Наконец, дополнительной причиной краха лево-правой системы послевоенной эпохи, несомненно, является падение советского коммунизма и последовавший за этим сдвиг в политико-идеологическом балансе сил. В течение многих лет само существование коммунистической контрмодели оказывало давление на капиталистические элиты и политические партии, которые долгое время враждебно относились к перераспределению. Но это также ограничивало перераспределительные амбиции социал-демократических партий, которые де-факто были интегрированы в антикоммунистический лагерь и поэтому не чувствовали особого стимула для поиска интернационалистской социалистической альтернативы капитализму и частной собственности на средства производства. Действительно, крах коммунистической контрмодели в 1990-1991 годах убедил многих политических деятелей, особенно среди социал-демократов, что перераспределительные амбиции стали излишними. Рынки, по их мнению, теперь были саморегулирующимися, и новой целью политических действий стало их максимальное расширение, как в Европе, так и во всем мире. 1980-е и 1990-е годы стали решающими годами, когда были приняты многие ключевые меры, начиная с полной либерализации потоков капитала (без регулирования). Эти усилия в значительной степени возглавлялись социал-демократическими правительствами, а социал-демократические партии и сегодня не способны воспринимать альтернативы той ситуации, которую они сами создали.
Возникновение социального нативизма в посткоммунистической Восточной Европе
Пример Восточной Европы наглядно иллюстрирует ту роль, которую сыграли разочарование посткоммунистического периода и идеология конкурентных рынков в распаде послевоенной партийной системы (основанной на четком разделении на левых и правых). При переходе к демократии после краха коммунизма в Восточной Европе бывшие правящие партии трансформировались в социал-демократические партии, в некоторых случаях сливаясь с вновь возникшими политическими движениями, а в других - откалываясь, а затем вновь объединяясь с ними. Хотя большая часть общества по-прежнему враждебно относилась к старым партиям (по понятным причинам, связанным с их прошлыми ошибками), бывшие государственные бюрократы и руководители государственных предприятий, связанные с этими партиями, часто выполняли важные функции на ранних этапах переходного периода.
Рассмотрим, например, Альянс демократических левых (SLD), который находился у власти в Польше с 1993 по 1997 год и снова с 2001 по 2005 год. Стремясь забыть коммунистическое прошлое и вступить в Европейский Союз, СЛД принял платформу, которая была социал-демократической только по названию. Ее первоочередной задачей была приватизация предприятий и открытие польских рынков для конкуренции и инвестиций из Западной Европы, что заставило бы страну как можно быстрее соответствовать критериям для вступления в ЕС. Для привлечения капитала и в отсутствие малейшей фискальной гармонизации на европейском уровне ряд стран Восточной Европы, включая Польшу, в 1990-х и начале 2000-х годов также установили очень низкие налоговые ставки на корпоративную прибыль и высокие доходы.
Однако, когда посткоммунистический переход был завершен и Польша наконец вступила в Европейский Союз, результаты не всегда оправдывали ожидания. Резко возросло неравенство доходов, и значительные слои населения почувствовали себя обделенными. Немецкие и французские инвестиции часто приносили большие прибыли акционерам, в то время как обещанные прибавки к зарплате так и не были реализованы. Это вызвало сильное недовольство доминирующих держав в ЕС, которые всегда быстро напоминали полякам о щедрых переводах государственных средств, которые они получали, забывая при этом, что обратный поток частных прибылей из Польши (и других стран Восточной Европы) значительно превышал приток государственных трансфертов. Кроме того, с 1990-х годов политическая жизнь в Восточной Европе была уязвлена большим количеством финансовых скандалов, часто связанных с приватизацией и вовлекающих лиц, близких к партии власти. Несколько коррупционных дел (например, "дело Рывина" в Польше в 2002-2004 годах) выявили предполагаемые связи между СМИ и политической и экономической элитой.
Таков был пагубный климат, в котором SLD потерпела поражение на выборах в Польше в 2005 году, где партия получила едва 10 процентов голосов, а "левые" были практически стерты с политической карты. С тех пор политический конфликт в Польше вращается вокруг консервативных либералов из Гражданской платформы (PO) с одной стороны и консервативных националистов из партии "Закон и справедливость" (PiS) с другой. Поразительно видеть, как электорат этих двух партий эволюционировал по классовому признаку с начала 2000-х годов. На выборах 2007, 2011 и 2015 годов консервативные либералы из "Гражданской платформы" добились наилучших результатов среди высокооплачиваемых и высокообразованных избирателей, в то время как консервативные националисты из PiS обращались в основном к менее высокооплачиваемым и менее образованным. Избиратели SLD занимают промежуточное положение, хотя эта партия почти не фигурирует в текущей политической линии. Их доход немного ниже среднего, а уровень образования немного выше, но раскол меньше, чем у PO или PiS (рис. 16.3-16.4).
РИС. 16.3. Политические конфликты и доходы в Польше, 2001-2015 гг.
Интерпретация: В период с 2001 по 2015 год голоса PO (Гражданская платформа) (консервативно-либеральные) смещались в сторону групп с более высоким уровнем дохода, в то время как голоса PiS (Закон и справедливость) (консервативно-националистические) смещались в сторону избирателей с более низким уровнем дохода. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
В Брюсселе, Париже и Берлине чиновники часто беспокоятся, что PiS выглядит враждебно по отношению к ЕС, который лидеры партии PiS часто обвиняют в отношении к Польше как к партнеру второго сорта. Напротив, еврократы любят PO, потому что она всегда быстро одобряет решения и правила ЕС и религиозно придерживается принципа "свободной и неискаженной конкуренции". PiS справедливо обвиняют в отстаивании авторитарного правления и традиционных ценностей: например, она решительно выступает против абортов и однополых браков. Отметим, однако, что с момента прихода PiS к власти в 2015 году, она также приняла фискальные и социальные меры для помощи людям с низким доходом, включая резкое увеличение семейных пособий и повышение пенсий для самых бедных пенсионеров. В отличие от этого, PO, находившаяся у власти с 2005 по 2015 год, обычно предпочитала политику, благоприятствующую обеспеченным слоям населения. Одним словом, PiS охотнее нарушала бюджетные правила, чем PO, и охотнее тратила средства на социальные программы.
РИС. 16.4. Политические конфликты и образование в Польше, 2001-2015 гг.
Интерпретация: В период с 2001 по 2015 год голоса PO (Гражданская платформа) (консервативно-либеральные) смещались в сторону более высокообразованных групп, в то время как голоса PiS (Закон и справедливость) (консервативно-националистические) смещались в сторону менее образованных. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
Таким образом, PiS разработала идеологию, которую можно охарактеризовать как "социально-националистическую" или "социально-нативистскую", предлагая перераспределительные социальные и фискальные меры вместе с непримиримой защитой польской национальной идентичности (считавшейся находящейся под угрозой со стороны непатриотических элит). Вопрос иммиграции извне Европы приобрел новое значение после кризиса беженцев 2015 года, который дал PiS возможность заявить о своей решительной оппозиции плану ЕС по переселению иммигрантов по всей Европе (план, от которого быстро отказались). Отметим, однако, что классовая структура электората PO и PiS была сформирована еще до того, как вопрос иммиграции действительно появился в политической повестке дня.
К сожалению, на данном этапе невозможно систематически сравнивать эволюцию структуры электоральных расколов в различных странах Восточной Европы после посткоммунистического перехода 1990-х годов из-за неадекватности имеющихся поствыборных опросов. Обстоятельства в разных странах сильно различались, наблюдалась быстрая смена политических движений и идеологий. Распространялся социальный нативизм, сочетающий сильную враждебность к неевропейской иммиграции (которая стала символом того, что хотела бы тайно навязать столь ненавидимая брюссельская элита, несмотря на то, что реальное число беженцев крайне мало по сравнению с населением Европы) и разнообразную социальную политику, призванную показать, что социал-нативистские партии больше заботятся о низших и средних классах, чем проевропейские партии.
Венгерский случай в чем-то схож с польским. С 2010 года страной управляет консервативная националистическая партия Fidesz и ее лидер Виктор Орбан, который, без сомнения, стал одним из самых известных сторонников социально-нативистской идеологии в Европе. Хотя официально Орбан является членом Европейской народной партии, той же парламентской группы, к которой принадлежат немецкий Христианско-демократический союз (ХДС) и другие "правоцентристские" партии, в 2015 году он без колебаний оклеил свою страну провокационными плакатами против беженцев, а также гигантскими билбордами, обличающими якобы гнусное влияние Джорджа Сороса, миллиардера венгерского происхождения, который, как считается, символизирует заговор глобализированных еврейских элит против народов Европы. В рамках "социального" компонента своей программы Fidesz (как и PiS) увеличила семейные пособия, что по понятным причинам служило символом социального нативизма. Венгерское правительство также создало субсидированные рабочие места, направленные на возвращение безработных на работу под контролем местных органов власти и мэров, лояльных правящей партии. Фидес также стремился поощрять венгерских предпринимателей и компании, предлагая государственные контракты в обмен на политическую лояльность. Эти меры продемонстрировали готовность Фидеша противостоять бюджетным и конкурентным правилам ЕС, в отличие от его политических соперников, особенно социал-демократов, которых регулярно обвиняли в том, что они выполняют приказы из Брюсселя.
Стоит вспомнить обстоятельства, при которых Фидес пришел к власти в 2010 году. В 2006 году (как и в 2002 году) социал-демократическая Венгерская социалистическая партия, или MSZP (прямой потомок Венгерской социалистической рабочей партии, или MSZMP, которая правила с 1956 по 1989 год, а затем была реорганизована в MSZP в 1990 году) одержала узкую победу над коалицией во главе с Fidesz, популярность которой быстро росла. Лидер социал-демократов - Ференц Дюрчань, занимавший пост премьер-министра Венгрии с 2004 по 2009 год, - был также предпринимателем и одним из самых богатых людей в стране, сколотившим состояние на приватизации 1990-х годов. Вскоре после своего переизбрания в 2006 году он выступил с речью перед лидерами партии, которая должна была остаться конфиденциальной, но каким-то образом просочилась в СМИ. В ней Дюрчань откровенно рассказал, как он лгал в течение нескольких месяцев, чтобы обеспечить свою победу, в частности, скрывая от избирателей планируемые сокращения бюджета, которые он считал неизбежными. Социальные расходы должны были быть сокращены, а система здравоохранения перестроена. Новость стала сенсацией; последовала беспрецедентная волна демонстраций. Орбан воспринял скандал как долгожданное доказательство бесстыдного лицемерия социал-демократов и умело воспользовался хаосом. Для Fidesz, которая начинала как консервативное националистическое движение, ситуация предоставила прекрасную возможность продемонстрировать, что она более искренне предана обездоленным, чем так называемые социал-демократы, которые на самом деле стали прорыночными элитарными либералами. В конце концов, Гюрчаны были вынуждены уйти в отставку в 2009 году в обстоятельствах, еще более осложненных финансовым кризисом 2008 года и введением режима жесткой бюджетной экономии по всей Европе. Эта череда событий завершилась в 2010 году окончательным крахом социал-демократов и триумфом партии Fidesz, которая затем легко победила на выборах в законодательные органы власти в 2014 и 2018 годах.
Возникновение социального нативизма: Итальянский случай
Было бы неправильно считать развитие социального нативизма специфически восточноевропейским явлением, не имеющим последствий для Западной Европы или остального мира. Восточную Европу скорее следует рассматривать как лабораторию, где сложились идеальные условия для сочетания двух компонентов, которые мы также находим в чуть менее экстремальных формах в других странах. Вместе эти два фактора порождают социальный нативизм: во-первых, сильное чувство посткоммунистического и антиуниверсалистского разочарования, ведущее к крайнему отходу от идентичности, и, во-вторых, глобальная (или европейская) экономика, которая препятствует созданию скоординированной, эффективной и ненасильственной политики социального перераспределения и сокращения неравенства. В этом свете особенно поучительно посмотреть на то, как в Италии после выборов в законодательные органы 2018 года была сформирована социал-нативистская коалиция.
По сравнению с другими западными демократиями, Италия отличается по нескольким параметрам. Во-первых, послевоенная партийная система Италии распалась в результате финансовых скандалов, вскрытых судьями по борьбе с мафией, которые в 1992 году провели расследование "Чистые руки" (Mani Pulite). Это привело к падению двух партий, которые доминировали в итальянской политике с 1945 года: христианских демократов и социалистов. В правой части политического спектра христианские демократы были заменены в 1990-х годах сложным и меняющимся набором партий, включая консервативно-либеральную Forza Italia Сильвио Берлускони и Лега Норд (Северная лига). Изначально Лега была регионалистской партией против налогов, которая выступала за фискальную автономию для "Падании" (север Италии) и против трансфертных платежей на юг, регион, который считался ленивым и коррумпированным. После кризиса беженцев 2015 года Лега стала националистической антииммигрантской партией, выступающей за избавление страны от иностранцев. Лидеры Леги регулярно осуждают предполагаемое вторжение в Италию чернокожих и мусульман, которые, по их словам, угрожают захватить полуостров. Партия апеллирует к антииммигрантским избирателям из наименее благополучных классов, особенно на севере страны, где она также сохранила базу избирателей, выступающих против налогов, из числа управленцев и самозанятых.
В левой части ситуация не менее сложная. Распад Социалистической партии в 1992 году и ее окончательный роспуск в 1994 году положили начало циклу политической перестройки и обновления. Итальянская коммунистическая партия (ИКП), долгое время самая влиятельная в Европе наряду со своим французским коллегой, сильно пострадала от распада Советского Союза и в 1991 году решила преобразоваться в Демократическую левую партию (ДЛП). Затем ПДС объединилась с другими движениями и в 2007 году создала Демократическую партию (ДП) с целью объединения "левых", подобно Демократической партии в США. В 2013 году партия организовала внутренние выборы, чтобы выбрать своего нового лидера. Победитель Маттео Ренци стал премьер-министром в 2014 году и занимал этот пост до 2016 года, возглавляя коалицию, возглавляемую ДП.
То, что произошло в левых кругах, не ограничилось сменой названий. Левый электорат (Социалистическая партия, или PS; PCI; PDS; PD) полностью изменился за последние десятилетия. В 1960-х и 1970-х годах эти партии набирали наибольшее количество голосов среди малообеспеченных слоев населения, но теперь это уже не так. В 1980-х и 1990-х годах PS и PCI (а затем и PDS) добились наилучших результатов среди высокообразованных слоев населения. Эта тенденция продолжилась в 2000-х и 2010-х годах. На выборах 2013 и 2018 годов голоса за НД среди высокообразованных были на двадцать пунктов выше, чем среди остального населения. Политика НД, особенно ослабление ограничений на увольнения ("Закон о рабочих местах"), принятый Ренци вскоре после прихода к власти, вызвал сильное сопротивление профсоюзов и огромные демонстрации (миллион человек вышли на улицы Рима в октябре 2014 года), что сделало партию еще менее популярной среди рабочих. Реформы Ренци получили мощную общественную поддержку со стороны канцлера ХДС Ангелы Меркель, и они не были бы одобрены итальянским парламентом, если бы НД не вступила в фактическую коалицию с Forza Italia. Эти события убедили многих итальянцев в том, что НД больше не имеет ничего общего с послевоенными Социалистической и Коммунистической партиями, которые фигурировали в ее родословной.
Последним появлением на итальянской политической сцене стало Движение пяти звезд (Movimento Cinque Stelle, или Five-Star Movement-M5S). Основанное в 2009 году юмористом Беппе Грилло, M5S представляет себя как антисистемную, антиэлитарную партию, которую нельзя поместить в обычный лево-правый спектр. Одним из ее фирменных вопросов является всеобщий базовый доход. По сравнению с НД, M5S набирает самые высокие показатели среди менее образованных избирателей, среди обездоленных классов на юге и среди разочаровавшихся в других партиях, которых привлекают обещания движения больше тратить на социальные меры и развивать запущенные регионы. В течение нескольких лет M5S воспользовалась недовольством бывших правящих партий, начиная с Forza Italia и PD, и стала набирать от четверти до трети голосов на каждых новых выборах.
На законодательных выборах 2018 года электорат разделился на три крупных блока: M5S получила 33% голосов, PD - 23%, а коалиция правых партий - 37%. Правая коалиция была довольно неоднородной, поскольку в нее вошли антииммигрантская Lega (17%), консервативно-либеральная Forza Italia (14%) и ряд небольших консервативных националистических партий (6%). Поскольку ни один блок не получил большинства мест, для формирования правительства потребовалась коалиция. В течение короткого времени рассматривался альянс M5S-PD, но взаимные подозрения сделали это невозможным. M5S и Лега, которые уже объединили усилия для противодействия закону Ренци о рабочих местах как в парламенте, так и на улицах в 2014 году, в конечном итоге достигли соглашения об управлении страной на основе синтеза двух своих платформ, включая как гарантированный минимальный доход, за который выступала M5S, так и бескомпромиссную политику против беженцев, которую отстаивала Лега. Разнородный характер этого коалиционного соглашения отражен в структуре правительства: Луиджи ди Майо, молодой лидер M5S, стал министром экономического развития, труда и социальной политики, который отвечает за контроль минимального дохода, территориальное развитие и государственные инвестиции на юге страны, а Маттео Сальвини, лидер Леги, занимает стратегический пост министра внутренних дел, с которого летом 2018 года он начал несколько впечатляющих антииммиграционных операций, включая закрытие всех итальянских портов для гуманитарных судов, спасающих беженцев, дрейфующих в Средиземном море.
Коалиция M5S-Lega, которая правит Италией с 2018 года, явно является социально-нативистским альянсом; она, естественно, вызывает в памяти правительство PiS в Польше и правительство Fidesz в Венгрии. Конечно, нет никакой гарантии, что эта коалиция выживет. Любой из двух столпов, на которых она стоит, может рухнуть, обрушив все здание. Отношения между двумя правящими партиями очень напряженные, и все указывает на то, что нативисты находятся на грани появления доминирующего партнера в коалиции. Выступления Сальвини против беженцев делают его все более популярным и могут позволить Лега опередить M5S на следующих выборах или даже получить абсолютное большинство. В любом случае, сам факт того, что такая социал-нативистская коалиция может прийти к власти в такой старой западноевропейской демократии, как Италия (третья по величине экономика в Еврозоне), показывает, что это явление не ограничивается посткоммунистической Восточной Европой. Лидеры социал-нативистов в ряде стран, включая Орбана и Сальвини, не стесняются афишировать свои общие антиэлитарные взгляды и общий взгляд на будущее Европы как в иммиграционной, так и в социальной политике.
О социально-нативистской ловушке и европейском разочаровании
Естественно задаться вопросом, может ли подобная политико-идеологическая коалиция возникнуть в других странах, особенно во Франции. Это имело бы значительные последствия для политического равновесия Европейского союза. Если посмотреть на распределение голосов на выборах 2018 года в Италии, то мы обнаружим три избирательных блока (или четыре, если выделить два компонента правого блока, Lega и Forza Italia, которые раскололись из-за вопроса о союзе с M5S). Такая конфигурация идеологического пространства Италии имеет некоторые общие черты с разделением на четыре части, которое мы наблюдали на президентских выборах во Франции в 2017 году, а также некоторые существенные различия. Во французском контексте наиболее близким эквивалентом альянса M5S-Lega был бы гипотетический альянс между радикальными левыми, La France Insoumise (LFI), и Национальным фронтом (который в 2018 году переименовал себя в Национальное объединение, или RN). Однако на данном этапе о союзе LFI-RN, похоже, не может быть и речи. Электорат RN включает избирателей, наиболее яростно выступающих против иммиграции, в то время как электорат LFI (по данным 2017 года) включает избирателей, наиболее благоприятно относящихся к иммиграции. Социальная и перераспределительная политика, которой отдают предпочтение избиратели и лидеры партии LFI, такая как прогрессивное налогообложение, напрямую восходит к исторической политике социалистических и коммунистических левых. РН опирается на совершенно иной идеологический корпус, поэтому трудно представить, как две партии могли бы договориться об общем плане действий, по крайней мере, в ближайшем будущем. Несмотря на многочисленные попытки добиться респектабельности и похоронить свои исторические корни (Виши, колониализм и пужадизм), вплоть до смены названия, РН остается наследницей движения, которое подавляющее большинство избирателей ЛФИ считают неприкасаемым.
Тем не менее, стремительность перемен в Италии предполагает необходимость осторожности в прогнозировании того, какие траектории могут быть возможны в среднесрочной перспективе. Несколько вещей сделали возможным появление в Италии социально-нативистского альянса 2018 года. Одним из них стал ущерб, нанесенный крахом послевоенной партийной системы в 1992 году. Поскольку целостность всех послевоенных партий была поставлена под вопрос, люди потеряли веру в старые лица и обещания настолько, что уже не могли сориентироваться в политике. Идеологии, которые раньше казались прочными, разлетелись на тысячу осколков, а ранее немыслимые союзы стали приемлемыми.
Одна из причин, по которой социально-нативистский коктейль стал мыслимым в Италии, связана с особенностями итальянского иммиграционного спора. В силу своего географического положения Италия стала местом назначения для большого количества беженцев, бегущих из Сирии и Африки через Ливию. Другие страны Европы, всегда готовые прочитать остальному миру - в том числе и Италии - лекцию о необходимости щедрости, в основном отказывались рассматривать любые планы по рациональному и гуманному распределению ответственности за беженцев. Франция показала себя особенно лицемерной в этом вопросе: Французской пограничной полиции было приказано повернуть назад всех иммигрантов, пытающихся пересечь границу из Италии. С 2015 года Франция приняла лишь десятую часть беженцев, чем Германия. Осенью 2018 года французское правительство решило закрыть свои порты для гуманитарных судов, от которых отказалась Италия, и дошло до того, что не разрешило судну Aquarius плавать под французским флагом, осудив корабль, зафрахтованный гуманитарной организацией SOS Méditerranée, оставаться связанным в порту, пока беженцы тонут в море. Сальвини не уставал нападать на позицию Франции и особенно ее молодого президента Эммануэля Макрона, избранного в 2017 году, который в глазах Сальвини был воплощением лицемерной европейской элиты. Таким образом, французское лицемерие стало его оправданием для репрессий против иммигрантов в Италии.
Обвинение в лицемерии, конечно, является одним из классических риторических приемов антииммигрантских правых. Национальный фронт и другие партии его толка всегда осуждали самодовольство элит, готовых защищать открытые границы до тех пор, пока им не придется нести последствия. Но риторика такого рода (пионером которой во Франции в 1980-х годах стал Жан-Мари Ле Пен) обычно убедительна только для тех, кто уже верит, поскольку ясно, что те, кто ее использует, заинтересованы главным образом в разжигании ненависти как ступеньке к власти для себя. В случае Сальвини, в контексте общеевропейского конфликта вокруг иммиграции с особенно острым столкновением между Францией и Италией, обвинение в лицемерии приобрело определенную правдоподобность. Специфический характер этого конфликта является одной из причин растущей популярности Леги в Италии. Это также помогает объяснить, почему M5S, хотя и относительно умеренная по вопросу беженцев, могла согласиться на коалицию с Легой: жесткая антииммигрантская линия может быть представлена как часть более широкой атаки на лицемерие элиты.
И последнее, но, возможно, не менее важное: социально-нативистская коалиция в Италии подпитывается широко распространенным неприятием европейских правил и, в частности, европейских бюджетных правил, которые якобы не позволили Италии инвестировать и оправиться от кризиса 2008 года и последовавшей за ним чистки. Действительно, трудно отрицать, что европейское решение, подталкиваемое Германией и Францией в 2011-2012 годах, навязать сокращение дефицита во всей Еврозоне привело к катастрофической рецессии "двойного падения" и резкому скачку безработицы, особенно на юге. Также очевидно, что франко-германский консерватизм в вопросе объединения государственного долга и установления единой процентной ставки на европейском уровне - изменение политики, которое соответствовало бы наличию общей валюты и защитило бы страны юга от спекуляций на финансовых рынках - во многом объясняется тем, что Франция и Германия предпочли бы продолжать пользоваться преимуществами почти нулевых процентных ставок самостоятельно, даже если это означает оставить европейский проект на милость рынков в случае любого будущего финансового кризиса.
Конечно, альтернативы, предложенные Лега и M5S, далеки от совершенства и хорошо продуманы. Некоторые члены Леги, похоже, подумывают о выходе из евро и возвращении к лире, что позволило бы сократить долг за счет умеренной инфляции. Однако большинство итальянцев беспокоятся о непредсказуемых последствиях такого шага. Большинство лидеров и избирателей Леги и M5S предпочли бы изменить правила Еврозоны и политическую позицию Европейского центрального банка (ЕЦБ). Если ЕЦБ может печатать триллионы евро для спасения банков, спрашивают люди, почему он не может помочь Италии, отложив ее долг до лучших времен? Позже я расскажу больше об этих сложных и беспрецедентных дебатах, которые остаются неразработанными. Несомненно то, что ответы на эти вопросы не могут быть отложены на неопределенный срок. Социальное недовольство ЕС и глубокое непонимание неспособности властей собрать столько же энергии и направить столько же ресурсов на помощь большому количеству людей, сколько они сделали для спасения финансового сектора, не исчезнут по волшебству.
Итальянский пример также показывает, что чувство разочарования в Европе, которое Лега разделяет с M5S, может служить мощной связью для социально-нативистской коалиции. Что делает Легу и ее лидера Маттео Сальвини такими опасными, так это способность Сальвини сочетать нативистскую риторику с социальной риторикой - нападки на иммигрантов с нападками на спекулянтов и финансистов - и обернуть все это в критику лицемерных элит. Подобная формула может быть использована для создания социально-нативистских коалиций в других странах, включая Францию, где разочарование в Европе велико среди сторонников как крайне левых, так и крайне правых. Тот факт, что Европа так часто используется для проведения антисоциальной политики, как это было ясно из последовательности событий, приведших к кризису "желтых жилетов" 2017-2019 годов (который последовал за отменой налога на богатство во имя европейской конкуренции, финансируемой за счет налога на углерод, который сильно ударил по более бедной половине населения), к сожалению, делает такую эволюцию правдоподобной. Действительно, если нативистская партия оппортунистически смягчит свою антииммигрантскую риторику и сосредоточится на социальных вопросах и сопротивлении Европейскому союзу, не исключено, что когда-нибудь мы увидим, как к власти во Франции придет социал-нативистская коалиция, подобная итальянской коалиции Lega-M5S.
Демократическая партия: Случай успешного социального нативизма?
У некоторых читателей, даже среди тех, кто в целом враждебно относится к антииммигрантской политике, может возникнуть соблазн приветствовать социально-нативистские движения в Европе. В конце концов, разве Демократическая партия, которая поддержала Новый курс в США в 1930-х годах и в конечном итоге поддержала движение за гражданские права в 1960-х годах и избрала чернокожего президента в 2008 году, изначально не была подлинной социал-нативистской партией? Поддержав рабство и задумав отправить рабов обратно в Африку, Демократическая партия после Гражданской войны перестроилась на социально-дифференциалистскую идеологию, сочетая очень строгую сегрегацию на Юге с относительно эгалитарной социальной политикой для белых (особенно белых итальянских и ирландских иммигрантов и вообще белого рабочего класса). В любом случае, какими бы ни были ее недостатки, социальная политика демократов была, безусловно, более эгалитарной, чем социальная политика республиканцев. Тем не менее, только в 1940-х годах Демократическая партия попыталась что-то сделать с сегрегационным элементом внутри партии, который она окончательно очистила в 1960-х годах под давлением движения за гражданские права.
Имея в виду этот пример, можно представить себе траекторию, в которой PiS, Fidesz, Лега и Национальное объединение следуют аналогичному курсу в ближайшие десятилетия, предлагая относительно эгалитарные социальные меры для "коренных европейцев" в сочетании с очень жесткими репрессиями в отношении неевропейских иммигрантов и их детей. Позже, возможно, через полвека или более, нативистский компонент исчезнет или, возможно, даже трансформируется, чтобы принять разнообразие, когда условия будут подходящими. Однако с этой идеей есть несколько проблем. Во-первых, прежде чем стать партией Нового курса и гражданских прав, Демократическая партия нанесла огромный ущерб. С 1870-х по 1960-е годы демократы на Юге вводили сегрегацию для черных, не позволяли черным детям учиться в тех же школах, что и белые, поддерживали или покрывали линчевания, организованные Ку-клукс-кланом и подобными группами линчевателей. Бессмысленно предполагать, что не было другого пути к Новому курсу и Закону о гражданских правах. Альтернативы есть всегда. Все зависит от способности политических акторов мобилизоваться и искать их.
В нынешнем европейском контексте потенциальный ущерб в случае прихода к власти социал-нативистов, вероятно, будет такого же порядка. Действительно, ущерб уже начался там, где социал-нативисты в настоящее время находятся у власти: они не только ужесточили меры в отношении иммигрантов в своих странах, но и оказали давление на робкие правительства других стран Европы, чтобы те приняли более ограничительную иммиграционную политику. Тем временем тысячи мигрантов гибнут в Средиземном море, а сотни тысяч леденеют в лагерях в Ливии и Турции. Если бы социал-нативистские партии могли делать все, что им заблагорассудится, они вполне могли бы перейти к более жестоким нападениям на неевропейских иммигрантов и их потомков, живущих в Европе, ретроактивно лишая их гражданства и депортируя их, как это делали в прошлом якобы демократические режимы как в Европе, так и в США.
Более того, есть серьезные причины сомневаться в том, что современные социально-нативистские движения способны проводить подлинно перераспределительную политику. В конце девятнадцатого и начале двадцатого веков Демократическая партия в США помогла разработать инструменты социального перераспределения, включая федеральный подоходный налог и налог на наследство, принятые в 1913-1916 годах, а также программы социального страхования (пенсии и безработица) и минимальной заработной платы в 1930-х годах - и помните, что под руководством демократов США лидировали в прогрессивном налогообложении, повысив верхние предельные ставки до самых высоких уровней, когда-либо наблюдавшихся в мире в период 1930-1980 годов. Сравните этот послужной список с риторикой и достижениями PiS в Польше, Fidesz в Венгрии и альянса M5S-Lega в Италии. Поразительно видеть, что ни одна из этих партий не предложила явного повышения налогов на богатых, хотя они остро нуждаются в доходах для финансирования своей социальной политики. Правда, PiS сократила некоторые налоговые вычеты, выгодные для людей с высокими доходами, так что в итоге они стали платить несколько больше, чем раньше, но польское правительство так и не решилось повысить налоговые ставки для богатых.
Межгосударственная конкуренция и рост рыночно-нативистской идеологии
В Италии примечательно и показательно, что M5S согласилась включить предвыборное предложение Леги о "плоском налоге" (наследие происхождения Леги как антиналоговой партии) в коалиционное соглашение с партией Сальвини. Если бы эта мера была полностью реализована, это означало бы, что каждый налогоплательщик, независимо от уровня его доходов, платил бы одинаковую фиксированную ставку, что полностью ликвидировало бы прогрессивную налоговую систему. Это привело бы к огромной потере налоговых поступлений, выгоду от которых получили бы люди со средним и высоким уровнем дохода, но которые были бы оплачены за счет увеличения государственных займов по образцу налоговых реформ Рональда Рейгана 1980-х годов. Поскольку это создало бы серьезную проблему для такой страны с большим долгом, как Италия, эта часть программы реформ коалиции была отложена и, несомненно, будет принята только в очень ограниченной форме со снижением верхних предельных ставок, а не полной ликвидацией прогрессивного налогообложения. Тем не менее, тот факт, что M5S могла согласиться на такое предложение, многое говорит об отсутствии у движения идеологической опоры. Трудно представить, как можно финансировать амбициозное предложение по базовому доходу и обширную программу государственных инвестиций при одновременной отмене прогрессивных налогов на верхние доходы.
Почему современные социальные нативисты не испытывают аппетита к прогрессивному налогообложению? Есть несколько возможных объяснений. Возможно, они не хотят ассоциироваться с наследием социал-демократических, социалистических, лейбористских (Соединенное Королевство ) или левых "Нового курса". M5S приняла идею всеобщего базового дохода, которую считает инновационной и современной, но отвергает прогрессивную налоговую систему, которая могла бы ее финансировать, считая ее сложной и усталой. Еще один момент, который стоит подчеркнуть, - это степень, в которой политика ЕЦБ по массированному созданию денежной массы с 2008 года изменила восприятие людей. Поскольку ЕЦБ создал триллионы евро для спасения банков, социальным нативистам трудно признать, что для оплаты всеобщего базового дохода или новых инвестиций в реальную экономику необходимы сложные и потенциально несправедливые и уклоняемые новые налоги. В риторике M5S, Лега и других социально-нативистских движений можно найти неоднократные ссылки на необходимость создания справедливой денежной системы. Пока европейские правительства не предложат более убедительный способ мобилизации ресурсов, например, европейский налог на богатых, идея оплаты социальных расходов путем заключения новых долговых обязательств и создания новых денег будет продолжать пользоваться большой поддержкой среди социал-нативистских избирателей.
Отсутствие аппетита к прогрессивным налогам также является следствием нескольких десятилетий антиналоговой пропаганды и освящения принципа конкуренции всех против всех. Сегодняшняя гиперкапиталистическая экономика - это экономика повышенной межгосударственной конкуренции. В конце девятнадцатого и начале двадцатого веков уже существовала конкуренция за привлечение высокооплачиваемых работников и богатых капиталистов. Но она была менее острой, чем конкуренция сегодня. Отчасти это объясняется тем, что средства передвижения и информационные технологии в те времена были другими. Что более важно, международные договоры, определявшие глобальную экономику с 1980-х годов, гарантировали, что новая технология будет использоваться для защиты юридических и фискальных привилегий богатых, а не большинства. Вместо этого технология может быть использована для создания государственного финансового реестра, который позволит странам, которые этого пожелают, вводить перераспределительные налоги на транснациональное богатство и доходы, которые оно приносит. Такая система не только возможна, но и желательна: она заменит существующие договоры, позволяющие капиталу свободно циркулировать, новыми договорами, которые создадут регулируемую систему, построенную на основе государственного финансового реестра. 40 Но это потребует значительного международного сотрудничества и амбициозных усилий по выходу за рамки национального государства, особенно со стороны небольших стран (таких как страны Европы). Нативистские и националистические партии по своей природе плохо приспособлены для достижения такого рода трансграничного сотрудничества.
Поэтому представляется весьма маловероятным, что сегодняшние социально-нативистские движения разработают амбициозные планы прогрессивного налогообложения и социального перераспределения. Наиболее вероятный исход заключается в том, что, придя к власти, они окажутся (нравится им это или нет) втянутыми в механизм фискальной и социальной конкуренции и будут вынуждены делать все необходимое для развития национальной экономики. Только из оппортунистических соображений Национальное объединение во Франции выступило против отмены налога на богатство во время кризиса "желтых жилетов". Если РН придет к власти, она, скорее всего, снизит налоги на богатых, чтобы привлечь новые инвестиции, не только потому, что такой курс будет соответствовать ее старым антиналоговым инстинктам и идеологии национальной конкуренции, но и потому, что ее враждебность к международному сотрудничеству и федеративной Европе заставит ее участвовать в фискальном демпинге. В целом, дезинтеграция ЕС (или просто укрепление государственной власти и антимигрантской идеологии внутри ЕС), к которой может привести приход к власти националистических партий, усилит социальную и фискальную конкуренцию, увеличит неравенство и будет способствовать отступлению идентичности.
О рыночно-нативистской идеологии и ее распространении
Другими словами, социальный нативизм с высокой вероятностью приведет на практике к рыночно-нативистскому типу идеологии. В Соединенных Штатах Дональд Трамп явно пошел по этому пути. В ходе президентской кампании 2016 года Трамп пытался придать своей политике социальное измерение, изображая себя защитником американских рабочих, которых он называл жертвами нечестной конкуренции со стороны Мексики и Китая и гражданами, брошенными демократической элитой. Но на самом деле политика администрации Трампа сочетала в себе более или менее стандартные нативистские меры (такие как сокращение притока иммигрантов, строительство пограничной стены, поддержка Brexit и нативистских правительств в Европе) с сокращением налогов для богатых и транснациональных корпораций. Закон Рейгана о налоговой реформе 1986 года предусматривал снижение верхней предельной ставки подоходного налога (до 28%, позже была повышена до 35-40% при Джордже Буше-старшем и Билле Клинтоне, но так и не восстановлена до прежнего уровня). Налоговая реформа, которую Трамп согласовал с Конгрессом в 2017 году, продвинула эту логику еще дальше, сосредоточив сокращение на корпорациях и "предпринимателях". Ставка федерального корпоративного налога, составлявшая 35% с 1993 года, была резко снижена до 21% в 2018 году, при этом была объявлена амнистия на прибыль, репатриированную из-за рубежа. Это сократило поступления от корпоративных налогов вдвое и, вполне вероятно, вызвало глобальную гонку на дно по корпоративным налогам - важнейшему компоненту государственных финансов. Кроме того, Трамп добился дополнительного снижения налогов специально для самозанятых предпринимателей (таких как он сам), чей доход от бизнеса отныне будет облагаться налогом по максимальной ставке 29,6 процента по сравнению с 37 процентами для верхних зарплат. В результате этих двух мер ставка, по которой облагаются налогом 0,01 процента самых богатых налогоплательщиков (включая 400 самых богатых людей страны), впервые стала ниже ставки, по которой облагаются люди, находящиеся ниже в верхнем центиле или даже в верхней тысячной; ставки для верхних слоев населения все ближе и ближе приближаются к эффективной ставке, которую платят 50 процентов самых бедных. 43 Трамп также добивался полной отмены прогрессивного налога на наследство, но Конгресс отказался пойти ему навстречу в этом вопросе.
Особенно поражает сходство между налоговыми реформами, принятыми президентами Трампом и Макроном в 2017 году. Во Франции, помимо отмены налога на богатство (ISF), о котором говорилось ранее, новое правительство приняло постепенное снижение корпоративного налога с 33 до 25 процентов, а также снизило налог на дивиденды и процентные доходы до 30 процентов (по сравнению с 55-процентной ставкой на самые высокие зарплаты). Тот факт, что якобы нативистское правительство Трампа приняло налоговую политику, схожую с политикой якобы более интернационалистского правительства Макрона, показывает, что политические идеологии и практики в значительной степени сблизились. Риторика варьируется: Трамп восхваляет "создателей рабочих мест", в то время как Макрон предпочитает говорить о "альпинистах во главе каната" ("premiers de cordée"). Однако в конечном итоге оба придерживаются идеологии, согласно которой конкуренция всех против всех требует предоставления все больших налоговых льгот наиболее мобильным налогоплательщикам, а массы призывают почитать своих новых благодетелей, которые приносят инновации и процветание (при этом умалчивается, что ничего этого не было бы без государственной поддержки образования и фундаментальных исследований и частного присвоения общественных знаний).
Между тем, как французское, так и американское правительства рискуют увеличить неравенство и усугубить ощущение низшего и среднего классов, что они остались один на один с последствиями глобализации. Трамп пытается привлечь их на свою сторону, утверждая, что он лучше, чем демократы, справляется с задачей остановить иммиграцию и гораздо бдительнее противостоит недобросовестной конкуренции из-за рубежа. Он ловко изображает "создателей рабочих мест" более полезными, чем интеллектуальная элита демократов, когда речь идет о победе в глобальной экономической войне, которую Соединенные Штаты ведут против остальной планеты. Трамп регулярно обличает интеллектуалов как снисходительных и назойливых, всегда готовых следовать последним культурным причудам, независимо от того, насколько они угрожают американским ценностям и обществу. В частности, он любит осуждать вновь обретенную страсть к климату: идея изменения климата - это "мистификация", говорит он, придуманная учеными, демократами и иностранцами, завидующими американскому процветанию и величию. Антиинтеллектуальные настроения также были мобилизованы нативистскими правительствами в Европе и Индии, иллюстрируя крайнюю необходимость повышения уровня образования и присвоения гражданами научных знаний.
Французский президент сделал противоположную ставку. Он надеется удержать власть, клеймя своих оппонентов как нативистов и антиглобалистов, делая ставку на то, что большинство французов верят в толерантность и открытость и поэтому проголосуют против социальных нативистов, когда наступит момент истины (в любом случае, к тому времени социальные нативисты превратятся в рыночных нативистов а-ля Трамп). По сути, обе идеологии настаивают на том, что альтернативы снижению налогов в пользу богатых не существует, и что раскол между прогрессистами и нативистами - единственная оставшаяся ось, вдоль которой может возникнуть политический конфликт. Обе идеологии основаны на ошибочных упрощениях и здоровой дозе лицемерия. Действительно, отдельные страны все еще могут осуществлять амбициозные программы перераспределения, даже такие небольшие государства, как европейские. Если даже небольшие государства могут осуществлять перераспределение, федеральное правительство в США имеет все необходимые полномочия для проведения своей фискальной политики - при условии, что оно сможет собрать необходимую политическую волю. 50 Более того, ничто не мешает усилиям по развитию более широкого международного сотрудничества, особенно в налоговых вопросах, с целью достижения более справедливого и долговременного экономического роста.
О возможности социального федерализма в Европе
Наиболее естественным способом избежать ловушки социал-нативизма было бы развитие социального федерализма в той или иной форме. Международное сотрудничество и политическая интеграция могут обеспечить социальную справедливость и перераспределение богатства демократическими средствами. К сожалению, такая гармоничная и ненасильственная реформа европейских институтов не является наиболее вероятным результатом. Вероятно, более реалистично готовиться к несколько хаотичным изменениям: политические, социальные и финансовые кризисы могут разорвать Европейский Союз на части или разрушить Еврозону. Что бы ни ждало нас впереди, реформы необходимы. Никто не предполагает возврата к автаркии, поэтому новые договоры будут необходимы и, если возможно, более удовлетворительны, чем существующие. Здесь я сосредоточусь на возможности социального федерализма в европейском контексте. Однако уроки имеют более общее значение, отчасти потому, что европейская социальная и фискальная политика может оказать важное влияние на другие регионы мира, а отчасти потому, что аналогичные формы транснационального сотрудничества могут быть применимы к другим регионам (таким как Африка, Латинская Америка или Ближний Восток), а также к отношениям между региональными организациями.
Европейский Союз - это новая и сложная попытка организовать "еще более тесный союз между народами Европы". Однако на практике европейские институты, созданные поэтапно, начиная с Римского договора (1957), в соответствии с которым было образовано Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), и заканчивая Маастрихтским договором (1992) о создании ЕС и Лиссабонским договором (2007), который устанавливает текущие правила ЕС, в основном стремились организовать обширный рынок и гарантировать свободную циркуляцию товаров, капитала и работников, но не прийти к общей социальной или фискальной политике. Напомним основные принципы, на которых работают эти институты. В целом, для того чтобы решения, принятые Европейским союзом, будь то регламенты, директивы или другие законодательные акты, вступили в силу, они должны быть одобрены двумя институтами, которые разделяют законодательную власть: во-первых, Европейским советом, который состоит из глав государств и правительств (и который также собирается, как Совет Европейского Союза, на уровне министров в зависимости от обсуждаемого вопроса, так что может быть совет министров финансов, министров сельского хозяйства и так далее); и, во-вторых, Европейским парламентом, который с 1979 года избирается всеобщим голосованием и представляет страны-члены на основе численности населения (с перепредставлением небольших государств). Решения подготавливаются и обнародуются Европейской комиссией, которая действует как своего рода исполнительный орган и европейское правительство с президентом Комиссии в качестве его главы и комиссарами, отвечающими за различные сферы деятельности, назначаемыми Советом, состоящим из глав государств и правительств, а затем утверждаются Парламентом.
Формально эта структура напоминает классическую федеральную парламентскую структуру с исполнительной и двумя законодательными палатами. Однако две особенности делают устройство ЕС совершенно иным. Во-первых, ключевую роль играет правило единогласия, а во-вторых, совет министров совершенно не приспособлен для парламентских обсуждений плюралистического, демократического типа.
Прежде всего, напомним, что для принятия наиболее важных решений требуется единогласное голосование совета министров. В частности, единогласие требуется по всем вопросам, касающимся налогов, бюджета ЕС и систем социальной защиты. Что касается регулирования внутреннего рынка, свободного обращения товаров, капитала и людей, а также торговых соглашений с остальным миром, которые в конечном итоге являются вопросами, лежащими в основе европейского проекта, то здесь действует правило "квалифицированного большинства голосов". Но как только речь заходит о любом вопросе, касающемся общей фискальной, бюджетной или социальной политики, и особенно о том, что касается налогообложения или государственных финансов стран-членов, применяется правило единогласия. Конкретно это означает, что каждая страна имеет право вето. Например, если Люксембург, население которого составляет полмиллиона человек, или едва ли десятую часть процента от общего населения ЕС, насчитывающего 510 миллионов человек, захочет обложить прибыль корпораций нулевым налогом за счет своих соседей, никто не сможет ему в этом помешать. Любая страна, какой бы маленькой она ни была, будь то Люксембург, Ирландия, Мальта или Кипр, может заблокировать любую налоговую меру. Более того, поскольку договоры гарантируют свободную циркуляцию капитала без обязательств по фискальному сотрудничеству, создаются условия для гонки на дно. В результате возникает фискальный демпинг, а бенефициарами становятся те, чей капитал наиболее мобилен.
Кроме того, отсутствие единого налога или бюджета делает Европейский Союз скорее коммерческим союзом или международной организацией, чем настоящим федеральным правительством. В США или Индии центральное правительство также имеет двухпалатный законодательный орган, но он имеет право взимать налоги для коллективных проектов. В обоих случаях федеральные подоходный, наследственный и корпоративный налоги приносят доход в размере около 20 процентов от валового внутреннего продукта (ВВП), в то время как в Европейском Союзе, который в отсутствие какой-либо общей налоговой системы зависит от взносов государств-членов, установленных единогласным соглашением, этот показатель составляет едва 1 процент.
О построении транснационального демократического пространства
Можно ли это изменить? Одним из вариантов может быть разрешение решать фискальные и бюджетные вопросы квалифицированным большинством голосов. Оставим в стороне тот факт, что будет нелегко убедить малые страны отказаться от своего фискального вето. Скорее всего, для этого потребуется коалиция стран, оказывающих очень сильное давление на остальные страны и угрожающих им значительными санкциями. В любом случае, даже если удастся навязать правило квалифицированного большинства всем двадцати восьми странам-членам (вскоре их станет двадцать семь, если Великобритания пройдет через Brexit, что на момент написания статьи остается неопределенным) или если меньшая группа стран согласится двигаться вперед на какой-то другой основе, проблема остается в том, что совет министров финансов (или глав правительств) совершенно не подходит для задачи развития настоящей европейской парламентской демократии.
Причина проста: совет - это орган, состоящий из одного представителя от каждой страны. Как таковой, он создан для того, чтобы сталкивать (предполагаемые) национальные интересы стран-членов друг с другом. Это никак не способствует плюралистическому обсуждению или формированию большинства, основанного на идеях, а не на интересах. В Еврогруппе только министр финансов Германии представляет 83 миллиона граждан, министр финансов Франции - 67 миллионов, министр финансов Греции - 11 миллионов и так далее. В таких условиях спокойное обсуждение просто невозможно. Представители крупных стран не могут позволить себе публично оказаться в меньшинстве по фискальному или бюджетному вопросу, важному для родной страны. В результате решения Еврогруппы (или любого из европейских органов, состоящих из министров или глав государств и правительств) почти всегда единогласны, принимаются под прикрытием консенсуса после обсуждения за закрытыми дверями. В этих органах не применяются обычные правила парламентских дебатов. Например, не существует процедурных правил, регулирующих поправки, время для выступлений или порядок голосования. Нет никакого смысла в том, что такие органы могут решать вопросы налоговой политики для сотен миллионов людей. По крайней мере, с восемнадцатого века и эпохи Атлантических революций мы знаем, что право взимать налоги является квинтэссенцией парламентской власти. Установление налоговых правил, решение о том, кто и что может облагаться налогом и в каком размере, требует свободных и открытых общественных дебатов под пристальным вниманием граждан и журналистов. Все оттенки мнений в каждой стране должны быть полностью представлены. По своей природе совет министров финансов не может отвечать этим требованиям. Подведем итог: Европейские институты, в которых советы министров в настоящее время играют центральную и доминирующую роль, отводя Европарламенту вспомогательную роль, были созданы для регулирования широкого рынка и заключения межправительственных соглашений; они не были созданы для проведения фискальной и социальной политики.
Вторая возможность, которую широко поддерживают европейские лидеры, выступающие за федеральную систему, заключается в передаче всех полномочий по утверждению новых налогов Европейскому парламенту. Избираемый всеобщим прямым голосованием, подчиняющийся обычным правилам парламентских дебатов и принимающий решения большинством голосов, Европейский парламент явно лучше, чем советы министров, подходит для обсуждения новых налогов и бюджетов. Хотя этот вариант явно лучше первого, остается несколько трудностей. Нам необходимо рассмотреть все последствия и понять, почему этот вариант вряд ли будет успешным. Во-первых, отметим, что одним из важнейших шагов к созданию жизнеспособной европейской демократии является полное переписывание правил, регулирующих деятельность лобби, которые в настоящее время занимают столь значительное место в брюссельской политике и отсутствие прозрачности которых создает серьезные проблемы. Во-вторых, передача фискального суверенитета Европарламенту означает, что политические институты стран-членов не будут напрямую представлены при голосовании по европейским налогам. Это не обязательно будет проблематичным, и такой обход национальных институтов уже происходит в других контекстах, но, тем не менее, этот момент требует тщательного рассмотрения.
В Соединенных Штатах федеральный бюджет и налоги, как и другие федеральные законы, должны утверждаться Конгрессом, члены которого избираются для этой цели и не представляют напрямую политические институты отдельных штатов. Законопроекты должны быть одинаково одобрены как Палатой представителей, так и Сенатом. Места в Палате представителей распределяются в соответствии с численностью населения каждого штата, а в Сенате заседают по два сенатора от каждого штата (независимо от его численности). Эта система, в которой ни одна из палат не имеет приоритета над другой, не является образцом в своем роде и часто приводит к тупиковым ситуациям. Но она функционирует, более или менее, возможно, потому что существует определенное равновесие между штатами разных размеров. В Индии также две палаты: Лок Сабха, или Палата народа, напрямую избираемая гражданами по округам, тщательно выстроенным для обеспечения пропорционального представительства населения по всей стране, и Раджья Сабха, или Совет штатов, члены которого избираются косвенно законодательными органами штатов и территорий Индийского Союза. Законы в принципе должны утверждаться обеими палатами в одинаковых формулировках, но в случае разногласий можно созвать совместную сессию для согласования окончательного текста, что на практике дает явное преимущество Лок Сабхе в силу ее численного превосходства. Кроме того, когда речь идет о фискальных и бюджетных мерах ("денежных законопроектах"), последнее слово автоматически остается за Лок Сабхой.
Ничто не мешает представить себе подобное решение для Европы: Европейский парламент мог бы иметь последнее слово по европейским налогам и европейскому бюджету, финансируемому за счет этих налогов. Однако есть два ключевых различия, которые делают такое решение неудовлетворительным. Во-первых, маловероятно, что двадцать восемь стран-членов ЕС согласятся делегировать фискальный суверенитет, по крайней мере, на начальном этапе. Поэтому тем государствам, которые захотят двигаться вперед, необходимо будет разрешить сформировать подпалату Европейского парламента. Это может произойти, но это будет означать довольно резкий разрыв с остальными государствами-членами. Во-вторых, что более важно, если предположить, что все двадцать восемь стран согласны или что какая-то подгруппа готова идти вперед, между Европейским Союзом и Соединенными Штатами или Индией остается одно ключевое различие: национальные государства Европы существовали как таковые до появления ЕС. В частности, каждое государство-член ЕС имеет право через свой национальный парламент ратифицировать или отклонять международные договоры. Кроме того, эти национальные парламенты - будь то Бундестаг в Германии, Национальная Ассамблея во Франции или любой другой - десятилетиями (в некоторых случаях с XIX века) голосовали по налогам и бюджетам; с годами они выросли до значительных размеров, порядка 30-40 процентов ВВП.
С помощью налогов, утвержденных этими национальными парламентами, европейские национальные государства смогли реализовать новые социальные и образовательные стратегии, став пионерами чрезвычайно успешной новой модели развития. Они достигли самого высокого уровня жизни, ограничив неравенство (по крайней мере, по сравнению с США и другими частями света) и обеспечив относительно равный доступ к здравоохранению и образованию. Эти национальные парламенты будут продолжать существовать и по-прежнему взимать налоги и утверждать бюджеты. Никто не считает, что все решения должны приниматься в Брюсселе или что расходы ЕС должны в одночасье подскочить с 1 до 40 процентов ВВП, вытеснив все национальные, региональные и местные бюджеты и программы социального страхования. Подобно тому, как режим собственности должен быть децентрализован и основан на участии, политический режим также должен быть максимально децентрализован и вовлекать субъектов на всех уровнях.
Формирование суверенитета европейского парламента на основе суверенитета национального парламента
По этим причинам, если вы хотите построить действительно транснациональное демократическое пространство, соответствующее Европе в ее нынешнем виде, вам лучше допустить определенную роль национальных парламентов. Одним из вариантов может быть создание Европейской Ассамблеи (ЕА), состоящей частично из представителей национальных парламентов стран-участниц и частично из членов Европейского парламента (MEP). Каждая страна-участница будет представлена пропорционально своему населению, а каждая политическая партия будет представлена в своей национальной делегации пропорционально своему представительству в парламенте страны или Европейском парламенте, в зависимости от ситуации. Эти вопросы о распределении слишком сложны, чтобы решать их здесь. Одно из предложений, которое появилось в качестве рабочей гипотезы в ходе последних обсуждений, заключается в том, что советник должен состоять на 80 процентов из членов национальных парламентов и на 20 процентов из евродепутатов.
Преимущество этого предложения, основанного на проекте Договора о демократизации Европы (T-Dem), в том, что оно может быть принято странами, желающими этого, без изменения существующих европейских договоров. Хотя было бы лучше, если бы его приняли как можно больше стран - особенно Германия, Франция, Италия и Испания (которые сами по себе составляют 70 процентов населения и ВВП Еврозоны) - ничто не мешает меньшему числу стран продвинуться вперед и сформировать, скажем, Франко-Германскую Ассамблею или Франко-Итало-Бельгийскую Ассамблею. В любом случае, этот совет будет наделен полномочиями утверждать четыре важных общих налога: налог на прибыль корпораций, налог на высокие доходы, налог на крупные состояния и налог на выбросы углерода. В дополнение к этим налогам Ассамблея также будет голосовать по общему бюджету. Предполагая, что налоговые поступления составят, скажем, 4% ВВП, эти деньги можно было бы распределить следующим образом: половина будет возвращаться государствам-членам для их собственного использования (например, для снижения налогов на низший и средний классы, которые до сих пор несли основное бремя европейской фискальной конкуренции), а другая половина будет финансировать исследования, образование и переход на возобновляемые источники энергии, а дополнительная часть будет отложена на покрытие расходов по приему новых иммигрантов. Эти предложения являются лишь иллюстрацией; очевидно, что советник должен сам определять приоритеты и взимать соответствующие налоги.
Ключевым моментом является создание европейского пространства для демократического обсуждения и принятия решений, в котором было бы возможно принять сильные меры фискальной, социальной и экологической справедливости. Как мы видели, анализируя структуру голосов на референдумах во Франции и Великобритании в 1992, 2005 и 2016 годах, разрыв между Европой и обездоленными классами вырос до значительных размеров. Без конкретных, видимых мер, демонстрирующих, что европейский проект можно заставить служить цели большей фискальной и социальной справедливости, трудно понять, как это может измениться.
Предложение Т-Дем не зависит от какого-либо конкретного состава ЕА: например, 50% его членов могут быть набраны из национальных парламентов, а не 80%. Принятие решения о точном составе ЕА потребует широких дебатов и глубоких размышлений. Технически, предлагаемая здесь система может работать даже при нулевом проценте национальных депутатов, и в этом случае ЕП будет просто подмножеством нынешнего Европейского парламента (включая только евродепутатов из стран, готовых следовать этому плану). Если достаточное количество стран согласится двигаться в этом направлении и доверить фискальный суверенитет подгруппе Европейского парламента, то это будет значительным улучшением по сравнению со статус-кво. Однако, на мой взгляд, слишком сильное сокращение доли национальных депутатов (скажем, ниже 50 процентов) повлечет за собой значительные риски. Самый очевидный из них заключается в том, что если национальный парламент будет категорически не согласен с фискальной и социальной политикой, проводимой ЕА, он всегда может принять решение о выходе из проекта и расторгнуть разрешающий договор. Поскольку никто не отрицает, что национальные парламенты сохраняют суверенитет в ратификации (и, следовательно, расторжении) международных договоров - это одно из важнейших их полномочий - кажется странным отказывать им в праве участвовать в голосовании по европейским налогам.
Что еще более важно, если бы национальные парламенты были глубоко вовлечены в состав ЕА, это имело бы эффект превращения национальных выборов в законодательные органы в европейские выборы. Если бы национальные депутаты были широко представлены в ЕА, партиям и кандидатам, участвующим в национальных выборах, было бы невозможно продолжать обвинять Брюссель во всем, что идет не так, утверждая при этом, что они не имеют никакого отношения к институтам ЕС (любимый вид спорта, к сожалению, многих европейских политических лидеров). Если бы часть национальных депутатов представляла свою партию в ЕС, им пришлось бы объяснять в своих национальных кампаниях, какую политику европейского уровня они намерены поддерживать (включая налоги, бюджеты и суммы, которые должны быть возвращены в национальную казну). Таким образом, национальная политическая жизнь будет глубоко европеизирована. По этой причине я считаю, что проект построения европейского парламентского суверенитета поверх национального суверенитета в конечном итоге является более амбициозной формой федерализма, чем альтернативный проект, который заключается в создании Европейского парламента, полностью независимого от национальных парламентов. Прежде всего, этот новый способ построения транснационального парламентского суверенитета кажется более адаптированным к европейским политическим и историческим реалиям: Европа в этом отношении значительно отличается от других стран с федеративным устройством (таких как США, Индия, Бразилия, Канада, Германия и другие). Следовательно, необходим новый подход.
Восстановление доверия и выработка общих норм правосудия
Предложение Т-Дем также предусматривает строгий потолок трансфертных платежей между государствами, подписавшими соглашение. Цель этого положения - не только облегчить принятие предложения, но и показать, что основной целью является снижение неравенства внутри стран. Это может показаться техническим моментом или даже недостатком, но с учетом атмосферы недоверия, которая в настоящее время преобладает в Европе, это, несомненно, единственный способ добиться прогресса.
В соответствии с действующей системой бюджета ЕС, Европейская комиссия ежегодно публикует "бюджетный баланс" каждой страны, то есть разницу между тем, что она вносит в общий бюджет ЕС (в настоящее время около 1 процента ВВП), и суммой, которую она получает взамен. В период 1998-2018 годов крупнейшими нетто-вкладчиками были Германия, Франция и Великобритания с чистыми взносами в размере 0,2-0,3 процента ВВП в зависимости от года. Вопрос о трансфертах в Европейский Союз сыграл важную роль в кампании Brexit. Новый бюджет, предусмотренный текущим предложением Т-Дем (4 процента ВВП или более), дополнит текущий бюджет ЕС для государств, подписавших соглашение. Чтобы снизить риск отказа, предложение предусматривает, что разница между деньгами, полученными от подписавших соглашение государств, и деньгами, возвращенными этим же государствам в рамках дополнительного бюджета, не должна превышать 0,1 процента ВВП. Конечно, эта цифра может быть увеличена или уменьшена, если подписавшие соглашение стороны придут к согласию, не меняя сути предложения.
Это очень важный момент, потому что фантазия о "трансферном союзе" стала основным препятствием для нового мышления о ЕС. После кризиса 2008 года немецкие политические лидеры, в частности, поспешили отвергнуть любой намек на трансфертный союз. Члены Христианско-демократического союза канцлера Меркель возглавили этот процесс, но социал-демократы не отставали, и к ним присоединились другие страны Северной Европы (особенно Нидерланды). Аргумент заключается в том, что каждое предложение о введении общеевропейского налога или увеличении общего бюджета ЕС - это попытка стран Южной Европы, включая Францию (которая, как говорят, плохо управляется), наложить руки на богатство, кропотливо созданное добродетельными и трудолюбивыми европейцами Севера. Здесь не место объяснять, как такое недоверие достигло такого уровня, который временами напоминает конфликт идентичностей. Несомненно, постоянная тенденция французского правительства жаловаться на европейские бюджетные правила, которые оно помогло определить (не предлагая новых правил для их замены), уже давно раздражает немцев и других. Помните также, что греческий долговой кризис начался, когда греческие чиновники обнаружили, что они серьезно занижали дефицит бюджета своей страны, что вызвало значительное недоверие. С другой стороны, очевидно, что немецкая точка зрения - что все проблемы Европы могут быть решены, если только каждая страна примет немецкую модель - вообще не имеет смысла: если каждая страна в Европе будет иметь положительное сальдо торгового баланса размером с Германию, остальной мир не сможет его поглотить. В любом случае, концентрация исключительно на государственных трансфертах - это неправильный взгляд на вещи. Между государствами также существуют большие потоки частных денег, причем большая их часть идет в такие страны, как Германия, которые инвестировали значительные и прибыльные средства в своих соседей. Напомним, что отток частных прибылей из Восточной Европы значительно превышает приток государственных трансфертов. В будущем будет важно рассмотреть потоки капитала и прибыли, ставшие возможными благодаря интеграции европейской экономики (и то, как на них влияют действующие законы и фискальная политика), чтобы не концентрироваться исключительно на государственных балансах.
В любом случае, учитывая состояние недоверия, существующее в Европе после десяти лет финансового кризиса, когда каждая страна чувствовала себя использованной другими, крайне маловероятно, что какое-либо немецкое (или французское или другое) правительство сможет убедить своих граждан передать фискальные и бюджетные полномочия Европейской Ассамблее без установления потолка для любых трансфертов, которые могут возникнуть в результате. Если повышение предложенного потолка в 0,1 процента окажется возможным, тем лучше. Но потолок трансфертов не должен использоваться как предлог для отказа от предложения Т-Дем, которое останется полезным, даже если явные трансферты будут запрещены полностью. Причина в том, что средние доходы в основных странах Еврозоны не сильно отличаются друг от друга, поэтому реальной целью является снижение неравенства внутри стран (а не между ними). Другими словами, низший и средний классы во всех странах (включая Германию) многое выиграют от более справедливой налоговой системы: например, от системы, которая облагает крупные компании более высокими налогами, чем мелкие, высокие доходы и большие состояния - более высокими, чем низкие доходы и маленькие состояния, а большие выбросы углерода - более высокими, чем малые выбросы углерода. Таким образом, сам факт установления более справедливых налогов в каждой стране и защита от риска фискальной конкуренции (поскольку новые налоги будут применяться одновременно в нескольких странах) сами по себе являются решающим прогрессом, даже без каких-либо трансфертов.
Более того, расчет государственных трансфертов, конечно же, не должен включать расходы и инвестиции одной страны на благо всех, например, деньги, потраченные на предотвращение изменения климата, жилье для беженцев или обучение студентов из других государств, подписавших соглашение. Поскольку целью общего бюджета является оплата общественных благ, которые принесут пользу всем подписантам, граждане каждой страны должны воспринимать себя как членов одного и того же политического сообщества и рассматривать общий бюджет как нечто полезное для всех; можно надеяться, что со временем сама концепция балансирования между взносами каждой страны и ее возвратами перестанет иметь смысл. До тех пор, однако, следует признать, что доверие должно строиться постепенно, чтобы националистические рефлексы не сорвали план.
Прекращение перманентного кризиса европейского государственного долга
Представленный здесь социально-федералистский проект обусловлен стремлением к достижению фискальной, социальной и экологической справедливости. Цель состоит в том, чтобы позволить сообществу государств (в данном случае в Европе, но идея может быть легко распространена на другие контексты) показать, что интернационализм может привести к более справедливой государственной политике, а не просто к безжалостной конкуренции, которая обычно ассоциируется с европейской интеграцией (и глобализацией в целом). В конкретном контексте Еврозоны, где девятнадцать стран решили создать общую валюту, сохраняя при этом девятнадцать отдельных государственных долгов и девятнадцать различных процентных ставок, наше предложение также включает возможность (если Европейская Ассамблея примет такое решение) заимствования по общей процентной ставке.
И снова, учитывая атмосферу недоверия, о которой говорилось ранее, важно четко сформулировать свою позицию, чтобы избежать недопонимания и обеспечить прогресс. Речь не идет о взаимном распределении долгов. Другими словами, речь не идет о том, чтобы взять долг Германии (64 процента ВВП в 2018 году) и бросить его в одну корзину с долгом Италии (132 процента ВВП), а затем попросить немецких и итальянских налогоплательщиков выплатить общую сумму, не обращая внимания на то, кто что бросил в корзину. Не то чтобы эта идея была совсем уж абсурдной: молодые итальянцы не более ответственны, чем молодые немцы, за долг, который они унаследовали от своих предков. Дело просто в том, что ни одна немецкая партия не сможет победить, если согласится на взаимное погашение долгов. Если мы хотим добиться транснациональной справедливости и перекроить европейские границы, мы должны учитывать историю и политику при решении долгового или любого другого важного вопроса. В частности, наше предложение по урегулированию европейского государственного долга вдохновлено немецкими дебатами 2012 года о "фонде погашения государственного долга", с одним важным отличием: мы полагаемся на демократический орган, Европейскую ассамблею, а не на автоматическое правило для принятия решения о темпах погашения долга. Другими словами, ЕА может решить объединить весь или часть долга подписавших соглашение стран в совместный фонд рефинансирования и каждый год, по мере наступления срока погашения облигаций, решать, какую часть долга рефинансировать путем выпуска новых облигаций. При этом долг каждой страны будет помещен на отдельный счет, который будет обслуживаться налогоплательщиками этой страны, но по одинаковой для всех процентной ставке. Это ключевой момент.
Этот момент может показаться техническим, но на самом деле он имеет фундаментальное значение. Действительно, именно хаотичный ход спредов процентных ставок между различными странами Еврозоны привел к европейскому долговому кризису (несмотря на то, что накануне кризиса государственный долг Европы был не выше, чем у США, Японии или Великобритании). Почему после экономического кризиса 2008 года Еврозона показала столь низкие результаты? Из-за отсутствия организации и неспособности создать общую еврооблигацию. Кризис начался в частном финансовом секторе в США, но только Еврозона должна нести вину за превращение его в устойчивый кризис государственного долга. Последствия были драматичными, особенно в плане роста безработицы, отступления идентичности и роста антииммигрантских настроений. Однако до кризиса европейская интеграция казалась успешной: безработица снижалась, ультраправые отступали, а потоки мигрантов были выше, чем в США.
Однако чрезвычайные меры, на которые согласились страны Еврозоны для преодоления долгового кризиса, не решили долгосрочных проблем, и их придется пересмотреть тем или иным образом (если только их условия не будут просто проигнорированы, что только сделает всех недовольными и усилит напряженность). Новые правила, установленные бюджетным договором 2012 года (Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе, или TSCG), предусматривают, что в теории дефицит не должен превышать 0,5 процента ВВП. За исключением "исключительных обстоятельств", несоблюдение правил о долге и дефиците должно автоматически влечь за собой штраф. На практике, однако, правила настолько абсурдны, что не подлежат исполнению. Дефицит, о котором идет речь, - это вторичный дефицит, то есть дефицит после выплаты процентов по государственному долгу. Если государственный долг страны равен 100 процентам ВВП, а процентная ставка составляет 4 процента, то для того, чтобы остаться в рамках правил, необходимо обеспечить первичный профицит в размере 3,5 процента ВВП. Другими словами, налогоплательщики должны платить больше налогов, чем они получают обратно в виде государственных расходов, при этом разрыв между этими двумя показателями должен составлять 3,5 процента ВВП, возможно, в течение десятилетий.
В абстрактном смысле подход, предложенный TSCG, не лишен логики: если исключить такие исключительные меры, как реструктуризация и списание долга, если инфляция близка к нулю, а рост ограничен, то наличие большого первичного профицита является единственным способом погашения долга порядка 100 процентов ВВП в течение десятилетий. Однако следует помнить о социальных и политических последствиях такого выбора. Обеспечение крупного первичного профицита означает, что в течение десятилетий огромные ресурсы будут направлены на погашение основной суммы долга и процентов по облигациям, хранящимся в портфелях богатых инвесторов, в то время как страна откажется от инвестиций в переход к экологически чистой энергии, медицинские исследования и образование.
На практике правила TSCG никогда не соблюдались и никогда не будут соблюдаться. Например, осенью 2018 года разразился новый кризис между Европейской комиссией и социально-нативистским правительством Италии. Итальянцы хотели увеличить свой дефицит до 2,5% ВВП, тогда как предыдущее правительство обещало 1,5%. Комиссия возражала, и был достигнут компромисс, который позволил Италии иметь дефицит, официально установленный на уровне 2 процентов ВВП, но в действительности, вероятно, где-то между 2 и 2,5 процентами (в любом случае, значительно выше официального предела в 0,5 процента, который, похоже, никто не воспринимал всерьез). Учитывая, что проценты по долгу в настоящее время составляют около 3 процентов от ВВП Италии, это означает, что страна имеет первичный профицит в размере от 0,5 до 1 процента ВВП, что не так уж и мало: с такой суммой Италия могла бы удвоить (или даже утроить) свои общие расходы на высшее образование (чуть более 0,5 процента ВВП).
Кому-то может показаться утешительным утверждение, что требуемый первичный профицит был бы гораздо больше, если бы Комиссия и Еврогруппа решили применять правила более строго, и радоваться такой гибкости. Но правда в том, что бессмысленно устанавливать такие сверхжесткие правила только для того, чтобы потом игнорировать их из-за их абсурдности, что в итоге приведет к мутному компромиссу, согласованному за закрытыми дверями без открытого обсуждения. Тем не менее, можно обойтись требованием, чтобы будущий первичный профицит был положительным, но небольшим (менее 1% ВВП). Другими словами, от стран-должников можно потребовать взимать налоги, достаточные для покрытия их расходов плюс еще немного, но не ожидать от них быстрого погашения старых долгов. Такое решение было бы равносильно отсрочке погашения старого долга на отдаленное будущее (что можно рассматривать как разумный компромисс). На практике, однако, все это никогда не прописывается четко, и то, что ожидается от одной страны, не совпадает с тем, что ожидается от другой.
В 2015 году было принято четкое политическое решение унизить Грецию, которая в глазах европейских (особенно немецких и французских) властей избрала "леворадикальную" партию "Сириза" (коалиция коммунистических, социалистических и "зеленых" партий слева от греческой социалистической партии "Пасок", которая была дискредитирована тем, что находилась у власти с 2009 по 2012 год в разгар финансового кризиса). Победив на выборах, "Сириза" попыталась смягчить условия политики жесткой экономии, навязанной Греции европейскими лидерами. Но чтобы не отдать Сиризе символическую победу, которая, как опасались европейские лидеры, может привести к заразительному распространению левого сопротивления (особенно в Испании, где на подъеме находился Подемос), они решили заставить новое греческое правительство принять еще более жесткую политику жесткой экономии, требуя обеспечить профицит в размере 3% ВВП, несмотря на то, что объем производства в Греции упал на 25% ниже пика 2007 года. Между тем, европейские лидеры проигнорировали тот факт, что "Сириза", при всех ее недостатках, была интернационалистской партией, открытой для Европы и поддерживающей иммигрантов, прибывающих на греческие берега. Было бы мудрее работать с новым греческим правительством над разработкой более справедливой фискальной политики для ЕС, которая могла бы включать в себя повышение налогов на богатых греков, а также на богатых немцев и французов.
Европейский подход к греческому кризису, возможно, разочаровал радикальных левых, но придал силы радикальным правым: три года спустя, в 2018 году, к власти в Италии пришло социал-нативистское правительство. Эта коалиция держалась в основном на враждебности к иностранцам, но из-за размеров Италии европейские чиновники были вынуждены занять более примирительную линию в отношениях с ней.
Хотя процентные ставки по суверенному долгу сегодня необычайно низкие - ситуация, которая не может продолжаться вечно - процентные платежи по долгу в настоящее время составляют 2 процента ВВП Еврозоны (средний дефицит составляет 1 процент, а первичный профицит - 1 процент). Другими словами, более 200 миллиардов евро в год тратится на выплату процентов, в то время как в программу обмена студентами Erasmus вкладывается ничтожные 2 миллиарда евро. Действительно ли это лучший способ достижения лучшего будущего? Если бы такие суммы были направлены на образование и исследования, Европа могла бы лидировать в мире по инновациям, обогнав США. В любом случае, должен существовать демократический форум для обсуждения таких решений. Если произойдет очередной финансовый кризис или даже просто повышение процентных ставок, недостатки бюджетных правил, установленных в 2012 году, быстро приведут к взрывоопасной ситуации: правила будет невозможно выполнить, а скрытая напряженность и враждебность между странами выйдут на поверхность из-за отсутствия легитимного демократического института для поиска лучшего компромисса.
Опираясь на историю долга; поиск новых решений
Решение, которое я предлагаю здесь, заключается в том, чтобы довериться парламентской демократии. Открытое, плюралистическое, публичное обсуждение - единственный способ добиться легитимности, необходимой для принятия таких решений, и реагировать в реальном времени на изменение экономической, социальной и политической ситуации. Пришло время пересмотреть ошибочное мнение, впервые закрепленное в Маастрихтском договоре 1992 года (и усугубленное TSCG 2012 года), что Европа, просто применяя автоматические бюджетные правила, может иметь общую валюту без парламентской демократии, общего долга или общих налогов. Согласно предложенному плану, Европейская Ассамблея будет компетентна принимать решения об общей ставке рефинансирования для всех или части долгов стран-членов, а также изменять сроки погашения долга и определять темпы его погашения. Страны, желающие воспользоваться общей облигацией и общей процентной ставкой, должны согласиться принять волю большинства членов ЕС (при этом влияние каждой страны будет ограничено по замыслу). Если страна желает сохранить полный суверенитет над своим долгом и дефицитом, то ей не будет позволено воспользоваться общей процентной ставкой. Что касается объединенной части долга, то советник будет волен выбирать, как будут планироваться и обслуживаться выплаты основной суммы и процентов. Одним из решений может быть требование к странам-участницам поддерживать первичный баланс бюджета: налоговые поступления точно равны расходам, ни больше, ни меньше. Это будет равносильно пересмотру сроков погашения существующего долга в течение длительного периода времени. Если процентные ставки по общему долгу будут низкими (и будут поддерживаться на этом уровне, что бы ни делали финансовые рынки, благодаря действиям ЕЦБ, который, естественно, будет покупать значительную часть общего долга) и номинальный рост будет значительно выше в будущем (что не гарантировано), тогда запас прошлого долга будет постепенно сокращаться по отношению к ВВП в течение ближайших десятилетий.
У кого-то может возникнуть соблазн высечь в камне правило баланса первичного бюджета. В конце концов, как только появится возможность демократического взимания справедливых налогов, а советник уполномочен облагать налогом высокие доходы и крупные состояния во всех подписавших соглашение государствах, идея собирать в виде налогов ровно столько, чтобы покрыть все расходы, станет прекрасным принципом, которому можно следовать как общему правилу. Проблема заключается в том, что в определенных обстоятельствах - скажем, при экономическом кризисе, ведущем к большому временному снижению налоговых поступлений, - такое правило явно слишком жесткое. То же самое происходит, когда долгосрочные процентные ставки необычайно низки (как сейчас, отчасти потому, что частным инвесторам не хватает инвестиционных возможностей), а правительства, наоборот, имеют возможность поощрять стратегические инвестиции. Главные приоритеты среди таких стратегических инвестиций - переход на возобновляемые источники энергии, борьба с глобальным потеплением, научные исследования и образование. В какой степени правительства способны определить подходящие инвестиционные возможности и направить средства туда, где они принесут наибольшую пользу? Это, конечно, очень сложный вопрос. Тем не менее, нам необходимо создать государственные органы, обладающие легитимностью для принятия таких решений. Если нет доказательств обратного, нет причин думать, что мы можем добиться большего, чем плюралистическое общественное обсуждение в парламентской среде с последующим голосованием представителей, избранных в максимально эгалитарных условиях. Идея о том, что демократическое принятие решений может быть предпочтительнее заменить жесткими и автоматическими правилами, выражает нигилистическое разочарование в демократии (которое не оправдывается никаким историческим опытом).
На практике Европейская ассамблея также может принять решение об ускорении ликвидации долга путем принятия конкретных мер, таких как исключительные прогрессивные налоги на частное богатство. Такие меры сыграли важную положительную роль в конце Второй мировой войны: они позволили быстро сократить государственный долг, создав пространство для государственных инвестиций в восстановление и рост, особенно в Германии и Японии. Оглядываясь назад, можно сказать, что наиболее проблематичным аспектом паноплета методов, использованных в послевоенный период, несомненно, было обращение к инфляции, которая действительно способствовала быстрому сокращению долга, но ценой съедания сбережений низшего и среднего классов. В свете такого опыта представляется разумным сохранить мандат ЕЦБ на поддержание низкой инфляции и сосредоточиться на других проверенных методах сокращения долга, на этот раз используя преимущества четкой координации на европейском уровне как для изменения сроков погашения долга (полагаясь на то, что ЕЦБ будет поддерживать процентные ставки на очень низком уровне), так и для взимания исключительных налогов (посредством ЕА). ЕА может принять решение о переносе сроков погашения долга, например, отложив его выплату до тех пор, пока страны Еврозоны не вернутся к уровням занятости и роста, сравнимым с докризисным периодом (особенно в Южной Европе, но также и во всей Еврозоне). Советник также может принять решение отложить выплату долга до тех пор, пока не будет достигнут достаточный прогресс в достижении других целей, таких как борьба с изменением климата. Это может быть довольно легко обосновано.
В заключение я хочу подчеркнуть, что моя цель не в том, чтобы заранее решить, какого курса следует придерживаться. Это просто иллюстрация необходимости создания демократического органа с неоспоримой легитимностью, такого как Европейская Ассамблея, которая будет опираться как на национальные парламенты, так и на Европейский парламент и будет уполномочена принимать сложные решения, которых требует ситуация. Идея о том, что значительные проблемы, вызванные европейским государственным долгом, могут быть решены с помощью автоматических бюджетных правил, включенных в TSCG 2012 года, которые предполагают, что налогоплательщики низшего и среднего классов спокойно согласятся платить налоги, необходимые для достижения большого первичного профицита бюджета на десятилетия вперед, абсолютно нереалистична. С 2008 года долговой кризис усугубил существующую напряженность между странами Европы. В конечном итоге он посеял взаимное непонимание и недоверие между странами, в первую очередь ответственными за создание Европейского союза, прежде всего Германией, Францией и Италией. Сохраняется потенциал для серьезных политических беспорядков или даже распада Еврозоны. Если мы будем продолжать делать вид, что решаем эти проблемы за закрытыми дверями, на встречах глав государств и министров финансов, где голая сила превалирует над разумом, то, скорее всего, разразятся новые кризисы. Только создание подлинной транснациональной парламентской демократии дает возможность открытого и тщательного рассмотрения различных вариантов в свете исторического опыта. Без такого тщательного изучения невозможно найти долговременное решение.
О политических условиях для социально-федералистской трансформации Европы
Преимущество только что изложенного социально-федералистского подхода заключается в том, что он позволит основной группе европейских стран, желающих двигаться в направлении более сильного политического и фискального союза, сделать это, не подрывая нынешний Европейский союз, состоящий из двадцати семи или двадцати восьми государств-членов. Назовем этот новый союз Европейским парламентским союзом, или ЕПС, чтобы отличить его от нынешнего Европейского союза (ЕС). В идеале, основная группа членов ЕПС должна включать четыре крупнейшие страны Еврозоны (Германия, Франция, Италия и Испания); как минимум, две или три из этих стран необходимы для того, чтобы сделать ЕПС жизнеспособным. Конечно, было бы лучше, если бы все страны Еврозоны присоединились сразу, но некоторые страны, не входящие в Еврозону, могли бы проявить больше желания присоединиться. Независимо от того, состоит ли первоначальная основная группа из пяти, десяти или двадцати стран, нет причин, по которым она не могла бы мирно и долговечно сосуществовать с ЕС в течение времени, необходимого для того, чтобы убедить все страны-члены ЕС присоединиться к ЕПС, после чего эти два образования могли бы слиться. На переходном этапе страны-члены ЕПС будут участвовать как в его институтах (включая Европейскую Ассамблею, которая будет утверждать бюджет и налоги ЕПС), так и в институтах ЕС. Если члены ЕПС успешно продемонстрируют, что их союз с большими полномочиями может достичь большей фискальной, социальной и экологической справедливости, чем существующий ЕС, то, надеюсь, большинство стран-членов ЕС в конечном итоге, если не сразу, захотят подписать соглашение.
Такой мирный переход, хотя и желателен, но, к сожалению, не является единственным возможным сценарием. На практике, скорее всего, государства, вложившие значительные средства в фискальный демпинг, такие как Люксембург и Ирландия, будут яростно сопротивляться. Они не только откажутся участвовать в проекте; более чем вероятно, что они попытаются саботировать его, утверждая, что ЕПС каким-то образом нарушает существующие договоры. Они могут даже подать иск в Суд Европейского Союза (CJEU) на том основании, что только общий пересмотр европейских договоров (требующий единогласного голосования государств-членов) может положить конец правилу единогласия в бюджетно-финансовой сфере и создать Европейскую Ассамблею, принимающую решения большинством голосов. Аргумент о том, что для отмены правила единогласия необходимо единогласие, может показаться особенно спекулятивным и высокопарным, но национальные интересы, поставленные на карту (или воспринимаемые как поставленные), настолько огромны, что было бы ошибкой думать, что такие аргументы не будут приведены. CJEU признал действительными межправительственные договоры, подписанные в 2012 году для преодоления чрезвычайной финансовой ситуации, определив, что другого законного способа реагирования на кризис не существует. Поэтому вполне возможно, что он точно так же отреагирует на Договор о демократизации Европы (или аналогичный текст) на том основании, что нет другого способа справиться с чрезвычайной ситуацией в демократической и социальной сфере. Однако право не является точной наукой, поэтому нет никакой гарантии, что CJEU одобрит его, и в этом случае у государств, поддерживающих ЕПС, не останется другого выбора, кроме как отказаться от существующих договоров ЕС, чтобы заставить другие страны вести переговоры по новым договорам.
Кроме того, независимо от того, как вступает в силу T-Dem или любой другой аналогичный текст, любая попытка стран ядра создать общую налоговую систему почти неизбежно приведет к напряженности в отношениях со странами, которые решили остаться в стороне. В частности, на переходном этапе, если ЕПС решит обложить налогом корпоративную прибыль, высокие доходы, крупные состояния и выбросы углекислого газа, ему придется делать определенные запросы к странам, не являющимся членами ЕС, о предоставлении информации о трансграничных потоках прибыли, доходах, владении финансовыми активами и содержании углерода в продаваемых товарах. Прошлый опыт подсказывает, что добиться их сотрудничества по таким вопросам будет непросто. Чтобы получить желаемую информацию, скорее всего, придется ввести торговые санкции. Например, в отношении налогообложения прибыли корпораций одним из способов решения проблемы отсутствия адекватного международного сотрудничества может стать распределение прибыли транснациональных корпораций на основе объема товаров и услуг, проданных в разных странах (независимо от того, где прибыль официально - а зачастую и фиктивно - отражена в отчетности). Все говорит о том, что если крупные страны Еврозоны введут санкции против Люксембурга и Ирландии, эти страны быстро сдадутся. Но для жесткой игры необходима воля, тем более что страны, против которых введены санкции, наверняка осудят их как нарушение существующих договоров.
Рассмотрим, например, угрозу США в 2010 году отозвать банковские лицензии у швейцарских банков, ведущих бизнес в США. Эта угроза вывела переговоры из тупика, заставив правительство Швейцарии внести поправки в свои законы, позволяющие банкам передавать налоговым органам США информацию о счетах граждан США, находящихся в Швейцарии. В Европе, если бы Германия, Франция и Италия выступили с подобными угрозами в отношении Люксембурга или Швейцарии, страны, подвергшиеся угрозам, несомненно, заявили бы, что санкции не соответствуют действующим европейским договорам. К сожалению, такие санкции могут быть необходимы для изменения статус-кво, и, вероятно, их придется применять в течение определенного периода времени, прежде чем они окажут реальное воздействие.
Подводя итог, можно сказать, что реальное препятствие не является ни юридическим, ни институциональным; оно в первую очередь политическое и идеологическое. Главный вопрос заключается в том, считают ли страны, которые больше всего страдают от налоговой конкуренции - в основном крупные страны, такие как Франция, Германия, Италия и Испания, - этот вопрос достаточно важным, чтобы оправдать проактивную стратегию, которая может включать карательные санкции против государств, отказывающихся сотрудничать (что может потребовать одностороннего выхода из существующих договоров). На сегодняшний день подход большинства правительств и партий, включая социалистические и социал-демократические партии той или иной направленности, заключается в том, чтобы рассматривать налоговую конкуренцию как проблему, конечно, но проблему, которая, к сожалению, не может быть решена до тех пор, пока Люксембург, Ирландия и все остальные страны отказываются от своего права вето. Но уже давно ясно, что такой подход ни к чему не приведет. К сожалению, правительства крупных стран до сих пор не считали этот вопрос настолько важным, чтобы рисковать разделением ЕС путем создания отдельных политических институтов (таких как Европейская Ассамблея, которую я предлагаю) для подгруппы стран, готовых двигаться вперед. Их колебания понятны. Но в конечном итоге риски, присущие статус-кво, а именно окончательный и потенциально фатальный разрыв между обездоленными классами и сторонниками европейского проекта, представляются более значительными. Кроме того, создание транснационального парламента, осуществляющего фискальный суверенитет путем демократического обсуждения, вероятно, будет хрупким процессом, и поэтому почти неизбежно, что он должен начаться с небольшого числа стран; только после того, как он продемонстрирует свою жизнеспособность, он должен быть распространен на остальные. Другими словами, если процесс (который было бы легче начать раньше) будет отложен до тех пор, пока все двадцать семь или двадцать восемь стран-членов не будут готовы двигаться вперед, он, вероятно, вообще никогда не начнется.
Почему этот процесс еще не начался? В конечном итоге, причина, несомненно, заключается в том, что многие политические лидеры и партии, особенно в Германии и Франции, причем не только правоцентристские, но и левоцентристские, продолжают верить, что преимущества фискальной конкуренции (заставляющие государства сдерживать расходы в то время, когда налоги уже находятся на исторически высоком уровне) перевешивают издержки бесконечной гонки на дно (которая выгодна тем, чей капитал наиболее мобилен) или, по крайней мере, не оправдывают значительных политических осложнений, которые возникнут в результате попытки положить ей конец. Другой не менее важный идеологический фактор заключается в том, что европейский проект долгое время опирался на священное право государств обогащаться за счет торговли и свободной циркуляции товаров, капитала и людей, а затем еще больше обогащаться за счет выкачивания налогов у своих соседей. В действительности, такого священного права не существует: оно является следствием очень специфической идеологической интерпретации истории и политики Европейского Союза, выгоды от которого для высшего класса всех стран-членов (включая Францию и Германию) значительно перевешивают любые выгоды, получаемые низшим и средним классами Ирландии и Люксембурга. Но лидеры настаивали на этом праве так долго, что оно стало восприниматься как легитимное.
Наконец, хотя готовность отказаться от существующих договоров, несомненно, является необходимым условием для достижения соглашения по новым договорам, она отнюдь не является достаточной. После кризиса 2008 года различные политические партии, такие как Podemos в Испании и LFI во Франции, прибегали к идее угрозы выхода из ЕС как способа заставить ЕС согласиться на новую политику, особенно в области фискальной и социальной гармонизации. Проблема в том, что эти партии до сих пор не точно указали, какую новую политическую систему они хотели бы видеть установленной в Европе. Короче говоря, мы знаем, от каких договоров они хотели бы отказаться, но не знаем, какие договоры они хотели бы одобрить вместо них. Проблема этой стратегии заключается в том, что ее легко карикатурно назвать антиевропейской, как это происходит с 2008 года с правительствами Германии и Франции, которые фактически используют европейский проект для навязывания своей инегалитарной идеологии и отказа от рассмотрения общих налогов на европейском уровне. Это мощный аргумент для дискредитации этих начинающих партий в глазах общественности, обеспокоенной перспективой демонтажа ЕС - эффективная стратегия для того, чтобы не допустить их к власти.
Более того, если одна из этих партий каким-то образом придет к власти, например, во Франции, то накопившееся недоверие между странами-членами (в частности, между Францией и Германией) может вызвать хаотичный и неконтролируемый разрыв европейских договоров. Обида и непонимание между странами могут в конечном итоге перевесить их привязанность к европейскому идеалу. Другой риск, на мой взгляд, не менее вероятный, чем первый, заключается в том, что преданность Европе позволит сохранить Европейский Союз вместе, но в отсутствие каких-либо конкретных обязательств по созданию новых институтов или точных планов по фискальной и социальной гармонизации, закончится вялым, разочаровывающим компромиссом, особенно если не будет предварительных общественных дебатов и граждане не смогут разобраться в этих сложных, но исключительно политических вопросах.
Ловушка сепаратизма и каталонский синдром
То, что поставлено на карту в социально-федералистской трансформации Европы, выходит далеко за пределы самой Европы. Вопрос заключается в том, возможна ли иная организация глобальной экономики. Можно ли заменить договоры, которые сегодня регулируют свободную торговлю и таможенные союзы, более широким набором международных соглашений, основанных на модели устойчивого и справедливого развития, с конкретными и достижимыми целями фискальной, социальной и экологической справедливости? В отсутствие таких соглашений существует риск того, что гонка на дно продолжится: фискальный демпинг усилится, неравенство продолжит расти, а ксенофобские, идентичные, антииммигрантские политические партии продолжат использовать ситуацию в своих целях.
Другой риск связан с тем, что можно назвать ловушкой сепаратизма. Примером этого может служить попытка организовать референдум о самоопределении в Каталонии в 2017 году. Поражает то, насколько сильно регионалистские настроения в Каталонии зависят от уровня дохода и образования. Когда каталонских избирателей спросили, поддерживают ли они требование большей региональной автономии (потенциально ведущей к независимости), оказалось, что поддержка возрастает с ростом дохода и образования: поддержка регионалистской идеи достигала 80% среди опрошенных в верхнем дециле дохода или образования по сравнению с 40-50% среди пяти нижних децилей (рис. 16.5-16.6). Если мы рассмотрим только избирателей, поддерживающих референдум о самоопределении (и, таким образом, исключим тех, кто выступает за большую автономию в составе Испании), то обнаружим, что раскол еще более выражен: поддержка независимости значительно выше среди высших классов, особенно среди тех, кто имеет самые высокие доходы. Отметим также, что поддержка самоопределения резко возросла после экономического кризиса, который сильно ударил по Испании после 2009 года, а в 2011-2013 годах произошел второй спад после введения политики жесткой экономии на европейском уровне. Только 20% каталонских избирателей выступали за самоопределение в 2008 году, по сравнению с 32% в 2011 году и 35% в 2016 году. Именно из-за такого быстрого роста поддержки самоопределения каталонское правительство организовало референдум о независимости в 2017 году против воли правительства в Мадриде; выборы были бойкотированы партиями, выступающими за сохранение Каталонии в составе Испании, что вызвало серьезный конституционный кризис, который продолжается до сих пор.
РИС. 16.5. Каталонский регионализм и доходы населения, 2008-2016 гг.
Интерпретация: В 2008 году 47 процентов каталонских избирателей, принадлежащих к нижним 50 процентам распределения доходов, поддержали большую региональную автономию или референдум о самоопределении (ответы на оба вопроса были добавлены), по сравнению с 64 процентами из следующих 40 процентов и 74 процентами из верхних 10 процентов. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
РИС. 16.6. Каталонский регионализм и образование, 2008-2016 гг.
Интерпретация: В 2016 году 44 процента каталонских избирателей, имеющих только начальное образование, поддержали идею большей региональной автономии или референдума о самоопределении (независимости). Эти два показателя были сложены. Сравните это с 60 процентами среди тех, кто имеет диплом о среднем образовании, и 74 процентами среди тех, кто имеет высшее образование. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
Поразительно обнаружить, что каталонский регионализм гораздо более выражен среди тех, кто имеет больше преимуществ. Поучительно сравнить социальный профиль каталонского голосования с профилями, наблюдавшимися на референдумах по Европе, проведенных во Франции в 1992 и 2005 годах и в Великобритании в 2016 году. Во всех случаях мы видим, что благополучные классы в значительной степени голосовали за Европу, а неблагополучные отвергали ее. Эти профили голосования полностью совпадают, более того, поскольку благополучные классы, поддержавшие независимость Каталонии (или увеличение автономии), не имели желания выйти из ЕС - скорее наоборот. Они хотели, чтобы Каталония осталась в ЕС, но в качестве независимого государства, чтобы продолжать получать выгоды от коммерческой и финансовой интеграции с Европой, сохраняя доходы от каталонских налогов в Каталонии.
Конечно, было бы неправильно сводить каталонский регионализм к фискальным мотивам. Культурные и языковые факторы также важны, как и память о франкизме и жестокости центрального правительства в Мадриде. Тем не менее, вопрос фискальной автономии сыграл ключевую роль в каталонском регионалистском движении, тем более что Каталония в среднем богаче, чем остальная Испания. Естественно предположить, что наиболее состоятельные налогоплательщики были особенно возмущены мыслью о том, что часть того, что они платят в виде налогов, передается другим регионам. В отличие от них, низший и средний классы, возможно, несколько более чувствительны к достоинствам социальной и фискальной солидарности. Отметим, однако, что Испания уже является страной с одной из самых децентрализованных налоговых систем в мире, даже по сравнению с гораздо более крупными федеральными государствами. В частности, с 2011 года подоходный налог делится поровну между федеральным правительством и регионами. Существует множество проблем с такой системой : она подрывает саму идею солидарности между гражданами и натравливает регион на регион, что особенно проблематично, когда речь идет о таком инструменте, как подоходный налог, который должен позволить уменьшить неравенство между богатыми и бедными независимо от региональной или профессиональной принадлежности.
Для сравнения, в США подоходный налог всегда был в основном федеральным, несмотря на то, что население страны в семь раз больше, чем в Испании, и несмотря на склонность американцев к децентрализации и правам штатов. С момента создания федерального подоходного налога в 1913 году он стал основным инструментом достижения фискальной прогрессивности, применяя самые высокие ставки к самым высоким доходам. Несомненно, богатые налогоплательщики Калифорнии (штата, почти такого же густонаселенного, как Испания, с населением в шесть раз больше, чем в Каталонии) хотели бы оставлять половину подоходного налога, выплачиваемого самыми высокооплачиваемыми гражданами штата, себе и своим детям, но им никогда не удавалось этого сделать (да и не пытались, поскольку эта идея была бы истолкована как объявление войны сепаратистам). Или рассмотрим пример, более близкий к Испании: в Германской Федеративной Республике подоходный налог является исключительно федеральным. Землям не разрешается взимать дополнительные налоги или оставлять часть доходов себе, независимо от того, что думают налогоплательщики Баварии. Для ясности нет ничего плохого в том, чтобы взимать дополнительные налоги на региональном или местном уровне, при условии, что они остаются умеренными. Но Испания, решив разделить доходы от подоходного налога пятьдесят на пятьдесят с регионами, вероятно, зашла слишком далеко и теперь оказалась в ситуации, когда некоторые каталонцы хотели бы оставить себе 100 процентов, став независимыми.
Европа также несет большую ответственность за каталонский кризис. Помимо того, что Европейский Союз не справился с кризисом Еврозоны, особенно в ущерб Испании, он десятилетиями продвигал модель развития, основанную на идее, что можно иметь все и сразу: интегрированный европейский и глобальный рынок без каких-либо реальных обязательств солидарности или финансирования общественных благ. В таких условиях почему бы Каталонии не попытать счастья и не стать налоговой гаванью, как Люксембург? Для многих каталонцев, выступающих за независимость, это действительно является целью: будучи независимым государством, Каталония могла бы оставлять все свои налоговые поступления для собственного развития и в то же время снизить налоги для иностранных инвесторов, чтобы привлечь новый капитал в регион. Отсутствие необходимости делиться доходами с остальной Испанией облегчит снижение налогов на иностранцев. Несомненно, политика независимости Каталонии была бы совершенно иной, если бы ЕС имел федеральный бюджет, сравнимый с бюджетом США, финансируемый за счет прогрессивных федеральных налогов на доходы и наследство. Если бы налоги, которые платят высокооплачиваемые граждане Каталонии, шли в федеральный бюджет ЕС, подобно тому, как подоходный налог в США идет в федеральный бюджет США, Каталония имела бы лишь ограниченный финансовый интерес в отделении от Испании. Чтобы освободиться от уз фискальной солидарности, ей пришлось бы выйти из Европы с риском быть отстраненной от обширного европейского рынка, стоимость которого была бы непомерно высокой в глазах многих каталонцев, выступающих за независимость. Я не утверждаю, что каталонское движение за регионализм и независимость немедленно исчезнет или что оно должно исчезнуть. Но оно будет серьезно ослаблено, и его внимание будет сосредоточено на культурных, языковых и образовательных вопросах, которые являются важными и сложными, а не на налоговых вопросах и непонятных сделках между регионами. Каталонский кризис в его нынешней форме - это симптом Европы, которая сталкивает регионы друг с другом в гонке на дно без какой-либо фискальной солидарности. Каждая страна ищет выгоду для себя, ущемляя своих партнеров. Каталонский случай показывает, как организация политической системы тесно переплетается с вопросами неравенства, границ и прав собственности.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги