість Конституції України як нормативно-правового акта

Особливість Конституції України полягає в тому, що до її змісту включаються як положення, що формулюють правові норми, які за визначенням є обов’язковими до виконання, так і положення комплексного характеру, у яких поряд з правовими нормами вміщуються і декларації конституцієдавця про його соціальні, політичні, економічні та інші наміри. Тому при тлумаченні положень Конституції необхідно враховувати соціальний контекст спочатку для з’ясування того, формулює відповідне положення тільки правову норму чи одночасно проголошує декларацію, а потім — для з’ясування межі у цьому конституційному положенні між правовою нормою і декларацією. Ще один чинник, який обумовлює необхідність врахування соціального контексту при тлумаченні положень Конституції — це зміна межі між декларацією та правовою нормою у їх змісті на користь останньої (у міру розвитку суспільних відносин).

Орієнтирами для розмежування двох названих видів змісту конституційних положень є Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права, Європейська соціальна хартія (переглянута)[438], Європейська хартія регіональних мов або мов меншин[439]. Положення Міжнародного пакту про громадянські і політичні права[440] встановлюють правові норми. Отже, і положення Конституції громадянського і політичного змісту встановлюють правові норми. Положення Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права встановлюють цілі, до яких держави-учасниці пакту повинні максимально прагнути з урахуванням наявних ресурсів. Отже, відповідні положення Конституції України економічного, соціального і культурного змісту також вміщують у собі не тільки правову норму, а й декларацію. Проте слід враховувати, що декларації, хоч і меншою мірою, входять до змісту і багатьох конституційних положень громадянського і політичного змісту.

Європейська соціальна хартія (переглянута) і Європейська хартія регіональних мов або мов меншин також чітко розрізняють декларації цілей і принципи від обов’язкових положень (правових норм). Тому положення і цих міжнародних документів слід використовувати у відповідних випадках як методичний матеріал (як орієнтири) для розмежування положень Конституції, що встановлюють правові норми, і положень, у яких поєднується правова норма і декларація.

Зокрема, як положення, що вмішує правову норму і декларацію, слід тлумачити і положення частини третьої статті 22 Конституції України: звужувати зміст існуючих прав і свобод громадянського і політичного змісту не можна, але це можна робити стосовно економічних, соціальних і культурних прав.

1. Вітчизняна практика правозастосування донедавна не визнавала необхідним мотивувати судові рішення посиланнями на положення Конституції. За радянських часів конституція визнавалась переважно політичним та ідеологічним документом, а не нормативно-правовим актом. В одному із найсолідніших сучасних видань цілком обґрунтовано зазначається на те, що «протягом тривалого попереднього періоду конституційно-правове регулювання у нашій країні відзначалося декларативністю, безсилістю (значною мірою навіть фіктивністю)»[441]. Цікаво, що аналогічну оцінку положенням радянських конституцій та їх дії дає американський автор Р. А. Познер[442] [40, с. 16].

Ситуація різко змінилася, коли 28 червня 1996 р. було прийнято нову Конституцію України.

Загальне правило частини третьої ст. 8 Конституції встановлює: «Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується».

Контекст має істотне значення для з’ясування змісту нормативно-правових актів. Однак з посиланням на контекст не можна стверджувати, що, раз у частині третій ст. 8 Конституції гарантується звернення до суду безпосередньо на підставі Конституції для захисту прав і свобод людини і громадянина, то і попереднє положення цієї ж частини про те, що норми Конституції є нормами прямої дії, стосується тільки положень Конституції, що встановлюють права та свободи людини і громадянина. Отже, частина третя ст. 8 Конституції надає значення норм прямої дії всім нормам, які формулюються в Конституції України.

2. Іншою ознакою правових норм, що встановлюються Конституцією, є їх найвища юридична сила. Раз «Конституція України має найвищу юридичну силу» (частина друга ст. 8 Конституції), то і всі встановлені нею правові норми мають таку ж юридичну силу. Раз «закони ті інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй» (частина друга ст. 8 Конституції), то це стосується кожної правової норми, встановленої Конституцією. При цьому слід враховувати, що викладене стосується всіх правових приписів, які встановлюються Конституцією, тобто правових приписів, які: 1) встановлюються Конституцією прямо; 2) прямо випливають із положень Конституції та виявляються при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного.

3. На додаток до визнання правових норм, що встановлюються Конституцією, нормами прямої дії, Конституція і закони України надають судам повноваження тлумачити і застосовувати положення Конституції.

Конституція і закони України встановлюють мінімальну різницю у повноваженнях Конституційного Суду, з одного боку, і судів загальної юрисдикції, — з іншого, тлумачити і застосовувати Конституцію: 1) якщо Конституційний Суд має право давати нормативне (таке, що має значення для невизначеного кола осіб) тлумачення Конституції та законів, то тлумачення, яке дають суди загальної юрисдикції, є індивідуальним (стосується тільки спірних правовідносин, що є предметом розгляду в суді). Роз’яснення рекомендаційного характеру з питань застосування законодавства, які даються пленумами вищих спеціалізованих судів (ч. 2 ст. 36 Закону «Про судоустрій і статус суддів») не мають нормативного значення. Вони лише відображають судову практику, що склалась та має враховуватись при тлумаченні актів законодавства, оскільки «закон» є «чинним положенням, яке застосовується з урахуванням тлумачення, яке дають йому компетентні суди»[443]; 2) якщо Конституційний Суд може визнати закон чи інший акт (їх частину), справи щодо конституційності якого підсудні Конституціййому Суду, неконституційним, що повністю виключає застосування такого закону чи іншого акту в подальшому, то суд загальної юрисдикції вправі лише не застосовувати закон чи інший акт, питання про конституційність якого належить до повноважень Конституційного Суду і який не відповідає Конституції, що прямо не впливає на застосування цього закону чи іншого акта іншими судами (разом з тим, до компетенції судів загальної юрисдикції належить визнання такими, що не відповідають Конституції, нормативно-правових актів, справи про конституційність яких не підсудні Конституційному Суду).

Але судова практика свідчить про те, що різниця в практиці застосування положень Конституції Конституційним Судом, з одного боку, та судами загальної юрисдикції, — з іншого, де-факто є більш істотною. Суди загальної юрисдикції зазвичай уникають того, щоб тлумачити та застосовувати положення Конституції України, що належать до категорії принципів. Навпаки, Конституційний Суд часто приймає рішення, які ґрунтуються на відповідній інтерпретації принципів (основних засад), що закріплені в Конституції. Не можна не звернути увагу і на ту обставину, що на межі тлумачення актів законодавства, в тому числі і Конституції України, судами впливає можливість скасування судового рішення апеляційним чи касаційним судами. Якраз це (неможливість скасування рішень Конституційного Суду) обумовлює ту рішучість, з якою Конституційний Суд тлумачить і застосовує принципи, встановлені Конституцією (бо його рішення оскарженню не підлягають).

Слід звернути увагу на ту обставину, що судді інколи висловлюють таку думку, що суди загальної юрисдикції застосовують чинне законодавство, але не мають права його тлумачити, оскільки право тлумачення є виключною прерогативою Конституційного Суду. У той же час інколи вважається, що Конституційний Суд при тлумаченні законодавчих положень може відійти від букви закону. З цього приводу слід зауважити, що з’ясування змісту нормативного положення «для себе» уже є його тлумаченням. Отже, це — право будь-якого суду. Тлумачення є і обов’язком суду, оскільки мотивування судового рішення полягає не тільки в аналізі обставин та доказів, а й в обґрунтуванні того, чого одні норми підлягають застосуванню до спірних правовідносин, а інші правові норми, на які посилаються учасники процесу, — ні.

4. Безпосереднє застосування судами загальної юрисдикції положень Конституції України передбачає в численних випадках оцінку закону чи інших нормативно-правових актів, в тому числі і тих, питання про конституційність яких належить до повноважень Конституційного Суду, на предмет їх відповідності Конституції. За наявності суперечності між положеннями Конституції України з одного боку, та законами, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів, актами центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування — з іншого, застосуванню підлягають відповідні положення Конституції, а положення законів, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів, актів центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування не підлягають застосуванню в тій частині, в якій вони суперечать Конституції.

Таке розуміння співвідношення положень Конституції, з одного боку, та правил інших нормативно-правових актів, — з іншого, у принципі, знайшло відображення в частинах четвертій та п’ятій ст. 9 КАС. Відповідно до ч. 4 ст. 9 КАС «у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу». Отже, при вирішенні адміністративними судами в межах їх компетенції спорів закони, міжнародні договори, укази Президента України і постанови Кабінету Міністрів не можуть застосовуватись усупереч Конституції України, хоч би питання про конституційність таких актів і належало до юрисдикції Конституційного Суду. І тільки «у разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акту Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта» (ч. 5 ст. 9 КАС). Таку ухвалу може прийняти суд першої, апеляційної чи касаційної інстанції на будь-якій стадії розгляду справи. Звідси непрямо випливає і при тлумаченні за допомогою висновку a contrario виявляється правовий припис, відповідно до якого за наявності визначеності стосовно невідповідності закону, указу Президента України чи постанови Кабінету Міністрів Конституції України застосуванню підлягає Конституція, а не названі нормативно-правові акти, що їй суперечать, а звертатись у таких випадках до Верховного Суду для подальшого вирішення питання про конституційність закону чи іншого правового акту не слід. Це правило не суперечить ч. 4 ст. 9 КАС чи іншому будь-якому законодавчому положенню, а тому підлягає застосуванню.

Ст. 8 ЦПК вирішує ці ж питання дещо інакше. Приписується застосовувати акт законодавства, що має вищу юридичну силу «у разі невідповідності правового акта закону або міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України» (ч. 4 ст. 8 ЦПК). Встановлено також, що у разі, коли закон не відповідає міжнародному договору України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, суд застосовує міжнародний договір (ч. 5 ст. 8 ЦПК). Отже, на відміну від Кодексу адміністративного судочинства правила Цивільного процесуального кодексу України про застосування актів вищої юридичної сили не містять посилання на Конституцію. Але слід зробити висновок про те, що у цивільному судочинстві закони та інші нормативно-правові акти не можуть застосовуватись у разі їх суперечності Конституції згідно із положеннями ч. 1 ст. 8 ЦПК («суд вирішує справи відповідно до Конституції України, законів України та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України»). Вирішувати справи «відповідно до Конституції» означає, зокрема, необхідність враховувати її найвищу юридичну силу.

Отже, зазначена невідповідність частини п’ятої ст. 8 ЦПК частині четвертій ст. 9 КАС не перешкоджає тому, щоб ч. 5 ст. 9 КАС і ч. 3 ст. 8 ЦПК тлумачились однаково.

Відповідно до ч. 5 ст. 9 КАС і ч. 3 ст. 8 ЦПК суд загальної юрисдикції має звертатись до Конституційного Суду у разі сумнівів, які мають розумітись як невизначеність. За наявності достатньої визначеності щодо невідповідності закону чи іншого акту, питання щодо відповідності якого Конституції України належить до юрисдикції Конституційного Суду, суди загальної юрисдикції згідно із ч. 4 ст. 9 КАС і ч. 1 ст. 8 ЦПК мають застосовувати акт вищої юридичної сили, тобто Конституцію України. Тобто, впевненість суду загальної юрисдикції у невідповідності закону чи інших актів, питання про конституційність яких належить до юрисдикції Конституційного Суду, Конституції України, є підставою для незастосування такого закону чи іншого акта, а не для звернення до Верховного Суду для подальшого вирішення питання про конституційність відповідно закону чи іншого акта.

Інший варіант дій суду загальної юрисдикції на випадок невідповідності закону Конституції України передбачений ст. 83 Закону «Про Конституційний Суд України». Зупиняти провадження з метою подальшого вирішення Конституційним Судом питання про відповідність закону Конституції ця стаття приписує «у разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституційності норми закону, яка застосовується судом». Тобто, сама по собі навіть суто суб’єктивна і необґрунтована заява сторони про конституційність (неконституційність) положення закону, якщо проти цього заперечує інша сторона (хоч би суто суб’єктивно і необґрунтовано), свідчить про наявність спору і є підставою для зупинення судом загальної юрисдикції провадження у справі з метою подальшого вирішення питання про конституційність закону.

У даному випадку йдеться про колізію між правовими нормами, що є спеціальними, і такими, що встановлені пізніше прийнятими законодавчими актами (такими є правові норми, що встановлені ч. 3 ст. 8 ЦПК і ч. 5 ст. 9 КАС), з одного боку, і загальною правовою нормою, що встановлена раніше прийнятим законодавчим актом (такою є правова норма, що передбачена ст. 83 Закону «Про Конституційний Суд України»), — з іншого. Унаслідок сумісності правових норм, про колізію між якими йдеться, застосування правила про перевагу при правозастосуванні спеціальної норми є неможливим. Перевагу слід надати правовим нормам, що передбачені ч. 3 ст. 8 ЦПК і ч. 5 ст. 9 КАС, оскільки вони встановлені пізніше прийнятими законодавчими актами. Переважному застосуванню підлягають і правові норми, які логічно закріплені в ч. 5 ст. 9 КАС і ч. 3 ст. 8 ЦПК, виявляються при тлумаченні за допомогою висновку a contrario і відповідно до яких у разі відсутності у суду відповідних сумнівів він не повинен звертатись до Верховного Суду, а має вирішити справу з урахуванням правила про субординацію нормативно-правових актів.

Із практики Конституційного Суду України відомо, що він розглядав поодинокі справи про конституційність нормативно-правового акта за поданням Верховного Суду України, хоч звернення судів з відповідними клопотаннями до Верховного Суду були численними.

5. Далі виникає питання про співвідношення понять норм Конституції (правових норм, встановлених Конституцією) і положень Конституції. Положення Конституції — це структурно виокремлені частини її тексту. Правові норми не можна ототожнювати з положеннями законодавства взагалі. А правові норми, що встановлені Конституцією, і положення Конституції не можна ототожнювати тим більше. Цьому твердженню протистоїть думка, сформульована С. В. Шевчуком: «При уважному вивченні конституційних норм важко не помітити їх важливої особливості — вони сформульовані у вигляді відкритого тексту, а отже, являються собою «пусті судини», які треба заповнити конкретним змістом у процесі реалізації Конституції»[444]. А заповнювати зазначені «пусті судини» повинні, звичайно, суди[445]. Нас на даному етапі цікавлять «норми», «сформульовані у вигляді... тексту». Справа в тому, що частини тексту Конституції — це положення Конституції, які формулюють правові норми, але до правових норм зміст положень Конституції не зводиться. У цьому суть проблем і прямої дії правових норм, що встановлені Конституцією, і вищої юридичної сили цих норм.

«Судини», які С. В. Шевчук характеризує як пусті, є переповненими. А те, чим вони наповнені, пізнається шляхом врахування світового правового досвіду правотворчості і правозастосування, досвіду наукових досліджень, а також соціального контексту. Тож суди при здійсненні правосуддя повинні задумуватись не над тим, чим заповнити «пусті судини», а над тим, як зрозуміти те, що в цих судинах міститься».

Конституцієдавець, законодавець, інші правотворчі органи не залишили для судів будь-якої пустоти у «судині», що називається правом. Навіть у випадках, коли судова практика визнається обов’язковою, вона не є джерелом права, хоч би її законодавець і називав такою. Вона є лише певним розумінням правових норм, встановлених Конституцією, законами, іншими нормативно-правовими актами. А цьому розумінню у відповідних випадках надається обов’язкового значення.

Оскільки у положеннях Конституції вміщуються не тільки правові норми, а й декларації конституцієдавця, виникає потреба у виокремленні положень, що встановлюють правові норми, від положень, що вміщують у своєму змісті правові норми і декларації. Останні зазвичай позначаються як принципи.

6. У Конституції слово «принцип» у розумінні положення найвищого рівня узагальнення вживається тільки у ст. 8 (стосовно верховенства права) і ст. 18 (тут йдеться про загальновизнані принципи міжнародного права). Термін «засади» вживається частіше. При цьому в нього вкладається різний зміст: 1) засади як принципи права (основні засади судочинства — ст. 129 Конституції; здійснення влади на засадах її поділу на три гілки — ст. 6 Конституції); 2) засади як конкретно визначені підстави, наприклад, договірні (ст. 142, 143 Конституції); 3) засади як конкретні правила («правопорядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством» — ст. 19 Конституції); 4) як засади життя та діяльності суспільства та держави, її органів (суспільне життя ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності — ст. 15 Конституції; Верховна Рада визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики — ст. 85 Конституції); 5) засади як найбільш важливі правові норми, що регулюють відповідні відносини (засади регулювання демографічних та міграційних процесів— п. 10 частини першої ст. 92 Конституції; засади цивільно-правової відповідальності — п. 22 частини першої ст. 92 Конституції).

Конституційний Суд в одному із своїх рішень звернув увагу на «один із найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права», відповідно до якого «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі»[446]. Суддя Конституційного Суду О. М. Мироненко в окремій думці стосовно рішення Конституційного Сулу від 13 травня 1997 р. у справі щодо несумісності депутатського мандату[447] назвав принципом Основного Закону відповідальність перед Богом, власного совістю, попередніми, нинішніми та прийдешніми поколіннями, хоч ці положення закріплені в преамбулі Конституції України, не мають регулятивного значення, а є деклараціями, що є такими ж далекими від життя, як небо від землі.

Не дивлячись на розмаїття того розуміння поняття принципів (основних засад), що випливає із Конституції і законів України, із наукових джерел, все ж є достатні підстави для твердження про те, що принципи (основні засади, засади) — це нормативні положення, що вміщують у собі правову норму і декларацію. Це стосується і конституційних принципів. Конституційні принципи — це значна частина змісту Конституції. Цим Конституція і відрізняється від законів. Останні можуть формулювати принципи, але це — незначна частина їх змісту.

Отже, положення Конституції, які встановлюють правові норми, тлумачаться так же, як і положення інших законів. Тлумачення конституційних принципів є вельми складною задачею, бо у їх змісті треба виявити ту частку, що формулює правову норму, і ту частку, в якій проголошується декларація конституцієдавця про його політичні, економічні і соціальні наміри. Ця задача ще більше ускладнюється тією обставиною, що межа між правовою нормою і декларацією з часом змінюється на користь правової норми. Тому тлумачення та застосування конституційних принципів як безпосередніх нормативних регуляторів суспільних відносин потребує граничної обережності, бо передбачає, як правило, обґрунтування того, чому не підлягають застосуванню певні положення законів чи інших нормативно-правових актів, що суперечать конституційним принципам. Судова практика свідчить про те, що необхідна обережність при цьому не виявляється. Це явище можна кваліфікувати як небезпечне з огляду на те, що у такий спосіб іде формування вітчизняної моделі тлумачення і застосування Конституції, яка лише на перший погляд є протилежною радянській, а насправді є рецидивом радянського досвіду.

7. Особливе занепокоєння викликає та обставина, що відсутнє саме прагнення до математично точного визначення змісту та юридичного значення конституційних принципів. Натомість при мотивуванні судових рішень на самому початку їх мотивувальних частин інколи наводиться ціла низка конституційних принципів, що взагалі виключає визначення їх змісту та юридичного значення, впливу на ті конкретні положення законів та інших нормативно-правових актів, які не застосовуються в зв’язку з їх суперечністю конституційним принципам. У такий спосіб конституційні принципи використовуються як фон, тлумачаться за допомогою аргументів політичного і філософського характеру. Видається, що таким шляхом іти не можна. Україна і без того багато часу втратила на шляху до своєї незалежності та в пошуках світлого майбутнього на соціалістичному бездоріжжі. Тож граничним напруженням інтелекту і волі треба впродовж короткого часу створити максимально раціональний зразок державно-правового устрою, в якому грамотне тлумачення актів законодавства буде посідати почесне місце.

8. Питома вага нормативного регулятора і декларації в змісті принципів, що закріплюються в Конституції, є різною. Одним із критеріїв, який обумовлює наявність частки нормативного регулятора і частки декларації в змісті принципів, закріплених у Конституції і який має враховуватись при тлумаченні таких положень, є наявність чи відсутність потреби в значних матеріальних та фінансових ресурсах для реалізації відповідного конституційного положення.

Реалізація численних положень Конституції потребує величезних матеріальних та фінансових ресурсів. Інші положення взагалі не потребують цього або потребують мінімальних ресурсів. І це з урахуванням засад розумності не може ігноруватись при тлумаченні відповідних положень Конституції. Виокремлення положень Конституції на підставі критерію, що розглядається, обґрунтовується не тільки принципом розумності, що тлумачиться абстрактно, а й практикою міжнародно-правового регулювання відносин, що визначають становище особи в суспільстві. Відповідно до п. 2 ст. 2 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права «кожна держава, що бере участь у цьому Пакті, приймає на себе обов’язок поважати та забезпечувати всім особам, що перебувають у межах її території і під її юрисдикцією, права, що визнаються у цьому Пакті, без будь-якого розрізнення...». Тут не передбачається будь-якої можливості неповного забезпечення будь-якою державою-учасницею Конвенції будь-якого із прав, передбачених цією Конвенцією.

Зовсім інакше визначається юридичне значення положень Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права[448]: «Кожна держава, що бере участь у цьому Пакті, зобов’язується... здійснити в максимальних межах наявних ресурсів заходи до того, щоб забезпечити поступово повне здійснення прав, що визнаються цим Пактом, всіма належними способами...». Отже, на відміну від громадянських і політичних прав, які безумовно мають забезпечуватись державами-учасницями Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, економічні, соціальні та культурні права мають забезпечуватись «в максимальних межах наявних ресурсів». Обов’язковим для держав-учасниць цього Пакту є лише рух у напрямку повного здійснення економічних, соціальних і культурних прав, тобто добросовісне прагнення держав-учасниць Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права до забезпечення цих прав. Викладене показує лише принципову відмінність громадянських і політичних прав, з одного боку, та економічних, соціальних і культурних прав, — з іншого. Це — лише схема, яка не виключає того, що є такі громадянські і політичні права, повне забезпечення здійснення яких не є безумовним. Зокрема, право на життя, право на свободу і недоторканність, право кожного на повагу до його гідності включені до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. Але ці права повною мірою не можуть бути реалізовані. З іншого боку, положення Конституції про економічні, соціальні і культурні права складаються не тільки із елементів, які виражають соціальні наміри держави, до реалізації яких вона має прагнути в міру наявних ресурсів, а й з елементів, які мають реально забезпечуватись. Отже, численні положення Конституції вміщують в собі не тільки нормативний регулятор, а й декларацію держави про її соціальні, економічні та інші наміри. У зв’язку з цим належало б враховувати формулювання підпункту «а» п. 1 ст. А частини III Європейської соціальної хартії (переглянутої): «Сторони визнають метою своєї політики, яку вони запроваджуватимуть усіма відповідними засобами як національного, так і міжнародного характеру, досягнення умов, за яких можуть ефективно здійснюватися такі права та принципи». Це формулювання відтворюється в ст. 1 Закону «Про ратифікацію Європейської соціальної хартії (переглянутої)».

Враховуючи названі критерії поділу положень Конституції України та керуючись принципом розумності, надалі спробуємо показати особливості тлумачення і застосування окремих груп положень Конституції. Для поділу положень Конституції на такі, що мають економічний, соціальний і культурний зміст, з одного боку, і такі, що мають громадянський і політичний зміст, — з іншого, тут застосовані положення Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права і Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.

Разом з тим слід враховувати правову позицію, сформульовану Європейським Судом з прав людини: «Здійснення соціально-економічних прав значною мірою залежить від ситуації, особливо фінансової, в державах, про які йдеться. З іншого боку, Конвенція повинна тлумачитись у світлі сьогоднішніх умов... і вона націлена на реальний і практичний захист людини у тих сферах, де вона діє... Хоч Конвенція говорить переважно про громадянські і політичні права, багато з них у процесі реалізації набуває ознаки і тягнуть наслідки соціально-економічного характеру. Тому Суд... вважає, що та обставина, що тлумачення Конвенції може зачепити і соціально-економічну сферу, не повинне само по собі бути вирішальним аргументом проти такого тлумачення; жорсткої межі між цією сферою і змістом Конвенції не існує»[449]. Необхідно враховувати також і ту обставину, що Європейський Суд з прав людини визнає можливість послідовного застосування положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що пов’язані із соціально-економічною сферою, з тієї причини, що застосування зазначених положень (оскільки вони є лише епізодами) не має таких істотних соціально-економічних наслідків, як застосування численних положень Конституції України.

10. Положення Конституції України, що мають громадянський і політичний зміст, переважно є конкретними правовими нормами, що підлягають прямому застосуванню судами. Відповідно, положення будь-яких нормативно-правових актів, що суперечать положенням Конституції, які мають громадянський і політичний зміст, застосовуватись не можуть. С. В. Шевчук звертає увагу на те, що фундаментальні права, в тому числі права громадянського і політичного змісту, зокрема право на свободу слова (ст. 34 Конституції) практично вилучені із судового процесу саме тому, що вони не визнаються такими, що мають самостійне юридичне значення, а «лише «припасовуються» до відповідного «конкретизуючого закону»[450]. Але відсутність судових процесів, предметом яких було б порушення положень Конституції, якими встановлюються права людини і громадянина, не може бути підставою для висновку про те, що відповідні конституційні положення і взагалі не застосовуються. Широко відомими є численні судові процеси, що відбувалися в судах та стосувалися, наприклад, дотримання вимог частини першої ст. 38 Конституції («громадяни мають право… вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування»).

Разом з тим, не слід виявляти зайву жорсткість при застосуванні положень Конституції, що мають громадянський або політичний зміст, як таких, що формулюють конкретні правові норми прямої дії. Положеннями Конституції громадянського і політичного змісту також можуть закріплюватись принципи, що вміщують у собі не тільки правову норму, а й декларацію конституцієдавця.

Згідно з частиною другою ст. 124 Конституції юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Отже, суди повинні вирішувати, зокрема, всі колективні трудові спори. Але ж Законом «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» встановлені спеціальні процедури вирішення колективних трудових спорів, якими судам залишаються вкрай обмежені повноваження. Зробити висновок про те, що названий Закон встановлює спеціальні правила, які підлягають переважному застосуванню, було б неправильно, оскільки правило про переважне застосування спеціальних правових норм застосовується за наявності суперечностей між актами однієї і тієї ж юридичної сили. У даному випадку йдеться про суперечність між положеннями актів різної юридичної сили — Конституції і Закону «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)».

При вирішенні суперечності між частиною другою ст. 124 Конституції та Законом «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» слід керуватися принципом розумності. Встановлення або зміна існуючих соціально-економічних умов праці та умов виробничого побуту, в тому числі при укладенні або зміні колективного договору, це один із проявів більш загальної соціальної проблеми погодження інтересів праці і капіталу, пошуку компромісу, який необхідний обом сторонам. Відомий досвід, коли капітал був переможений. Відомі і наслідки цієї перемоги, які не вдається подолати уже майже за сто років. З урахуванням цього законодавець, вивчивши майже двохсотрічну історію страйкового руху, встановив процедури вирішення колективних трудових спорів (конфліктів), які мають застосовуватись з метою встановлення або зміни соціально-економічних умов праці та умов виробничого побуту, в тому числі і при укладенні та зміні колективного договору, угоди. Це — доцільні правові форми, які більшою мірою відповідають змісту відповідних відносин, ніж вирішення спору судом. Використовуючи процедури, передбачені Законом «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)», сторони можуть досягти згоди шляхом компромісу, взаємних поступок. Судовим рішенням такі спори також можна було б вирішувати, але це — набагато більш жорстка форма вирішення спору (конфлікту), всі наслідки якого (вирішення спору судом) передбачити трудно, бо наймані працівники можуть відмовитись виконувати судове рішення, а заходи юридичного примусу до великої кількості працівників у демократичному суспільстві є неприйнятними.

Відтак слід зробити висновок про те, що застосування правових приписів, передбачених Законом «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» стосовно встановлення або зміни соціально-економічних умов праці, умов виробничого побуту, в тому числі при укладенні чи зміні колективного договору, відповідає принципу верховенства права, а тому у відповідній частині частина друга ст. 124 Конституції України застосуванню не підлягає.

З іншого боку, Закон «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» передбачає використання передбачених цим Законом процедур при вирішенні спорів щодо виконання колективного договору, угоди або їх окремих положень, а також щодо невиконання вимог законодавства про працю. Використання цих процедур й повинне зачіпати конституційне положення про поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі. Немає достатніх аргументів для висновку про те, що і в таких випадках частина друга ст. 124 Конституції приходить у суперечність з принципом верховенства права: має місце правопорушення, а тому спір має бути вирішений судом. Врешті-решт, світова практика визнає можливість існування і такого явища, як судове рішення, яке не виконується. Не виключено, що судове рішення підштовхне сторони до пошуку компромісу на стадії виконання судового рішення.

Отже, положення частини другої ст. 124 Конституції в деяких випадках може не застосовуватись, оскільки воно у певній частині формулює лише декларацію, а не правову норму. Викладене погоджується з практикою Європейського Суду з прав людини, який неодноразово зазначав, що право, закріплене в п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним, воно може бути піддане обмеженням, які мовчазно допускаються[451].

Суто конкретним є положення громадянського і політичного змісту, що формулюється у частині третій ст. 57 Конституції («закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними»). При цьому слід звернути увагу на те, що на необхідність доведення законів та інших нормативно-правових актів до населення в порядку, встановленому законом, зазначається не тільки в частині третій ст. 57 Конституції, а і в частині другій цієї ж статті, тобто конституцієдавець послідовно настоює на тому, що закони та інші нормативно-правові акти мають доводитись до відома населення в порядку, встановленому саме законом. Але ж Конституція діє уже сімнадцятий рік, а закону про порядок доведення до відома населення законів та інших нормативно-правових актів немає. Тому положення частини третьої ст. 57 Конституції вступає в суперечність з принципом правової визначеності, що входить до змісту принципу верховенства права, а тому це конкретне конституційне положення у відповідній частині застосуванню не підлягає, а чинними слід визнати всі закони та інші нормативно-правові акти, що доведені до відома населення в порядку, встановленому Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності»[452]. Поки вимоги ст. 57 Конституції виконати не вдається, розумно визнати, що вони у відповідній частині залишаються декларативними.

11. Положення частини другої ст. 38 Конституції («громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування») з урахуванням соціального контексту також повинне бути визнане принципом, що вміщує в собі не тільки правову норму, а й декларацію. Хоч у ньому йдеться про право, що має громадянський і політичний зміст, можливості його реалізації є обмеженими. Як відомо, Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців поширюється тільки на відносини щодо заміщення посад державних службовців третьої-сьомої категорій. Отже, за межами конкурсного відбору здійснюється призначення на численні посади державних службовців першої та другої категорій (ці посади розподіляються за принципом політичної здобичі), переведення на більш високі та більш високооплачувані посади. Крім того, низка винятків із загального правила про прийняття на державну службу за результатами конкурсу встановлена постановою Кабінету Міністрів України «Про деякі питання застосування ст. 4, 14, 27 Закону «Про державну службу». Згадане вище Положення можна охарактеризувати як рудимент радянського авторитаризму: керівник державного органу сам вирішує питання про проведення конкурсу, сам формує конкурсну комісію, сам приймає рішення про призначення на посаду за результатами конкурсу. Оскільки все це суперечить ст. 38 Конституції і ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, є певна перспектива визнання відповідних призначень на посади державних службовців незаконними, а адміністративних актів про призначення — нечинними. Але ж було б нереальним ставити задачу послідовної реалізації положення ст. 38 Конституції, бо в ньому вміщується не тільки правова норма, а й декларація.

12. Практика мотивування судових рішень потребує значного і рішучого вдосконалення. Значна частина судових рішень мотивується без врахування доводів сторін. Це перетворює письмовий (і усний теж) діалог між сторонами, з одного боку, та судом, — з іншого, у спілкування, сутність якого виражається прислів’ям «на городі — бузина, а в Києві — дядько». Якщо сторона мотивує свої доводи наявністю бузини на городі, то ці доводи у разі їх відхилення суд має спростувати зазначенням у мотивувальній частині судового рішення на відсутність бузини та докази, які підтверджують її відсутність, а не зазначати на противагу доводам сторони про наявність на городі бузини на наявність дядька у Києві.

Якщо позивач в обґрунтування позовних вимог посилається на положення Конституції, яке дійсно підлягає застосуванню, то суд загальної юрисдикції вправі безпосередньо застосувати Конституцію і не застосовувати закон чи інший акт, питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду (у відповідних випадках за відсутності сумнівів у конституційності або неконституційності). За наявності сумнівів щодо відповідності Конституції закону чи іншого нормативно-правового акту, що поширюється на спірні правовідносини, провадження у справі має бути зупинене, а суд має звернутись до Верховного Суду України з клопотанням про звернення до Конституційного Суду з поданням на предмет відповідності певного закону чи іншого нормативно-правового акту Конституції України. Але це твердження певною мірою є загальним.

Ст. 46 Конституції встановлює правовий припис, відповідно до якого пенсія не може бути нижчою, ніж встановлений законом прожитковий мінімум. Конституційне положення, що розглядається, має бути кваліфіковане як принцип, оскільки воно має соціально-економічний зміст і його реалізація залежить від стану економіки та фінансових можливостей держави. Неправильним було б як повне ігнорування значення положення частини третьої ст. 46 Конституції як реального нормативного регулятора, так і пряме і беззастережне застосування цього положення до спірних правовідносин. Але пряме застосування частини третьої ст. 46 Конституції на цей час не відповідає засаді розумності як складовій частині принципу верховенства права. Загальновідомою і такою, що не потребує доказування, є та обставина, що значна частина громадян України впродовж уже багатьох років отримує соціальні допомоги, які є основним джерелом існування відповідних осіб і розмір яких є нижчим, ніж прожитковий мінімум. За таких умов при вирішенні справи слід керуватися засадами розумності та правової визначеності як складовими частинами принципу верховенства права (частина перша ст. 8 Конституції України). Реалізація частини третьої ст. 46 Конституції і підвищення всіх видів соціальних виплат та допомоги до рівня встановленого законом прожиткового мінімуму призвели б до такого посилення інфляційних процесів, яке б створило невизначеність стосовно купівельної спроможності грошових сум, що виплачуються як соціальні виплати і допомоги, та обсягу відповідних прав усіх громадян, у тому числі і тих, що отримують такі виплати і допомоги. Тому питання про встановлення соціальних виплат і допомог у розмірі, не нижчому прожиткового мінімуму, відповідно до принципу верховенства права має вирішуватись при складанні Державного бюджету на відповідний рік з урахуванням наявних ресурсів та можливостей фондів соціального страхування, а не на підставі положення Конституції, що вміщує в собі не тільки нормативний регулятор, а й декларації.

Отже, позови про стягнення грошових сум, що складають різницю між прожитковим мінімумом та соціальною виплатою чи допомогою, що є основним джерелом існування, про визнання права на соціальні виплати і допомоги в розмірі прожиткового мінімуму, про покладення на відповідний орган обов’язку встановити соціальну виплату чи допомогу в розмірі прожиткового мінімуму на підставі частини третьої ст. 46 і частини першої ст. 8 Конституції не обов’язково повинні задовольнятись.

13. Ст. 56 Конституції визнає за кожним «право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними повноважень». Це положення підлягає прямому і безумовному застосуванню, оскільки воно, по-перше, закріплює правову норму прямої дії. По-друге, його застосування не може істотно вплинути на соціально-економічні реалії, оскільки відшкодування шкоди, як би часто воно не здійснювалось, є лише певним епізодом, а не системним явищем (на відміну від виплати пенсій та інших видів соціальної допомоги). Тому обмеження на відшкодування шкоди, завданої органами дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури або суду, які (обмеження) передбачені ст. 1176 ЦК та Законом «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду», не можуть застосовуватись як такі, що суперечать акту вищої юридичної сили (ст. 56 Конституції України).

Як бачимо, подібні положення частини третьої ст. 46 і ст. 56 Конституції мають тлумачитись і застосовуватись по-різному. Ця різниця обумовлена тим, що застосування ст. 56 Конституції не порушує засади розумності та правової визначеності, а застосування частини третьої ст. 46 Конституції за нинішніх соціально-економічних реалій в Україні в підсумку приходить у суперечність з цими засадами, які входять до змісту принципу верховенства права, що закріплений у частині першій ст. 8 Конституції.

Аналогічним є співвідношення частини третьої ст. 46 Конституції з тими рішеннями Європейського Суду з прав людини, якими були визнані необґрунтованими посилання держави на відсутність коштів для виконання судових рішень про стягнення з державних підприємств заборгованості із заробітної плати. Такі судові рішення були численними, але ж вони не були масовими, а тому не могли поставити державний бюджет у стан неплатоспроможності.

14. Положення соціально-економічного змісту, що закріплюють право на житло (ст. 47 Конституції), право на достатній життєвий рівень (ст. 48 Конституції), право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49 Конституції) тощо також не можуть бути послідовно реалізовані. Значною мірою вони є декларацією, заявою держави про її соціальні наміри. Але це не може бути підставою для заперечення значення таких положень як таких, що формулюють у відповідній частині норми прямої дії. Виявити цю частину у кожному конкретному випадку можна тільки за допомогою засади розумності та з урахуванням соціального контексту. Так, умови реалізації права на охорону здоров’я та медичну допомогу мають бути конкретизовані в спеціальних актах законодавства. І ніхто не може претендувати на охорону здоров’я та медичну допомогу за рахунок держави на рівні найсучасніших досягнень науки і медичної практики. Але ж певний мінімум послуг з охорони здоров’я та лікування має бути доступний кожному уже в силу ст. 49 Конституції.

При тлумаченні положень Конституції соціального, економічного і культурного змісту особливо важливим є врахування динаміки суспільних відносин. Мінімальні стандарти соціальних, економічних і культурних прав мають постійно підвищуватись. Відповідно змінюється і співвідношення в змісті таких положень елементів, що належать до нормативного регулятора, з одного боку, і елементів, що належать до декларації держави про її соціальні наміри, — з іншого. Це вимагає динамічного підходу до тлумачення положень Конституції соціального, економічного і культурного змісту, що потребують конкретизації.

Відповідно до ст. 48 Конституції «кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло». «Достатній життєвий рівень» — це в будь-якому випадку рівень, що є вищим прожиткового мінімуму. Більш конкретно «достатній» життєвий рівень не визначається. За таких умов положення ст. 48 Конституції має конкретизуватись шляхом застосування принципу верховенства права (таких його складових як засади справедливості та розумності). Засади справедливості та розумності передбачають необхідність врахування при тлумаченні і застосуванні ст. 48 Конституції такого чинника як наявність та обсяг наявних ресурсів, за рахунок яких буде забезпечуватись достатній життєвий рівень для кожного. Конституційний Суд при розгляді однієї із справ зробив посилання на ст. 48 Конституції[453], але до проблеми наявності ресурсів для забезпечення права, передбаченого цієї статтею, не звертався. Це видається неприйнятним, оскільки при здійсненні правосуддя Конституційний Суд не повинен був тлумачити ст. 48 Конституції виключно стосовно певних соціальних прошарків населення, оскільки у конституційному поданні йшлося лише про громадян, що входять до таких прошарків. Таке тлумачення порушувало б конституційний принцип рівності перед законом стосовно тих громадян, які не входять до цього прошарку, оскільки є очевидним, що застосування ст. 48 Конституції такою ж мірою до всіх громадян України є неможливим.

У ст. 50 («кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди»), 49 (»кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування»), 47 («кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду»), 46 («громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом») Конституції також закріплюються положення, реалізація яких потребує матеріальних та фінансових ресурсів і які формулюють принципи. Тому ці положення також слід кваліфікувати як такі, в яких значною мірою формулюються декларації про соціальні наміри держави. Тому ці положення слід застосовувати в межах, в яких це є можливим у силу наявних ресурсів та з урахуванням засад добросовісності, справедливості та розумності, що входять до змісту принципу верховенства права.

Отже, поділ прав на громадянські і політичні, з одного боку, та соціальні, економічні та культурні, — з іншого, треба враховувати при тлумаченні Конституції. Небажання провести чітке розмежування між громадянськими і політичними правами, з одного боку, та соціальними, економічними і культурними права, — з іншого боку, йде від радянської традиції. Згадаємо, як у відповідь на обвинувачення Радянського Союзу у порушенні громадянських і політичних прав людини радянська пропаганда висувала зустрічні обвинувачення у порушенні «імперіалістичними державами» права на працю, на соціальне забезпечення, на безпечне для життя і здоров’я довкілля тощо.

У такий спосіб змішувались питання неприпустимості авторитарного і навіть деспотичного суспільного устрою, узурпації державної влади, які в кінцевому рахунку ведуть до деградації суспільства, з питаннями, вирішення яких потребує підчас значних матеріальних ресурсів. Світовий досвід показав, що починати треба з демократичного устрою суспільства на правових засадах, який у довгостроковій перспективі здатний забезпечити вирішення соціальних, економічних і культурних проблем, а не з забезпечення державою мінімального рівня матеріального забезпечення та консервації авторитарних політичних режимів.

15. Накопичена певна практика тлумачення і застосування положення ст. 1 Конституції, яким Україна визнається соціальною державою. Є непоодинокі рішення Конституційного Суду, якими визнавались неконституційними положення законів, що суперечать положенню ст. 1 Конституції України про соціальний характер держави. Зокрема, йдеться про рішення Конституційного Суду від 9 липня 2007 р. у справі про соціальні гарантії громадян[454]. Цим рішенням були визнані неконституційними численні положення Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік», якими була призупинена дія законів, що встановлюють пільги для окремих категорій громадян, зверталась увага на необхідність додержання положень статей 1, 3, 6, 8, 19, 22, 95, 96 Конституції при підготовці, прийнятті та введенні в дію законів про Державний бюджет України, а також визнається преюдиціальне значення цього рішення для судів, які будуть розглядати відповідні позови. Це рішення викликає такі зауваження.

Помітне прагнення Конституційного Суду не тільки вирішити конституційно-правову справу, а й певною мірою здійснити тиск на законодавчу та виконавчу гілки влади з метою стимулювати їх до більш послідовного дотримання положень Конституції про соціальну спрямованість діяльності держави. Але ж будь-який тиск має бути стриманий, інакше можна зламати ту річ, на яку здійснюється тиск, та отримати результат, що є протилежним бажаному. Досвід отримання результату, протилежного бажаному, є. В даному випадку Кабінет Міністрів, можливо, і зумів би знайти певні резерви для виконання положень законів про пільги для окремих категорій громадян, але ж для поновлення всіх пільг, передбачених законами, що були призупинені Законом «Про Державний бюджет України на 2007 рік» та поновлені рішенням Конституційного Суду, коштів не було.

За відсутності коштів рішення Конституційного Суду могло бути виконане переважно за рахунок грошової емісії. Це призвело б до росту інфляції, виникнення ситуації невизначеності стосовно можливості придбання людьми за рахунок їхніх доходів (тобто ситуацію невизначеності стосовно обсягу прав, які вони можуть придбати) і неминуче привело б до зниження рівня економічної стабільності. У такий спосіб порушувався б принцип верховенства права.

Державний бюджет складається шляхом економічних розрахунків з метою збалансувати доходи і витрати та забезпечити задовільне управління державним боргом. Конституційний Суд вирішив питання про значне збільшення видатків Державного бюджету без будь-яких розрахунків та позбавив будь-якого сенсу всю роботу щодо підготовки проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік».

Звертаючи увагу на необхідність дотримання низки положень Конституції при підготовці, прийнятті та введенні в дію законів про Державний бюджет України, Конституційний Суд все-таки не зазначив на необхідність дотримання частини третьої ст. 46 Конституції, відповідно до якої «пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом». Тобто, найболючіше соціальне питання про пряму дію частини третьої ст. 46 Конституції залишилось невирішеним, бо його зараз неможливо вирішити. Але ж вирішення питання про забезпечення реалізації частини третьої ст. 46 Конституції, як стверджують спеціалісти, потребує значно менших коштів, ніж реалізація всіх законодавчих актів, які були призупинені Законом «Про Державний бюджет України на 2007 рік» та призупинення яких було пізніше визнане неконституційним. У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду лише звертається увага на порушення Законом «Про Державний бюджет України на 2007 рік» вимог ст. 46 Конституції.

Якщо виходити із того, що держава є соціальною, то недостатню визначеність поняття соціальної держави доцільно було б долати за допомогою принципу верховенства права. Це означає, що соціальна діяльність держави має здійснюватись розумно і справедливо. Якщо мінімальний рівень життя у державі забезпечується не всім, в тому числі не всім дітям, то наскільки розумно і справедливо було визнавати неконституційним, наприклад, положення частини другої ст. 98 Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік», яким було призупинене право народних депутатів, строк депутатських повноважень яких закінчився, на дострокове призначення пенсії за віком за наявності трудового стажу, необхідного для призначення пенсії за віком, за два роки до досягнення встановленого законом пенсійного віку за умови, коли такі особи продовжують працювати? Те ж слід сказати щодо підстав неконституційності п. 43 ст. 71 Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік», яким призупинена дія ч. 2 ст. 37 Закону «Про Центральну виборчу комісію», якою встановлюються щомісячні персональні надбавки членам Комісії та працівникам Секретаріату Комісії в розмірі 70 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг і надбавки за вислугу років.

Йдеться про те, що прагнення до застосування конституційного положення (принципу) про соціальний характер держави як елемента правового регулятора є позитивним явищем. Але при цьому не можна у всіх випадках беззастережно стверджувати, що обмеження чи скасування будь-яких пільг або гарантій суперечить положенню ст. 1 Конституції про соціальний характер держави, бо це конституційне положення складається із двох частин. Одна із них є юридичним нормативним регулятором, що підлягає застосуванню судами при здійсненні правосуддя.

Інша — це декларація. Межа між цими двома частинами визначається обсягом ресурсів, які потрібні для реалізації ст. 1 Конституції України як нормативного регулятора. У держави є певні ресурси, які вона без шкоди для стабільності соціально-економічної ситуації та фінансової системи може витратити в порядку реалізації положення ст. 1 Конституції про соціальну державу. Претендувати на частину цих ресурсів може будь-який член суспільства, окремі соціальні прошарки суспільства. Тож, при вирішенні питання про те, кому ж із членів суспільства, яким саме соціальним прошаркам слід надати пільги та гарантії за рахунок обмежених ресурсів, що є в розпорядженні держави, слід співпоставляти соціальне становище окремих соціальних прошарків суспільства та напрацьовувати у такий спосіб досвід застосування засад добросовісності, справедливості та розумності як складових принципу верховенства права, який слід застосовувати в умовах правової невизначеності, яку породжує загальне положення про соціальний характер держави. Але Конституційний Суд спроб напрацювання такого досвіду не здійснював, хоч без цього будь-яких перспектив розробки раціональної концепції тлумачення конституційних принципів, що мають економічний, соціальний і культурний зміст, немає.

Некоректним є посилання у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду на те, що «встановлений частиною другою статті 95 Конституції України, частиною другою ст. 38 Кодексу (Бюджетного — Авт.) перелік правовідносин,«які регулюються законом про Державний бюджет України, є вичерпним»[455]. Конституційний Суд покликаний давати уроки тлумачення актів законодавства усім судам і у такий спосіб вносити вклад у формування в Україні сучасної правової системи. І таких помилок припускатись не повинен. Із частини другої ст. 95 Конституції непрямо випливає і висновком a contrario виявляється правовий припис, згідно з яким інші питання законами про Державний бюджет України вирішуватись не можуть. Але цей правовий припис як такий, що непрямо випливає із наведеного конституційного положення і виявляється при тлумаченні висновком a contrario, не може застосовуватись всупереч загальному правилу п. 3 ст. 85 Конституції, яке надає Верховній Раді повноваження прийняття законів без зазначення на будь-яке обмеження цього повноваження. І цей висновок підтверджується Бюджетним кодексом, який значно розширює зміст закону про Державний бюджет України в порівнянні із частиною другою ст. 95 Конституції. Із ч. 2 ст. 38 БК також непрямо випливає і висновком a contrario виявляється правовий припис, згідно з яким інші питання законами про Державний бюджет України визначатись не можуть. Але цей правовий припис не може застосовуватись всупереч загальному і такому, що має вищу юридичну силу, положенню п. 3 ст. 85 Конституції, про яке вище йшлося. Крім того, добре відома поширена практика прийняття нових законів усупереч чинним законам із застереженням про те, що раніше прийняті законодавчі акти застосовуються в частині, в якій вони не суперечать новому закону, чи без такого застереження. До того ж і ч. 2 ст. 4 БК встановлює, що «при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, цього Кодексу та закону про Державний бюджет України». Тому перелік відносин, які регулюються законом про Державний бюджет України та які визначені ч. 2 ст. 38 Бюджетного кодексу, не є вичерпним.

Ігнорування реальності при тлумаченні актів законодавства, якщо таке тлумачення істотно впливає на цю реальність і може тягти за собою непередбачувані наслідки, є явно нерозумним, а тому неприпустимим, оскільки веде в кінцевому рахунку до порушення принципу верховенства права. В даному випадку Конституційний Суд прийняв рішення, яким на мільярди гривень збільшив видатки Державного бюджету. Це істотно впливає на все суспільство і на весь комплекс суспільних відносин, означає ігнорування реальності.

При прийнятті рішення, про яке йдеться, суд послався на частину третю ст. 22 Конституції («при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод»). Таке посилання Конституційний Суд робив при прийнятті рішень і в інших справах. Так, у рішенні від 11 жовтня 2005 року[456] Конституційний суд зазначав: «В Україні як соціальній, правовій державі політика спрямовується на створення умов, які забезпечують достатній життєвий рівень, вільний і всебічний розвиток людини як найвищої соціальної цінності, її життя і здоров’я, честь і гідність. Утвердження та дотримання закріплених у нормативно-правових актах соціальних стандартів є конституційним обов’язком держави... Зазначені конституційні принципи, на яких базується здійснення прав і свобод людини і громадянина в Україні, включаючи і право на пенсійне забезпечення, передбачають за змістом статей 1, 3, 5 (частина друга), 8, 19 (частина друга), 22, 23, 24 (частина перша) Основного Закону України правові гарантії, правову визначеність і пов'язану з ними передбачуваність законодавчої політики у сфері пенсійного забезпечення, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене». Але ж при застосуванні частини третьої ст. 22 Конституції треба враховувати різницю між громадянськими і політичними правами, з одного боку, та економічними, соціальними і культурними правами, — з іншого. Стосовно першої групи прав частина третя ст. 22 Конституції має застосовуватись в основному (звичайно, з урахуванням принципу верховенства права). Права соціальні, економічні та культурні, за логікою речей, періодично можуть звужуватись і за змістом, і за обсягом, а невідповідність нормативно-правових актів, в тому числі і Конституції України, стану суспільних відносин, реальності не може бути усунена за рахунок суто формальних правових заходів, особливо якщо здійснення цих заходів потребує значних фінансових ресурсів. Зокрема, скасування прав соціального, економічного і культурного змісту певної категорії громадян назавжди чи на певний час, обмеження таких прав є неминучими. По-перше, в міру покращення умов праці, підвищення добробуту та рівня медичного обслуговування населення закономірним буде збільшення віку, досягнення якого дає право на пенсію. Про таку закономірність свідчить досвід країн Західної Європи. Збільшення такого віку є звуженням змісту існуючого права на пенсію, тобто буде суперечити частині третій ст. 22 Конституції. Воно формально-юридично є неможливим навіть шляхом внесення змін до Конституції України, бо відповідно до частини першої ст. 157 Конституції «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина». Вихід із цієї ситуації полягає у послідовному застосуванні принципу верховенства права у випадках, коли конституційні положення вочевидь суперечать потребам суспільних відносин. По-друге, економіка будь-якої країни не може розвиватись суто поступально. Для розвитку економіки характерна циклічність. У період економічного підйому розумно законодавчими актами підвищувати розміри і заробітної плати, і соціальних виплат. У період економічного спаду справедливо і розумно передбачити зменшення розміру цих виплат. Якщо ж ст. 22 Конституції застосовувати без врахування принципу верховенства права (засад справедливості та розумності, що входять до змісту цього принципу), то підвищення розмірів заробітної плати та соціальних виплат буде визнаватись конституційним, а зменшення їх розмірів, обумовлене відсутністю достатніх ресурсів, буде кваліфікуватись як таке, що суперечить Конституції.

Але Конституційний Суд в обґрунтування своїх рішень, що були пов'язані із скасуванням або обмеженням пільг та гарантій економічного, соціального або культурного змісту, і в інших випадках беззастережно посилався на ст. 22 Конституції України.

Визнання неконституційними відповідних положень Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік» створило складну ситуацію, оскільки підтвердило чинність законодавчих положень, які дають окремим категоріям громадян право на пільги. Але це підтвердження радикально нічого не змінило, бо суди загальної юрисдикції при розгляді справ за позовами, що ґрунтуються на зазначених законодавчих положеннях, не звільнені від обов’язку дотримуватись частини першої ст. 8 Конституції, що закріплює принцип верховенства права. Тому і надалі (після прийняття рішення Конституційного Суду, про яке йдеться) суди загальної юрисдикції повинні виносити рішення з урахуванням засади розумності. Посилання загальних судів в обґрунтування протилежних рішень на те, що вони приймають рішення лише стосовно конкретних осіб, а не мільйонів, не можуть визнаватись правильними, бо загальновідомою і такою, що не потребує доказування, є та обставина, що людей, які мають право на пільги, мільйони. Те, що частина із них звернулась до суду, а інша частина очікує свого часу, не є підставою для того, щоб заперечувати цю обставину чи наслідки задоволення позовів усіх таких людей.

Є і така думка, що суди загальної юрисдикції при прийнятті рішень не повинні думати про можливість виконання судових рішень. Ця думка в переважній своїй частині є хибною. Є дві різні категорії рішень. Одні із них — це рішення, стосовно яких перспектива їх виконання є невідомою, наприклад, — рішення про примушення боржника до виконання в натурі обов’язку передати на виконання договору товари, визначені родовими ознаками, чи виконати роботу, передбачену договором підряду. Рішення про такий спосіб захисту права можуть прийматись на вимогу позивачів, хоч їх виконання може виявитись неможливим. Інша категорія рішень — це рішення про стягнення коштів з бюджетів або державних цільових фондів, право на яке (стягнення) отримали мільйони громадян. Ці рішення у всій своїй масі завідомо є такими, що не можуть бути виконані, а виконання їх тільки стосовно частини позивачів, для яких коштів бюджетів чи державних цільових фондів вистачило, було б явно несправедливим і порушувало б принцип верховенства права.