От колонии до сверхдержавы. Внешние отношения США с 1776 года

Введение

В последние годы своего правления измученный президент Джордж Вашингтон мечтал о том времени, когда его нация будет «обладать силой гиганта, и не будет никого, кто мог бы заставить нас бояться».[1] Более двухсот лет спустя, на заре XXI века, Соединенные Штаты достигли такого положения в мире, о котором Вашингтон не мог и мечтать. Эксперты приветствовали «однополярный момент».[2] Проводились сравнения с Древним Римом — единственным историческим примером, который, казалось, адекватно описывал глобальное господство Америки.

В этом томе рассказывается о становлении Соединенных Штатов Америки — от рыхлой группы небольших разрозненных колоний, приютившихся на атлантическом побережье Северной Америки и окруженных зачастую враждебно настроенными индейцами и владениями недружественных европейских держав, до ведущей позиции в мировой политике и экономике. Основное внимание уделяется внешней политике США и попытке поместить её в контекст постоянно меняющейся международной системы. Также рассматривается глубокая формирующая роль, которую сыграли внешние отношения в эволюции внутренних институтов и ценностей Америки.

Внешняя политика с самого начала занимала центральное место в жизни страны. Внешняя помощь была необходима для рождения независимых Соединенных Штатов; озабоченность международной торговлей и внешними угрозами оказала решающее влияние на форму правления, созданную на Конституционном конвенте 1787 года. Внешняя политика формировала политическую культуру новой нации.

Она сыграла важную роль в обеспечении политического эксперимента молодой республики и в исходе Гражданской войны. В течение второго полного столетия существования государства и далее она стала ещё более важной для процветания и безопасности Соединенных Штатов. Устойчивая идея изоляционистской Америки — это миф, который часто удобно использовать для поддержания самооценки невинности нации. На самом деле, начиная с 1776 года, Соединенные Штаты являются активным и влиятельным игроком в мировых делах. Внешняя политика оказывает огромное влияние на жизнь американцев.

Американцы считают себя миролюбивыми, но мало какая страна имеет такой опыт войны, как Соединенные Штаты. Действительно, начиная с Американской революции, у каждого поколения была своя война. Вооруженные конфликты помогали укреплять узы государственности, воспитывали национальную гордость и создавали мифы об исключительной добродетели и несокрушимости нации. Начиная с Американской революции и до наших дней, войны также устанавливали километровые столбы на пути нации к мировому могуществу.[3] Американские конфликты XIX века позволили завоевать континент и получить заморские территории. Затяжная и кровопролитная гражданская война в Европе в двадцатом веке положила конец традиционным великим державам, переместив центр тяжести мировой политики и экономики через Атлантику в Соединенные Штаты. Распад Советского Союза в конце полувековой холодной войны оставил Соединенные Штаты единственной сверхдержавой в однополярном мире.

На протяжении всей своей истории Соединенные Штаты придерживались своеобразного подхода к внешней политике. Набор предположительных идей и общих ценностей определял отношение американцев к себе и другим, а также то, как они вели себя с другими народами, реагировали на события за рубежом и пытались их формировать.

С самого рождения нации — даже когда для этого было мало оснований — американцы разделяли веру в судьбу своей страны.[4] Представители революционного поколения без колебаний использовали слово «империя», хотя для них оно означало совсем не то, что для европейцев. Джефферсон представлял себе «империю свободы», ожерелье независимых республик, разбросанных по всей Северной Америке. Для поколения 1840-х годов «Судьба Америки» должна была распространиться по всему континенту и даже за его пределы. Когда Соединенные Штаты разгромили Испанию в 1898 году, это стало сигналом для американцев и других людей о становлении зрелой нации в качестве крупной державы. «Величайшая судьба, которую когда-либо знал мир, принадлежит нам», — провозгласил из Лондона посол Джон Хэй.[5] В разгар Первой мировой войны Вудро Вильсон провозгласил для Соединенных Штатов то, что он считал их законной ролью мирового лидера. Хотя его идеи были отвергнуты американцами ещё при его жизни, они продолжают вдохновлять лидеров США и в XXI веке. После Второй мировой войны власть и влияние нации стали настолько велики, что двадцатое столетие стали называть американским. В 1990-х годах госсекретарь Мадлен Олбрайт называла Соединенные Штаты «незаменимой нацией».

Американцы придерживаются неоднозначных взглядов на международный порядок и своё место в нём. С одной стороны, их манили богатства мира. Жажда торговли с другими странами побудила их в 1775 году восстать против меркантилистских ограничений Британии. Первые американцы рассматривали международную торговлю как необходимое условие своего экономического благополучия и политической свободы. Взяв на вооружение идеи европейских мыслителей эпохи Просвещения, некоторые даже рассматривали свободную торговлю как средство преобразования самой природы международной жизни.[6] По мере того как страна переходила от коммерческой к индустриальной экономике, иностранные рынки и возможности для инвестиций продолжали рассматриваться как важнейшее условие процветания и стабильности нации. Конечно, американцы часто горячо спорили о важности внутренних и внешних рынков и о приоритетах, которые следует отдавать защите отечественной промышленности или стимулированию внешней торговли, в результате чего тарифная политика порой становилась весьма спорным вопросом. Однако со времен революции и до наших дней стремление к экономическим интересам обеспечивало высокий уровень глобального участия.

С другой стороны, американцы часто воспринимали себя как отдельный народ. Революционное поколение восстало не только против Британии, но и против уклада Старого Света. Европейская история стала «кратким изложением тех зол, которых Америка избежала», — радовался в начале XIX века один юрист из Кентукки.[7] Американцы ассоциировали обычные отношения между странами с королевской властью и считали их отвратительными. Они отвергали реальную политику и осуждали традиционную дипломатию, по словам Томаса Джефферсона, как «вредителя мира во всём мире».[8] Они считали себя предвестниками novus ordo seclorum, нового мирового порядка, в котором просвещенная дипломатия, основанная на свободной торговле, создаст благотворную систему, которая будет служить широким интересам человечества, а не эгоистичным потребностям монархов и их дворов. В начале национального периода американцы демонстрировали свою самобытность, отвергая атрибуты европейской дипломатии, даже обычную официальную одежду, и отказываясь назначать послов — ранг, ассоциирующийся с европейской королевской властью. По мере того как Соединенные Штаты становились мировой державой, они примирились с традиционной дипломатической практикой. Но американцы продолжали считать себя отличными от своих европейских предшественников и предвестниками нового мирового порядка. Для Вильсона Великая война как никогда ранее показала безумие европейской силовой политики, побудив его изложить концепцию реформирования мировой политики и экономики в соответствии с американскими принципами. Открытая дипломатия, разоружение, свобода морей, свободная торговля и самоопределение национальностей, по его мнению, способствовали бы миру и процветанию всех народов.

Начиная с основателя колонии Массачусетского залива Джона Уинтропа, который говорил о «городе на холме», Джефферсона и Вильсона, и заканчивая Джорджем Бушем-младшим с его рвением перерожденца, американцы продолжают считать себя избранным народом с провиденциальной миссией, «Божьим американским Израилем», как называли его пуритане.[9] Они гордились своей предположительно уникальной невинностью и добродетелью, «самым нравственным и щедрым народом на земле», по словам Рональда Рейгана.[10] Они чувствовали особую обязанность распространять благословения свободы на других. Начиная с красноречивого спора Джона Куинси Адамса и Генри Клея о поддержке США греческого восстания против Турции в 1821 году, они часто спорили о том, как лучше выполнить эту миссию: с помощью того, что Адамс назвал «благотворным сочувствием нашего примера» — создав у себя дома общество, достойное подражания, или с помощью активного вмешательства.[11] В зависимости от состояния нации, её положения в мире и склонностей её лидеров, они варьировали своё рвение к распространению благословений свободы, но сохраняли чувство особой добродетели и уникальной судьбы.

Идеал провиденциальной миссии стимулировал стремление творить добро в мире, проявлявшееся в деятельности торговцев, миссионеров и просветителей, зачастую являвшихся передовым отрядом внешней политики страны. Она также лежала в основе вильсонианской мечты о Соединенных Штатах как мировом лидере и мире, реформированном в соответствии с её принципами. В XXI веке расширение свободы даже было объявлено основой безопасности США. «Выживание свободы на нашей земле все больше зависит от успеха свободы в других странах», — провозгласил Джордж Буш-младший в 2005 году. «Лучшая надежда на свободу в нашем мире — это расширение свободы во всём мире».[12] Ощущение особой судьбы порой порождало и высокомерие. Презрение к коренным народам и мексиканцам подстегнуло Америку в её стремительном продвижении по континенту, в результате чего индейцы неуклонно продвигались на запад, оказавшись на грани исчезновения, и отвоевали у Мексики треть её территории. Аналогичные настроения привели к установлению колониального правления над филиппинцами и пуэрториканцами, а также к созданию протекторатов на большей части Карибского бассейна. Начиная с неудачного вторжения в Канаду в 1775 году и заканчивая вторжением в Ирак в 2003 году, американское чувство своей великой исторической миссии даже оправдывало распространение благословений свободы силой. Уверенные в своей правоте, американцы с уверенностью ожидали, что их примут как освободителей.

Ироничный результат во многих случаях привел к активизации националистической оппозиции.

Отношение к расе усилило это чувство культурного превосходства. Соединенные Штаты возникли как рабовладельческая страна, и рабство оказывало сильное влияние на её внешнюю политику вплоть до его отмены после Гражданской войны. Рабство поддерживалось псевдонаучными идеями XIX века о расовой иерархии, согласно которым высший ранг отводился белым англосаксам, а низшие позиции — другим расам по признаку тёмного цвета кожи.[13] Взгляды американцев на расовую принадлежность и чувство культурного превосходства позволяли легко оправдывать экспансию и империю. Имея дело с «варварскими» средиземноморскими и малайскими «пиратами», «фанатичными» и «ленивыми» людьми испанского происхождения, «непостижимыми» вьетнамцами, китайцами и японцами, американцы XIX века часто применяли высокопарный подход, основанный на чувстве расового превосходства. Научный расизм был дискредитирован в XX веке, но более тонкие его формы продолжают оказывать влияние на взаимодействие США с другими народами и странами.

Идеологический пыл и мессианство, наложившие печать на внешнюю политику США, уравновешиваются противоположными тенденциями. Прагматизм является основой американского характера, и в дипломатии официальные лица США часто проявляли готовность идти на компромисс для достижения жизненно важных целей. Более того, такие дипломаты и политики, как Бенджамин Франклин, Авраам Линкольн и Франклин Д. Рузвельт, пошли дальше, разработав уникальную американскую марку практического идеализма, придерживаясь исповедуемых нацией принципов, но при этом энергично преследуя важные интересы. Когда они придерживались идеологических позиций и отказывались идти на компромисс, как Джефферсон и Джеймс Мэдисон в ответ на британские торговые ограничения в 1805–1812 годах и Вильсон с Лигой Наций в 1919–20 годах, они терпели поражение. На политиков Соединенных Штатов также повлияло то, что Джефферсон в Декларации независимости назвал «достойным уважением к мнению человечества». Их стремление соответствовать своим идеалам и забота о своём положении, по крайней мере, перед некоторыми другими странами, иногда сдерживали агрессивные тенденции нации. Войны и военные оккупации приводили к разоблачению зверств и пыток, вызывая политическую реакцию, которая заставляла менять политику. Как показал аморальный «реализм» Ричарда Никсона и Генри Киссинджера, политика не может существовать бесконечно долго, если она не опирается на самые заветные принципы нации. «Американская совесть — это реальность», — писал обозреватель Уолтер Липпманн в разгар холодной войны. «Она сделает нерешительной и неэффективной, даже если не предотвратит, неамериканскую политику».[14]

Односторонний подход, который часто ошибочно называют изоляционизмом, также стал мощным и устойчивым направлением во внешней политике США. С самого начала американцы решили не изолировать себя от мира, предпочитая пожинать плоды торговли с другими странами. Термин «изоляционизм» вошёл в обиход только после Первой мировой войны. Но односторонний подход казался естественным и необходимым людям, которые считали себя морально выше других и по понятным причинам опасались ввязываться в войны Европы и заражаться её раковой политикой. Бурный опыт младенческой республики в борьбе с иностранными угрозами подчеркивал настоятельную необходимость воздержания от европейских союзов и войн. Односторонность также вытекала из географии. Соединенные Штаты были «благословенны среди наций», — заметил французский посол Жюль Жюссеран в начале 1900-х годов: «На севере у неё был слабый сосед, на юге — другой слабый сосед, на востоке — рыба, на западе — рыба».[15] Действительно, на протяжении большей части XIX века и далее география давала Соединенным Штатам преимущество, которым пользовались немногие страны, — отсутствие серьёзной внешней угрозы, что позволяло им избегать обязательных иностранных обязательств, расширяться и процветать при минимальном отвлечении внимания из-за рубежа. Такая свободная безопасность сделала нацию очень чувствительной к угрозам, поэтому, когда они возникали, американцы иногда преувеличивали их.

Ещё на рубеже двадцатого века некоторые американцы начали утверждать, что мир, уменьшившийся в размерах и ставший более опасным благодаря развитию военных технологий, делает традиционную политику устаревшей. Но потребовалась Вторая мировая война и особенно нападение японцев на Перл-Харбор 7 декабря 1941 года, чтобы разрушить представление о том, что Соединенные Штаты защищены от внешней угрозы. В эпоху «холодной войны» измученная нация перевернула представления об односторонних действиях. Исторический опыт свободной безопасности помог сформировать преувеличенное чувство, что Соединенным Штатам могут угрожать события, происходящие где угодно. В период расцвета холодной войны Джон Кеннеди мог даже объявить крошечную Гайану на севере Южной Америки жизненно важной для безопасности США. Соединенные Штаты взяли на себя обязательства перед десятками стран, создали военные базы по всему миру и предоставили миллиарды долларов экономической и военной помощи союзникам. Однако сила односторонней традиции была такова, что даже после полувека глобальных обязательств она вновь проявилась в радикально изменившейся международной обстановке эпохи после холодной войны.

Односторонний подход сослужил Соединенным Штатам хорошую службу в течение первых полутора веков их существования, но он также породил самодовольный парохиализм и подозрительность к международным институтам, а также безразличие и даже враждебность к другим культурам и народам. По словам историка Фредрика Логевалля, отчасти благодаря своей исторической обособленности от основного русла мировых событий американцы были избавлены от необходимости вести переговоры и идти на уступки, чтобы выжить и процветать. Они никогда не чувствовали себя «полностью комфортно в грязном мире европейского стиля политики и дипломатии, с его акцентом на прагматичные уступки, приводящие к несовершенным решениям».[16]

Демократическая политическая система Америки также придала своеобразный оттенок её внешней политике. Политические партии возникли в результате ожесточенной внутренней борьбы за ратификацию договора Джея с Великобританией в 1794 году. С тех пор внешняя политика часто становилась предметом ожесточенных партийных споров. Партийные разногласия вызывали бурные дебаты о роли страны в мире. Временами партийная политика мешала эффективной дипломатии. В других случаях оппозиционные партии накладывали необходимые ограничения на политиков и помогали сдерживать непродуманную политику.

Как и в большинстве других стран, внешняя политика США обычно остается уделом элиты, но лидеры должны прислушиваться к демократическому процессу. В некоторых случаях возбужденная общественность подталкивает правительство к действиям. Группы интересов, сосредоточенные на таких вопросах, как вооружение или разоружение, права человека и торговля, неустанно продвигают свои программы. Огромные потоки иммигрантов наводняли Соединенные Штаты в разные периоды их истории и создавали этнические группы, которые, начиная с ирландцев в конце XIX века и заканчивая современными кубинскими и израильскими лобби, пытались склонить правительство к принятию политики, благоприятной для их стран происхождения, иногда выдвигая инициативы, противоречащие более широким интересам США. Чаще всего общественное безразличие или апатия создавали препятствия для политиков, что в двадцатом веке привело к постоянным и все более изощренным усилиям по информированию, «просвещению» и манипулированию общественным мнением. Временами политики прибегали к искажениям и лжи, чтобы продать свои программы. Они преувеличивали иностранные угрозы, чтобы заручиться поддержкой общественности и конгресса. Сделав это, они иногда загоняли себя в рамки, заставляя энергично реагировать на предполагаемые опасности, чтобы избежать риска внутренней политической реакции.

Разделив полномочия в области внешней политики между исполнительной и законодательной ветвями власти, Конституция США добавила ещё один уровень путаницы и конфликтов. Очевидно, что исполнительная власть лучше подходит для проведения внешней политики, чем более многочисленная и по сути разделенная законодательная власть, члены которой часто представляют местные интересы. Джордж Вашингтон создал первые прецеденты преобладания президентской власти. В двадцатом и начале двадцать первого века растущая важность внешней политики и наличие серьёзных внешних угроз значительно расширили полномочия исполнительной власти, породив то, что называют имперским президентством. Конгресс время от времени заявлял о себе и пытался вернуть себе определенную степень контроля над внешней политикой. Иногда, как в 1930-е и 1970-е годы, он оказывал решающее влияние на решение важнейших политических вопросов. В основном же, особенно в сфере военных полномочий, верховенствовал президент. Иногда главы государств считали целесообразным добиваться от Конгресса одобрения своих решений о войне, если не прямого её объявления. В других случаях, особенно в периоды опасности, Конгресс бездумно сплачивался вокруг президента, не задавая важных вопросов о политических решениях, которые оказывались крайне ошибочными.

Своеобразный подход Америки к внешней политике издавна приводил в недоумение и сбивал с толку иностранных наблюдателей. Говоря конкретно о Соединенных Штатах, проницательный французский обозреватель XIX века Алексис де Токвиль предупреждал, что демократии «подчиняются скорее порывам страсти, чем советам благоразумия». Они «отказываются от зрелого замысла ради удовлетворения сиюминутного каприза».[17] В первые годы европейские дипломаты пытались использовать хаос американской политики, подкупая членов Конгресса и даже вмешиваясь в избирательный процесс. В последнее время другие страны нанимают лоббистов и даже специалистов по связям с общественностью для продвижения своих интересов и имиджа в Соединенных Штатах.

Несмотря на претензии на моральное превосходство и презрение к дипломатии Старого Света, Соединенные Штаты на протяжении всей своей истории вели себя как традиционная великая держава, чем американцы осознают или, возможно, хотят признать. Политики Соединенных Штатов часто были проницательными аналитиками мировой политики. Они энергично преследовали и ревностно защищали интересы, которые считали жизненно важными. С точки зрения торговли и территории они вели агрессивную и неустанную экспансию. Они использовали соперничество между европейцами, чтобы обеспечить себе независимость, выгодные границы и обширные территориальные приобретения. От Луизианы до Флориды, Техаса, Калифорнии и в конечном итоге Гавайев они превратили процесс проникновения и подрывной деятельности в тонко настроенный инструмент экспансии, используя присутствие беспокойных американцев в номинально чужих землях для установления претензий и захвата дополнительных территорий. Когда жажда земли была утолена, они распространили американское экономическое и политическое влияние по всему миру. Во время холодной войны, когда выживание нации казалось под угрозой, они отбросили старые представления о честной игре, вмешиваясь в дела других стран, свергая правительства и даже замышляя убийства иностранных лидеров. От основателей восемнадцатого века до «холодных воинов» двести лет спустя, они играли в большую игру мировой политики с определенной долей мастерства.

Если верить расхожим представлениям, Соединенные Штаты добились впечатляющих успехов в своей внешней политике. Конечно, как и все страны, они совершали огромные ошибки и терпели крупные поражения, иногда с трагическими последствиями для американцев и других народов. В то же время, в целом она добилась успехов, не имеющих прецедентов в истории. За двести с небольшим лет она завоевала целый континент, стала доминировать в Карибском бассейне и Тихом океане, помогла выиграть две мировые войны, победила в полувековой холодной войне и распространила своё экономическое влияние, военную мощь, популярную культуру и «мягкую силу» на большую часть мира. К началу XXI века она достигла той «силы гиганта», о которой так мечтал Вашингтон.

По иронии судьбы, по мере роста могущества нации становились все более ощутимыми пределы её власти — суровая реальность, к которой американцы не были готовы историей. Беспрецедентный успех нации породил то, что один британский комментатор назвал «иллюзией американского всемогущества», — представление о том, что Соединенные Штаты могут сделать все, что им взбредет в голову, или, как выразился один острослов, сложное мы сделаем завтра, а невозможное может занять некоторое время.[18] Успех стал восприниматься как должное. Неудачи вызывали сильное разочарование. Когда они случались, многие американцы предпочитали свалить вину на злодеев у себя дома, а не признать, что их страна чего-то не смогла сделать. Несмотря на огромное богатство и потрясающую военную мощь, Соединенные Штаты были вынуждены довольствоваться патовой ситуацией в Корейской войне. Они не смогли добиться своего во Вьетнаме или Ираке — странах, чьи сложные общества и идиосинкразические истории не поддавались усилиям по их переустройству.

Появление новой угрозы XXI века в виде международного терроризма и разрушительные теракты 11 сентября 2001 года в нью-йоркском Всемирном торговом центре и Пентагоне продемонстрировали ещё одну суровую реальность: мощь не гарантирует безопасности. Напротив, чем больше влияние страны в мире, тем больше её способность вызывать зависть и гнев; чем больше у неё интересов за рубежом, тем больше целей она представляет для врагов и тем больше ей приходится терять. Более слабые страны могут справиться с гегемоном, объединившись друг с другом или просто препятствуя его действиям.[19] Даже беспрецедентная мощь Америки не могла в полной мере обеспечить свободу от страха, о которой мечтал Джордж Вашингтон.