Новітнє вчення про тлумачення правових актів

§ 36. Місце правила про перевагу правових норм вищої юридичної сили в системі правил правозастосування

Найбільше значення для вирішення колізій між правовими нормами має врахування системних ієрархічних зв’язків між нормативно-правовими актами та правовими нормами. Правові норми, що встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили, підлягають переважному застосуванню перед правовими нормами, що встановлені актами меншої юридичної сили. При цьому не мають значення ті обставини, коли було прийнято правові акти, якими були встановлені конкуруючі правові норми (раніше чи пізніше), яка із конкуруючих норм є загальною, а яка — спеціальною. Правові норми, встановлені актами вищої юридичної сили, мають перевагу при правозастосуванні, хоч би ці норми не були закріплені текстуально і виявлялись при тлумаченні за допомогою відповідних логічних засобів, у тому числі — висновку від протилежного.

1. Загальновідомими і загальновизнаними є три правила застосування правових норм: 1) «lex superior derogat inferiori»; 2) «lex spesialis derogat gcnerali»; 3) «lex posterior derogat priori». Між цими трьома правилами є своя ієрархія: найвище місце серед цих трьох правил займає перше із наведених правил. Якщо правова норма встановлена актом законодавства вищої юридичної сили, то вона підлягає переважному застосуванню незалежно від того, є вона загальною чи спеціальною, встановлена вона нормативно-правовим актом, прийнятим раніше чи пізніше. Перевагу перед конкуруючими правовими нормами при правозастосуванні мають також правові норми, які лише логічно закріплюються в нормативно-правових актах вищої юридичної сили і виявляються при тлумаченні за допомогою висновків від протилежного, ступеню, від попереднього правового явища до наступного або навпаки.

Місце правових норм в системі ієрархії визначається місцем акта законодавства, яким вони встановлені, в ієрархії таких актів, тому можна було б вести мову про ієрархію нормативно-правових актів, але за межами правила про ієрархію нормативно-правових актів залишаються принцип верховенства права, який встановлює низку правових норм найвищої юридичної сили, оскільки зазначений принцип в системі ієрархії займає вищий щабель порівняно з іншими конституційними нормами, а також спеціальні правові норми-винятки, що встановлюються актами меншої юридичної сили відповідно до вказівки акта вищої юридичної сили.

2. За критерієм місця в ієрархії правових норм послідовно виокремлюються:

1) принцип верховенства права. Формулювання «в Україні визнається і діє принцип верховенства права» (частина перша ст. 8 Конституції) в контексті цієї статті має тлумачитись так, що у тій частині, в якій у цьому принципі і засадах, що входять до його змісту, вміщуються правові норми (а не декларації конституцієдавця про його політичні, соціальні, економічні, культурні та інші наміри), принцип верховенства права має найвищу юридичну силу порівняно з іншими правовими нормами, встановленими Конституцією України, тим більше принцип верховенства права має перевагу при правозастосуванні перед правовими нормами, встановленими законами і підзаконними нормативно-правовими актами;

2) правові норми, встановлені Конституцією України. Формулювання «Конституція України має найвищу юридичну силу», доповнене положенням про те, що «закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй» (частина друга ст. 8 Конституції), підпорядковує Конституції усі правові норми, що встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами. При цьому усі правові норми, встановлені Конституцією (крім норм, що входять до змісту принципу верховенства права), мають однакову юридичну силу. Оскільки вся Конституція є актом установчої влади Українського народу, особливий порядок внесення змін до розділів І «Загальні засади»), ІІІ («Вибори. Референдум») і XIII («Внесення змін до Конституції України») не надає будь-якої переваги при правозастосуванні правовим нормам, що встановлені зазначеними розділами, якщо тільки ці правові норми не входять до змісту принципу верховенства права;

3) правові норми, встановлені міжнародними договорами, згадана обов'язковість яких для України надана Верховною Радою України. При цьому ст. 9 Конституції тільки визнає зазначені міжнародні договори частиною національного законодавства України. Місце правових норм, встановлених такими міжнародними договорами, в ієрархії правових норм визначається ст. 19 Закону «Про міжнародні договори України», згідно якої «якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору»;

4) правові норми, встановлені законами. Їх місце в ієрархії визначається частиною другою ст. 8 Конституції, що вимагає відповідності законів Конституції, а також частиною третьою ст. 106 («Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження...») і частиною ст. 113 Конституції («Кабінет Міністрів України в своїй діяльності (отже, і при прийнята постанов і розпоряджень — Авт.) керується Конституцією і законами України». Закони є актами єдиного органу законодавчої влади, тому спроби Верховної Ради обмежити свої власні повноваження на законодавчу діяльність шляхом визнання переваги певного закону над іншими, заборони регулювати певні відносини іншими законами (крім даного), встановлення до законів вимоги відповідності певному закону не мають правового підґрунтя. Тим більше не має будь-якої правової підстави думка про те, що за юридичною силою закони в України поділяються на конституційні і звичайні[138]. Конституція України не дає підстав для такого поділу законів і для розрізнення їх юридичної сили. Слід, однак, враховувати, що обмеження Верховною Радою України свого власного права на здійснення законодавчої діяльності в майбутньому може мати юридичне значення, якщо є вагомі підстави вважати, що порушення таких обмежень суперечить засаді правової визначеності;

5) правові норми і індивідуальні правові приписи, що встановлені указами і розпорядженнями Президента України. Ці правові норми і індивідуальні правові приписи підпорядковані нормам, що встановлені Конституцією і законами України відповідно до частини третьої ст. 106 Конституції, що вище наводилась. Їх вища юридична сила порівняно з правовими нормами, що встановлені усіма іншими підзаконними нормативно-правовими актами, прямо випливає із положення про те, що укази і розпорядження Президента України є обов’язковими до виконання на території України (частина третя ст. 106 Конституції).

З урахуванням цього п. 16 ст. 106 Конституції України надає Президенту України повноваження скасовувати акти Кабінету Міністрів України і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим;

6) правові норми, що встановлені постановами, і індивідуальні правові приписи, що встановлені розпорядженнями Кабінету Міністрів України. Вони підпорядковані правовим нормам, що встановлені Конституцією, законами України і указами Президента України, а також індивідуальним правовим приписам, що встановлюються розпорядженнями Президента України, в силу частини третьої ст. 113 Конституції («Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України»). Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів є обов’язковими до виконання (частина перша ст. 117 Конституції). Звідси прямо випливає, що встановлені ними правові норми і індивідуальні правові приписи мають вищу юридичну силу порівняно з правовими нормами і індивідуальними правовими приписами, встановленими іншими нормативними і індивідуальними правовими актами (крім Конституції, міжнародних договорів, законів, указів і розпоряджень Президента України). Відповідно до частини другої ст. 28 Конституції Автономної Республіки Крим «нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання делегованих відповідно до Конституції України державних виконавчих функцій і повноважень на території Автономної Республіки Крим приймаються згідно з Конституцією України і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та на їх виконання». Звідси можна було б зробити висновок про те, що нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів АРК з інших питань не обов’язково повинні відповідати актам Президента і Кабінету Міністрів України. У такий спосіб виявляється правова норма, але вона не може застосовуватись усупереч частині другій ст. 135 Конституції України, яка вимагає, щоб нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крім, рішення Ради міністрів АРК відповідали актам Президента і Кабінету Міністрів України;

7) правові норми, що встановлені нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади, непрямо визнаються як нормативні регулятори суспільних відносин частиною третьою ст. 117 Конституції України, відповідно до якої нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» «накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов’язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами». Спеціальне правило про обов’язковий характер таких правових норм передбачено стосовно місцевих державних адміністрацій, голови, керівники управлінь, відділів і інших структурних підрозділів яких відповідно до ст. 6 Закону «Про місцеві державні адміністрації» видають нормативно-правові і індивідуальні правові акти (розпорядження і накази) на виконання, зокрема, актів міністерств та інших органів центральної виконавчої влади.

Частиною першою ст. 15 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» встановлюється: «Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр». Це законодавче положення не може тлумачитись так, що повноваження міністерств можуть визначатись актами Президента або Кабінету Міністрів України. Частина друга ст 19 Конституції України вимагає, щоб державні органи діяли (це стосується і видання нормативно-правових і індивідуальних актів) на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією і законами. Відповідно до частини другої ст. 120 Конституції повноваження центральних органів виконавчої влади також повинні встановлюватись Конституцією і законами. Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» «організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та пішими законами України». Проте чітко повноваження центральних органів виконавчої влади у зазваному Законі не визначені. Встановлюється лише, що «систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі — міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади» (ч. 2 ст. 1 названого Закону), а більш чітко Законом «Про центральні органи виконавчої влади» визначені лише повноваження міністра, через якого Кабінет Міністрів спрямовує і координує діяльність центральних органів виконавчої влади. Йому надається повноваження видавати «обов’язкові до виконання центральними органами виконавчої влади накази та доручення з питань, що належать до сфери діяльності центрального органу виконавчої влади» (п. 6 ч. 2 ст. 18 названого Закону).

Закон «Про центральні органи виконавчої влади» поширюється також на центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, якщо інші особливості їх організації та діяльності не встановлені Конституцією, законами, актами Президента України (ч. 4 ст. 24). До таких органів належать Антимонопольний комітет України (його повноваження визначені спеціальним законом[139]), Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Президентом України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

§ 37. Місце міжнародних договорів України в ієрархії нормативно-правових актів

Відповідно до ст. 9 Конституції України частиною національного законодавства України є ті міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких для України надала Верховна Рада України. Повага суду до міжнародно-правових документів не означає, що суд може застосовувати положення таких документів, згода на обов’язковість яких для України не надана Верховною Радою. Суд не має права застосовувати положення таких документів. Зокрема, це стосується Загальної декларації прав людини, Декларації прав дитини, інших декларацій. Обидві названі декларації прийняті Організацією Об’єднаних Націй і згідно з їх статусом не підлягають ратифікації і не потребують згоди держав — членів ООН в іншій формі. Отже, Україна як член ООН лише взяла на себе зобов’язання імплементувати в національне законодавство названі декларації (це стосується і інших міжнародних договорів та інших документів, згода на обов’язковість яких не надана Верховною Радою України або які і взагалі не передбачають такої згоди). До імплементації названі декларації, міжнародні договори і інші міжнародні документи не можуть визнаватись в України джерелами права. Інша справа, що ці декларації, міжнародні договори і міжнародні документи можуть бути імплементовані в національне законодавство не тільки через конкретні нормативні положення, а й через загальні положення як, наприклад, принцип верховенства права. Посилаючись, зокрема на принцип верховенства права як на чинне національне нормативне положення, суд може вказати в порядку мотивування судового рішення на те, що цей принцип у відповідній частині розкривається у положенні однієї із названих декларацій чи інших міжнародних документів, не ратифікованих Верховною Радою України, чи згода на обов’язковість яких Верховною Радою не надана в іншій правовій формі. У таких випадках суд буде застосовувати національне джерело права, а міжнародні документи буде використовувати для розкриття змісту положення національного законодавства, а не як безпосереднє джерело права України.

1. Положення ст. 9 Конституції України чітко визначає коло міжнародних актів, що є частиною національного законодавства України. До цього кола належать тільки ті міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою. Відповідно до Закону «Про міжнародні договори України» міжнародні договори України можуть затверджуватись Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Такі договори не можуть застосовуватись судами як джерело права. За такими договорами держава (Україна) прийняла на себе зобов’язання імплементувати в національне законодавство положення цих міжнародних договорів. Якщо така імплементація відбудеться, суди будуть застосовувати положення національного законодавства, до яких імплементовані положення відповідних міжнародних договорів, а не безпосередньо ці останні.

Згода Верховної Ради на обов’язковість для України міжнародних договорів надається у формі ратифікації, затвердження міжнародних договорів або приєднання до них.

2. Правилу про субординацію нормативно-правових актів підпорядковуються всі акти законодавства. Найвищу юридичну силу має Конституція України (частина друга ст. 8 Конституції). Це конституційне положення доповнюється правилом про те, що норми Конституції є нормами прямої дії, але тлумачення і застосування Конституції має істотні особливості, про які мова буде вестись в одній із наступних глав. Тут же слід зупинитись тільки на проблемі співвідношення Конституції і міжнародних договорів України. Проблема вищої юридичної сили Конституції є болісною не тільки для України. Укладаючи міжнародний договір, держави — його учасниці змушені поступитися частиною свого суверенітету. Тому і частина друга ст. 9 Конституції України встановлює, що «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції».

У той же час не можна не помітити існування реальної проблеми співвідношення Конституції і міжнародних договорів. Існує, наприклад, легко помітна колізія між частиною третьою ст. 29 Конституції («у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити уповноважені на те законом органи можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути перевірена судом. Затримана особа негайно звільняється, якщо протягом сімдесяти двох годин з моменту затримання їй не вручено вмотивованого рішення суду про тримання під вартою»). І п. 3 ст. 5 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод («кожен, кого заарештовано або затримано згідно з положеннями підпункту «с» пункту 1 цієї статті, має негайно постати перед суддею чи іншою посадовою особою, якій закон надає право здійснювати судову владу, і йому має бути забезпечено розгляд справи судом упродовж розумного строку або звільнення під час провадження. Таке звільнення може бути обумовлене гарантіями з’явитися на судове засідання»). Ця колізія, скільки б не повторювалась думка про вищу юридичну силу Конституції, повинна вирішуватись з урахуванням положень Віденської конвенції про право міжнародних договорів[140], відповідно до яких: 1) сторона не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання нею договору; 2) таке посилання є можливим тільки у випадках, якщо порушення внутрішнього права міжнародним договором є явним і стосується норми внутрішнього права особливо важливого значення (ст. 27, 46 Віденської Конвенції).

Належить враховувати і ту обставину, що Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод не містить будь-яких обмежень її дії з огляду на національне законодавство, у тому числі на конституції держав-учасниць Конвенції, а Європейський Суд з прав людини застосовує положення Конвенції без будь-яких винятків, у тому числі і у випадках колізій між цими положеннями та національними конституціями. Тому розмови про перевагу Конституції України над міжнародними договорами вести можна, але у випадках, коли виконання міжнародних договорів контролюється міжнародними судовими установами, слід враховувати реальності і переважно перед Конституцією застосовувати міжнародні договори України. Зокрема, триденний строк, встановлений ст. 29 Конституції України, є занадто тривалим. Він приходить у суперечність із п. 3 ст. 5 Конвенції, яка вимагає, щоб кожний заарештований або затриманий негайно постав перед судом. Європейський Суд з прав людини в одній із справ визнав, що перебування під вартою в поліції впродовж чотирьох днів і шести годин виходить за чіткі часові межі, припустимі п. 3 ст. 5 Конвенції[141].

У даному випадку суд розглядав заяву чотирьох осіб проти Сполученого Королівства, які (особи) підозрювались в керівництві, підготовці і підбурюванні до вчинення терористичних актів в Північній Ірландії, в діяльності терористичних підрозділів Ірландської республіканської армії, тобто йшлося про осіб, які підозрювались у вчиненні особливо небезпечних злочинів. Тим більше у разі вчинення інших злочинів триденний строк, встановлений частиною третьою ст. 29 Конституції, є надто тривалим і таким, що не відповідає п. 3 ст. 5 Конвенції.

Видається, що суди в подібних випадках повинні займати чітку позицію, що відповідає змісту міжнародних договорів України. Верховна Рада повинна думати про відповідність міжнародного договору Конституції України тоді, коли вона у відповідній формі дає згоду на обов'язковість міжнародного договору для України. Коли ж така згода дана, залишаються два варіанти: або виконувати міжнародний договір або денонсувати його.

Інший вид міжнародних документів, надання згоди на обов’язковість яких для України Верховною Радою не передбачена, — це декларації, рекомендації інші акти, які приймаються міжнародними організаціями і якими не передбачається прийняття державами-учасницями відповідних міжнародних організацій будь-яких рішень, що підтверджували б обов'язковість таких актів для держав. Загальна декларація прав людини[142] прийнята Генеральною асамблеєю ООН. Україна як член ООН зобов’язана виконувати вимоги цієї Декларації, але суди зобов’язані застосовувати не положення Загальної декларації прав людини, а положення національного законодавства, до яких імплементовані положення Загальної декларації. Натомість ми зустрічаємо посилання на Загальну декларацію прав людини не тільки в рішеннях судів загальної юрисдикції, а й в рішеннях Конституційного Суду України. Посилання на Загальну декларацію прав людини можливе у судових рішеннях тільки у тих випадках, коли в ній розкривається зміст принципу верховенства права.

Стосовно Декларації прав дитини[143] можна стверджувати, що вона не тільки безпідставно де-факто визнається судами України частиною національного законодавства, а й склалась певна практика застосування судами цієї Декларації. Є багато судових рішень, якими цій Декларації надано переваги при правозастосуванні перед положеннями Конвенції про права дитини[144]. Йдеться про те, що Декларація не допускає за встановленими випадками розлучення дитини з матір’ю, а Конвенція (до речі, прийнята через 30 років після згаданої Декларації) наголошує на тому, що у всіх діях стосовно дітей «першочергова увага приділяється найкращому забезпеченню інтересів дитини» (ст. 3), що дитина не повинна розлучатись з батьками (ст. 9), а не тільки з матір’ю, що визнається принцип спільної та однакової відповідальності обох батьків за виховання і розвиток дитини (ст. 18). При цьому Конвенція не містить будь-якого зазначення на пріоритет прав матері при визначенні судом місця проживання дітей.

Міжнародна організація праці приймає конвенції, значна частина яких ратифікована Україною, тобто згода на обов’язковість яких для України надана Верховною Радою України (конвенції МОТ, ратифіковані Українською РСР відповідно до раніше чинного законодавства до набуття Україною незалежності, є частиною національного законодавства України відповідно до Закону «Про правонаступництво України»). Ратифіковані Україною конвенції МОТ стали частиною національного законодавства України. Крім конвенцій, Міжнародна організація праці приймає рекомендації. Вони, як і положення Статуту МОП є у відповідній частині обов’язковими для України як для члена МОП, але не можуть застосовуватись судами при здійсненні правосуддя. Так же слід оцінити юридичне значення Статуту ООН, Статуту Ради Європи тощо.

3. В останні роки з’явилась практика визнання законодавчими актами обов'язковості для учасників відповідних відносин нормативно-правових актів, прийнятих міжнародними неурядовими організаціями. Так, ст. 2 Закону «Про платіжні системи та переказ грошей в України» встановлює, що відносини у сфері переказу грошей регулюються, зокрема Уніфікованими правилами та звичаями для документарних акредитивів Міжнародної торгової палати, Уніфікованими правилами з інкасо Міжнародної торгової палати, Уніфікованими правилами по договірних гарантіях Міжнародної торгової палати та іншими міжнародно-правовими актами з питань переказу коштів. У цій статті перелічені нормативно-правові акти, що регулюють відносин у сфері переказу грошей. Серед них закони, інші акти законодавства, нормативні акти Національного банку. Вони перелічені в порядку зменшення їх юридичної сили. Це дає підстави стверджувати, що названі документи Міжнародної торгової палати мають юридичну силу міжнародних звичаїв, що застосовуються з урахуванням ч. 2 ст. 7 ЦК («звичай, що суперечить договору або актам цивільного законодавства, у цивільних відносинах не застосовується»). Проте сторони договору, особливо у сфері міжнародного приватного права, можуть відповідно до ч. 3 ст. 6 ЦК інакше визначити місце названих вище документів Міжнародної торгової палати у системі актів, що регулюють відповідні відносини.

4. Відмовляючи у позові про стягнення з платника за векселем, який прострочив здійснення платежу за векселем, грошових сум відповідно до ч. 2 ст. 625 ЦК, суд посилався на те, що зазначена стаття не може застосовуватись до спірних правовідносин, оскільки вони врегульовані спеціальним вексельним законодавством. Але це правильно тільки в частині процентів. П. 2 ст. 48 Уніфікованого закону про переказний вексель та простий вексель[145] передбачає право держателя векселя вимагати сплати шести відсотків річних від дня спливу встановленого строку платежу за векселем до дня фактичного здійснення платежу. Ця спеціальна правова норма підлягає переважному застосуванню перед правовою нормою, яка встановлена ч. 2 ст. 625 і яка визначає проценти в розмірі трьох процентів річних. Крім того, ч. 2 ст. 625 ЦК передбачає можливість встановлення законом іншого розміру процентів. Якщо інший розмір процентів може бути встановлений законом, то тим більше він може бути встановлений міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого для України надана Верховною Радою.

Але ж ч. 2 ст. 625 ЦК передбачає також індексацію заборгованості за грошовим зобов’язанням. Ця правова норма не є несумісною з правовою нормою, що передбачена п. 2 ст. 48 Уніфікованого закону про переказний вексель та простий вексель та передбачає сплату процентів у разі прострочення платежу за векселем, тому саме посилання на те, що наслідки прострочення платежу за векселем встановлюються вексельним законодавством, є недостатнім для висновку про те, що при простроченні платежу за векселем індексація заборгованості не здійснюється. На обґрунтування неприпустимості індексації простроченого платежу за векселем треба було спочатку констатувати сумісність (можливість одночасного застосування) процентів, передбачених п. 2 ст. 48 Уніфікованого закону про переказний вексель та простий вексель, і індексації заборгованості за грошовим зобов’язанням. Потім треба зробити висновок від протилежного із ст. 48 Уніфікованого закону, констатувати, що правові норми, виявлені за допомогою такого висновку, не можуть конкурувати з іншими правовими нормами, але тільки тоді, коли йдеться про правові норми одного й того ж ієрархічного рівня. У даному випадку йдеться про конкуренцію між правовими нормами, що встановлені нормативно-правовими актами різної юридичної сили. Правові норми, що встановлені актом вищої юридичної сили (у даному випадку — міжнародним договором України), підлягають переважному застосуванню перед нормами, встановленими актом меншої юридичної сили (в даному випадку — законом). Отже, правова норма, яка випливає із ст. 48 Уніфікованого закону і відповідно до якої прострочення платежу за векселем не тягне інших несприятливих для платника наслідків, крім тих, що встановлені названою статтею, підлягає переважному застосуванню перед правовою нормою, яка текстуально закріплена в ч. 2 ст. 625 ЦК і яка передбачає індексацію заборгованості за грошовим зобов’язанням.

§ 38. Надання правовим нормам меншої юридичної сили здатності конкурувати з нормами вищої юридичної сили

Слід враховувати, що першочергове значення системних ієрархічних зв’язків між нормативно-правовими актами для вирішення колізій в законодавстві не виключає переважного застосування спеціальних норм, встановлених підзаконними актами, якщо це передбачено спеціальною правовою нормою, встановленою законом.

1. У Конституції чітко розрізняються випадки, коли певні винятки із загальних правил, встановлених Конституцією, можуть встановлюватись тільки Конституцією (наприклад, частина перша ст. 64), і випадки, коли такі винятки можуть встановлюватись законом (наприклад, ст. 33). Передбачається також встановлення винятків із загальних конституційних норм Конституцією, міжнародними договорами України і законами (наприклад, ст. 26 Конституції). Оскільки у наведених тут випадках сам конституцієдавець уповноважив законодавчий орган встановити винятки із загальних конституційних норм, ці норми-винятки підлягають переважному застосуванню перед конституційними нормами, до яких додане застереження про можливість встановлення законами норм-винятків.

Зазначені норми-винятки підлягають переважному застосуванню перед відповідними конституційними нормами не тому, що вони є спеціальними. Такі норми-винятки мають конституційну оболонку, а тому за юридичною силою вони прирівнюються до правових норм, що встановлюються Конституцією. Зазначенням на можливість встановлення іншого законами конституцієдавець формулює бланкетну конституційну норму, уповноважуючи одночасно законодавця наповнити цю норму змістом. Тому переважне застосування встановлених законами норм-винятків перед конституційними нормами, що передбачають можливість встановлення норм-винятків, не порушує субординацію нормативно-правових актів і не може свідчити про перевагу правила «lex spesialis derogat generali» над правилом «lex superior derogat inferiori».

2. Законами також часто передбачається можливість встановлення актами законодавства норм-винятків із загальних законодавчих норм. При цьому законодавець чітко розрізняє терміни «закон» і «законодавство». Так, відповідно до ч. 2 ст. 290 ЦК «взяття органів та інших анатомічних матеріалів з тіла фізичної особи, яка померла, не допускається, крім випадків і в порядку, встановлених законом». Відповідно до ст. 323 ЦК «ризик випадкового знищення та випадкового пошкодження (псування) майна несе його власник, якщо інше не встановлено договором або законом». У той же час ч. 2 ст. 530 ЦК («якщо строк (термін) виконання боржником обов’язку не встановлений або визначений моментом пред’явлення вимоги, кредитор має право вимагати його виконання у будь-який час. Боржник повинен виконати такий обов’язок у семиденний строк від дня пред’явлення вимоги, якщо обов’язок негайного виконання не випливає із договору або актів цивільного законодавства») встановлює правило, яке застосовується, якщо інше не встановлено, зокрема актами законодавства. Положення ч. 2 ст. 538 ЦК («при зустрічному виконанні зобов’язання сторони повинні виконувати свої обов’язки одночасно, якщо інше не встановлено договором, актами цивільного законодавства, не випливає із суті зобов’язання або звичаїв ділового обороту. Сторона, яка наперед знає, що вона не зможе виконати свого обов’язку, повинна своєчасно повідомити про це другу сторону») також застосовується, якщо інше не встановлено, зокрема актами цивільного законодавства. У цих двох останніх випадках правові норми-винятки, які встановлені підзаконними актами і які конкурують з базовими правилами ч. 2 ст. 530 ЦК, ч. 2 ст. 538 ЦК, підлягають переважному застосуванню перед базовими правилами, встановленими цими законодавчими положеннями.

Господарський кодекс у низці випадків передбачає застосування Цивільного кодексу до майнових відносин у сфері господарювання за умови, що відповідні відносини не врегульовані не тільки Господарським кодексом чи іншими законодавчими актами, а й будь-якими нормативно-правовими актами. У такий спосіб правовим нормам, що встановлені підзаконними актами, надається перевага при правозастосуванні перед правовими нормами, що встановлені Цивільним кодексом. Так, відповідно до ч. 2 ст. 305 ГК «у частині, не врегульованій нормативно-правовими актами, зазначеними у цій статті, до агентських відносин можуть застосовуватися відповідні положення Цивільного кодексу України, якими регулюються відносини доручення».

3. Правові норми, що передбачають можливість встановлення підзаконними актами норм-винятків із загальних законодавчих правил інколи формулюються недостатньо визначено. І все ж немає підстав заперечувати, що така можливість не передбачена, наприклад, частиною четвертою ст. 1 Закону «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб»: «Особливості відносин, що виникають у зв’язку з формуванням і розміщенням державного замовлення на висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації, випуском видавничої продукції на умовах державного замовлення, поставками (закупівлею) для пріоритетних державних потреб сільськогосподарської продукції, продовольства, озброєння та військової техніки, підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів, на підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб, а також інших спеціально визначених (специфічних) товарів, регулюються окремими актами законодавства України». Встановлені такими актами законодавства правові норми підлягають переважному застосуванню перед правовими нормами, що встановлені положеннями названого Закону.

§ 39. Ієрархія правових норм і засада правової визначеності

Услід за частиною другою статті 19 Конституції, що покладає на державні органи, органи місцевого самоврядування обов’язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законом, процесуальні кодекси (ч. 2 ст. 8 ЦПК, п. 2 ч. 1 ст. 9 КАС) приписують застосовувати «інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України». Але вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції до набрання чинності Законом «Про центральні органи виконавчої влади» виконувались далеко не завжди. Міністерство юстиції України за таких умов з метою уникнення ситуацій правової невизначеності здійснювало державну реєстрацію підзаконних нормативно-правових актів, хоч би вони і були видані на підставі повноваження, наданого не Конституцією або законами, а Указом Президента України чи постановою Кабінету Міністрів. У свою чергу суди з тією ж метою уникнення ситуацій правової невизначеності застосовують такі акти.

До останнього часу (до набрання чинності Законом «Про центральні органи виконавчої влади») центральні органи виконавчої влади діяли на підставі положень, що затверджені Президентом України або Кабінетом Міністрів. Та і в цих положеннях правотворчі повноваження таких органів визначались нечітко або встановлювались вкрай обмеженими. За таких умов центральні органи виконавчої влади здійснювали правотворчі функції переважно на підставі повноважень, наданих указами Президента чи постановами Кабінету Міністрів. Це суперечило частині другій ст. 6 і частині другій ст. 19 Конституції. Причому були і такі випадки, коли повноваження на здійснення правотворчості надавалось центральним органам виконавчої влади прямо усупереч конкретним положенням закону. Зокрема, відповідно до ст. 27 Закону «Про електроенергетику» методика розрахунку розміру шкоди, завданої енергопостачальнику внаслідок викрадення електроенергії, повинна була встановлюватись Кабінетом Міністрів. Кабінет Міністрів замість того, щоб виконати вимогу названого Закону, затвердив Порядок визначення розміру і відшкодування збитків, завданих електропостачальнику внаслідок викрадення електричної енергії[146], а методику, про яку йдеться у ст. 27 Закону «Про електроенергетику», передоручив затвердити Національній комісії з регулювання електроенергетики. Суди і на цей час застосовують Методику визначення обсягу та вартості електричної енергії, не облікованої внаслідок порушення споживачами правил користування електричною енергією, що затверджена КНРЕ 4 липня 2006 р.[147].

Виникає питання про можливість застосування названої Методики, що затверджена усупереч ст. 27 Закону «Про електроенергетику» і без повноваження, наданого Конституцією або законом, тобто усупереч частині другій ст. 6 і частині другій ст. 19 Конституції України. Абстрактно таке застосування є неможливим, бо порушує ієрархію нормативно-правових актів. Але ж висновок про неможливість застосування згаданої Методики був би передчасним. Справа в тому, що це привело б до виникнення численних ситуацій правової невизначеності у важливій для життєдіяльності суспільства сфері, а правова невизначеність суперечить принципу верховенства права. Тому слід дійти висновку про те, що положення частини другої ст. 6 і частини другої ст. 19 Конституції на цей час не тільки встановлюють правові норми, а й вміщують у собі декларації, що є підставою для визнання юридичної сили за Методикою, про яку вище йшлося.

Якщо вже говорити про енергетику, то їй якнайбільше «не повезло» з дотриманням вимог ст. 6 і 19 Конституції. Такі, що вважаються у судовій практиці чинними, Правила користування електричною енергією затверджені НКРЕ[148]. Ці Правила уже на час їх затвердження (31 липня 1996 р.) не відповідали частині другій ст. 6 і частині другій ст. 19 Конституції, бо підставою їх видання в постанові НКРЕ були названі два укази Президента України, в той час як зазначені конституційні положення приписують державним органам діяти на підставі, в межах повноважень, та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Законом «Про електроенергетику» під зазначені Правила була підведена законодавча основа. Але з набранням чинності Господарським кодексом України ця основа знову була втрачена. Оскільки положення частини першої ст. 12 Закону «Про електроенергетику», що надавало НКРЕ повноваження затверджувати Правила користування електричною енергією, увійшло в суперечність із ч. 1 ст. 277 ГК, судова практика при застосуванні зазначених правил просто ігнорує ту обставину, що вони не відповідають ч. 1 ст. 277 ГК.

Приписуючи застосовувати до договору постачання енергетичними та іншими ресурсами через приєднану мережу загальні положення про купівлю-продаж, ст. 714 ЦК передбачає встановлення законом особливостей укладення та виконання договору постачання енергетичними та іншими ресурсами. Між тим, Правила користування електричною енергією для населення затверджені постановою Кабінету Міністрів України[149]. Правила надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення[150] затверджувались Кабінетом Міністрів України уже в період дії Цивільного кодексу 2003 р. (21 травня 2005 р.). Нова редакція Правил надання послуг з газопостачання[151] також була затверджена Кабінетом Міністрів у період, коли діяв Цивільний кодекс (14 квітня 2004 р.). Проте судова практика не визнає за можливе не застосовувати названі нормативно-правові акти тільки тому, що вони приймались на порушення закону чи пізніше увійшли у суперечність з ним.

§ 40. Загальний характер правила про ієрархію правових норм і індивідуальних правових приписів

У систему ієрархії включаються усі правові акти, у тому числі й індивідуальні правові приписи. Виняток складають лише судові рішення, що набрали законної сили, і оспорювані правочини. Тому не існує презумпції правомірності рішень загальних зборів господарських товариств, інших органів господарських товариств та інших юридичних осіб. Рішення державних органів про донарахування податків, застосування фінансових (штрафних) санкцій, не оскаржені особами, стосовно яких такі рішення прийняті, підлягають перевірці на предмет законності при розгляді справ про стягнення коштів на підставі зазначених рішень. При оскарженні дій державного виконавця учасник виконавчого провадження може посилатись на незаконність постанови про відкриття виконавчого провадження, а суд зобов’язаний перевірити законність зазначеної постанови (незалежно від особливостей розподілу тягаря доказування, встановленого відповідним процесуальним законом).

1. Правило про ієрархію правових норм і індивідуальних правових приписів є загальним. Йому підпорядковуються усі правові норми і індивідуальні правові приписи. Суди не можуть застосовувати правові норми і індивідуальні правові норми, які не відповідають правовим нормам і індивідуальним правовим приписам вищої юридичної сили. Посилання в судовому рішенні на те, що певна правова норма (певний нормативно-правовий акт) чи певний індивідуальний правовий припис (індивідуальний правовий акт) не визнані судом неконституційними, а тому підлягають застосуванню, є неправильним. Незалежно від доводів сторін суд сам зобов’язаний визначити правові норми (нормативно-правові акти), що підлягають застосуванню до правовідносин, що є предметом розгляду у суді, перевірити їх на предмет відповідності правовим нормам і індивідуальним правовим приписам вищої юридичної сили, застосовувати ці правові норми (нормативно-правові акти) чи приписи, а в разі їх невідповідності нормам (нормативно-правовим актами) і приписам (індивідуальним правовим актам) вищої юридичної сили зазначити в мотивувальній частині судового рішення на неможливість застосування певної правової норми (певного нормативно-правового акта) усупереч правовим нормам (нормативно-правовим актам) вищої юридичної сили. Це стосується і тих випадків, коли закон, інший нормативно-правовий акт, питання про відповідність якого Конституції належить до юрисдикції Конституційного Суду, не відповідає Конституції. Лише у випадках, коли у суду виникли сумніви щодо відповідності Конституції України нормативно-правового акта, питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду, він звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта (ч. 3 ст. 8 ЦПК, ч. 5 ст. 9 КАС).

2. Оспорюваний правочин відповідно до ч. 3 ст. 215 ЦК може бути визнаний недійсним судом. До його визнання судом недійсним він вважається таким, що породжує відповідні права та обов’язки, змінює їх чи припиняє, хоч би його невідповідність акту цивільного законодавства і була очевидною. Це ж стосується і окремих частин оспорюваних правочинів. На відміну від оспорюваних правочинів нікчемні правочини повністю підпорядковані актам законодавства і не можуть визнаватись такими, що тягнуть будь-які правові наслідки. Меншою мірою враховується та обставина, що є такі правочини, які не визнаються законом нікчемними, але які не підлягають виконанню.

3. Рішення суду, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання (ч. 1 ст. 14 ЦПК, ст. 115 ГПК, ч. 2 ст. 14 КАС, ст. 533 КПК). Вони можуть оцінюватись на предмет відповідності законодавству тільки в процесуальних формах, передбачених законом.

4. Право особи оскаржити рішення (індивідуальний правовий акт) державного органу чи посадової особи є суто превентивним, додатковим правом. Метою встановлення цього права є надання особі можливості захищати своє право до того, як незаконне, на думку особи, рішення буде виконуватись. Тому неоскарження особою рішення державного органу, посадової особи не надає такому рішенню ознаки правомірності, якщо воно суперечить законодавству. Проте адміністративні суди ніколи чітко не висловлювали правову позицію, згідно якої при розгляді справ за позовами органів державної податкової служби про стягнення сум податків, пені і штрафних санкцій на підставі рішень таких органів, що не оскаржувались у суді, слід перевіряти законність таких рішень. Господарські суди за аналогічних умов не формулювали правову позицію, відповідно до якої підлягає перевірці законність постанов органів Антимонопольного комітету про застосування штрафів, а загальні суди всіх юрисдикцій ніколи не ставили питання про законність своєчасно не оскаржених постанов державних виконавців у випадках, коли боржники оскаржують дії державного виконавця, що здійснюються на підставі зазначених постанов.

Названі індивідуальні правові акти підпорядковані відповідним актам законодавства і не можуть виконуватись, якщо вони суперечать актам законодавства. Позови про стягнення коштів на підставі таких індивідуальних правових актів можуть бути задоволені тільки за умови, що суд перевірить їх законність і дійде висновку про те, що вони не суперечать закону.