Британия глазами русского

УАЙТХОЛЛ

Разделение труда - не новинка XX века, и в правящих кругах Британии знают толк в таком разделении, понимать ли его в техническом или социальном плане. На международном разделении труда - помимо прямого военного насилия и откровенного грабительства, в том числе и путем неэквивалентного обмена промышленных товаров на сырье, - была построена Британская империя. На нем покоится и ее теперешнее благополучие (напомню, что половину всего нужного стране продовольствия Англия завозит из других стран, из стран Сообщества в первую очередь, где оно скупается за гроши). На своеобразном разделении труда, но на сей раз внутреннем, строится и вся структура власти в Британии. Отмечу, забегая вперед, что в течение десятилетий Сити держал (и до сих пор в значительной мере держит) в своих руках экономические вожжи страны; за политикой в самом широком смысле этого слова присматривали родовые кланы наследственных политиков, вроде клана Сесилей. Это, разумеется, отнюдь не исключало теснейшего переплетения и, если позволено так выразиться, родственной диффузии между банкирскими династиями и кланами аристократов. Среди потомков сэра Фрэнсиса Беринга, основателя банкирского дома Берингов, можно найти генерал-губернатора Индии, генерального консула в Египте, канцлера казначейства и губернатора Кении, первого лорда Адмиралтейства и даже епископа Дарэмского. И все-таки Беринги - это прежде всего Сити.

Не спешите, однако, ставить точку на этой общей схеме. То, что сказано, лишь самый первый приступ к объяснению существа сложнейшего и изощреннейшего механизма власти в Британии. Здесь, вероятно, нет нужды повторять общие места о многоканальности правления - внутреннем и внешнем, военном, фискальном - такое разделение само собой разумеется. Важнее, как мне представляется, отметить другое.

Власть двуслойна в Британии: она партийна и профессиональна, переменна и постоянна. Характерный для Вестминстера налет любительства и дилетантства не имеет ничего общего с профессионализмом казначейства, Форин оффиса, Скотланд-ярда, Адмиралтейства, Флит-стрит. Смена премьеров на Даунинг-стрит не вносит автоматических перемен ни в одно из этих учреждений. В США с приходом к власти республиканцев после демократов или наоборот начинается «великое переселение», которое захватывает тысячи людей и все департаменты без исключения. В Лондоне перемена в соотношении сил в парламенте выражается на Уайтхолле в смене табличек на дверях 80 - 100 (как с приходом лейбористов в 1964 году) министерских кабинетов. И на том в административном плане дело кончается. Постоянные заместители министров - «беспартийные» гражданские чиновники, весь аппарат остается практически тем же.

При сложнейшем здесь переплетении «приводов власти» они не путаются между собой. Теснейшим образом взаимозависимые друг от друга и взаимосвязанные, они освобождены от жесткого взаимоподчинения, и каждый в своей сфере действия в значительной степени автономен. Эта «партийная» автономность распространяется, кстати, на многие общественно-социальные институты, в том числе и на так называемые «королевские комиссии», которые назначаются время от времени правительством для изучения той или иной проблемы: состав комиссии должен гарантировать доклад с выводами «без партийной предвзятости». (То, что «объективность» его решения и на дюйм не выйдет за рамки допустимого в условиях капиталистического строя, подразумевается само собой.) Суть такой системы заключается в том, чтобы каждый был профессионалом, с одной стороны, и «знал свое место» - с другой. Господствующие классы Британии давно побеспокоились о том, чтобы не попадали в одну корзину «все яйца» и чтобы не собирались в едином кулаке - Вестминстере или правительстве - все нити правления, и, как побочное, но вовсе немаловажное следствие, - чтобы не сходились клином амбиции всех претендентов на власть.

Таким разделением функций они отменно застраховали себя от неприятных неожиданностей со стороны возможных «радикалов» в парламенте и - чего не дай бог! - в кабинете министров. Узорные стены палаты общин слышали немало острых идей. Эхо их замирало, едва дойдя до департаментов Уайтхолла - кварталов министерств и ведомств между Трафальгарской площадью и Вестминстером.

С переменной величиной власти в Британии - Вестминстером - вы уже знакомы. С постоянной - аппаратами министерств и департаментов - встречались лишь эпизодически. Английский писатель Чарльз П. Сноу назвал их «коридорами власти». И «пройти» их лучше бы по его роману того же названия. Но роман в книжке не процитируешь. Да и понять его и почувствовать можно, лишь уже имея какое-то общее «представление о предмете».

В корпусе «гражданской службы» Британии 800 тысяч человек. В ежедневном ведении этого правительственного аппарата крупнейшая хозяйственная, военная и политическая корпорация, в сравнении с которой «Юнилевер» или «Виккерс», как морской паром рядом с «Куин Мери». Напомню, что ежегодный бюджет правительства составляет около семи миллиардов фунтов стерлингов, или пятую часть всего валового продукта страны, а расходы всего «общественного сектора» превышают 40 процентов общих расходов. Национализированные отрасли в Англии включают почту и телеграф, угольную и энергетическую промышленность, образование и медицинское обслуживание, королевские парки и музеи, Национальную галерею и египетскую пирамиду на набережной Виктории, аэродромы, Би-Би-Си, знаменитый лондонский Тауэр с его воронами, железнодорожный транспорт и таможенную службу, чиновников которой снабжают так называемыми «черными книжками», в которых занесены фамилии примерно семи тысяч лиц, въезд которых на Британские острова нежелателен. «Коридоры власти» - это элита гражданской службы, «истэблишмент» Уайтхолла, примерно три тысячи человек так называемого «административного класса». И влияние этого «класса» на ход дел в стране в высшей степени внушительно по любым меркам. Анонимы, они не появляются на страницах газет, почти никогда не фигурируют в протоколах парламента. Но высшие чиновники - постоянные заместители министров - не только оплачиваются лучше своих политических хозяев - министров. Они знают больше. Они умеют больше. Сложнейший процесс подготовки бюджета, который завершается в один апрельский день появлением в дверях особняка по Даунинг-стрит, 11, сияющего канцлера с так называемым «бюджетным чемоданом» и его двух-трехчасовой речью в палате общин, - этот процесс занимает в недрах казначейства несколько месяцев, причем последнее решающее обсуждение происходит там между членами бюджетного комитета самого казначейства, заседания которого не протоколируются. Члены же кабинета министров узнают о его результатах лишь накануне опубликования самого бюджета, когда всерьез изменить что-либо уже поздно.

Административный аппарат отлично обеспечивает переход власти от одной партии к другой. На следующий же день после сформирования правительства новые министры уже на своем месте и подписывают бумаги. Но если постоянные заместители министров имеют доступ ко всем документам своего департамента, в том числе и составленным при прежнем правительстве, то новый министр - только к той их версии, которую приготовят для него чиновники. По взаимному согласию между партиями секреты правительства тори так и остаются секретами для правительства лейбористов и наоборот. Сэр Норман Брук, глава гражданской службы, так сказать ее «постоянный премьер», в качестве секретаря кабинета министров присутствовал на всех его заседаниях с 1947 по 1962 год. На этих заседаниях в «зале кабинета» на первом этаже резиденции премьера на Даунинг-стрит председательствовали Эттли, потом Черчилль, Идеи и Мак-миллан. Сэр Норман Брук был доверенным лицом всех их и по информированности в делах Англии ему в свое время не было равных ни среди политиков, ни среди других гражданских служащих, тем более что как глава гражданской службы он курировал еще и контрразведку. «Если захотят, - цитирует Энтони Сэмпсон замечание одного из министров о своих постоянных заместителях, - они могут уничтожить министра».

«Они» редко хотят этого. Но поставить министра в рамки могут, мягко, но настойчиво разъяснив ему, что «то-то у нас не принято», а «это уже намечено к исполнению, правда, несколько в иной форме и не сейчас, а через полгода, но поскольку это часть более общего мероприятия, согласованного с другими департаментами, нам кажется, было бы нецелесообразно…»

«Каких серьезных перемен ждете вы в казначействе теперь, когда к власти пришли лейбористы?» - спросил я как-то на званом обеде своего соседа, довольно высокого чиновника этого министерства, тем более что «смелых идей» в предвыборных заявлениях лейбористов было достаточно. «Видите ли, - ответил он, - совершенно необходимые государственные расходы и бюджетные планы размечены нами вплоть до 1970 года, и я, честно говоря, не вижу очень большого поля для любого канцлера - тори или лейбориста, безразлично, - проявить свою инициативу в этой области. У него могут быть, конечно, свои идеи, но с таким огромным хозяйством, каким являются государственная собственность, транспорт и капиталовложения, нам приходится решать на пять-восемь лет вперед». Здесь, вероятно, есть определенное преувеличение. Но так или иначе министр вынужден будет считаться с «предварительными наметками» своих чиновников. Он не вправе распорядиться даже выдвижением или повышением по службе в своем собственном департаменте, не то что уволить кого-либо. Важнейшие из таких выдвижений производятся с ведома премьера, но по совету все того же главы гражданской службы. У министра есть лишь право вето, которое, однако, он далеко не всегда решится использовать, ибо рискует восстановить против себя аппарат.

Есть много нитей, которые связывают между собой «административный класс» трех тысяч в единую кастовую пирамиду. Рождением или карьерой почти все они одного социального слоя - высшего, среднего, воспитанники «грэммар» - классических школ, Оксфорда и Кембриджа, члены одних клубов. Классовая принадлежность их очевидна, как очевидны и их консервативные склонности. Вместе они составляют густую сеть «старых приятелей» и ревностно оберегают эту сеть от вторжения аутсайдеров жесткой экзаменовкой всех претендентов на вакансию в «административном классе». Это своего рода «илевен-плас» для взрослых, пройти которые дано только «своим».

Традиции, ритуал и порядки этой замкнутой касты складывались десятилетиями. Прошлое стягивает ее воедино. Но это прошлое и тяготеет над ней, как оно тяготеет и над всей современной Британией. Р. А. Батлер, непременный член всех послевоенных кабинетов тори, занимавший в правительствах Идена, Макмиллана и Хьюма положение заместителя премьера, так отозвался Сэмпсону о высших гражданских чинах: «У них шелковистый ум, ум класса «роллс-ройс». Вообще гражданская служба напоминает «роллс-ройс» - вы знаете, что это лучшая машина в мире, но вы не совсем ясно представляете себе, что с ней делать. Мне кажется, она слишком гладка, ее нужно чуть-чуть протереть с песочком».

«Роллс-ройс» в своем роде действительно лучшая машина. Но как в «роллс-ройсе» есть что-то архаичное и старомодное, так есть что-то архаичное и старомодное и в «касте постоянных». Профессионалы-администраторы, они отлично натренированы управлять аппаратом, но специалистов по отраслям хозяйства и промышленности среди них почти нет. А те, что заняты в министерствах, работают там лишь на положении советников. В министерстве авиации числится 3000 инженеров. Но если в правлении директоров «Импириэл кемикл индастриз» из 22 человек 18 бывших ученых-исследователей, то министерством гражданской авиации управляют бывшие выпускники колледжей Оксфорда и Кембриджа, воспитывавшиеся на латыни, истории, праве. Из министров же авиации - а за «мое» время их сменилось несколько - никто учебника высшей математики или аэродинамики и близко не видел.

Система административной службы Уайтхолла в ее нынешнем виде сложилась в последнюю треть прошлого века, в период имперской Британии, «властительницы морей» и безраздельной хозяйки обширнейших колоний. Этим заморским владениям нужен был глаз и нужен был хлыст. Уайтхолл обеспечивал и то и другое.