Прогрессивные налоги на богатство и кругооборот капитала
Социальная собственность и разделение прав голоса в компаниях являются важными инструментами для преодоления капитализма, но сами по себе они недостаточны. Если принять идею о том, что частная собственность будет продолжать играть определенную роль в справедливом обществе, особенно в малых и средних фирмах, становится необходимым найти институциональные механизмы, которые предотвратят неограниченную концентрацию собственности, не отвечающую общим интересам, независимо от причин такой концентрации. В этом отношении уроки истории совершенно ясны: крайняя концентрация богатства, которую мы наблюдаем почти во всех обществах (и особенно в Европе) до начала XX века, когда 10 процентов самых богатых владели 80-90 процентами всей собственности (а 1 процент самых богатых владел 60-70 процентами), вовсе не служила общим интересам. Самым ярким доказательством этого утверждения является то, что очень значительное сокращение неравенства, последовавшее за потрясениями и политико-идеологическими изменениями периода 1914-1945 годов, не тормозило экономическое развитие. Концентрация богатства после Второй мировой войны была значительно ниже (верхний дециль стал владеть примерно 50-60%, а верхний центиль - 20-30%), чем до 1914 года, и тем не менее рост ускорился. Что бы ни думали богачи "бель эпок" (1880-1914), крайнее неравенство не было необходимой ценой процветания и промышленного развития. Действительно, все говорит о том, что чрезмерная концентрация богатства усугубляла социальную и националистическую напряженность, блокируя социальные и образовательные инвестиции, которые сделали возможной сбалансированную модель послевоенного развития. Более того, рост концентрации богатства, который мы наблюдаем с 1980-х годов в США, России, Индии и Китае и в меньшей степени в Европе, показывает, что крайнее неравенство в богатстве может восстановиться по разным причинам, начиная от наживы на приватизации и заканчивая тем, что крупные портфели приносят большую прибыль, чем мелкие, не обязательно обеспечивая более высокий рост для большинства населения - отнюдь нет.
Чтобы предотвратить возврат к такой крайней концентрации богатства, прогрессивные налоги на наследство и доходы должны вновь сыграть ту роль, которую они играли в двадцатом веке, когда в Соединенных Штатах и Великобритании ставки доходили до 70-90 процентов на самые высокие доходы и самые большие состояния в течение десятилетий - десятилетий, когда рост вырос до беспрецедентного уровня. Исторический опыт показывает, однако, что одних налогов на наследство и доходы недостаточно; они должны быть дополнены прогрессивным ежегодным налогом на богатство, который я рассматриваю как центральный инструмент для достижения истинной циркуляции капитала.
На это есть несколько причин. Во-первых, налогом на богатство сложнее манипулировать, чем подоходным налогом, особенно в отношении очень богатых людей, чей налогооблагаемый доход зачастую составляет малую долю их состояния, в то время как их фактический экономический доход накапливается в семейных холдингах или специальных транспортных средствах. Если прогрессивный подоходный налог является единственным доступным инструментом, то почти неизбежно, что богатые люди будут платить рискованно маленькие налоги по сравнению с размером их состояния.
Кроме того, следует отметить, что богатство само по себе является показателем способности участвовать в общих расходах - показателем, по крайней мере, столь же значимым и последовательным, как и годовой доход, который может меняться по разным причинам (некоторые из которых не имеют отношения к решению вопроса о том, каким должен быть справедливый налог). Например, если человек владеет важным имуществом (таким как дома, квартиры, склады и заводы), которое по тем или иным причинам не приносит значительного дохода, возможно, потому что оно было отложено для каких-то целей или не поддерживается в надлежащем состоянии, он все равно должен платить налоги. Фактически, во всех странах, где существует налог на недвижимость (будь то жилье, офисы или профессиональное оборудование любого рода), например, налог на имущество в США или налог на недвижимость (taxe foncière) во Франции, никому не придет в голову освобождать крупных владельцев (будь то частные лица или фирмы) на том основании, что они не получают дохода от своей собственности. Но эти налоги появились в XVIII или XIX веках, и по историческим причинам многие виды активов не облагаются налогом (например, нематериальные и финансовые активы). Более того, налог строго пропорционален: одна и та же ставка налога применяется ко всем активам, независимо от того, насколько велик портфель, в который они входят. Таким образом, эффект перераспределения гораздо меньше, чем если бы совокупные активы всех видов (за вычетом долгов) облагались по прогрессивным ставкам.
По сравнению с прогрессивным налогом на наследство, который также является налогом на богатство (в том смысле, что он зависит исключительно от владения, а не от дохода), преимущество ежегодного налога на богатство заключается в том, что он может гораздо быстрее адаптироваться к изменениям в богатстве и в способности каждого налогоплательщика платить. Нет необходимости ждать, пока Марку Цукербергу или Джеффу Безосу исполнится 90 лет и они передадут свое состояние наследникам, чтобы взимать налоги. Налог на наследство по своей природе не является хорошим инструментом для налогообложения недавно накопленных состояний. Ежегодный налог на богатство лучше подходит для этой задачи, особенно с учетом сегодняшней большей продолжительности жизни. Кроме того, обратите внимание, что существующие налоги на богатство (такие как налог на имущество или недвижимость), при всех их ограничениях, всегда приносили больше доходов, чем налоги на наследство, и при этом они менее непопулярны. Действительно, поразительно видеть, насколько непопулярны налоги на наследство во всех опросах, в то время как налоги на имущество и подоходный налог относительно хорошо переносятся. Прогрессивные налоги на богатство (такие как ISF во Франции или "налог на миллионеров", упоминаемый в американских опросах на эту тему) очень популярны. Другими словами, налогоплательщики предпочитают платить ежегодный налог порядка 1-2 процентов от стоимости своего имущества в течение десятилетий, чем платить 20-30 процентов, когда они передают свое имущество наследникам.
Конечно, враждебность некоторых налогоплательщиков из низшего и среднего классов к налогу на наследство может быть вызвана неправильным представлением о фактической величине этого налога (неправильное представление, которое те, кто враждебно относится к прогрессивному налогообложению, естественно, делают все возможное для его поддержания). Но это также отражает понятный страх людей, недавно купивших недвижимость и имеющих ограниченные денежные резервы и финансовые активы, что их дети будут вынуждены заплатить единовременный налог в таком размере, что они будут вынуждены продать недвижимость (будь то дом, дом для отдыха или небольшой бизнес), чтобы заплатить налог. На самом деле, если рассмотреть все эти аспекты вопроса, кажется разумным, что ежегодный налог на недвижимость должен играть большую роль, чем налог на наследство (с точки зрения налоговых поступлений), при условии, что ежегодный налог будет прогрессивным.
Диффузия богатства и всеобщее накопление капитала
И последнее, но не менее важное: прогрессивный налог на богатство является незаменимым инструментом для обеспечения большей циркуляции богатства и более широкого распространения собственности, чем в прошлом. Безусловно, прогрессивные налоги на наследство и подоходный налог, которые были разработаны в двадцатом веке, значительно сократили неравенство доходов и богатства в Европе, США и Японии. Несмотря на историческую важность этих изменений, важно не упускать из виду тот факт, что богатство, тем не менее, оставалось чрезвычайно концентрированным. В Европе доля верхнего дециля частного богатства снизилась с 80-90 процентов в 1900-1910 годах до 50-60 процентов в 2010-2020 годах. Это не только по-прежнему значительная доля для 10 процентов населения, но и тот факт, что бенефициарами этого сокращения неравенства в богатстве стали почти исключительно люди из пятидесятого-девяностого процентиля (доля которых выросла с едва ли 10 процентов до 30-40 процентов от общего числа). Напротив, распространение богатства никогда не затрагивало нижние 50 процентов, доля которых в общем частном богатстве всегда составляла около 5-10 процентов (или даже ниже) во всех странах и периодах, по которым имеются данные. Более того, с 1980-х годов доля частного богатства, принадлежащая неблагополучным классам (нижние 50 процентов распределения) и родовому среднему классу (как я называю следующие, или "средние", 40 процентов - пятидесятый-девяностый процентили распределения), почти везде сократилась. Это особенно верно в Соединенных Штатах, где доля богатства, принадлежащая обеспеченным людям (верхний дециль), в 2010-х годах поднялась выше 70 процентов. Это также наблюдается в Европе, хотя и в меньшей степени, а также в Индии, Китае и России, где концентрация богатства быстро приближается к американской (или превосходит ее, в случае России).
Такое ограниченное распространение богатства подразумевает, что нижние 50 процентов имеют минимальную возможность участвовать в экономической жизни путем создания и ведения бизнеса. Это не тот идеал участия, к которому должно стремиться справедливое общество. Было предпринято множество попыток более широкого распределения богатства, включая аграрную реформу, направленную на разделение крупных ферм в сотни или тысячи акров, чтобы позволить более скромным фермерам обрабатывать свою собственную землю и пожинать ее плоды вместо того, чтобы платить арендную плату помещикам. Французская революция стала свидетелем ряда более или менее амбициозных попыток земельной реформы, хотя бедные крестьяне не всегда были основными бенефициарами. Более амбициозные аграрные реформы были проведены в других странах за последние два века: в Ирландии и Испании в конце XIX - начале XX века, в Мексике после революции 1910 года, в Японии и Корее после Второй мировой войны, а также в некоторых индийских штатах (таких как Западная Бенгалия или Керала) в 1970-х и 1980-х годах.
Таким образом, аграрная реформа сыграла значительную роль в распределении богатства в различных контекстах. Тем не менее, она сталкивается с рядом структурных проблем. Во-первых, нет очевидной причины, по которой перераспределение богатства должно ограничиваться собственностью на землю (кроме простоты, особенно в преимущественно сельских обществах). На практике различные формы капитала дополняют друг друга, и гиперконцентрация других активов (таких как оборудование, инструменты, склады, офисы, здания, наличность и финансовые активы всех видов) создает проблемы, аналогичные концентрации земельного богатства. В частности, это приводит к гиперконцентрации экономической власти в руках немногих. Более того, аграрные реформаторы склонны полагать, что достаточно перераспределить собственность раз и навсегда, после чего экономическое развитие будет гармонично продолжаться вечно. Однако исторический опыт показывает, что крайнее неравенство богатства имеет тенденцию воспроизводиться в других формах по мере того, как аграрные общества прошлого уступают место обществам, основанным на промышленном и финансовом богатстве и недвижимости. Богатство может стать концентрированным по многим причинам, включая экономические потрясения, выгодные меньшинству (например, выгодные приватизации или технологические революции), и различные кумулятивные механизмы, позволяющие самым крупным первоначальным пакетам акций расти быстрее, чем меньшим состояниям (за счет достижения более высоких урожаев, использования рыночной власти или стратегий правовой и фискальной оптимизации).
Если мы действительно хотим распространить богатство, чтобы позволить нижним 50 процентам приобрести значительные активы и полноценно участвовать в экономической и социальной жизни, поэтому необходимо обобщить и превратить аграрную реформу в постоянный процесс, затрагивающий всю совокупность частного капитала. Наиболее логичным было бы создание фонда капитала, который должен был бы выдаваться каждому молодому человеку (скажем, в возрасте 25 лет) и финансироваться за счет прогрессивного налога на частное богатство. По замыслу, такая система будет рассеивать богатство у основания и ограничивать его концентрацию на вершине.
Триптих прогрессивного налогообложения: Имущество, наследство, доход
В самом широком смысле налоговая система справедливого общества будет опираться на три основных прогрессивных налога: прогрессивный ежегодный налог на имущество, прогрессивный налог на наследство и прогрессивный налог на доход. Как указано здесь, ежегодный налог на имущество и налог на наследство вместе дадут около 5 процентов национального дохода, все из которых будут использованы для финансирования капитального вклада. Прогрессивный подоходный налог, включающий в себя налоги на социальное обеспечение и прогрессивный налог на выбросы углерода, даст около 45% национального дохода, который будет использован для финансирования всех других государственных расходов, включая базовый доход и, прежде всего, государство всеобщего благосостояния (которое будет охватывать здравоохранение, образование, пенсии и так далее). Я начну с обсуждения компонента богатства, то есть прогрессивных налогов на имущество и наследство и всеобщего капитала. Обсуждение компонента доходов и государства всеобщего благосостояния я откладываю на потом.
Некоторые моменты требуют дополнительных комментариев. Приведенные здесь цифры служат лишь для иллюстрации. Установление точных параметров потребует широкого обсуждения и широкой демократической дискуссии; в мои намерения не входит завершить все дебаты этой книгой. Отметим также, что компонент богатства включает в себя относительно амбициозную версию капитального вклада. В частности, при доходах порядка 5 процентов национального дохода от налогов на имущество и наследство можно оплатить капитал в размере примерно 60 процентов от среднего богатства взрослого человека, который будет передан каждому молодому человеку в возрасте 25 лет.
Рассмотрим пример. В богатых странах (Западная Европа, США, Япония) среднее частное состояние в конце 2010-х годов составляло примерно 200 000 евро на взрослого человека. Таким образом, капитальный вклад составил бы 120 000 евро. По сути, такая система обеспечила бы каждому человеку эквивалент наследства. Сегодня, в силу крайней концентрации богатства, беднейшие 50% практически ничего не получают (едва ли 5-10% от среднего богатства); самые богатые 10% молодых взрослых наследуют несколько сотен тысяч евро, а остальные получают миллионы или десятки миллионов. При предложенной здесь системе каждый молодой человек мог бы начать свою личную и профессиональную жизнь с состоянием, равным 60 процентам от среднего по стране, что открыло бы новые возможности, такие как покупка дома или открытие бизнеса. Заметим, что такая система всеобщего государственного наследования гарантировала бы каждому человеку получение капитала в возрасте 25 лет, в то время как частное наследование влечет за собой значительную неопределенность в отношении возраста, в котором дети получат наследство от своих родителей (из-за большого разброса в возрасте смерти и возрасте, в котором у родителей появляются дети). На практике это означает, что дети вступают в наследство все позже и позже. Отметим также, что предлагаемая здесь система значительно снизит средний возраст обладателей богатства, что может влить новую энергию в общество и экономику.
Система, которую я предлагаю, имеет давнюю родословную. В 1795 году Томас Пейн в своей книге "Аграрная справедливость" предложил ввести налог на наследство для финансирования базового дохода. Совсем недавно Энтони Аткинсон предложил использовать поступления от прогрессивного налога на наследство для финансирования капитального вклада для каждого молодого взрослого. Принципиальная новизна моего предложения заключается в использовании поступлений как от налога на наследство, так и от ежегодного налога на недвижимость для оплаты капитального вклада; это сделает возможным гораздо более крупные вклады и обеспечит постоянную циркуляцию богатства. Обратите внимание, что суммы, которые я предлагаю мобилизовать для финансирования фонда накопления капитала, значительны (5 процентов национального дохода) и повлекут за собой существенное увеличение налогов на имущество и наследство для самых богатых людей. Тем не менее, это небольшая сумма по сравнению с общим налоговым законопроектом (здесь установленным на уровне 50 процентов национального дохода). В абстрактном смысле ничто не мешает создать еще более амбициозную систему наделения капиталом, чем я предлагаю здесь; например, можно было бы рассмотреть вариант трансферта, равного среднему уровню благосостояния на одного взрослого в любом данном обществе.
На мой взгляд, эту систему следует использовать вместе с новыми правилами разделения власти в советах директоров корпораций и ограничениями на влияние крупных акционеров, о которых я говорил ранее. Таким образом, диффузия и омоложение богатства окажут еще большее влияние на распределение экономической власти.
О возвращении к фискальной прогрессивности и постоянной земельной реформе
Теперь я перехожу к прогрессивным налоговым ставкам и графикам, необходимым для финансирования всех этих нововведений. Я предлагаю, чтобы ставки, устанавливаемые на самые крупные наследства и самые высокие доходы, составляли порядка 60-70% на состояния или доходы, превышающие в десять раз среднее состояние или доход, и порядка 80-90% на те, которые превышают в сто раз средний уровень (Таблица 17.1). Эти ставки соответствуют тем, которые устанавливались в двадцатом веке в ряде стран (включая США и Великобританию в период 1930-1980 годов). Оглядываясь назад, мы видим, что в те десятилетия наблюдался один из самых высоких темпов роста за всю историю человечества. Поэтому представляется разумным попытаться повторить такие высокие темпы. Поступить так означало бы четкую решимость сократить неравенство и порвать с рейганизмом, что могло бы оказать важное влияние на изменение структуры электоральных и политических конфликтов.
Наиболее инновационный аспект новых налогов, которые я предлагаю и которые, конечно, требуют дальнейшего обсуждения, связан с ежегодным прогрессивным налогом на богатство. Обратившись к прошлому, мы обнаружим, что налоги на богатство, как правило, были разработаны довольно бессистемно. Такие налоги, как налог на имущество в США или налог на недвижимость во Франции, которые возникли в девятнадцатом веке, сегодня имеют эффективную ставку около 1 процента. Они, как правило, не учитывают финансовые активы (которые составляют большую часть крупных состояний) или долги (которые, конечно, являются более тяжелым бременем для менее состоятельных людей). Таким образом, они фактически являются резко регрессивными налогами на богатство, с гораздо более высокими эффективными ставками для самых маленьких состояний, чем для самых больших. Что касается налогов на богатство, которые были опробованы в двадцатом веке, особенно в германской и скандинавской Европе, а также во Франции в последние десятилетия с ISF, ставки обычно варьировались от 0 процентов для самых маленьких состояний до 2-3 процентов для самых больших.
Там, где проводилась земельная реформа, неявные ставки налога на самые крупные владения иногда были намного выше. Например, если аграрные реформаторы решили, что все фермы площадью 500 акров и более должны быть перераспределены между безземельными крестьянами, то эффективная ставка налога на владение площадью 2000 акров составит 75 процентов. Гипотетически можно представить, что вся Ирландия принадлежит одному человеку или что один человек владеет формулой бесконечной ценности для всего человечества, в этом случае здравый смысл явно диктует ставку перераспределения, близкую к 100 процентам. Когда в конце Второй мировой войны единовременные налоги взимались с недвижимости и финансового капитала, ставки достигали 40-50 процентов (или даже выше) для самых крупных состояний.
Ставка налога составляет 0,1% для богатства ниже среднего уровня по стране, постепенно повышаясь до 1% при среднем уровне в два раза, 10% при среднем уровне в сто раз, 60% при среднем уровне в 1000 раз (или 200 миллионов евро, если средний уровень богатства на взрослого человека составляет 200 000 евро) и 90% при среднем уровне в 10 000 раз (что составляет 2 миллиарда евро). По сравнению с действующей системой налогообложения недвижимости по единой ставке, которая используется в ряде стран, данная схема приведет к существенному снижению налогов для 80-90% наименее обеспеченных людей и, следовательно, облегчит им приобретение недвижимости. Напротив, для самых богатых людей это привело бы к очень сильному увеличению налогов. 90-процентный налог на миллиардеров немедленно уменьшит их богатство до одной десятой от прежнего и снизит долю национального богатства, принадлежащего миллиардерам, до уровня ниже того, который был в период 1950-1980 годов.
Я хочу еще раз подчеркнуть, что указанные здесь налоговые ставки предназначены только для иллюстративных целей; они должны стать предметом коллективного обсуждения и широкого эксперимента. Одним из достоинств прогрессивного налога на недвижимость является обеспечение прозрачности в отношении богатства. Другими словами, введение такого налога, возможно, с более низкими ставками, чем указанные здесь, позволит получить больше информации о темпах роста состояний разного размера, а ставки можно будет корректировать по мере необходимости для достижения любой цели по деконцентрации богатства, которую решит поставить общество. Имеющиеся на данном этапе данные показывают, что с 1980-х годов темпы роста крупнейших состояний составляли порядка 6-8 процентов в год. Это говорит о том, что для снижения концентрации богатства на вершине распределения или, по крайней мере, для ее стабилизации необходимы налоговые ставки не менее 5-10 процентов. Заметим также, что нет строгой необходимости (при отсутствии какой-либо чрезвычайной ситуации) немедленно облагать крупнейшие состояния налогом по ставкам от 60 до 90 процентов: ставки в 10-20 процентов позволят достичь того же результата в течение нескольких лет.
Наконец, обратите внимание, что в любом случае необходимо, чтобы предлагаемые здесь прогрессивные налоги на имущество и наследство применялись к общему богатству - то есть к общей стоимости недвижимости, бизнеса и финансовых активов (за вычетом долгов), которыми владеет или которые получил данный человек, без исключения. Аналогичным образом, прогрессивный подоходный налог должен применяться к совокупному доходу, включая доходы как от труда (зарплаты, пенсии, доходы, не связанные с оплатой труда, и т.д.), так и от капитала (дивиденды, проценты, прибыль, рента и т.д.). История показывает, что если различные виды активов и различные формы дохода не рассматриваются в налоговом кодексе одинаково, налогоплательщики будут реагировать оптимизацией, создавая ощущение несправедливости, которое может подорвать систему не только технически, но и сделать ее менее демократически приемлемой. В частности, не имеет смысла освобождать определенные виды активов от налога на имущество или наследство, поскольку это только поощрит уклонение от уплаты налогов.
На пути к социальному и временному владению
Подведем итог: предлагаемая здесь модель партисипативного социализма опирается на два ключевых столпа: во-первых, общественная собственность и совместное право голоса в компаниях, а во-вторых, временное владение и обращение капитала. Это важнейшие инструменты для преодоления нынешней системы частной собственности. Объединив их, мы сможем создать систему собственности, имеющую мало общего с сегодняшним частным капитализмом; более того, это будет подлинная трансценденция капитализма.
Эти предложения могут показаться радикальными. На самом деле они являются кульминацией эволюции, начавшейся в конце XIX - начале XX века. И разделение власти в фирмах, и прогрессивное налогообложение зародились в тот период. В последние десятилетия эта эволюция остановилась, отчасти потому, что социал-демократы не смогли внедрить инновации и интернационализировать свой проект, а отчасти потому, что драматический крах советского коммунизма вверг мир в фазу неограниченного дерегулирования и отказа от всех эгалитарных амбиций в 1980-х годах (Россия и ее олигархи, несомненно, являются самой яркой иллюстрацией этого изменения). Мастерство, с которым образовавшийся политико-идеологический вакуум был заполнен сторонниками консервативной революции 1980-х годов и националистической антииммигрантской линии в более позднее время, сделало все остальное. Однако после кризиса 2008 года стали заметны первые проблески нового движения, появилось и широко обсуждается множество предложений о новых формах разделения власти и прогрессивного налогообложения. Конечно, неопритаристская идеология остается живучей, а нативистское отступление - заманчивым, но перемены очевидны. Предложения, которые я здесь излагаю, лишь дополняют это движение, которое я попытался представить в широкой исторической перспективе.
В частности, понятие временного владения, воплощенное в описанном выше прогрессивном налоге на недвижимость, в конечном итоге является продолжением форм временного владения, подразумеваемых в прогрессивных налогах на наследство и подоходном налоге, которые были опробованы в двадцатом веке. В целом, эти фискальные институты рассматривали собственность как социальное отношение, которое, следовательно, должно регулироваться как таковое. Идея о том, что существует сугубо частная собственность и что определенные люди имеют на нее неприкосновенное естественное право, не выдерживает анализа. Накопление богатства всегда является плодом социального процесса, который зависит, в том числе, от общественных инфраструктур (таких как правовая, налоговая, образовательная системы), общественного разделения труда и знаний, накопленных человечеством за века. В таких условиях совершенно логично, что люди, накопившие большое количество богатства, должны ежегодно возвращать часть его в общество: таким образом, право собственности становится временным, а не постоянным. В конечном счете, единственным реальным аргументом против этой логики является "аргумент ящика Пандоры", на который я уже неоднократно ссылался: а именно, что любой вызов частной собственности неизбежно приведет к неконтролируемому хаосу, так что лучше никогда не открывать ящик. Однако опыт ХХ века показал, что этот аргумент не соответствует действительности: круто прогрессивные налоги не только совместимы с быстрым ростом; более того, они являются важным компонентом стратегии развития, основанной на относительно равном доступе к образованию и общем сокращении неравенства.
Еще раз хочу подчеркнуть, что цель обращения к урокам истории - предложить возможные пути для экспериментов, а не готовые решения. В таких вопросах, как разделение власти в корпорациях, прогрессивное налогообложение и постоянная циркуляция богатства, мышление не изменится, пока успешные эксперименты не покажут, что предлагаемые мной инновации могут работать. Так было всегда, когда речь шла об изменении режимов неравенства.
О прозрачности богатства в одной стране
В идеале возвращение к социальной прогрессивности и введение прогрессивного налога на недвижимость должно происходить в как можно более широкой международной среде. Лучше всего было бы создать государственный финансовый реестр, который позволил бы правительствам и налоговым органам обмениваться всей необходимой информацией о конечных владельцах финансовых активов, выпущенных в разных странах. Такие реестры уже существуют, но они в основном находятся в руках частных посредников. Однако нет причин, по которым правительства Европы, США и других стран не могли бы договориться об изменении условий некоторых договоров, чтобы потребовать внесения активов в государственный реестр; для этого нет никаких технических препятствий.
Позже я подробнее расскажу о том, как можно было бы подумать о преобразовании правовых основ глобальной экономики и переписать договоры, регулирующие коммерческие и финансовые обмены, чтобы способствовать развитию формы социального федерализма на глобальном уровне. На данном этапе я просто хочу отметить, что у правительств есть значительная свобода маневра. Они могут добиться прогресса в снижении неравенства и создании более справедливых форм собственности, не дожидаясь международного сотрудничества. Это очевидно для очень крупных государств, таких как США и Китай (а вскоре и Индия). В Соединенных Штатах нет никаких сомнений в том, что федеральное правительство, если у него будет на то желание, имеет средства для обеспечения выполнения любых решений, которые оно принимает в отношении налогов. Я уже упоминал об угрозе санкций США в отношении швейцарских банков в 2010 году, что немедленно привело к изменениям в швейцарском банковском законодательстве. Это можно делать гораздо более систематически.
Обратите внимание, что большая часть налогового законодательства США распространяется на граждан США независимо от того, где они живут. Другими словами, любой человек, желающий скрыться от налоговых органов США, должен будет отказаться от гражданства США или даже в некоторых случаях отказаться от ведения бизнеса в США (или даже от ведения бизнеса в долларах, прямо или косвенно, в любой точке мира). Это может стать очень дорогостоящим для человека или предприятия. Подводя итог: будет или не будет Соединенные Штаты переходить к более прогрессивной налоговой структуре (возможно, включая прогрессивный налог на недвижимость, ведущий к циркуляции капитала, как описано выше) - это чисто политический и идеологический вопрос; нет никаких технических причин, почему это не может быть сделано.
Важно также отметить, что хотя малые государства, такие как Франция, очевидно, больше выигрывают от международного сотрудничества, у них также есть большое пространство для маневра, если они хотят проводить новую политику на национальном уровне. Они могут не только принять новые правила, касающиеся распределения власти и права голоса в компаниях (как это сделали такие страны, как Германия и Швеция, несколько десятилетий назад, не дожидаясь, пока это сделают другие страны); они также могут ввести прогрессивные налоги на недвижимость и предпринять другие шаги для снижения неравенства доходов и богатства. Это важно, тем более что это противоречит распространенному в последние десятилетия фаталистическому мнению о том, что глобализация навязывает всем одну единственную политику (которая как раз и является той политикой, за которую выступают сторонники этой точки зрения). Такой фатализм в значительной степени ответственен за отказ от амбициозных экономических реформ и отступление к нативизму и национализму. Однако на практике поступления от французского налога на богатство (ISF) с 1990 по 2018 год выросли более чем в четыре раза, более чем в два раза превысив темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП), что является достаточно четким признаком того, что в одной стране можно взимать такой налог и получать от него значительные доходы. 59 Это было верно, несмотря на то, что контроль за соблюдением налога на богатство всегда был печально известен. Аудиторские проверки были крайне недостаточными, и сменявшие друг друга правительства предпочитали позволять частным лицам декларировать свои активы без систематических проверок, хотя они могли бы ввести систему, основанную на предварительно заполненных декларациях о богатстве с использованием информации о финансовых активах, предоставляемой банками и другими финансовыми учреждениями (опираясь при этом на существующий реестр недвижимости с оценками, обновляемыми с учетом последних сделок). Такие предварительно заполненные декларации уже являются стандартной практикой в случае с подоходным налогом. Если бы это было сделано, поступления в ISF росли бы еще быстрее.
В целом, нет причин, по которым государство среднего размера (например, Франция) не может двигаться в направлении большей прозрачности богатства даже при отсутствии международного сотрудничества. Очевидно, что это относится к недвижимости, расположенной внутри страны, будь то жилье или деловая недвижимость (офисы, заводы, склады, магазины, рестораны и т.д.). В более общем смысле это также относится ко всем фирмам, ведущим бизнес в стране или имеющим там экономические интересы. Возьмем, к примеру, французский налог на недвижимость (taxe foncière). Как и налог на недвижимость в США и аналогичные сборы в других странах, этот налог должен платить каждый, кто владеет недвижимостью (жилой или коммерческой) на территории Франции.
Обратите внимание, что налог на недвижимость должны платить владельцы недвижимости (физические и юридические лица) независимо от того, находятся ли они сами во Франции или за границей (или находятся в собственности физических лиц, находящихся во Франции или за границей). В настоящее время сумма налога на недвижимость не зависит от личности владельца или его общего состояния (поскольку это строго пропорциональный налог), поэтому налоговые органы не нуждаются в дополнительной информации (кроме названия владельца или организации, которой должен быть отправлен счет). Однако налоговые органы могли бы легко потребовать от корпораций, холдинговых компаний, фондов и других юридических лиц, указанных в качестве владельцев, предоставить имена их акционеров и количество акций, принадлежащих каждому из них, в противном случае были бы применены штрафные санкции. Имея такую информацию в сочетании с информацией о финансовых активах, предоставляемой банками и другими финансовыми учреждениями, налоговые органы могли бы легко преобразовать налог на недвижимость в прогрессивный налог на индивидуальное чистое богатство, автоматически учитывающий всю жилую и коммерческую недвижимость во Франции, независимо от того, принадлежит ли она напрямую или через акции, доли товарищества или другие виды финансового посредничества. Налоговые органы могли бы также потребовать от всех фирм, ведущих бизнес во Франции или имеющих экономические интересы в стране, предоставлять информацию о своих владельцах, если такая информация будет полезна для обеспечения соблюдения налогового законодательства.
Такая прозрачность богатства позволила бы установить единый прогрессивный налог на имущество (прямой потомок существующего налога на недвижимость и бывшего налога на богатство), при этом резко снизив налоги для людей со скромным достатком или без имущества и увеличив налоги для тех, кто уже владеет большими суммами. Например, человек, владеющий домом или бизнесом стоимостью 300 000 евро, но имеющий долг в 250 000 евро, будет облагаться налогом на основе своего чистого богатства в размере всего 50 000 евро, что при прогрессивной шкале, приведет к налогу, близкому к нулю, и, следовательно, к значительному снижению налога по сравнению с действующим налогом на недвижимость. Напротив, другой человек, владеющий аналогичной недвижимостью стоимостью 300 000 евро вместе с финансовым портфелем стоимостью 2 миллиона евро, который в настоящее время платит такой же налог на недвижимость, как и первый (что многое говорит об абсурдности, несправедливости и архаичности нынешней налоговой системы, зародившейся еще в начале XIX века), столкнется с резким увеличением налога на богатство.
При такой системе единственной стратегией ухода от налогов, доступной владельцам жилой или деловой недвижимости во Франции, будет продажа активов и выезд из страны. Для борьбы с этим можно было бы ввести налог на выезд. В любом случае, такая стратегия ухода от налогов подразумевает продажу имущества (жилья или бизнеса ), что снизит соответствующую цену и приведет к его покупке оставшимися в стране людьми (предположительно, гораздо большим числом, включая миллионы высококомпетентных лиц). Действительно, возможное снижение цен на активы было бы прекрасным явлением, по крайней мере, до определенного момента. Во Франции и других странах стремительный рост цен на недвижимость (особенно в крупных городах) отчасти вызван тем, что французские и иностранные покупатели приобретают недвижимость, которая им не нужна и которую с пользой могли бы приобрести менее состоятельные люди. Важным моментом является то, что даже без соглашения с другими странами такая страна, как Франция, может легко ввести новые правила прозрачности для фирм (и других "моральных лиц"), владеющих недвижимостью на французской земле.
О внесении фискальной справедливости в Конституцию
Наконец, важно добавить, что разработка новых форм фискальной прогрессивности для перехода от частной собственности к социальной и временной собственности может потребовать конституционных изменений. Это не ново. В 1913 году в Конституцию США пришлось внести поправки, чтобы разрешить создание федерального подоходного налога и, позднее, федерального налога на наследство. Развитие совместного управления и включение профсоюзов в структуры корпоративного управления привело к тому, что новое социальное и коллективное определение собственности было включено в конституции Германии 1919 и 1949 годов. Аналогичным образом, для введения разделения власти в корпорациях и прогрессивных налогов на богатство и доходы, описанных выше, в некоторых странах может потребоваться изменение существующих конституций.
В целом, конституции и декларации прав, появившиеся в конце XVIII века или в следующем столетии, были пропитаны проприетарной идеологией той эпохи. Существующие права собственности пользовались настоящей конституционной защитой, которые не могли быть оспорены ни по какой причине, независимо от политики правительства, находящегося у власти. Именно в таких условиях Великобритания и Франция решили выплатить компенсацию рабовладельцам при отмене рабства в 1833 и 1848 годах. В сознании правящего класса того времени было просто немыслимо лишать кого-либо собственности без справедливой компенсации. В отличие от этого, никто не считал нужным выплачивать рабам компенсацию за причиненные им страдания. Уважение к владельцам собственности по-прежнему пронизывает любое количество конституций по всему миру. В них необходимо внести изменения, прежде чем обращение собственности и всеобщее наделение капиталом станут реальностью. Также было бы неплохо закрепить в конституции явный принцип фискальной справедливости, основанный на прогрессивном налогообложении, чтобы богатые не могли платить пропорционально меньше налогов, чем бедные (и чтобы они могли платить больше, если так решат законодатели; ни одному конституционному судье не должно быть позволено препятствовать воле большинства в этом отношении).
В том же духе конституция (или другой основной закон) должна требовать от правительства публикации точных ежегодных оценок сумм налогов, фактически уплачиваемых различными классами доходов и богатства, чтобы граждане могли участвовать в информированных дебатах по налоговым вопросам, а их представители могли иметь достоверные цифры, на основании которых можно вносить коррективы в параметры налоговой системы. Это особенно важно, поскольку отсутствие достаточно подробной информации является одним из основных факторов, препятствующих мобилизации граждан и контролю за действиями правительства по этим вопросам. Это справедливо не только для капиталистических демократий (где недостаток прозрачности налоговой системы проявляется, например, в Европе, США и Индии), но и для других политических систем, таких как Россия и коммунистический Китай, где официальная риторика о борьбе с коррупцией резко контрастирует со скудостью публикуемых фискальных данных.
Кроме того, напомним, что Верховный суд США и другие конституционные суды, за которыми остается последнее слово по конституционным вопросам в различных западных странах, часто проявляют себя как крайне консервативные в социальных и экономических вопросах. Там, где конституция оставляет трещину, через которую они могут просунуть свои предвзятые взгляды, судьи быстро выдают свои мнения за закон. Поэтому важно, чтобы конституция как можно точнее определяла фискальную справедливость и принцип прогрессивности, оставляя за выборными законодательными органами право определять степень прогрессивности, не позволяя судьям вмешиваться в этот процесс. Любое количество эпизодов в конституционной истории с девятисот десятого века до наших дней показывает необходимость проявлять осторожность и опасаться власти судей в экономических и социальных вопросах. В 1895 году Верховный суд США решил истолковать неоднозначные положения Конституции в явно консервативном ключе, приняв решение о том, что федеральный подоходный налог будет неконституционным (положив начало длительному процессу, который привел к принятию Шестнадцатой поправки в 1913 году). В следующем году те же судьи в зловещем деле "Плесси против Фергюсона" постановили, что практика расовой сегрегации в южных штатах является абсолютно законной.
В 1930-х годах Верховный суд вновь отличился, отменив социальное и налоговое законодательство Нового курса на том основании, что некоторые новые правила неконституционно ущемляли свободу предпринимательства и частного договора. Переизбранный в ноябре 1936 года с 61 процентом голосов и разъяренный тем, что пришлось отложить реализацию своей программы, президент Франклин Д. Рузвельт объявил в начале 1937 года, что намерен представить законопроект, который позволит ему назначить дополнительных судей в Верховный суд, чтобы положить конец тупиковой ситуации. В конечном итоге, под давлением политических ветвей власти, суд одобрил ключевой закон о минимальной заработной плате, который он ранее отклонил, положив конец кризису.
С 1970-х годов, благодаря судьям, назначенным президентами-республиканцами, Верховный суд принимает все более консервативные решения, отменяя все законы, направленные на ограничение влияния частных денег в политике и финансирования избирательных кампаний, во имя "свободы слова" в интерпретации судей. Если демократы решат в будущем принять законодательные меры в этой области, им придется начать с внесения поправок в конституцию (что сложно, но это уже неоднократно делалось в прошлом, и это следует иметь в виду как возможный вариант в случае необходимости), или же им придется изменить состав Верховного суда, что проще, но к этому обычно относятся с подозрением.
Примеры злоупотребления судебной властью, к сожалению, не ограничиваются Верховным судом США. Дело Кирхгофа в Германии является особенно вопиющим примером. Налоговый юрист, явно раздраженный налоговой системой, Пауль Кирххоф был представлен как человек, который мог бы стать министром финансов Ангелы Меркель, если бы ее партия победила на выборах 2005 года. Он предложил ограничить налоговую ставку для самых высоких доходов 25 процентами. В политике каждый, конечно, имеет право на свое мнение, но на немецких избирателей идеи Кирхгофа не произвели впечатления: его предложение о плоском налоге значительно сократило перевес Христианско-демократического союза, так что Меркель в итоге была вынуждена создать коалицию с Социал-демократической партией и избавиться от своего потенциального советника. Но интересен тот факт, что в 1995 году, когда Кирхгоф выступал в качестве судьи в конституционном суде Германии, он смог осудить любой налог выше 50 процентов как неконституционный. Это вызвало скандал, и в итоге решение было отменено другими судьями в 1999 году, которые в 2006 году подтвердили, что в полномочия судей не входит установление количественных ограничений для налогов.
Во Франции бывший председатель Конституционного совета, занимавший несколько министерских постов при консервативных правительствах, недавно рассказал, что больше всего он гордится решением 2012 года, в котором объявлялось, что предельная ставка налога в 75 процентов на доход свыше 1 миллиона евро неконституционна. По его мнению, это решение было обоснованным, поскольку согласно французской конституции налог является "взносом" и не может быть "конфискационным". Но нигде в конституции не упоминается конкретная цифра, поэтому данное решение основывалось на чисто личной интерпретации судьи. Как и любой гражданин, бывший председатель Конституционного совета, очевидно, имеет право считать налоговые ставки в 70-90 процентов, которые десятилетиями устанавливались на доходы и наследство во многих странах в двадцатом веке (включая США и Великобританию), не принесшими желаемых результатов или плохой политикой. Он волен публиковать свои аргументы в прессе, выступать с речами, делиться ими со своими друзьями или даже написать книгу. Но использование своего положения конституционного судьи для навязывания своего мнения без малейших аргументов в его поддержку представляет собой явное злоупотребление властью.
Завершая это обсуждение, позвольте мне добавить, что конституционные суды являются бесценными, но хрупкими институтами. Важно ограничить возможность избранных правительств использовать их в своих целях. Но именно потому, что эти институты столь бесценны и хрупки, также важно не допустить, чтобы судьи, которым доверены такие выдающиеся функции, использовали их в своих целях. Поэтому очень важно четко определить, что относится к юридической сфере, а что - к политической. На мой взгляд, самым мудрым курсом было бы записать в конституции минимальный принцип фискальной справедливости, основанный на нерегрессивности (то есть пропорциональное бремя налога на богатство или подоходного налога на наиболее богатую часть населения не должно быть ниже пропорционального бремени на беднейшую часть населения), и обязать правительство публиковать адекватную информацию о том, как распределяется налог, чтобы граждане могли судить, соблюдается ли принцип нерегрессивности. Важно оставить за выборными парламентами право устанавливать желаемую степень прогрессивности после общественного обсуждения и на основе исторического и личного опыта; судьям не должно быть позволено вмешиваться.
Базовый доход и справедливая заработная плата: Роль прогрессивного подоходного налога
До сих пор я концентрировался на вопросе распространения богатства. Как бы это ни было важно, это далеко не единственная цель снижения неравенства. При налоговой системе, прогрессивный налог на имущество (сочетающий в себе и ежегодный налог, и налог на наследство) давал бы ежегодные поступления, эквивалентные 5 процентам национального дохода, по сравнению с 45 процентами национального дохода, получаемыми от прогрессивного подоходного налога. Конечно, это не означает, что налог на богатство лишь на одну девятую часть важнее подоходного налога. Компонент моего плана, состоящий из прогрессивного налога на недвижимость и универсального фонда капитала, окажет долгосрочное структурное воздействие на распределение богатства и экономической власти, что намного превосходит его чисто фискальное значение. Тем не менее, прогрессивный подоходный налог остается, на мой взгляд, основным источником финансирования государства всеобщего благосостояния и государственных расходов в целом (образование, здравоохранение, пенсии и т.д.). Для упрощения я включил в понятие подоходного налога не только подоходный налог в строгом смысле слова, но и социальное обеспечение и другие налоги на заработную плату и самозанятость, а также обязательные социальные взносы, которые основаны на трудовых доходах (и в некоторых случаях на доходах от капитала).
Эти социальные налоги фактически являются разновидностью подоходного налога в том смысле, что их размер зависит от дохода, в некоторых случаях ставки зависят от дохода. Ключевое отличие заключается в том, что доходы от социальных налогов обычно поступают не в государственную казну, а в специальные фонды, созданные для финансирования медицинского страхования, пенсий, страхования по безработице и так далее. Я считаю необходимым, чтобы такие специальные фонды продолжали оставаться хранилищем социальных налогов. Учитывая очень высокий уровень общего налогообложения (установленный здесь на уровне 50 процентов от национального дохода, но который может быть еще выше, если это оправдано необходимостью), важно обеспечить, чтобы граждане имели лучшее представление о том, как используются их деньги, в частности, на какие социальные цели они направляются. Одним из способов достижения этой цели может быть создание отдельных фондов для различных видов расходов. В целом, нам необходима максимально возможная прозрачность в отношении источника и назначения всех налоговых средств.
На практике мы обнаруживаем большое разнообразие в источниках налоговых поступлений в разных странах. В Западной Европе, где доходы стабилизировались на уровне 40-50 процентов национального дохода в период 1990-2020 годов, мы видим, что подоходный налог (включая налог на прибыль корпораций) приносит 10-15 процентов национального дохода, в то время как социальные взносы составляют 15-20 процентов национального дохода; косвенные налоги (такие как налог на добавленную стоимость, или НДС, и другие налоги на потребление) дают 10-15 процентов национального дохода. В целом, косвенные налоги (особенно таможенные пошлины) доминировали до XIX века во всех странах, но постепенно их заменили подоходные налоги и социальные взносы в качестве основных источников доходов. На мой взгляд, косвенные налоги не имеют реального оправдания (за исключением случаев, когда они необходимы для устранения внешних эффектов, как в случае с налогом на выбросы углерода, о котором я расскажу позже); поэтому их следует заменить налогами на доходы или богатство. Косвенные налоги, такие как НДС, не позволяют распределять налоги в зависимости от дохода или богатства, что является серьезным ограничением с точки зрения как экономической, так и демократической прозрачности.
Подробный анализ наилучшего способа организации государственных расходов и многочисленных компонентов социального государства (всеобщее медицинское страхование, единая пенсионная система и т.д.) вышел бы далеко за рамки этой книги. Позже я подробнее расскажу о распределении расходов на образование, которое играет центральную роль в формировании и закреплении неравенства. Здесь же я сосредоточусь на роли базового дохода как элемента социального государства и справедливого общества. Тот факт, что базовый (или минимально гарантированный) доход существует во многих странах и, в частности, в большинстве стран Западной Европы, - это прекрасно. Системы базового дохода можно и нужно совершенствовать, в частности, делая их более автоматическими и универсальными, особенно для бездомных, многие из которых сталкиваются с большими трудностями в получении доступа к базовому доходу, жилью и, в целом, помощи, необходимой им, чтобы найти работу и обеспечить себе место в обществе. Также необходимо распространить базовый доход на людей, получающих очень низкую заработную плату или получающих бонусы за активность (то есть, добавки к пособию за труд); базовая стипендия должна автоматически добавляться к их зарплате без необходимости подавать заявление на ее получение (это можно увязать с прогрессивным подоходным налогом, который уже удерживается из заработной платы).
Мы установили минимальный базовый доход для лиц, не имеющих других ресурсов, на уровне 60 процентов от среднего дохода после уплаты налогов; эта сумма будет снижаться по мере роста других доходов. Он будет применяться примерно к 30 процентам населения при общей стоимости около 5 процентов национального дохода. Еще раз подчеркнем, что эти цифры приведены только для примера; любое решение будет принято только после широкого обсуждения, и в задачи этой книги не входит говорить о том, каким должен быть точный результат этих обсуждений.
Я хочу подчеркнуть, что даже после установления базового дохода необходимо сделать гораздо больше для достижения социальной справедливости. Государственные расходы на социальное государство составляют около 40% национального дохода (охватывая здравоохранение, образование, пенсии, страхование по безработице, семейные пособия и т.д.), по сравнению с всего лишь 5% на базовый доход и 5% на вложенный капитал. Эти порядки величины очень важны. Они выражают тот факт, что справедливое общество должно быть основано на всеобщем доступе к фундаментальным благам, главными из которых являются здоровье, образование, занятость, соотношение заработной платы и отложенная заработная плата для пожилых людей и безработных. Цель должна заключаться в изменении всего распределения доходов и богатства и, кроме того, распределения власти и возможностей; это выходит далеко за рамки простого установления минимального уровня доходов. Целью должно быть создание общества, основанного на справедливом вознаграждении за труд - другими словами, на справедливой заработной плате. Базовый доход может способствовать достижению этой цели, повышая доходы людей, которые в противном случае получают низкую заработную плату. Однако справедливость требует не только этого, но и тщательного пересмотра целого ряда взаимодополняющих институциональных механизмов.
Одним из таких институтов является система образования. Для того чтобы каждый человек имел шанс найти достойно оплачиваемую работу, мы должны покончить с лицемерной практикой, когда в элитарные образовательные программы и учреждения вкладывается больше средств, чем в учреждения, обслуживающие обездоленных. Необходимо пересмотреть трудовой кодекс и, в целом, всю правовую систему. Новые системы переговоров о заработной плате, повышение минимальной заработной платы, более справедливая шкала оплаты труда, разделение права голоса в компаниях между работниками и акционерами - все это может способствовать установлению справедливой заработной платы, более равному распределению экономической власти и более глубокому участию работников в формировании стратегии своих работодателей.
Другой важный институт, который я хочу обсудить, - это сама фискальная система. В дополнение к прогрессивному налогу на недвижимость и всеобщему капитальному вкладу, который поощряет участие трудящихся, прогрессивный подоходный налог может помочь добиться справедливой заработной платы, сократив разрыв в доходах до уровня, соответствующего справедливому обществу. История показывает, что предельные ставки порядка 70-90 процентов на самые высокие доходы позволили устранить бессмысленные высокие зарплаты, к большому благу работников, находящихся ниже по распределению, и в то же время повысить общую экономическую и социальную эффективность. Действительно, все говорит о том, что налоговая шкала приведет к сжатию шкалы оплаты труда и повышению заработной платы людей, находящихся внизу и в середине распределения. Обратите внимание, что предлагаемая шкала быстро поднимается до довольно высоких уровней, с эффективной общей ставкой порядка 40 процентов (включая социальные взносы) на доходы, вдвое превышающие средние по стране. Такие высокие ставки необходимы для оплаты амбициозного универсального социального государства и особенно здравоохранения и пенсионного обеспечения. Следует отметить, что в отсутствие таких государственных систем работникам придется платить большие суммы в частные пенсионные фонды и компании медицинского страхования, которые на практике могут оказаться дороже государственных аналогов.
В заключение следует отметить, что не следует рассматривать базовый доход как некое чудесное решение, которое сделает ненужными все остальные институты. В прошлом идея базового дохода иногда использовалась как форма "полной оплаты" всех социальных обязательств и использовалась для оправдания сокращения других социальных программ. Поэтому важно рассматривать базовый доход как один из компонентов более амбициозного пакета, который должен включать прогрессивные налоги на богатство и доходы, всеобщее накопление капитала и амбициозное социальное государство.
О прогрессивном налогообложении выбросов углекислого газа
Теперь я перехожу к вопросу об углеродном налоге. Как я уже говорил ранее, наряду с растущим неравенством, глобальное потепление является величайшей проблемой, с которой сегодня сталкивается наша планета. Есть несколько причин полагать, что эти две проблемы тесно связаны между собой и могут быть решены только при условии их одновременного решения. Во-первых, выбросы углерода в значительной степени сконцентрированы среди небольшой группы людей, в первую очередь людей с высокими доходами и большими состояниями, живущих в самых богатых странах мира (особенно в США). Во-вторых, масштабы изменений образа жизни, необходимых для преодоления климатического кризиса, настолько велики, что трудно представить, как сделать эти изменения социально и политически приемлемыми без установления строгих и поддающихся проверке норм справедливости. Другими словами, трудно понять, почему низший и средний классы в богатых странах будут готовы приложить значительные усилия для сокращения выбросов, если они чувствуют, что высший класс может свободно продолжать жить и выбрасывать парниковые газы, как и раньше.
Поэтому меры по сокращению неравенства, о которых я говорил ранее, включая резкое увеличение прогрессивности налогов на высокие доходы и крупные состояния, являются необходимым условием для борьбы с изменением климата. Однако они не являются достаточным условием. Среди других инструментов, которые широко обсуждаются, - налог на выбросы углекислого газа. Однако для того, чтобы такое решение стало жизнеспособным, необходимо соблюсти несколько условий. Во-первых, налог на выбросы углерода не должен рассматриваться как единственный подход к решению проблемы. Часто наиболее эффективным способом сокращения выбросов является установление норм, запрет определенных видов практики, согласование строгих стандартов на автомобильные выбросы, отопительное оборудование, теплоизоляцию зданий и так далее. Во многих случаях это более эффективные решения, чем просто введение высокого налога на углерод.
Во-вторых, никакой углеродный налог не будет полностью принят и эффективен, если все доходы, которые он приносит, не будут использованы для компенсации расходов домохозяйств низшего и среднего классов, пострадавших от налога, и для оплаты перехода на возобновляемые источники энергии. Наиболее естественным способом сделать это было бы интегрировать углеродный налог в прогрессивный подоходный налог. При каждом повышении налога на выбросы углерода необходимо рассчитывать среднее воздействие на людей с разным уровнем дохода в зависимости от структуры средних расходов; затем можно автоматически корректировать шкалу подоходного налога и систему базовых подоходных трансфертов, чтобы нейтрализовать эффект. Таким образом, можно сохранить ценовой сигнал (поскольку потребление товаров с высоким содержанием углерода обходится дороже, чем потребление товаров с низким содержанием углерода, что стимулирует потребителей изменить свое поведение), но без снижения покупательной способности людей со скромным достатком. Напротив, метод, использованный во Франции в 2017-2018 годах, заключается в повышении налогов на углерод для людей со скромным достатком, чтобы заплатить за снижение налогов для богатых, что привело к так называемому восстанию "желтых жилетов" и краху всей французской системы налогообложения углерода. Это тот метод, которого следует избегать любой ценой.
Наконец, правомерно задать вопрос о том, будет ли хорошей идеей введение прогрессивного налога на выбросы углерода. До настоящего времени налоги на выбросы углерода были в основном пропорциональными. Все выбросы облагаются налогом по одинаковой ставке, независимо от того, выбрасывает ли ответственное лицо или лица от пяти до десяти тонн углерода (CO2-эквивалент) в год, что примерно соответствует среднему мировому уровню, или 100-150 тонн, что составляет объем выбросов 1 процента индивидуальных эмитентов во всем мире. Проблема такой системы заключается в том, что если у самых крупных эмитентов есть средства, они могут не прилагать никаких усилий для сокращения своих выбросов, что не обязательно является лучшим способом установления нормы экологической справедливости, приемлемой для большинства. Снижение общего уровня богатства и неравенства доходов путем прогрессивного налогообложения может уменьшить эти различия и сделать их более приемлемыми, но само по себе этого может быть недостаточно. Одно из предлагаемых решений заключается в том, чтобы выдать каждому человеку "углеродную карту", разрешающую ежегодную квоту выбросов (скажем, от пяти до десяти тонн); затем каждый человек будет иметь право продать всю или часть этой квоты. Проблема заключается в том, что любой человек со скромными ресурсами или низким уровнем выбросов будет финансово заинтересован в том, чтобы позволить богатым и более загрязняющим атмосферу людям выбрасывать больше, что опять же будет означать, что те, у кого достаточно финансовых ресурсов, смогут выбрасывать столько углерода, сколько захотят. Более того, опыт предприятий, покупающих право на загрязнение на открытом рынке, показывает, что если распространить этот рынок на частных лиц, то он, скорее всего, окажется крайне неустойчивым и легко манипулируемым, порождая волны спекуляций и позволяя одним получать огромные прибыли за счет других; при этом ценовой сигнал, исходящий от такого рынка, будет особенно шумным.
Лучшим решением может стать настоящий прогрессивный налог на выбросы углерода на уровне отдельных потребителей. Например, первые пять тонн индивидуальных выбросов могут облагаться небольшим налогом, следующие десять тонн - несколько большим, и так далее до некоторого максимального уровня, после которого все выбросы будут запрещены, а нарушения будут облагаться штрафами (например, конфискационным налогом на доход и/или богатство). Как и "углеродная карта", это решение предполагает, что можно измерить выбросы на индивидуальном уровне. В связи с этим возникают сложные проблемы, которые, тем не менее, могут быть решены (например, с помощью информации о кредитной карте), если этот вопрос будет признан достаточно важным для будущего планеты. Содержание углерода уже измеряется для некоторых видов потребления, например, электроэнергии (оно отражается в счетах за электричество). На начальном этапе можно было бы приблизительно представить прогрессивный налог на углерод, установив более высокие налоговые ставки на товары и услуги, связанные с высоким уровнем выбросов углерода, такие как авиационное топливо или, что еще лучше, авиабилеты бизнес-класса. Несомненно то, что для разработки устойчивой климатической политики потребуются новые нормы экологической и фискальной справедливости, с которыми сможет согласиться большинство, чего сегодня точно не происходит.
О построении норм образовательной справедливости
Далее я перехожу к вопросу о справедливости образования. Эмансипация через образование и распространение знаний должна лежать в основе любого проекта построения справедливого общества и партисипативного социализма. История показывает, что экономическое развитие и человеческий прогресс зависят от образования, а не от сакрализации неравенства и собственности. В предыдущих главах мы видели, как расширение образования и развитие высшего образования совпало с полным разворотом политических расколов. В период 1950-1980 годов Демократическая партия, Лейбористская партия и различные социалистические и социал-демократические партии добились наилучших результатов среди избирателей с наименьшим уровнем образования. Это расслоение постепенно сменилось на противоположное, и к периоду 1990-2020 годов те же партии добились наилучших результатов среди избирателей с наиболее высоким уровнем образования. Таким образом, политические силы, составлявшие рабочие партии в годы после Второй мировой войны, постепенно превратились в партии высокообразованных людей в конце XX и начале XXI века. Наиболее естественным объяснением является то, что менее образованные избиратели почувствовали, что эти партии бросили их, переключив свое внимание и приоритеты на победителей системы образования и, в некоторой степени, глобализации. Эта политико-идеологическая трансформация чрезвычайно важна для нашего исследования. Она особенно важна для понимания краха послевоенной лево-правой системы и роста неравенства с 1980-х годов.
Я уже подробно обсуждал очень значительное неравенство доступа к высшему образованию в США, где вероятность посещения колледжа связана с положением родителей в распределении доходов и где система сильно стратифицирована, с большим разрывом, отделяющим лучшие университеты от остальных. Если Демократическая партия хочет вернуть потерянных избирателей, ей, несомненно, придется предложить ощутимые доказательства того, что она больше заботится о детях низшего и среднего классов и несколько меньше внимания уделяет детям родителей, которые сами являются выпускниками самых элитарных школ и университетов. Я также отметил, что неравенство в образовании и лицемерные разговоры о меритократии распространены и в странах, где система образования в основном государственная и якобы эгалитарная, например, во Франции, даже если механизмы дискриминации иные.
Прежде чем углубиться в этот вопрос, я хочу обратить внимание на рис. 17.1, где показано текущее распределение инвестиций в образование во Франции. Если рассматривать всю когорту молодых людей, которым в 2018 году исполнится 20 лет, то можно подсчитать (с учетом имеющихся данных и тенденций), что каждый из них в среднем получил около 120 000 евро инвестиций в образование (от дошкольного учреждения до университета), что соответствует пятнадцати годам обучения со средней стоимостью около 8 000 евро в год. Однако этот средний показатель скрывает огромные различия внутри группы, связанные, прежде всего, с возрастом окончания обучения и с выбором курса в средней школе и, прежде всего, в системе высшего образования. В этой когорте 10 процентов студентов, в которых государственные инвестиции были наименьшими, получили по 65 000-70 000 евро, а 10 процентов, в которых было вложено больше всего, получили по 200 000-300 000 евро. Первая группа состоит из людей, которые покинули школу в возрасте 16 лет (минимальный возраст, установленный законом) после всего лишь десяти лет обучения со средней стоимостью 6 000-7 000 евро в год. Вторая группа, напротив, состоит из студентов, которые получили высшее образование и в некоторых случаях оставались в школе до 25 лет, что в общей сложности составляет двадцать и более лет обучения. Помимо продолжительности обучения, другой отличительной чертой этой группы является то, что ее члены следовали по высокоселективным путям, обычно проходя через подготовительные классы высших учебных заведений, где студенты получают гораздо более интенсивное обучение, чем в неизбирательных университетах.
РИС. 17.1. Неравенство инвестиций в образование во Франции, 2018 год
Интерпретация: Общий объем государственных инвестиций в образование на одного учащегося в течение всей образовательной карьеры (от дошкольного до университетского образования) для поколения студентов, которым в 2018 году исполнилось 20 лет, составляет в среднем около 120 000 евро (или около 8 000 евро в год в течение пятнадцати лет). В этом поколении 10 процентов студентов, получивших наименьшие государственные инвестиции, получили 65 000-70 000 евро, а 10 процентов, получивших наибольшие, - 200 000-300 000 евро. Примечание: Средняя стоимость одного трека в год обучения в 2015-2018 годах составляет 5 000-6 000 евро в дошкольных учреждениях и начальной школе, 8 000-10 000 евро в средней школе, 9 000-10 000 евро в университете и 15 000-16 000 евро в подготовительных классах высших учебных заведений. Источники и серии: piketty.pse.ens.fr/ideology.
В конечном итоге, эти различия весьма существенны: неравенство государственных расходов на одного учащегося составляет 150 000 евро, если сравнивать учащихся из верхнего дециля с учащимися из нижнего дециля, и более 200 000 евро, если сравнивать учащихся из верхнего центиля с учащимися из нижнего дециля - эквивалент среднего состояния на одного взрослого во Франции сегодня. Это как если бы некоторые дети получили дополнительное наследство по сравнению с другими, а наследство и так распределено очень неравномерно. Кроме того, хотя ученики, которые остаются в школе меньше всего времени, систематически не являются выходцами из неблагополучных семей, а ученики, которые остаются в школе дольше всего, не всегда являются наиболее благополучными, между этими двумя измерениями существует значительная положительная корреляция, так что во многих случаях эффект государственных инвестиций в образование сочетается с эффектом частного наследства. Наконец, отметим, что допущения, которые мы сделали для расчета этих оценок, вероятно, приводят к серьезному занижению фактического размера этих различий в расходах. В частности, официальные оценки стоимости селективных и неселективных программ, которые мы здесь используем, вероятно, сильно занижают фактический разрыв.
Позвольте мне теперь спросить, какие принципы могут быть использованы для определения справедливого распределения инвестиций в образование. И снова, как и в случае с вопросом о справедливом налоге на богатство и подоходном налоге, цель, очевидно, не в том, чтобы предложить закрытое решение, на что я не способен, а в том, чтобы просто предложить некоторые возможные направления для коллективного обсуждения. Во-первых, необходимо рассмотреть возможность частных инвестиций в образование, что еще больше увеличит разрыв в расходах на образование. В такой стране, как Франция, где система образования в основном государственная, эффект от этого будет ограниченным. Но в Соединенных Штатах это будет иметь огромное значение, поскольку инвестиции в расчете на одного студента могут достичь чрезвычайно высокого уровня для тех, кто учится в самых богатых и дорогих частных университетах, ресурсы которых значительно превосходят ресурсы государственных университетов и муниципальных колледжей.
Как следует думать о справедливом распределении государственных инвестиций в образование в такой стране, как Франция? Относительно естественной нормой было бы то, что каждый ребенок должен иметь право на одинаковое финансирование образования, которое может быть использовано либо для обучения в школе, либо для другой подготовки. Другими словами, человек, бросивший школу в 16 или 18 лет и потративший за время обучения всего 70 000-100 000 евро (что характерно для 40% каждой возрастной когорты), мог бы использовать образовательный капитал в размере 100 000-150 000 евро, прежде чем достигнуть уровня 10 процентов своей когорты с наилучшим финансированием (рис. 17.1). С этим капиталом он мог бы получить дополнительное образование в 25 или 35 лет или в любой момент своей жизни. Действительно, можно подумать о том, чтобы разрешить таким людям при определенных условиях использовать часть этой суммы в качестве финансового капитала, который может быть добавлен к универсальному капиталу. Тем не менее, приоритетом должно быть использование этих средств для улучшения образовательных возможностей для всех, особенно для молодых людей из неблагополучных классов. Конечно, многие люди, вероятно, не воспользуются возможностью вернуться в школу, поэтому следует больше инвестировать в начальное и среднее образование, чтобы способствовать эмансипации через образование в обычные годы обучения.
Правда заключается в том, что в этой области очень много лицемерия. Во Франции и многих других странах дополнительное финансирование якобы предназначено для социально неблагополучных районов и школ. На самом деле, как мы видели ранее, именно социально благополучные школы пользуются услугами наиболее опытных, подготовленных и высокооплачиваемых учителей, и это явно имеет большее значение, чем мизерные дополнительные средства, выделяемые начинающим учителям и учителям-контрактникам, работающим в неблагополучных школах. Если бы произошло реальное увеличение ресурсов, выделяемых наименее благополучным начальным и средним школам, это проявилось бы на рис. 17.1 как увеличение инвестиций в образование в нижней части распределения, сигнализируя о том, что расходы на образование стали более эгалитарными и более справедливыми.
Отказ от лицемерия в образовании, продвижение прозрачности
Если целью действительно является выработка приемлемых норм образовательной справедливости, то нет иного выбора, кроме как требовать большей прозрачности в распределении образовательных ресурсов. Сегодня в большинстве стран процедуры распределения расходов на образование довольно непрозрачны, и гражданам или сообществам нелегко в них разобраться. Мы сталкиваемся с тем, что средняя зарплата учителей выше в социально благополучных школах; государственные инвестиции в образование в четыре раза выше для определенных групп населения (которые также относятся к наиболее благополучным), чем для других в той же когорте. При этом никто никогда не принимал сознательного решения, что все должно быть именно так, и результаты никогда не изучались, не обсуждались и не оспаривались. Я не утверждаю, что справедливость в образовании легко определить, и эта книга, конечно, не положит конец всем дебатам. Но для того, чтобы дебаты были реальными, данные того типа, которые я здесь привожу, должны быть обнародованы; более того, должен быть принят закон (или конституционное обязательство), согласно которому факты об инвестициях в образование должны быть доступны каждому. Только тогда можно будет ставить цели и проверять прогресс из года в год, чтобы увидеть, насколько близко мы подошли к их достижению.
Две цели кажутся мне разумными: во-первых, средняя оплата труда учителей больше не должна быть возрастающей функцией процента более обеспеченных учеников в школах, а во-вторых, необходимо существенно увеличить суммы, инвестируемые в наименее благополучные начальные и средние школы, чтобы сделать общее распределение инвестиций в образование по возрастным когортам более равномерным (см. рис. 17.1). Эти изменения, которые будут значительными, должны быть публично проверяемыми. Они должны заметно повысить вероятность поступления в университет студентов из неблагополучных семей. Все исследования показывают, что раннее вмешательство, особенно в начальной и средней школе, является лучшим способом исправить школьное неравенство между учащимися из разных социальных слоев.
При этом выделение дополнительных ресурсов менее благополучным школам должно быть дополнено процедурами приема в лицеи и университеты, учитывающими социальное происхождение ученика. Это может быть сделано двумя способами: социальное происхождение может учитываться на индивидуальном уровне (например, путем начисления баллов в зависимости от дохода родителей или принятия социальных квот по трекам, что, вероятно, предпочтительнее), или в качестве критерия может использоваться район, в котором проживает ученик или находится школа (например, лучшие ученики из каждой средней школы или лицея в определенных районах могут быть автоматически приняты на определенные программы). Опять же, не мне давать ответы на столь деликатные вопросы. Подобные решения требуют сложных социальных и политических компромиссов, которые могут быть достигнуты только после проведения сложных экспериментов и широких дебатов с широким участием граждан. Любой такой выбор необходимо будет постоянно пересматривать, совершенствовать и адаптировать по мере развития ситуации. Важно, однако, подчеркнуть, что выработка приемлемой для всех нормы правосудия или, скромнее говоря, способной вызвать минимальную степень коллективного доверия к системе - это чрезвычайно деликатный и хрупкий процесс. Необходима большая прозрачность, а прозрачность часто чужда привычкам политических чиновников и школьных администраторов.
Некоторые страны, такие как Индия, имеют больший опыт, чем другие, в применении квот и "оговорок" при приеме в университеты для определенных социальных категорий. В Индии квоты были впервые применены в 1950-х годах к группам, которые подвергались дискриминации в прошлом; в 1990 году они были распространены на все социально незащищенные классы, что сыграло важную роль в изменении контуров политико-идеологического конфликта в стране. Хотя этот опыт поучителен, он, очевидно, не может быть напрямую скопирован в другом контексте. Многие страны Европы недавно начали учитывать семейное происхождение в процедурах приема, к сожалению, с очень низкой степенью прозрачности. Во Франции алгоритмы, используемые для приема в лицеи (Affelnet) и высшие учебные заведения (сначала Admission Post-Bac, а затем, с 2018 года, Parcoursup), остаются, по сути, государственной тайной. Кроме того, то, как учитывается семейное происхождение и доход родителей, создает резкие социальные разрывы, что затрудняет достижение какого-либо общественного консенсуса относительно процедур. В США запрет суда на использование расовых критериев при приеме в вузы сочетается с аналогичным запретом на использование доходов родителей (что гораздо более спорно), поэтому социальные квоты обычно основываются на соседстве. К сожалению, этот критерий не позволяет достичь желаемого уровня социального разнообразия, поскольку бенефициарами часто становятся наиболее благополучные жители наименее благополучных районов. Поэтому, как правило, лучше опираться на индивидуальные характеристики, такие как доход родителей. В Великобритании существует предложение разрешить студентам, набравшим на экзаменах больше определенного уровня баллов, бросать жребий на сайте , чтобы демократизировать доступ к самым элитарным институтам, фактически применяя социальные квоты. Преимущество такой рандомизации заключается в том, что она не позволяет родителям вкладывать слишком много финансовых и эмоциональных средств в поиск путей достижения их детьми все более высоких результатов, например, оплачивать дополнительные занятия с репетиторами во все более раннем возрасте. Это, конечно, исключает родителей, которые не имеют необходимых средств для оплаты дополнительной помощи и, скорее всего, не знают, где ее найти, если бы у них такие средства были. Хорошим компромиссом может быть ограниченный учет оценок (выше определенного порога) при сохранении высокого уровня социального смешения в качестве приоритетной цели. Нет сомнений в том, что подобные дебаты, которые во многом только начались, будут играть центральную роль в ближайшие десятилетия. Их политизация все еще находится на ранних стадиях. В конечном счете, это может вновь изменить структуру раскола в образовании.
В заключение позвольте мне упомянуть об особой проблеме, возникающей в связи с сосуществованием государственных и частных школ, причем не только на уровне высшего образования, но и на уровне начальной и средней школы. На практике частные школы, как правило, пользуются прямым или косвенным государственным финансированием, поскольку имеют особый правовой и фискальный статус. Они участвуют в предоставлении важнейшей государственной услуги: распространении знаний среди молодежи. Следовательно, они должны подчиняться тем же правилам, что и государственные школы, как в отношении доступных ресурсов, так и в отношении процедур приема. В противном случае усилия по созданию приемлемых норм справедливости в государственном секторе будут подорваны бегством в частный сектор. Во Франции частные начальные и средние школы и лицеи получают значительное государственное финансирование, которое сочетается с дополнительными ресурсами, предоставляемыми родителями; они также пользуются правом отбирать учеников из любой социальной среды по своему выбору. Трудно понять, как эти преимущества могут быть совместимы с принципами образовательной справедливости. В США частные университеты отказываются обнародовать свои процедуры и алгоритмы приема и настаивают на том, чтобы им верили на слово, когда они утверждают, что преференции для детей выпускников и важных спонсоров используются в редких случаях. И снова это не облегчает задачу выработки приемлемой для всех нормы справедливости.
В последние десятилетия головокружительный рост целевого капитала самых богатых частных университетов, особенно в США, благодаря высокой доходности их портфелей на международных рынках, также создал определенные проблемы. Чтобы предотвратить неограниченный рост целевого капитала, одно из предложений - повысить долю целевого капитала, которая должна расходоваться ежегодно, с нынешних 4-5 процентов (в зависимости от университета) до 10 или 15 процентов. Проблема заключается в том, что самые богатые университеты и так с трудом решают, как потратить свои деньги, в то время как государственные колледжи и университеты, открытые для обездоленных, испытывают острую нехватку ресурсов. В таких условиях было бы логично ввести прогрессивный налог на эндаументы университетов для финансирования фонда пожертвований для беднейших университетов. Нет причин, по которым шкала этого налога должна быть такой же, как та, что применяется к богатству частных лиц, поскольку социально-экономический контекст отличается. Хотя не мне говорить, каким он должен быть, я считаю, что над этим вопросом стоит задуматься. Действительно, очень трудно представить себе какой-либо сценарий, ведущий к справедливой образовательной политике в США, если позволить неограниченно расти различиям между элитарными и бедными университетами. Тот же вопрос можно поставить и в отношении фондов и других некоммерческих организаций в других секторах, таких как культура, здравоохранение и СМИ. В каждом случае ответ должен зависеть от того, как определять общие интересы.
Справедливая демократия: Ваучеры демократического равенства
Все исторические траектории, которые мы рассматривали в этой книге, показывают, насколько тесно структура неравенства связана с характером политического режима. Независимо от того, рассматриваем ли мы досовременные трифункциональные общества или собственнические общества XIX века, рабовладельческие или колониальные общества, именно способ организации политической власти позволял сохраняться определенному типу неравенства. Иногда люди думают, что политические институты западного общества достигли своего рода непревзойденного совершенства в парламентской демократии середины двадцатого века. На самом деле, безусловно, можно совершенствовать парламентскую демократическую модель, которая все чаще оспаривается.
Среди наиболее очевидных ограничений парламентской модели сегодня - ее неспособность остановить волну растущего неравенства. В этой книге я попытался показать, что сегодняшние трудности необходимо рассматривать в контексте долгой и сложной политической и идеологической истории - истории режимов неравенства. Наши нынешние проблемы не могут быть решены без серьезных изменений существующих политических правил. Например, ранее я отмечал, что для установления социальной и временной собственности через разделение власти между корпорациями и прогрессивное налогообложение богатства могут потребоваться конституционные и правовые изменения. Это было верно и в прошлом, когда возникали подобные вопросы: например, Конституция Германии 1949 года должна была быть написана таким образом, чтобы разрешить совместное управление и социальную собственность на корпорации, а Конституция США должна была быть изменена в 1913 году, чтобы разрешить федеральный подоходный налог и налог на наследство, которые впоследствии были сделаны прогрессивными. Другие изменения политических правил сыграли не менее важную роль в снижении неравенства в других странах. В Великобритании во время конституционного кризиса 1910-1911 годов пришлось лишить Палату лордов права вето, чтобы прогрессивное налогообложение увидело свет. Во Франции социальные и налоговые реформы 1945 и 1981 годов было бы гораздо труднее осуществить, если бы Сенат сохранил право вето, которым он пользовался при Третьей республике - право, за ликвидацию которого социалисты и коммунисты упорно боролись в 1945-1946 годах. Было бы ошибкой думать, что в будущем все будет иначе: трансформация структуры неравенства будет и дальше идти рука об руку с трансформацией политического режима. Уклоняться от изменения правил, потому что это слишком сложно, значит игнорировать уроки истории и лишать себя возможности реальных перемен. В главе 16 я говорил о правиле единогласия ЕС по фискальным вопросам и о необходимости перестройки Европы на социально-федералистской основе. Сейчас я скажу больше о необходимости изменить правила и договоры, которые регулируют социальные и экономические отношения между государствами.
Другой аспект политического режима также требует срочного внимания: финансирование политических кампаний и политической жизни в целом. В теории всеобщее избирательное право основано на простом принципе: одна женщина (или мужчина) - один голос. На практике финансовые и экономические интересы могут оказывать огромное влияние на политический процесс, либо напрямую финансируя партии и кампании, либо косвенно через СМИ, аналитические центры или университеты. Ранее я рассказывал о некоммерческих медиа-организациях, которые могут стать стандартом для производства новостей, обеспечивая газетам и другим медиа-компаниям гораздо большую независимость от их финансистов (включая крупных акционеров, благодаря ограничению права голоса в компании). Прямое финансирование политических кампаний и партий может, очевидно, повлиять на приоритеты политических партий и усложнить принятие мер по борьбе с неравенством, например, из-за радикальной враждебности многих богатых доноров к более крутым прогрессивным налогам.
Вопрос политического финансирования никогда не рассматривался комплексно. Конечно, многие страны приняли законы, ограничивающие влияние частных денег в политике. Некоторые страны предпринимали робкие попытки государственного финансирования, например, Германия в 1950-х годах, США и Италия в 1970-х и 1980-х годах, а также Франция в 1990-х годах. Но поразительно видеть, насколько фрагментарными и неполными были эти усилия и как мало они опирались друг на друга. В других областях законотворчества правительства быстро копируют друг друга (как в случае с прогрессивным налогообложением, как в лучшую, так и в худшую сторону), но когда дело доходит до регулирования влияния денег на политику, каждая страна, кажется, действует почти полностью независимо от других. Однако недавняя работа Джулии Каже показала, что тщательное изучение этой сложной истории может быть весьма поучительным. В частности, анализ различных мер, которые были опробованы до сих пор, показывает, что "ваучеры демократического равенства" представляют собой особенно перспективный путь для изучения.
В двух словах, идея заключается в том, чтобы предоставить каждому гражданину годовой ваучер стоимостью, скажем, 5 евро, который может быть закреплен за выбранной им политической партией или движением. Выбор можно было бы сделать онлайн, например, при подтверждении декларации о доходах или имуществе. Только движения, поддерживаемые каким-то минимальным процентом населения (который может быть установлен, например, на уровне 1%), будут иметь право на участие в выборах. Если человек решит не поддерживать какую-либо партию (или если поддержка выбранной партии окажется ниже порога), стоимость его ваучера будет распределена пропорционально выбору, сделанному другими гражданами. Последний пункт важен, поскольку отсутствие правил такого рода привело к краху эксперимента по государственному финансированию в США, где многие граждане предпочли не участвовать в государственном финансировании политических партий любого типа. Но демократия - это не выход: если некоторые люди не хотят участвовать, это не должно снижать уровень государственного финансирования (который в любом случае не является огромным). Помимо ваучеров демократического равенства, политические взносы фирм и других "моральных лиц" будут полностью запрещены (как это уже происходит во многих европейских странах, например, во Франции с 1995 года), и будет установлен строгий потолок для частных пожертвований (который Юлия Каже предлагает ограничить 200 евро в год). Этот новый режим политического финансирования будет включать очень строгие требования к партиям и движениям, которые хотят спонсировать кандидатов; они должны будут не только публиковать свои счета, но и быть полностью прозрачными в отношении своих внутренних уставов и правил управления, которые в настоящее время зачастую крайне непрозрачны.
На пути к демократии, основанной на участии и эгалитарности
Центральной целью ваучеров демократического равенства является продвижение демократии, основанной на участии и равенстве. В настоящее время преобладание частного финансирования значительно искажает политический процесс. Это особенно верно для Соединенных Штатов, где законы о финансировании избирательных кампаний (всегда неадекватные) были отменены недавними решениями Верховного суда. Но это справедливо и для развивающихся демократических стран, таких как Индия и Бразилия, а также для Европы, где действующие законы столь же неадекватны, а в некоторых случаях и вовсе скандальны. Возьмем, к примеру, Францию: политические взносы частных лиц разрешены в размере до 7 500 евро в год на одного налогоплательщика, две трети из которых могут быть вычтены из подоходного налога (что дает вычет в размере 5 000 евро на взнос в размере 7 500 евро). Неудивительно, что вкладчики, которые приближаются к потолку, в основном довольно богатые, из верхнего центиля распределения доходов. Другими словами, политические предпочтения богатых прямо и недвусмысленно субсидируются остальным населением. Речь идет далеко не о незначительных суммах: общая сумма отчислений от подоходного налога на политические взносы составляет 60-70 миллионов евро в год, что примерно равно общему официальному государственному финансированию французских партий (которое пропорционально полученным голосам и местам, завоеванным на последних выборах в законодательные органы). Если говорить конкретно, то нынешняя французская система выделяет 2-3 евро в год на каждого гражданина на официальное финансирование партий, плюс до 5 000 евро в год на субсидирование предпочтений каждого богатого донора. Ваучеры демократического равенства позволили бы полностью отменить налоговые вычеты на политические взносы; тогда увеличение налоговых поступлений можно было бы распределить на эгалитарной основе. По сравнению с нынешней системой, основанной на результатах последних выборов в законодательные органы, это предложение также способствовало бы более чуткому участию граждан и более быстрому обновлению политических партий и движений.
Как отмечает Каге, логика ваучеров демократического равенства может быть применена и к другим вопросам, помимо политического финансирования. Действительно, ваучеры могли бы заменить существующую систему налоговых вычетов на благотворительные взносы, которая в действительности является еще одним способом субсидирования культурных и филантропических предпочтений богатых. Можно начать с сумм, которые в настоящее время теряются на налоговые вычеты и различного рода льготы, и перераспределить эти суммы в виде ваучеров, распределяемых среди каждого налогоплательщика. Какие организации и фонды в каких секторах могли бы получить эти ваучеры? Кандидатами могут быть здравоохранение, культура, борьба с бедностью, образование, СМИ и так далее. Все эти предложения достойны дальнейшего обсуждения. Аналогичная процедура может быть использована и при рассмотрении сложного вопроса о финансировании религиозной деятельности.
Вопрос о том, сколько денег можно справедливо распределить таким образом, также является центральным, и я не предлагаю решать его здесь. Если речь идет о суммах, составляющих значительную часть всех налоговых поступлений, то это будет весьма изощренная форма прямой демократии, которая позволит гражданам самим решать, как должна быть потрачена значительная часть государственного бюджета. Это многообещающий путь к расширению участия граждан в демократическом процессе, который часто кажется невосприимчивым к желаниям простых людей. На практике система парламентских обсуждений, тем не менее, незаменима для принятия решений о распределении подавляющего большинства государственных средств. Бюджетные решения требуют широкого общественного обсуждения с возможностью выслушать все стороны, а также контроля со стороны СМИ и простых граждан. Сфера применения прямой демократии должна быть расширена за счет партисипативного бюджетирования, эгалитарных ваучеров и референдумов. Но прямая демократия вряд ли заменит собой совещательную среду, которую дает парламентская демократия. Дух ваучера демократического равенства скорее заключается в том, чтобы сделать парламентскую демократию более динамичной и партисипативной, поощряя всех граждан, независимо от их социального происхождения или финансовых средств, регулярно участвовать в обновлении политических движений и партий. Таким образом, они могут формировать новые идеи и платформы, которые затем могут стать предметом обсуждения и принятия решений избранными ассамблеями.
Просто границы: Переосмысление социального федерализма в глобальном масштабе
Теперь мы переходим к самому деликатному вопросу в определении справедливого общества: к вопросу о справедливых границах. Мы настолько привыкли к принципам, по которым в настоящее время устроен мир, что кажется, что их невозможно отменить, но на самом деле они проистекают из очень специфического типа политико-идеологического режима. С одной стороны, товары, услуги и капитал должны свободно перемещаться через границы; отказ от этого принципа равносилен выходу из цивилизованного мира. С другой стороны, политический выбор, сделанный в пределах границ страны, особенно в отношении налоговой, социальной и правовой систем, является вопросом строгого национального суверенитета; предполагается, что никакая другая страна не имеет права голоса. Проблема в том, что эти два принципа напрямую ведут к противоречиям, которые в последние десятилетия только усугубляются; эти противоречия угрожают взорвать глобальную систему в ее нынешнем виде. Решение заключается в иной организации системы: существующие торговые соглашения должны быть заменены гораздо более амбициозными договорами, направленными на содействие справедливому и устойчивому развитию, что потребует установления поддающихся проверке общих целей в отношении таких вопросов, как справедливое налогообложение и выбросы углекислого газа. При необходимости для нас могут быть разработаны соответствующие демократические процедуры обсуждения на транснациональных ассамблеях. Я называю этот новый тип международного соглашения "договором о кодовом развитии". Договоры о кодовом развитии могут включать меры по содействию торговле, но либерализация коммерческих и финансовых потоков больше не должна составлять сердце мировой системы. Торговля и финансы станут тем, чем они всегда должны были быть: средствами на службе более высоких целей.
Одно из наиболее очевидных противоречий существующей системы заключается в том, что свободный оборот товаров и капитала организован таким образом, что он существенно ограничивает возможности государств в выборе своей фискальной и социальной политики. Другими словами, действующие международные правила не устанавливают нейтральные рамки, на которые они претендуют, а скорее вынуждают страны проводить определенную политику и напрямую ограничивают национальный суверенитет. Более конкретно, мы видели ранее, что соглашения 1980-х годов, либерализовавшие потоки капитала, не включали механизм фискального сотрудничества или автоматической передачи информации о трансграничных потоках активов и личности владельцев активов. В этой сфере Европа лидировала в мире, приняв правила, которые де-факто не позволяли правительствам бороться со стратегиями уклонения от налогов и регулирования с использованием оффшорных структур (или, по крайней мере, заставляли государства отменять договоры, если они хотели применить адекватные санкции). Выбор этого специфического правового режима в определенной степени отражает сознательную волю определенных акторов к развитию фискальной конкуренции между европейскими государствами (считающимися расточительными). Это также было следствием определенной импровизации вокруг решений, последствия которых не были полностью предвидены в 1980-х годах, в частности, в связи с ростом налоговых гаваней и оффшорных финансов. Одним словом, эти соглашения были подписаны в другую эпоху, когда неравенство, эксцессы финансового капитализма и опасность отступления идентичности и национализма не вызывали такой тревоги, как сегодня.
Более того, фикция сугубо национального суверенитета в отношении социального и финансового выбора была разрушена тем, что представления о справедливости становятся все более транснациональными. Почему богатые страны помогают бедным (несмотря на то, что помощь недостаточна и часто плохо приспособлена для своей цели)? Не только из корыстных побуждений, например, чтобы остановить поток иммигрантов. Дело также в том, что жители богатых стран (или, по крайней мере, их часть) считают несправедливым, что люди, родившиеся в бедных странах, имеют возможности гораздо более ограниченные, чем их собственные. Они хотят, по крайней мере в некоторой степени, исправить это несправедливое неравенство и готовы идти на жертвы ради этого, при условии, что цена не будет слишком высокой. То, сколько именно они готовы потратить, зависит от сложных и меняющихся представлений, которые формируются под влиянием той ограниченной информации, которой они обладают об объемах помощи и об успехе или неудаче различных стратегий развития. Сегодня нормой является следующее: страна должна выделять 1 процент своего ВВП на помощь в целях развития. Хотя эта сумма не является необычайно щедрой, она, тем не менее, значительна по сравнению с другими формами международных трансфертов.
Более того, представления о транснациональной и глобальной справедливости играют все большую роль в дебатах об окружающей среде, антропоцене, биоразнообразии и изменении климата. Конечно, усилия по ограничению глобального потепления были заведомо недостаточными. Но сам факт того, что некоторые страны и регионы мира сокращают свои выбросы, не дожидаясь, пока за ними последует остальной мир, было бы трудно объяснить в мире, где каждый сам за себя или каждая страна сама за себя. Тем не менее, в этих дебатах много лицемерия и много непоследовательности. В декабре 2015 года 196 стран встретились в Париже и договорились о теоретической цели ограничения глобального потепления до уровня менее 1,5 градусов выше доиндустриального, что потребует оставить в земле большое количество углеводородов, например, добываемых из смоляных песков Альберты, разработку которых Канада хочет возобновить. Это не помешало Европейскому союзу подписать в 2016 году новое торговое соглашение с Канадой - Всеобъемлющее экономическое и торговое соглашение, или CETA, которое включает в себя всевозможные обязательные решения по либерализации торговых и инвестиционных потоков, но не касается экологических или фискальных вопросов. Однако было бы возможно, , добавить целевые показатели выбросов углекислого газа или указать минимальные общие ставки корпоративного налогообложения, вместе с механизмами проверки и санкциями для обеспечения соблюдения, как это было сделано в отношении торговли и финансовых вопросов.
Конечно, наиболее заметное противоречие между тем, как сегодня организована глобализация, и идеями транснациональной справедливости связано со свободным перемещением людей. Согласно доминирующей парадигме, цивилизованные государства обязаны разрешить свободное перемещение товаров, услуг и капитала, но могут совершенно свободно блокировать свободное перемещение людей по своему усмотрению. Таким образом, это становится в некотором смысле единственным вопросом легитимного политического противостояния. Европейский союз определяется тем, что добился свободной циркуляции в пределах своих границ, сохраняя при этом гораздо более ограничительную политику в отношении лиц, прибывающих из Африки или Ближнего Востока, включая тех, кто бежит от бедности и войны. После кризиса беженцев 2015 года большинство европейских лидеров поддержали идею о том, что приток мигрантов должен быть остановлен, чего бы это ни стоило, даже если это означает позволить десяткам тысяч людей утонуть в Средиземном море, чтобы отбить желание у тех, кто может поддаться искушению последовать за ними. Часть европейской общественности выступает против такой политики, но другая часть проявляет большую враждебность к неевропейским мигрантам и поддерживает те или иные нативистские политические движения, возникшие в Европе с 1980-1990-х годов, чтобы использовать проблемы идентичности. Это значительно изменило политические структуры раскола. Однако, как мы видели ранее, изменения начались задолго до того, как вопрос иммиграции стал центральным. Ослабление поддержки политики, направленной на перераспределение богатства и доходов и снижение неравенства, было не менее важным фактором, чем враждебное отношение к иммигрантам.
В целом, идеи справедливости важны как на транснациональном, так и на национальном уровне в отношении помощи в развитии, окружающей среды и свободного передвижения людей, но эти идеи часто путаются и противоречат друг другу. Важно то, что они не являются незыблемыми: они исторически и политически конструируются.
На пути к транснациональному правосудию
С учетом этих предварительных условий, как следует определять транснациональное правосудие? Проще всего начать с обсуждения стран, находящихся примерно на одном уровне развития, например, стран Европы. В предыдущей главе мы рассмотрели, как социальный федерализм может работать на европейском уровне. Общий принцип заключался в делегировании транснациональной ассамблее (в данном случае Европейской ассамблее) ответственности за решения, касающиеся глобальных общественных благ, таких как защита окружающей среды и содействие научным исследованиям, и за глобальную фискальную справедливость, включая возможность введения общих налогов на доходы и собственность, крупные фирмы и выбросы углерода (табл. 17.2). Эта транснациональная ассамблея может состоять из членов национальных парламентов государств-членов или транснациональных депутатов, специально избранных для работы в этом качестве, или из смеси этих двух вариантов. В европейском случае я подчеркнул важность развития европейского парламентского суверенитета, который опирался бы в первую очередь на суверенитет национальных парламентов, чтобы вовлечь национальных депутатов в политический процесс и не дать им переложить вину за непопулярную политику на федеральный уровень, что может обречь на провал весь проект. Но очевидно, что существует множество способов организации транснациональной ассамблеи, и вполне разумно экспериментировать с различными решениями в разных контекстах.
Мы также увидели, что вопрос о трансфертных платежах очень чувствителен в европейском контексте, даже между странами с практически одинаковыми средними доходами, такими как Германия и Франция. Установление доверия потребует времени, а пока имеет смысл ввести жесткие ограничения на трансферты на тот срок, который необходим. Остается надеяться, что важность совместных проектов и общие цели, особенно в области охраны окружающей среды, фундаментальных исследований, правосудия и сокращения неравенства, в конечном итоге затмят мелкие бухгалтерские заботы. В целом, нет никаких существенных причин, по которым солидарность между баварцами и нижнесаксонцами или между жителями Большого Парижа и бретонцами должна быть больше, чем между всеми четырьмя и пьемонтцами или каталонцами. Ни одна из этих солидарностей не существует спонтанно: они исторически и политически конструируются и возникают, когда люди видят, что преимущества принадлежности к одному сообществу перевешивают преимущества сохранения границ.
ТАБЛИЦА 17.2
Новая организация глобализации: Транснациональная демократия
Транснациональная ассамблея
Отвечает за глобальные общественные блага (климат, исследования и т.д.) и глобальную фискальную справедливость (общие налоги на самые большие состояния и самые высокие доходы, крупнейшие фирмы, налоги на углерод)
Национальное собрание Страна A
Национальная Ассамблея Страна B
Национальная Ассамблея Страна C
Национальное собрание Страна D
...
Интерпретация: согласно предлагаемой организации, договоры, регулирующие глобализацию (циркуляцию товаров, капитала и людей), отныне будут предусматривать создание соответствующими государствами и региональными союзами транснациональной ассамблеи, отвечающей за глобальные общественные блага (климат, исследования и т.д.) и глобальную фискальную справедливость (общие налоги на самые большие состояния, самые высокие доходы, крупнейшие фирмы и налоги на выбросы углерода). Примечание: Страны A, B, C и D могут быть государствами, такими как Франция, Германия, Италия, Испания и так далее, в этом случае транснациональная ассамблея будет Европейской Ассамблеей, или они могут быть региональными союзами, такими как Европейский Союз, Африканский Союз и так далее, в этом случае транснациональная ассамблея будет Евро-Африканской Ассамблеей. Транснациональная ассамблея может состоять из депутатов национальных ассамблей и/или транснациональных депутатов, специально избранных для этой цели, в зависимости от обстоятельств.
Эта модель транснациональной демократии в европейском масштабе может быть распространена и в более широком смысле. Благодаря узам близости, проистекающим из более интенсивных человеческих и экономических обменов, наиболее логичным следующим шагом будет развитие сотрудничества между региональными образованиями: например, между Европейским Союзом и Африканским Союзом, между Европейским Союзом и Соединенными Штатами и так далее. Когда решения могут быть приняты непосредственно в рамках межправительственного договора, нет причин делегировать их транснациональной ассамблее. Но дело в том, что существует множество решений, которые нуждаются в постоянном пересмотре и обновлении и должны быть предметом открытого публичного обсуждения в парламентской среде, где можно выслушать все точки зрения. Законодатели должны услышать разнообразие мнений в каждом государстве-члене. Это полностью изменит характер дебатов по сравнению с нынешней процедурой, при которой решения принимаются на закрытых встречах глав государств, где дискуссия определяется столкновением национальных интересов (или тем, что главы государств считают своими национальными интересами). Например, Евро-Африканская Ассамблея может быть ответственна за принятие решений о том, как облагать налогом европейские транснациональные корпорации, инвестирующие в Африку (или, когда-нибудь, африканские компании, работающие в Европе), как бороться с глобальным потеплением с помощью компенсационных мер, или как регулировать поток мигрантов.
Что касается трансфертов, важно с самого начала установить ограничения на их размер, не исключая изменения этих ограничений в будущем. По сравнению с нынешней помощью в целях развития, большая часть которой идет на оплату услуг западных консультантов, общий принцип может заключаться в том, что трансферты должны поступать непосредственно в казну соответствующих государств при соблюдении определенных условий, включая уважение прав личности и справедливые процедуры голосования (которые должны быть детально прописаны). Обход государственных институтов в Африке (и, в целом, в бедных странах) со стороны как правительственных, так и неправительственных организаций был фактором, замедляющим процесс формирования государства в последние десятилетия. Также как и потеря доходов из-за очень быстрой отмены тарифов богатыми странами, которые в целом не помогли бедным странам разработать более справедливые налоги, чтобы заменить их - а именно, налоги на прибыль, доход и богатство. Если бы деньги на помощь в развитии выплачивались напрямую правительствам африканских стран, эти правительства имели бы значительно больше ресурсов для оплаты лучших школ и услуг здравоохранения. Никто не может заранее сказать, к чему приведут такие транснациональные демократические обсуждения и процедуры, но не исключено, что норма образовательного равенства (согласно которой все дети, независимо от того, родились ли они в Европе или Африке, имеют право на равные инвестиции в свое образование) может постепенно укорениться, а в конечном итоге и равное капиталообеспечение для всех.
Гипотетически, транснациональные ассамблеи могли бы принять решение об утверждении правил для продвижения к свободной циркуляции людей. По этому поводу стоит отметить, что даже в рамках Европейского Союза существуют некоторые существенные ограничения на свободную циркуляцию. На практике граждане стран-членов имеют право путешествовать и работать в других странах-членах без специального разрешения, что является значительным правом, особенно по сравнению с проблемами, с которыми сталкиваются граждане других стран (и их потенциальные работодатели) при получении рабочих виз. Тем не менее, если они не находят работу, их пребывание в другом государстве-члене обычно ограничивается тремя месяцами. Более того, они должны ждать до пяти лет, прежде чем получить право на социальную помощь или статус постоянного жителя. В абстрактном смысле нет причин, по которым в европейские договоры нельзя было бы внести поправки, отменяющие период ожидания для получения социальной помощи. Но в этом случае необходимо будет договориться о взаимном покрытии соответствующих социальных расходов. Этот пример показывает, почему важно рассматривать фундаментальные права (такие как свободное передвижение людей) вместе с фискальными и бюджетными вопросами. Если не добиться одновременного прогресса на обоих фронтах, результат будет несбалансированным и неустойчивым.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги