Новітнє вчення про тлумачення правових актів

§ 7. Необхідність у тлумаченні актів законодавства

У науковій літературі велась і до цього часу ведеться дискусія стосовно того, чи завжди положення актів законодавства потребують тлумачення. На цей час до навчальної літератури ввійшла думка про те, що застосуванню положень актів законодавства обов’язково передує їх тлумачення. З такою думкою слід погодитись з огляду як на законодавство, на його природу, зміст, співвідношення з правом, особливо на сучасний його стан в Україні, так і на зміст правотлумачної діяльності. Тому і суддям не слід було б надалі уникати зазначення в судових рішеннях на тлумачення актів законодавства, яке вони здійснюють при вирішенні справ. Панує уявлення, що тлумачення — це прерогатива Конституційного Суду. Так, Конституційний Суд має конституційне повноваження на здійснення нормативного (обов’язкового для невизначеного кола осіб) тлумачення Конституції та законів України. Але ж індивідуальне тлумачення актів законодавства (стосовно правовідносин, що виникли між конкретними особами) — це повноваження, яким наділяються всі суди і яке вони мають здійснювати повсякденно з метою мотивування тих рішень, які вони приймають. У судовому рішенні необхідно дати тлумачення положень законодавства, що підлягають застосуванню до конкретних правовідносин, роз’яснити, у який спосіб із відповідних положень законодавства випливають права та обов’язки сторін. Без цього судове рішення буде незрозумілим учасникам відповідного процесу, а відтак буде порушене їх право на справедливий суд.

Законодавство являє собою набір певних обов’язкових до виконання положень, об’єднаних в акти законодавства. І здається, що суддя або інша особа, яка здійснює правозастосування чи бере участь у процесі юридичної кваліфікації дій осіб чи інших обставин та з’ясуванні змісту прав та обов’язків учасників відповідних правовідносин, який (процес) має закінчитись прийняттям обов’язкового до виконання юридичного акту, повинні лише віднайти в законодавстві певне положення, уважно його прочитати та застосувати до відповідних правовідносин. Насправді, процес тлумачення є значно більш складним. Це обумовлене перш за все тим, що для правильного правозастосування треба від тексту акта законодавства як реального явища, яке сприймається людиною через її почуття та розум, перейти в систему права, що існує лише як явище логіки, та за допомогою такого переходу окреслити коло правових норм, які підлягають застосуванню до відповідних правовідносин. Крім того, система законодавства є багаторівневою, розгалуженою. Тому здійснення правозастосування передбачає врахування місця положень актів законодавства, які підлягають застосуванню, в системі законодавства, врахування системних зв’язків між положеннями актів законодавства. Є підстави навіть для твердження про те, що вирішення судом певної справи полягає у застосуванні до відповідних правовідносин не певного положення окремого акта законодавства, а законодавства в цілому. Тому «на посаду судді може бути рекомендована тільки особа, що має вищу юридичну освіту» (частина третя ст. 127 Конституції України). А положення частини четвертої цієї ж статті про те, що суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів та які відправляють правосуддя лише у складі колегій суддів, більш як за 16 років з дня прийняття Конституції ні разу не було втілене в життя.

Слід також враховувати, що безвідносно до сучасної України законодавець ніколи не є художником реалістичної (натуралістичної) школи, який ретельно виписує портрет чи пейзаж. Законодавець більше схожий на художника-імпресіоніста, який за головне вважає справити враження на особу, яка розглядає картину, маючи на увазі, що деталі асоціативно домалює той, хто розглядає картину. Різниця тільки в тому, що юрист, який читає акт законодавства, не має права на асоціативне мислення. Він має суворо буквально тлумачити закон і так же суворо логічно опрацювати текст нормативно-правового акту з метою виявлення тих правових норм, які лише implicite містяться в ньому.

З урахуванням викладеного слід виділити дві (прийнятну і неприйнятну) частини у висловлюванні російського автора І. П. Малинової: «Під інтерпретацією розуміється певний клас розумових операцій, що пов’язані з виведенням з тексту прямо не окреслених у ньому значень. Інтерпретація у її герменевтичному розумінні можлива лише щодо текстів, яким властива змістова подвійність: певна система значень артикульована у них (текстах) первісно й з огляду на це — очевидна, проте за цією очевидністю приховується вторинна система значень, для якої перша є формою репрезентації»[14]. Плідною тут є думка про вторинну систему значень, що є прихованою за первісно артикульованою в текстах системою значень, бо ця думка націлює на пошук вторинної системи значень і застерігає проти поверхневого сприйняття нормативного тексту. Неприйнятним є твердження про те, що змістовна подвійність характерна не для будь-якого тексту, що поняття інтерпретації актів законодавства не стосується первісно артикульованої в текстах актів законодавства системи значень.

§ 8. Значення тлумачення актів законодавства

Для розбудови України як правової держави, в якій буде забезпечуватись верховенство права, проблема тлумачення актів законодавства набуває першочергового значення. Це обумовлене перш за все досвідом, який у сфері правозастосування мало наше суспільство напередодні історичного повороту до ідеї правової держави та принципу верховенства права. У дусі радянської традиції українське суспільство ідеї правової держави та верховенства права сприйняло приблизно так же, як і ідею комунізму: нічого із цього у нас не вийде, але якщо треба імітувати розбудову правової держави (будівництво комунізму), то ми будемо робити вигляд, що робимо це. Через десять років після прийняття Конституції С. В. Шевчук стосовно України констатував, що «основні права людини, закріплені у Конвенції (про захист прав людини і основоположних свобод. — Авт.) та Конституції України, здебільшого залишаються суто декларативними і використовуються як гасла для чергової політичної кампанії»[15].

Аналогія розбудови в Україні правової держави та утвердження принципу верховенства права з будівництвом комунізму в Радянському Союзі особливо правильно виражає сутність речей на фоні висловлювання видатного російського письменника Ф. М. Достоєвського про те, що ідея соціалізму придумана не для того, щоб підняти землю до небес, а щоб спустити небеса на землю. І дійсно, процес підняття суспільства до ідеї правової держави та принципу верховенства права (до небес) та утвердження принципу верховенства права не йде або йде занадто повільно. Зате небеса на землю спустили: дивіться, — у нас майже повністю розбудована правова держава та забезпечене верховенство права, що і закріплене в Конституції, а найактивніші учасники цієї розбудови відзначені вищими державними нагородами та званнями академіків. Тож те, що ви бачите, і називається правовою державою та утвердженням принципу верховенства права.

Слід також мати на увазі, що розуміння необхідності розробки та вивчення методології тлумачення актів законодавства поступово зріє серед науковців. Зокрема, відомі дослідники порівняльного права Р. Давід і К. Жоффре-Спінозі пишуть: «Смисл підготовки юриста не в тому, щоб він вивчив... чинні сьогодні норми... Для юриста є важливим розуміння структурного взаємозв’язку норм, термінів, якими ці норми оперують, способів, якими користуються для фіксації норм та їх погодження між собою»[16].

§ 9. Тенденції розвитку законодавства як предмета тлумачення за роки незалежності України

Суди застосовують те законодавство, яке є. І вони не уповноважені давати загальну оцінку законодавства чи виносити окремі ухвали з приводу неясності нормативно-правового акту чи наявності суперечностей між актами законодавства.

Але загальна науково обґрунтована оцінка стану законодавства необхідна. Та значна за обсягом науково-дослідницька робота, яку здійснили автори цього видання щодо тлумачення актів законодавства, дає підстави для наступних тверджень. За роки незалежності України вітчизняне законодавство докорінно обновилось. Питома вага радянських нормативно-правових актів у загальній масі таких актів, що є чинною на території України, є незначною. Тож посилатись на радянський спадок, а тим більше — на наслідки другої світової війни, морозної зими чи літньої спеки, які шкодять нормальному розвиткові законодавства України, підстав немає. І все ж незаперечним фактом є та обставина, що внаслідок інтенсивної правотворчої діяльності законодавство з дня набуття Україною незалежності розвивалось шляхом його недостатнього опрацювання, невиправданого ускладнення, значного зниження рівня формальної визначеності та різкого посилення суперечності між нормативно-правовими актами. Це стосується і Конституції України, і кодифікованих законодавчих актів, і інших законів, а тим більше — підзаконних нормативно-правових актів. Зрозуміло, що тлумачити таке законодавство значно трудніше, ніж формально визначене, вільне від протиріч, добре опрацьоване і просто викладене законодавство.

§ 10. Стан законодавства і організація суспільства

Значення названих негативних тенденцій у розвитку законодавства України не слід недооцінювати, бо законодавство є наріжним каменем суспільної будівлі. Оскільки наріжний камінь є неякісним, суспільна будівля, на зведення якої витрачаються значні матеріальні, людські та фінансові ресурси, руйнується, а потім знову відбудовується на тому ж фундаменті і знову руйнується. У підсумку ми маємо дезорганізоване суспільство в той час, коли соціальний прогрес у сучасних умовах досягається перш за все за рахунок його організації. Для того, щоб на рівні управління державою приймати рішення, адекватні існуючій ситуації (в тому числі і в частині управління законодавчим процесом), треба дати об’єктивну оцінку цій ситуації. На жаль, така оцінка або дається некритично або не дається взагалі, що веде до прийняття неадекватних рішень, до стрільби мимо. У кінцевому рахунку це веде до подальшої дезорганізації суспільства. Ніхто із людей, які приймають державні рішення, сьогодні не хоче визнати, що за умови, коли головним чинником розвитку будь-якого суспільства є його організація, остання перебуває в Україні в стані руйнації, яку можна порівняти хіба що із станом матеріальної бази суспільства наступного дня після звільнення України від німецьких загарбників.

Нездатність до організації — це застаріла східнослов’янська хвороба. Більше тисячоліття тому східні слов’яни запросили варягів на князювання, щоб привнести ознаку порядку в суспільство. І здавалося, що експеримент удався: елементи прогресу в державно-правовому устрої східних слов'ян, попри всі негаразди, стали очевидними. Цей прогрес у розвитку державно-правового устрою був перерваний відомими історичними подіями. Надалі землі, на яких розташована сучасна Україна, і народи, які цю землю населяли, розвивались в межах держав, що панували на цих землях. Це мало місце впродовж семи з половиною століть. Наразі це привело до того, що сьогодні Україна не має власного позитивного історичного досвіду державно-правової організації, який би (досвід) можна було використати з практичною метою.

Звернення до імен князя Володимира Великого, княгині Ольги, князя Ярослава Мудрого і навіть до імені гетьмана Пилипа Орлика — творця конституції гріє слов’янську душу українця, але не дає ніяких конструктивних засобів для вирішення проблем сьогодення. За відсутності власного позитивного історичного досвіду державно-правового будівництва логічним було б звернутись до найближчого досвіду — російського. Але цей досвід є вельми своєрідним. Якщо європейські країни впродовж століть еволюційно і революційно розвивались від абсолютизму до демократії (тобто, до організації суспільства знизу), а особливо в цьому відношенні справляє враження Англія, то в Росії спроби демократичної трансформації авторитарно організованого суспільства почались пізно, коли суспільство уже перезріло для демократичних реформ. А тому ці спроби закінчились крахом. З’явились більшовики, які організували цю країну за принципами солдатського строю. Мирного часу така організація забезпечувала ефективність за рахунок мінімізації витрат на споживання при тому, що задовільні умови для відтворення робочої сили забезпечувались. А воєнного часу така організація була ефективною, бо була адекватною і умовам і потребам. Розквіту, а тим більше реалізації творчого, трудового, інтелектуального і морального потенціалу суспільства і окремих людей така система не забезпечувала і об’єктивно не могла забезпечити. Тому історично вона була безперспективною.

Більше того, радянський досвід — це не тільки час, утрачений для прогресивного розвитку. Це — і нажиті нові соціальні хвороби. Не будемо говорити про поширення атеїзму шляхом проведення широкомасштабної повсякденної пропаганди та позбавлення людей моральних орієнтирів, даних людству Спасителем дві тисячі років тому. Звернемо на глибоко запроваджену в життя та у свідомість людей традицію імітаторства суспільної діяльності, яка подекуди досягає ознак того, що називається карикатурою. Коли спостерігаєш за діяльністю державних органів, коли слухаєш промови високих посадовців, виникає враження, що ми таке вже бачили. Апогею імітаторства досягли радянські чиновники, які говорили про титанічну діяльність свого вождя, що стояв при цьому в президії з видом людини, яка свідомість уже втратила, а впасти ще не встигла. Нашим чиновникам бракує майстерності, щоб досягти цього апогею. Та й обставини все ж стали іншими, зокрема таких вождів не стало.

Але ж імітація і сьогодні посідає чільне місце в діяльності державних органів. Вона глибоко проникла в науку, в діяльність законодавчої влади. Треба бути щирим та визнати, що імітація характерна і для діяльності судової гілки влади (вона, зокрема проявляється в тому, що в судовому рішенні часто можна знайти будь-які міркування за відсутності відповідей на основні доводи учасників судового процесу). Прояви імітації є закономірним наслідком недоліків організації суспільства, який (наслідок) в свою чергу за законом зворотного зв’язку посилює ці недоліки.

Імітації немає там, де людина сама споживає результати своєї праці. Найманий працівник об’єктивно зацікавлений в імітації. Але ці прояви легко викорінюються при простому характері праці, коли елементи імітації проявляються в неналежній якості праці, яка (неналежна якість) легко виявляється засобами контролю. Чим складнішим є характер праці, тим складнішою є проблема контролю та оцінки якості праці та її результатів. Тому на рівні керівника величезної держави, якою був Радянський Союз, досягався максимальний розрив між реальною якістю його діяльності (людина ледве ноги переставляла, а здатність думати втратила зовсім) та оцінкою (титанічна діяльність). Україна не дуже далеко відійшла від такої ситуації. Прикладом є законодавчий брак, що подається як розбудова незалежної України в законодавчій сфері.

За викладених умов потрібна державна програма викорінювання імітації та заміни її раціональною організацією суспільства та напруженою творчою працею. На цьому шляху будуть знайдені засоби побудови правової держави в Україні та утвердження принципу верховенства права, що розуміється не тільки як примусове забезпечення панування права, а і як формування правосвідомості, що ґрунтується на цьому принципові.

§ 11. Невиправдана ускладненість актів законодавства

Невиправдана ускладненість актів законодавства проявляється як в ускладненості текстів нормативно-правових актів, так і в штучному ускладненні суспільних відносин правовими засобами. Наглядним прикладом цієї негативної тенденції є Закон «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень». З часів царя Хамурапі, а може, — і раніше, норми цивільного права слугували забезпеченню стабільності цивільних відносин. Так надалі було завжди. В Україні теж, якщо укладався договір найму (оренди) рухомого майна чи договір про передання кредитором свого права іншій особі, то такі договори підлягали виконанню, що забезпечувалось нормами, які регулюють цивільні, цивільно-процесуальні відносини та відносини в процесі виконавчого провадження. Названий вище Закон також не виключає такого забезпечення, але переважно стосовно тих із обтяжувачів (кредиторів), яким цей Закон надає пріоритет, тобто тим особам, які першими зареєстрували обтяження відповідного рухомого майна (предмета найму, чи права, яке передається). Не було ніякої необхідності в запровадженні реєстрації, принаймні такого роду обтяжень, які тут названі. Навіть саме віднесення передання права кредитором іншій особі на підставі правочину до категорії обтяжень не мало будь-якого сенсу. Але це зроблено. Відповідні вимоги Закону «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень» переважно не виконуються. Учасники цивільного обороту вважають за більш прийнятне взяти на себе ризик невиконання їхніми контрагентами своїх зобов’язань, ніж виконувати занадто жорсткі вимоги зазначеного Закону.

Процедура позасудового звернення на предмет забезпечувального обтяження, навіть якщо цей предмет знаходиться у обтяжувача, також невиправдано ускладнює суспільні відносини. Але законодавець, прийнявши названий Закон, визнав таке ускладнення необхідним.

Що стосується ускладненості тексту цього Закону, то вона характеризує більшість його положень. Якщо навіть багато разів перечитати Закон «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень», то трудно зрозуміти, хто є обтяжувачем рухомого майна, переданого власником іншій особі на підставі договору найму (оренди), — тільки наймач чи також і наймодавець.

Невиправдана ускладненість тексту особливо характерна для актів податкового законодавства.

Ускладненість актів законодавства полягає і у відході від традиційної структури статей законів, яка передбачала наявність в них частин та пунктів. При цьому статті законів були невеликі за обсягом, мали свої заголовки, що забезпечувало зручність у користуванні відповідними законами та давало можливість учасникам дискусії, особливо — в суді, посилатись на акт законодавства, що підлягає застосуванню. Тепер намітилась тенденція до багатократного збільшення обсягу статей законів, включення до структури статей нумерованих частин, які позначаються в законах то як частини, то як пункти. У свою чергу ці частини поділяються на нумеровані пункти, підпункти з дужками або без дужок. Підпункти часто поділяються на абзаци. Складається враження, що такі закони писали не для співвітчизників, а для іноземних загарбників на випадок, якщо вони завоюють Україну та спробують здійснювати управління завойованою територією на підставі законів, які тут застосовувались в період суверенності України.

§ 12. Посилення суперечностей між положеннями актів законодавства

Ця негативна тенденція (посилення суперечностей) особливо проявилась у змісті Цивільного кодексу і пов’язана із включенням до цього акту законодавства численних загальних і спеціальних положень, яких не було в раніше чинному Цивільному кодексі 1963 р.. Так, до ч. 2 ст. 216 ЦК включене загальне положення, відповідно до якого «якщо у зв’язку із вчиненням недійсного правочину другій стороні або третій особі завдано збитків та моральної шкоди, вони підлягають відшкодуванню винною стороною». Щоб пояснити, як же співвідноситься це положення із спеціальними правилами про наслідки недійсності окремих видів правочинів, необхідно здійснити дуже складний аналіз з використанням методологічного інструментарію, яким ніхто не володіє. За наявності загальних правил про правові наслідки порушення зобов’язання (ст. 610-625 ЦК) до цього Кодексу включаються численні спеціальні правила про наслідки порушення окремих видів зобов'язань — укласти основний договір на підставі попереднього договору (ч. 2 ст. 635 ЦК), передати проданий товар (ст. 665 ЦК), належне оплатити роботу, виконану за договором підряду (ст. 886 ЦК), здійснити платіж за чеком (ст. 1106 ЦК) тощо. Як співвідносяться згадані загальні та спеціальні правила, — це мала б пояснити методологія тлумачення актів законодавства. Але її на цей час немає. Особливо трудно зрозуміти співвідношення ч. 3 ст. 1212 ЦК про наслідки набуття чи збереження майна без достатньої правової підстави з положеннями про повернення виконаного за недійсним правочином, витребування манна власником із чужого незаконного володіння, повернення виконаного однією із сторін у зобов’язанні, відшкодування шкоди особою, яка незаконно набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи.

§ 13. Стан юридично-технічної опрацьованості актів законодавства

Якщо у випадку з Конституцією названі вище негативні тенденції в розвитку законодавства виправдовуються її характером як значною мірою результату політичного компромісу, то в інших випадках недостатня юридично-технічна опрацьованість актів законодавства не пов’язана з впливом політичних чинників на правотворчий процес. Чинником, що обумовлює зазначені негативні тенденції в розвитку вітчизняного законодавства, є відсутність прагнення до належного опрацювання і наукового обґрунтування правотворчих рішень, які приймаються. відсутність науково обґрунтованої технології законодавчого процесу. Про це незручно говорити, бо дуже вже поважні люди є відповідальними за неналежну організацію законодавчого процесу. Але ж і не говорити не можна, бо це є хворобою, на яку страждає голова, тож і весь організм (суспільний) хворіє. По суті, акти законодавства розробляються і опрацьовуються на рівні здорового глузду. Певною мірою не виправдовується схильністю юридичної науки до дослідженні абстрактно-академічної проблематики і навіть до схоластичних дискусій. Як писав сто років тому Є. В. Васьковський, відомі такі коментарі і монографії, що були створені за допомогою одних тільки ножиць і клею[17]. Але ж поряд з таким негативним явищем юридична наука не позбавлена і ознак конструктивності, виваженості і навіть глибини. Цей резерв у процесі правотворчості використовується дуже мало.

Інша проблема забезпечення наукового рівня законодавства — це необхідність розробки і опрацювання актів законодавства на гранично високому інтелектуальному рівні, який можливий за даних умов. Про це взагалі не прийнято говорити. Прийнято говорити про професіоналізм народних депутатів, про кількість законопроектів, які вони внесли до Верховної Ради, хоч усім є зрозумілим рівень нещирості та несправедливості оцінки вітчизняних парламентаріїв як професіоналів законотворчості. Треба говорити правду. У такий спосіб створюються умови для прийняття адекватних ситуації рішень. Правда ж полягає в тому, що у діяльності Верховної Ради України політична складова отримала домінуючу роль. Інтелектуальна складова зайняла своє скромне місце і позбавлена будь-якої можливості довести, що таке співвідношення політичної і інтелектуальної складових у діяльності Верховної Ради до добра не приведе.

Викладені обставини ведуть до того, що продукція, яку випускають правотворчі органи, переважно має бути оцінена як брак. Ця оцінка стосується законів, а підзаконних актів — і поготів. Якщо виключити брак у діяльності законодавчого органу, то це позитивно вплинуло б і на правотворчу діяльність інших державних органів.

Конкретні недостатньо опрацьовані положення законодавчих актів неможливо перерахувати. Деякі з них аналізуються в подальшому. Тут наведемо лише окремі приклади. Перш за все звернемось до Цивільного кодексу, оскільки цей законодавчий акт є значно краще опрацьованим, ніж інші.

Багаторічна робота над проектом Цивільного кодексу не допомогла уникнути помилки уже в його статті першій, де в першій частині слова «цивільні відносини» неправильно поставлені в середині тексту, що привело до спотворення змісту відповідного правового припису (слова «цивільні відносини» належало поставити в кінці ч. 1 ст. 1 ЦК). У цій же частині допущене невдале розташування слів у словосполученні «особисті немайнові і майнові відносини», що дає підстави для висновку про те, що існує таке явище як «особисті майнові відносини». Якщо законодавство і надалі буде так розвиватись, то скоро помилки будуть зустрічатись у назвах нормативно-правових актів (до речі, назви деяких дисертацій на здобуття наукового ступеню доктора юридичних наук вийшли із підпорядкування нормам української мови і законам логіки. Отже, приклади, яким можуть послідувати правотворчі органи, наука уже дала). Далі: у ч. 1 ст. 707 ЦК вживалось слово «неналежної» (якості) замість слова належної (цю помилку виправили на восьмому році чинності Цивільного кодексу[18]; у ч. 2 ст. 900 ЦК написано «якщо договором встановлено», хоч, за логікою речей, треба було написати «якщо договором не встановлено»; речення, що викладається в ч. 5 ст. 1122 ЦК, не виражає закінченої думки, являє собою набір слів. Особливо вражає ст. 900 ЦК, бо вона практично повністю співпадає із ст. 777 ЦК Російської Федерації, в якій теж помилково пропущена частка «не». Це свідчить про те, що українські законодавці запозичували російський текст, а росіяни, мабуть, спеціально допустили помилку, щоб показати рівень законотворчості в Україні.

Один раз законодавець помилився і замість формулювання «120 відсотків облікової ставки Національного банку України», написав «120 відсотків річних облікової ставки Національного банку України» (п. 16.4.1 ч. 16.4 ст. 16 раніше чинного Закону «Про порядок погашенні зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними сітьовими фондами»). Помилка перетворила відповідний законодавчий текст у безглуздий набір слів. Але в подальшій законодавчій діяльності вона була відтворена у ст. 19 Закону «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» при внесенні змін до нього Закону Законом від 6 жовтня 2005 р. Пізніше цей набір слів був включений, зокрема до ст. 129 Податкового кодексу. Нетрудно догадатися, як були допущені наведені помилки. Проект Податкового кодексу був скомпонований із чинних законів, тексти яких були включені до проекту Податкового кодексу як його розділи, а опрацьовувались (несумлінно) лише положення, що об’єднували чинні закони в один кодифікований законодавчий акт.

Недостатньо опрацьованим є Господарський кодекс. Власне, це, а не критичне ставлення значної частини науковців до самої ідеї господарського права, обумовило ініціативу скасувати цей Кодекс, що була свого часу підтримана Міністерством юстиції. Недостатня спрацьованість Господарського кодексу призвела до невизначеності тих його положень, що належать до категорії фундаментальних. Нарешті наведемо цитату із Закону «Про вирішення питання щодо заборгованості суб'єктів господарської діяльності, які застосовують особливі умови оподаткування, обліку та звітності, у зв’язку з неперерозподілом Державним казначейством України частини податків до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування на випадок безробіття протягом 2004 року — І кварталу 2005 року»: «Цей Закон регулює суперечності, які виникли при прийнятті Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 23 грудня 2004 року № 2285-IV та Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 25 березня 2005 року № 2505-IV у суб’єктів господарської діяльності, які застосовують особливі умови оподаткування, обліку та звітності щодо сплати внесків до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування на випадок безробіття і виникнення у них заборгованості». Зрозуміло, що скрізь працюють люди, і після гарного обіду напружувати інтелект, психіку і нерви хочеться не дуже. І все ж оприлюднювати закон, «який регулює суперечності, які виникли при прийнятті Закону... у суб’єктів господарської діяльності... щодо сплати внесків...» — це занадто недбало навіть для вітчизняної законодавчої практики. Тим більше, що такий, якщо можна так сказати, стиль має продовження в п. 2 ст. 4 «Прикінцеві положення» того ж Закону: «Цей Закон регулює правовідносини, які виникли у зв’язку з дією норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 23 грудня 2004 року № 2285-IV». Звичайно, треба враховувати, що навіть у науці висловлювання «закон регулює правовідносини» стало звичним. Але ж якось треба піднімати рівень і правотворчості, і наукових досліджень.

Недостатню опрацьованість законопроектів виправдовують тим, що йде процес становлення незалежності Української держави, для якого характерне бурхливе оновлення законодавства, що в свою чергу перешкоджає ретельному опрацюванню законопроектів: з одного боку, є нагальна суспільна потреба в оновленні законодавства, з іншого — бракує часу, досвіду і коштів. Але ж на двадцять другому році незалежності України пора б уже відмовитись від такого роду аргументів. Або суспільство в цілому і причетна до правотворчості еліта усвідомлять значення актів правотворчості як засобів упорядкування (раціоналізації) суспільних відносин і знайде шляхи рішучого вдосконалення правотворчості, або треба шукати якісь інші шляхи розвитку.

У зв'язку з викладеним не можна замовчувати проблему непрофесійного втручання в законотворчий процес. Народних депутатів не можна позбавити права вносити свої пропозиції до законопроектів, оговорюються у Верховній Раді, але без професійної оцінки і без професійного доопрацювання такі пропозиції не повинні включатись до законопроектів.

Тут були наведені деякі конкретні приклади непрофесійної підготовки та непрофесійного доопрацювання законопроектів. Якби була впевненість в тому, що є достатня кількість читачів, яких цікавить законопроектний брак, то можна було б навести тут принаймні десятки тисяч прикладів такого браку.

Відсутнє взагалі будь-яке прагнення поставити законодавчий процес як за змістом, ж і за процедурою на наукове підґрунтя. Юридична наука і правотворчість ідуть паралельними шляхами і не перехрещуються. Здається, що в країнах, що позначаються як цивілізовані, правотворчість також здійснюється без опори на науку. Але ж там державно-правові механізми опрацьовувались методом проб та помилок упродовж століть. Україна почала свій процес державотворення запізно, але також надає перевагу пошукам шляхів державотворення на рівні здорового глузду, помиляючись, та, помітивши помилки, приймаючи нові помилкові рішення.

Недостатня опрацьованість актів законодавства тягне їх нестабільність. То добре, що Верховна Рада усуває свої власні помилки по мірі того, як їх виявляють. Але ж це — не систематична, а епізодична діяльність Верховної Ради. Систематичне дослідження законодавства та практики його застосування не ведеться. А зміни, які вносяться до актів законодавства, часто самі потребують змін уже в момент їх прийняття. Не будемо вникати в деталі, але ж наведемо два приклади, коли проекти законів про внесення змін до законів фахівці не читали взагалі.

Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 15 грудня 2005 р. ст. 190 ЦК доповнена частиною другою такого змісту: «Майнові права є неспоживною річчю. Майнові права визнаються речовими правами». Автори законопроекту, що став Законом, не розуміють різниці між речовими правами, що є абсолютними, та відносними правами, що входять, зокрема до змісту зобов’язань. Якщо ж вони створили нову теорію, то, визнавши майнові права річчю, вони морально були зобов’язані запропонувати зміни і до ст. 179 ЦК, яка визначає річ як «предмет матеріального світу» (чи бачили автори законопроекту коли-небудь такий предмет як, наприклад, майнове право продавця на отримання грошових коштів, які відповідно до договору покупець зобов’язаний був переказати зі свого рахунку в банку на рахунок продавця), та доповнення до Книги третьої «Право власності та інші речові права» у вигляді положень про майнові права, що не знайшли відображення у цій Книзі.

А ось зміни до ст. 24 Закону «Про страхування», внесені Законом «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Цивільного кодексу України» від 27 квітня 2007: «У разі визнання судом страхувальника-громадянина недієздатним, його права і обов’язки за договором страхування переходять до його опікуна...». Все-таки авторам законопроекту треба було б розуміти різницю між правоздатністю і дієздатністю. За логікою речей, якщо особа уклала договір страхування власного житлового будинку або уклала договір страхування свого життя, то визнання особи недієздатною не повинне вести до заміни сторони в зобов’язанні, а тільки змінює порядок здійснення страхувальником прав та виконання обов’язків: права здійснюються, а обов’язки — виконуються опікуном від імені недієздатної особи. Наведене ж законодавче формулювання передбачає в таких випадках заміну сторони в договорі страхування. У такий спосіб опікун отримує і право на страхову виплату у разі настання страхового випадку. Це не погоджується з логікою відповідних відносин, а недоліки законодавчого тексту треба усувати за допомогою принципу верховенства права.

Законом від 27 квітня 2007 р. у тексті Закону «Про страхування» слова «страхувальник-громадянин» у всіх відмінках і числах замінені словами «фізична особа-страхувальник» у відповідних відмінках і числах. Але ж у новій, зміненій Законом від 27 квітня 2007 р. редакції ст. 24 Закону «Про страхування», законодавець використовує слова «страхувальник-громадянин». Непросто буде довести, що наведене вище формулювання ст. 24 Закону «Про страхування» поширюється і на осіб, що не є громадянами України, оскільки в цьому Законі тепер скрізь вживаються слова «страхувальник-фізична особа», а на виключення із цієї загальної термінології в ст. 24 Закону «Про страхування» тепер вживаються слова «страхувальник-громадянин», що не допускає поширення чинності цієї статті на інших фізичних осіб. Зауважимо також, що міжнародне приватне право зазвичай не перешкоджає участі в страхових правовідносинах іноземців та осіб без громадянства.

§ 14. Як включаються нові закони в систему законодавства?

Якщо в теорії права підкреслюється, що система права є внутрішньо погодженою і несуперечливою системою, то прийняття будь-якого закону повинне супроводжуватись одночасним внесенням змін до всіх законів, що не узгоджуються з новим законом. Так буває, але нечасто. Переважно встановлюється, що до приведення актів законодавства у відповідність з новим законом раніше прийняті закони застосовуються в частині, що не суперечить новому закону, та дається вказівка про підготовку законопроектів щодо приведення законодавчих актів у відповідність з новим законом. Ця вказівка зазвичай не виконується. А вирішення колізій між новим законом та раніше чинними законодавчими актами стає непростим предметом діяльності судів.

Вражає та обставина, що п. 3 Прикінцевих та заключних положень Цивільного кодексу, прийнятого 16 січня 2003 р., приписував Кабінету Міністрів підготувати та подати на розгляд Верховної Ради перелік законодавчих актів (їх окремих положень), які мають бути визнані такими, що втратили чинність, та перелік законодавчих актів, до яких слід внести зміни у зв’язку з набранням чинності названим Кодексом, до 1 квітня 2003 р. Малось на увазі, що відповідні закони будуть прийняті впродовж 2003 р. і будуть введені в дію одночасно з новим Цивільним кодексом. Але законодавчий процес продовжувався майже чотири роки: Закон «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів у зв’язку з прийняттям Цивільного кодексу України» було прийнято лише 27 квітня 2007 р. Це вважається за прийнятне. Хотілося б тільки зауважити наступне. Не слід думати, що мільйони людей нашої країни будуть звикати до сучасної та високої культури праці самі по собі. Людям потрібний приклад. Верховна Рада сьогодні подає приклад того, як не треба працювати. У неї на це є свої причини. Але ж у мільйонів людей цих причин значно більше. То треба було б зрозуміти, що без рішучого підвищення культури праці Україна і далі буде продовжувати свій шлях на узбіччя світової цивілізації, декларуючи при цьому прагнення до інтеграції у світове співтовариство.

§ 15. Законодавчий вплив на правотлумачну діяльність

Запозичуючи досвід Франції двохсотрічної давності, законодавець виявив піклування про тлумачення змісту правочину та включив відповідні нормативні положення до ст. 213 ЦК. Проблемою тлумачення нормативно-правових актів законодавець стурбований значно менше. З цього приводу в законодавчих актах будь-які загальні положення не формулюються, хоч такий досвід був відомий в Російській імперії ще в другій половині XIX століття[19]. Тим більший інтерес викликають окремі положення законодавчих актів України та міжнародних договорів, що стосуються тлумачення актів законодавства.

Пункт 3 ст. 413 Кримінального процесуального кодексу неправильним застосуванням закону про кримінальну відповідальність визнає, зокрема, «неправильне тлумачення закону, яке суперечить його точному змісту». Звідси випливає, що кримінальний закон має тлумачитись точно відповідно до його змісту. Інше тлумачення є неправильним. Це не повинне тлумачитись так, що будь-яка логічна обробка тексту кримінального чи кримінально-процесуального закону є неприпустимою. Видається, що всі логічні операції з положеннями кримінального чи кримінально-процесуального закону є припустимими (крім застосування кримінального закону за аналогією та застосування аналогії права).

Деякі настанови даються в Законі «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» стосовно тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Приписується «для цілей посилання на текст Конвенції» (автори законопроекту дуже вдало врахували вітчизняні реалії і збагнули сутність явища: головне — посилатися, а не застосувати Конвенцію як частину національного законодавства України): 1) використовувати переклади текстів рішень Суду та ухвал Комісії, надруковані в установленому порядку; 2) у разі відсутності перекладу користуватись оригінальним текстом; 3) за наявності розбіжності між перекладом і оригіналом керуватись останнім; 4) у відповідних випадках використовувати практику Суду (ст. 18 названого Закону).

Частина 1 ст. 8 Закону «Про міжнародне приватне право» приписує при застосуванні права іноземної держави встановлювати його зміст «згідно з офіційним тлумаченням, практикою застосування у доктриною у відповідній іноземній державі». Це — єдине положення у законодавстві України, яке передбачає врахування при тлумаченні нормативно-правових актів доктрини. Та ж проблема існує і стосовно і національного права, але ж про неї не згадується в жодному законодавчому акті.

Віденська конвенція про право міжнародних договорів, що є обов’язковою для України, тлумаченню міжнародних договорів присвячує три статті. Це — найбільш розгорнені положення про тлумачення, що містяться в актах, що мають в Україні характер актів національного законодавства. На обов’язковість правил тлумачення, що викладаються у Віденській конвенції, звертав увагу Європейський Суд і з прав людини[20].

У ч. 56.21 ст. 56 Податкового кодексу йдеться про прийняття рішення на користь платника податків у разі, коли норма Податкового кодексу або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу. Подібне положення включене до ч. 7 ст. 4 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: «У разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов’язків суб’єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб’єкта господарювання».

Взагалі, таких положень, коли на підставі актів законодавства можна прийняти і одне рішення, і інше, протилежне першому, не повинно бути. Але слід визнати, що техніко-юридична опрацьованість актів законодавства на цей час є недостатньою, чим виправдовується включення до названих законів наведених положень.

Договори між суб’єктами не можуть опрацьовуватись так ретельно, як закони. Тому вповні доречним є включення до ст. 18 Закону «Про захист прав споживачів» частини 8, яка приписує «нечіткі або двозначні положення договорів із споживачами» тлумачити на користь споживачів.

Цим вичерпується увага національного законодавства до проблеми тлумачення нормативно-правових актів та правочинів (договорів).

§ 16. Місце та рівень тлумачення правових актів у правозастосовній діяльності

Правотлумачною діяльністю переймаються всі юристи. Але місце суддів у цій діяльності є визначальним, бо помилку юриста, що виступає представником позивача або відповідача в суді, має виправити суд. А помилку суддів інколи виправити практично неможливо.

Оцінюючи діяльність судів щодо вирішення справ, слід мати на увазі, що ця діяльність переважно складається із двох гілок, що переплітаються та об’єднуються в кінцевому рахунку. Перша гілка — це аналіз обставин, на які посилаються учасники процесу, та доказів, які ці обставини підтверджують або спростовують. Друга гілка — це юридична кваліфікація обставин, виявлення та аналіз правовідносин, що виникли внаслідок таких обставин, встановлення змісту прав та обов’язків сторін. Друга гілка діяльності суддів щодо вирішення справ — це тлумачення правових актів та здійснення висновків щодо змісту прав та обов’язків учасників відповідних відносин.

Суди здійснюють також тлумачення інших судових рішень, правочинів (зокрема — договорів), позовних заяв, інших процесуальних документів, документів, що підтверджують матеріальні чи процесуальні права учасників відповідних судових процесів. Тлумачення таких актів здійснюється через призму актів законодавства, тобто — також передбачає тлумачення останніх.

Як оцінити стан правотлумачної діяльності судів в Україні? Відповідь на це питання залежить від того, які цілі ми перед собою ставимо. Можна, звичайно, маючи на увазі власне матеріальне благополуччя, говорити про те, що в аспекті меблів ми живемо добре. І тоді підстав для критичної оцінки стану і правотлумачної діяльності, і правосуддя, і законодавства, і державотворення в Україні не буде. Можна думати про велике призначення людини на землі, і з цією метою критично оцінювати становище, що існує, та прагнути до пошуків шляхів реалізації такого призначення. В Україні є всі можливості для створення високоорганізованого суспільства, здатного забезпечити найсприятливіші умови для розвитку творчого потенціалу людей, реалізації цього потенціалу та створення на такому підґрунті нових можливостей для морального, духовного, інтелектуального і фізичного розквіту людини. І ця мета може бути досягнута впродовж короткого часу.

З огляду на ці цілі не можна задовольнятися станом правотлумачної діяльності судів. Уже те, що судді, як і всі юристи взагалі, не мають науково обґрунтованого вчення про тлумачення правових актів, що наука не дає їм належної опори, виключає належне тлумачення правових актів в діяльності судів. Об’єктивно обумовлена відсутність можливості належно мотивувати судові рішення, доповнена суб’єктивними чинниками, веде до формування практики нещирого мотивування судових рішень, в яких замість належного мотивування часто наводяться численні та великі за обсягом уривки із актів законодавства, в тому числі і такі, що взагалі не стосуються правовідносин, що є предметом судової справи. Це — часто реферати, а не судові рішення. У такий спосіб здійснюється імітація правосуддя.

Суди повинні внести свій вклад у досягнення цілей, на які вище зазначалося. Основним засобом цього буде перехід до науково обґрунтованого тлумачення актів законодавства і щирого мотивування судових рішень. Іншим чинником має стати усвідомлення суддями величі своєї соціальної ролі. У такий спосіб судова гілка влади стане центром, із якого будуть виходити імпульси до перебудови суспільства у відповідності з принципом верховенства права та вищими моральними цінностями.

Слід визнати, що і законодавець не підштовхує суди до належної правотлумачної діяльності. Зокрема, процесуальне законодавство не ставить досить високих і жорстких вимог щодо необхідності належного тлумачення нормативно-правових актів, які суд застосовує при прийнятті рішення. У п. 3 ст. 215 ЦПК формулюється лише вимога зазначати в мотивувальній частині судового рішення на мотиви, з яких суд «застосовує зазначені в рішенні нормативно-правові акти». Мотиви, з яких суд не застосовує нормативно-правові акти, які підлягають застосуванню, на думку позивача чи відповідача, закон наводити не зобов’язує. Ця практика вітчизняної правотворчості уже помічена Європейським Судом з прав людини, який у рішенні від 18 липня 2006 р. у справі «Проніна проти України» зазначив: «Заявниця посилалася, зокрема на ст. 46 Конституції... Проте національні суди не зробили жодної спроби проаналізувати скаргу заявниці з цієї точки зору, незважаючи на чітке посилання, яке робилося нею у зверненнях до кожної судової інстанції. Завданням Суду не є вирішення того, яким чином національні суди могли найкраще вирішити цей спір. Проте, на думку Суду, національні суди, ігноруючи питання в цілому, хоча воно було особливим, важливим, по суті, не виконали своїх обов’язків за п. 1 ст. 6 Конвенції. Таким чином, цю гарантію було порушено».

Ще менш жорсткі вимоги у частині наведення в судовому рішенні мотивів, з яких суд при прийнятті рішення застосовує одні положення нормативно-правових актів та не застосовує інші, ставлять Кодекс адміністративного судочинства і Господарський процесуальний кодекс. Пункт 3 ст. 163 КАС приписує суду у частині того, про що тут йдеться, зазначати у мотивувальній частині судової постанови на «положення закону, яким він керувався». Звідси неможливо зробити висновок про те, що суд має зазначати в мотивувальній частині судової постанови на положення інших (крім законів) нормативно-правових актів, якими він керувався при прийнятті постанови. Нема чого і говорити про те, що ст. 163 КАС не вимагає від суду наведення мотивів, з яких суд застосовував одні положення законодавства та не застосовував інші, на застосуванні яких наполягає сторона.

Пункт 3 частини першої ст. 84 ГПК приписує в частині того, про що тут йдеться, зазначати лише на «законодавство, яким суд керувався, приймаючи рішення». Не містить положень, які б зобов’язували суд при постановленні вироку давати тлумачення закону, який підлягає застосуванню, в частині, необхідній для надання вироку ознаки обґрунтованості та вмотивованості, і ст. 374 Кримінального процесуального кодексу.

За таких умов формується система мотивування судових рішень, яка допускає відірваність мотивування від букви закону, посилання на положення актів законодавства, що не поширюються на спірні правовідносини, ігнорування доводів сторін, які дають власне тлумачення актів законодавства, що підлягають застосуванню. Цій практиці законодавчі акти не протидіють узагалі, а касаційні суди протидіють явно недостатньо. Ця прогалина поповнюється Європейським Судом з прав людини, практика якого є обов’язковою для вітчизняних судів. Цей Суд у рішенні в справі «Бендерський проти України» зазначив: «...Відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов’язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи... Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом...»[21]. За зразок у практиці судів щодо мотивування судових рішень, зокрема щодо тлумачення нормативно-правових актів має бути взята практика Європейського суду з прав людини.

Звичайно, умови праці суддів вітчизняних судів є значно гіршими, ніж у суддів Європейського Суду з прав людини. Але ж треба прагнути до тих зразків правосуддя, які дає цей Суд. Коли між заявником та урядом є спір щодо наявності порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Європейський Суд з прав людини детально викладає позицію заявника, позицію уряду, а потім дає своє тлумачення відповідного положення Конвенції в частині, що стосуються справи, яка розглядається. Ця практика певною мірою повинна запозичуватись національними судами у силу обов’язковості прецедентів Європейського Суду з прав людини для національних судів (ст. 17 Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини»). Очевидно, слід очікувати і внесення відповідних змін до положень процесуального законодавства, які вище згадувались. Але ж і суди могли б проявити ініціативу та давати у судових рішеннях не довгі цитати із законів, як це сьогодні прийнято, а конкретно пояснювати, чому саме так слід розуміти закон.

В інших державних органах тлумачення актів законодавства також часто передумовлюється не професійними знаннями чи навичками, а політичними, корпоративними, відомчими, а то й особистими інтересами. У цьому нетрудно впевнитись, якщо уважно почитати відповідні документи.