Японский император был фигурой, погруженной в грезы, а не "буржуазным монархом" европейского типа, не главой придворного общества, открытого для посторонних глаз. Тем не менее параллели с Европой есть. В отличие от китайского императорского института, который вплоть до своей гибели в 1911 г. сохранял самосознание, восходящее к XVII в., император Мэйдзи был продуктом революционной эпохи, новым началом под эгидой современности. В Японии, как и в Великобритании, в течение XIX века произошла колоссальная переоценка монархии. В 1830 г., когда безнравственность и злоупотребление властью в значительной степени дискредитировали британскую королевскую власть, императорский двор в Киото погряз в привычном бесправии. Управление страной вращалось вокруг сёгуна в Эдо. К моменту смерти императора Мэйдзи в 1912 году императорский институт стал высшим источником политической легитимности и самой важной звездой на небосклоне национальных ценностей. Как на бумаге, так и в реальности тэнно был более влиятелен в японской политической системе, чем королева Виктория в Великобритании. Однако в обоих случаях монархия выполняла ключевую интегративную функцию в национальной культуре. В Японии она была сильнее, чем в Великобритании, благодаря сознательному стремлению вдохнуть в монархию новую жизнь.
Здесь следует различать два момента. С одной стороны, революционный эдикт от 3 января 1868 г., провозгласивший "восстановление" императорской власти, сделал ее центральным элементом японского государства, подобно тому как парламент был в Великобритании. Отныне политическая власть могла иметь даже минимальную легитимность только в том случае, если она осуществлялась от имени юного принца Муцухито, взошедшего на престол в шестнадцатилетнем возрасте под правительственным лозунгом "Мэйдзи". Архитекторы "обновления Мэйдзи" использовали императора для придания авторитета режиму, который, по сути, был узурпаторским; он был более или менее согласен с их целями, но обладал собственной волей и никогда не позволял просто использовать себя в качестве инструмента. Таким образом, в конце века Япония стала конституционным государством с необычайно сильным императорским главой - формой суверенитета (в обоих смыслах этого слова), которая не будет аналогичным образом осуществляться двумя преемниками императора Мэйдзи. С другой стороны, символика империи как ярко выраженного национального института формировалась довольно долго. Внутри страны она должна была преодолевать все социальные и региональные границы, требовать от населения дисциплины и послушания, нести однородную национальную культуру в противовес множеству народных традиций, формировать мировоззрение, в котором каждый мог узнать себя.
Император не был тем, кем был сёгун дома Токугава с 1600 по 1868 год: верховным феодалом, стоящим на вершине пирамиды привилегий и зависимости. Он был императором всего японского народа, инструментом и органом воспитания его в особом виде современности. Внешне тэнно должен был олицетворять эту современную Японию, и ему это удалось с большим успехом. Придворная демонстрация превратилась в смесь старых японских элементов, подлинных или придуманных, с символами и практиками, заимствованными у европейских монархий того времени. Император иногда появлялся в японских одеждах, иногда - в мундире или костюме европейского образца, и его фотографии представляли двойную официальную личность для собственного народа и международной общественности. Его моногамная семейная жизнь резко контрастировала с гаремами его предшественников и других азиатских монархов. Успешные символические стратегии, включающие в себя все - от имперских эмблем до национального гимна, должны были быть сначала разработаны, а затем донесены до широких слоев населения.
Тщательно подготовленные поездки императора Мэйдзи в различные регионы страны - первые поездки японского монарха - служили для того, чтобы приблизить политически оформленную национальную культуру к своим подданным. В эпоху, когда средства массовой информации еще не были способны сформировать национальное сознание, эти непосредственные встречи императора с народом создавали новое ощущение того, что значит быть японцем. Увидеть императора означало принять участие в пробуждении национальной солидарности. В 1880-х годах японская монархия обрела новую передышку: Токио был возведен в ранг имперской метрополии, символического и ритуального ядра нации, чьи зрелища ничуть не уступали западным столицам. Здесь зрелищность монархии шла рука об руку с нормативным дисциплинированием и "цивилизацией" через такие институты, как школа и армия. Это тоже не отличалось от тенденций в монархиях и республиках Запада, но Япония особенно искусно использовала инструментарий правителя, сначала странствующего, а затем прочно обосновавшегося в своей столице. Как только новая политическая система заработала, и вся власть сосредоточилась в Токио, императору больше не нужно было отправляться в путь. В более неоднородной Российской империи, несмотря на опасность покушения (такая участь постигла Александра II в 1881 году от рук революционеров), царю было целесообразно время от времени искать личные контакты с провинциальным дворянством. В случае с Абдулхамидом II подобная напряженность привела к расхождению между самооценкой правителя и тем, как его воспринимали окружающие. Султан хотел казаться современным монархом, государство которого как никогда глубоко укоренилось в повседневной жизни османского населения, но его одержимость личной безопасностью привела к тому, что он реже, чем многие его предшественники, показывался своим народам и никогда не выезжал за границу. Поэтому для компенсации дефицита видимости потребовалась обширная символическая политика. В ней, например, подчеркивалась его религиозная роль как халифа всех верующих.
Наднациональная привлекательность халифа была более удобна для панисламских целей, чем для формирования имперской или даже национальной идентичности. В Японии же монархия стала важнейшим интегрирующим фактором формирующегося национального государства. В Германском рейхе после 1871 г., гораздо более федеративном и менее унитарном, чем Япония эпохи Мэйдзи, кайзер Вильгельм I (1871-88 гг.) был не столь щеголеват, но играл примерно ту же роль, не вдохновляя полурелигиозный культ и не делая "верность императору" высшим политическим критерием. В Великобритании, включая Шотландию (к которой Виктория питала особую любовь), интегративная сила обновленной монархии также была очень сильна. В империи она была менее сильна, хотя сохранение Содружества, адаптируемого во времени и пространстве, и сегодня демонстрирует скрепляющую силу короны. Вторая по величине европейская колониальная империя, управлявшаяся Третьей французской республикой, не оставила после себя столь прочной добровольной связи бывших колоний с материнской страной.
Третий новый тип монархии также выполнял преимущественно интегративную функцию. Империя Наполеона III (1852-70 гг.) была режимом аутсайдера и социального альпиниста, который, хотя и связал себя с мифом о своем дяде, так и не смог заставить людей забыть, что он не является выходцем из одного из великих правящих домов Европы. В отличие от Юань Шикая в более позднем Китае, ему удалось в послереволюционной республике превратиться из выборного президента в императорского династа. Несмотря на свое путчистское прошлое, парвеню снискал уважение среди других европейских правителей, а некоторые монархи Азии даже увидели в нем образец просвещенного самодержавия.Британия сразу же признала его режим, прежде всего по внешнеполитическим соображениям, и Наполеон вскоре обзавелся атрибутами монархии и научился соблюдать правильный этикет. Триумфом для него стал прием Виктории и Альберта в Париже уже в 1855 г. - первая с 1431 г. поездка в столицу Франции монархов Великобритании. Это была не встреча кузенов голубых кровей, а государственный визит в современном стиле. Как и император Мэйдзи, хотя и совсем по-другому, Наполеон III был революционным спекулянтом; он не вступал в союз с революционной элитой (японская модель), а создал собственную базу власти, сначала избравшись президентом республики в декабре 1848 года, затем совершив государственный переворот в 1851 году и создав наследственную империю в течение двенадцати месяцев. Наполеон был человеком, сделавшим себя сам. В отличие от Муцухито шестнадцатью годами позже, он не мог опираться на институциональную преемственность императорской власти.
Историки до сих пор спорят о характере правления Наполеона III, используя такие понятия, как цезаризм или бонапартизм. Но в целом они согласны с такими писателями того времени, как Карл Маркс или прусский журналист Константин Франц, что это был режим современного типа. Если оставить в стороне вопрос о его социальной основе, то эта современность проявляется в трех чертах. Во-первых, президент, а затем император отдавал дань революционной риторике народного суверенитета, опираясь на результаты плебисцита в декабре 1851 года, давшего ему большинство в 90% голосов восьми миллионов французских избирателей. Император считал себя ответственным перед народом и в Конституции 1852 года оставил за собой право в любой момент вновь обратиться к нему за советом. Он мог быть уверен, что его правление будет соответствовать желаниям значительной части населения Франции, особенно в сельской местности. Это была монархия, которая черпала свою легитимность из народного согласия, но при этом больше, чем кто-либо из предшественников, заботилась о том, чтобы развлечь народ с помощью празднеств, церемоний и торжественных мероприятий. Во-вторых, по меркам середины XIX века, было современным, что изначально кровавый и репрессивный режим стремился к развитию конституционных форм, нерешительно после 1861 года, но с большей энергией с 1868 года. Луи Наполеон занял свое место в континууме конституционной истории Франции, что позволило ему с начала 60-х годов провести планомерную либерализацию и постепенно наделить другие государственные органы значительными правами и возможностями для проявления инициативы. Таким образом, положение монарха в системе, поначалу почти всемогущее, могло быть снижено. В-третьих, император предполагал, что государство будет играть активную роль в создании условий для процветания. Выражением этой позиции стало его стремление обновить Париж, а также целый ряд экономических мер. Режим проводил беспрецедентно интервенционистскую экономическую политику.
Определенные параллели с Японией несомненны. Правда, в проекте Мэйдзи отсутствовала концепция народного суверенитета (так и не принятая императором Францем-Иосифом), но зато процесс национальной интеграции увенчался тщательно подготовленной конституцией, а экономический интервенционизм начала 1880-х годов напоминает основные политические подходы, заложенные Наполеоном III. Японская монархия также поставила перед собой задачу "цивилизовать" страну, отстававшую в международном плане, и не стеснялась применять авторитарные меры для достижения этой цели. Никто бы не назвал императора Мэйдзи диктатором. Но тогда и использование этого ярлыка в отношении Наполеона III приводит к заблуждениям, по крайней мере, если речь идет о таких методах ХХ века, как неустанная мобилизация населения и длительные систематические репрессии или убийства политических противников. Наполеон III, как правило, не мог навязать свою волю простым волевым решением. Ему приходилось учитывать самые разные интересы, в том числе аристократов и крупных буржуа, служивших французскому государству в период Реставрации (1814-30 гг.) и Июльской монархии (1830-48 гг.). Истинные бонапартисты были редки даже в кругу императора.
Территориальной опорой режима были префекты, отвечавшие за решение разнообразных правительственных и административных задач на уровне департаментов, которые подвергались различному давлению на местах, а также имели дело с выборными советниками. Хотя глава государства занимал пожизненный пост (один из важных элементов монархии), обычная практика выборов в департаменте была похожа на то, что сегодня можно назвать системой "управляемой демократии". Были официальные кандидаты, и победа других была затруднена. Но по мере того как оппозиция набирала силу и добивалась от императора компромиссов, она получала значительную свободу самовыражения и самостоятельных инициатив. Относительно свободный референдум в мае 1870 года показал, насколько широкой поддержкой пользовался Наполеон III и его правительство, особенно в сельской местности и среди буржуазии. Это свидетельствовало о том, насколько успешно ему удалось представить себя в роли провозвестника процветания и оплота против социальной революции. Когда в 1870 г. наполеоновская система рухнула в результате международной политики и собственной дипломатической некомпетентности, она была направлена не столько на дальнейшую внутреннюю "либерализацию" (как утверждали многие историки), сколько на укрепление нелиберальной нисходящей демократии в монархическом одеянии.
Суды
Сближение монархии и национального государства было общемировой тенденцией XIX века. Некоторые государства фактически возникли на основе учредительного акта монархии. В Египте основы современного государства были заложены новой династией, фактически пришедшей к власти в 1805 г., хотя только в 1841 г. стамбульский султан подтвердил наследственное правление. Пышное придворное общество, сочетающее элементы Востока и Запада, сложилось не при основателе династии Мухаммаде Али (1805-48 гг.), довольно строгом и скромном полководце, а лишь при его преемниках с 1849 г. Современный Сиам/Таиланд также во многом стал творением просвещенного деспота, короля Чулалонгкорна (он же Рама Пятый). Аналогичную роль сыграл Менелик II (1889-1913 гг.) в Эфиопии. С другой стороны, в Европе после наполеоновского периода инициатива серьезных изменений редко исходила от коронованных особ; ни один монарх после 1815 г., за редким исключением Наполеона III и Александра II (1855-81 гг.), не был самостоятельным великим активистом, реформатором или строителем наций. Но созданные национальные государства стремились к монархической легитимации и терпели даже таких причудливых фигур, как Леопольд II Бельгийский (1865-1909 гг.), беспринципный имперский авантюрист, сумевший обеспечить себе положение над внутренними распрями между либерализмом и политическим католицизмом. Правителям многонациональных государств приходилось труднее, поскольку они должны были выполнять свою интегрирующую роль над расширяющимися (Российская) или сокращающимися (Габсбургская, Османская) империями, живущими центробежными этническими тенденциями. Не было возможности для такого национально-монархического компромисса, который сделал конец века мощным имперским моментом в особом британском случае. Однако наиболее сильное отождествление монархии и нации произошло не в Европе, а в Японии, где символическое слияние при внуке императора Мэйдзи, императоре Сёва (Хирохито, р. 1926-89), способствовало азиатскому катаклизму во Второй мировой войне.
Сохранение монархии в значительной части мира дало последнюю жизнь древней общественной форме. Придворные общества существовали в Пекине, Стамбуле и Ватикане, вплоть до небольшого тюрингского города Мейнингена, оркестр которого в 1880-х годах был одним из лучших в Европе (в 1885 г. он впервые исполнил Четвертую симфонию Иоганнеса Брамса). В Германии до 1918 года было много дворов, которые были центром притяжения высшего общества в многочисленных столицах. В других странах бесправные властители также поддерживали пышность и обставленность придворной жизни, пока это было им по карману. Индия с ее махараджами в этом отношении не отличалась от Германии "птенцов гнезда" Бисмарка.
Не кто иной, как Бонапарт, бывший генерал революции, возродил придворное общество в Европе с 1802 г., всего через несколько лет после уничтожения двора Бурбонов; его братья и легаты стали ключевыми фигурами в Амстердаме, Касселе и Неаполе. Были сшиты новые ливреи, введены новые титулы, должности и дворянские звания, учрежден военный суд, а на коронацию 2 декабря 1804 г. императрица надела платье из золотого атласа, расшитое пчелами, что символизировало оживленную и плодотворную империю. Наполеон, лично не интересующийся пышностью, устроил весь этот спектакль лишь для того, чтобы занять и держать под контролем свое окружение, включая авантюристку Жозефину. Он также считал, что французы, как "дикари", могут быть ослеплены пышностью.Император культивировал образ трезвого трудоголика - в стиле Фридриха Великого, ранее усовершенствованного императором Юнчжэном (1712-35 гг.) в Китае. На Потомаке второй президент США Джон Адамс уже пытался создать нечто, смутно напоминающее двор Сент-Джеймс, но вскоре это было разрушено его более покладистым преемником Томасом Джефферсоном, вдовцом, оставшимся без первой леди. Ключевым отличием европейского и восточного стилей придворной жизни была публичная роль королевской четы. Принятие Японией этого западного символа сильнее, чем что-либо другое, выразило ее притязания на вхождение в глобальную современность; то время как ничто так не подчеркивало древний декаданс императорского Китая, как экзотический поезд евнухов и наложниц вместо оседлой буржуазной жизни во главе государства.
3. Демократия
Если монархия, как реальная концентрация власти или просто украшение, была повсеместной чертой XIX века, то следы демократии приходится искать гораздо тщательнее. Даже нет полной уверенности в том, что большая часть населения Земли, чем столетие назад, имела возможность непосредственно влиять на свою политическую судьбу. Это, несомненно, имело место в Западной Европе и Америке, но это должно быть сопоставлено с не поддающимися количественной оценке барьерами на пути к участию, связанными с колониализмом. Доколониальные государства во всем мире не были либеральными демократиями, в которых все граждане теоретически обладали одинаковыми политическими правами и имели широкую защиту от произвола государства. Однако во многих регионах, по крайней мере среди элиты, возможности для дискуссий и переговоров по государственным вопросам были более широкими, чем в условиях авторитарного колониального правления. В течение XIX века демократия продвигалась вперед, но не везде и даже в наиболее эффективно функционирующих системах она не соответствовала тем стандартам стабильной массовой демократии, которые сегодня считаются само собой разумеющимися в большинстве стран Европы.
Американская и Французская революции сформулировали концепцию народного суверенитета и закрепили ее в своих конституциях. Во Франции, под влиянием Жан-Жака Руссо, этот идеал был доведен до такого уровня, какого нет нигде в мире до сегодняшнего дня. Правда, авторы Конституции США уже предусмотрели систему сдержек и противовесов против тирании большинства, оградив себя элементом реального страха перед неискаженным волеизъявлением избирателей. Косвенный выбор президента коллегией выборщиков, который долгое время имел определенное логистическое обоснование с учетом размеров страны, до сих пор сохраняется как пережиток такого отношения. В Европе память о терроре 1793-94 гг. была глубокой: даже владельцы собственности, стремясь предотвратить княжеский абсолютизм в любом варианте, включая наполеоновский, боялись не более чем "анархии" или "правления толпы" и принимали соответствующие меры предосторожности. Однако, родившись, двуединый идеал народного суверенитета - воля избирателей должна находить наиболее полное выражение, а народ должен иметь возможность отстранить от власти любую власть - в принципе оставался мерилом всей политики. В этом и заключалась настоящая новизна XIX века: революция как в ожиданиях, так и в тревогах. Борьба за политические системы приобрела новую динамику. Главным вопросом стало не то, насколько справедливым должен быть правитель и как лучше сохранить древние права своей статусной группы, а то, кто и в какой степени может и должен участвовать в принятии решений, касающихся общего блага.
Определить, насколько демократична та или иная страна, далеко не просто.Бывает трудно отличить реальность от демократического фасада; критерии могут быть и нечетко смешаны - например, законодательно прописанные возможности участия в жизни общества наряду с показателями соблюдения прав человека, которые сегодня часто являются предпочтительным мерилом нравственности той или иной политической системы. Многогранный и расплывчатый для XIX века вопрос о демократии можно разделить на несколько аспектов. Здесь целесообразно использовать широкое понятие. Например, женское избирательное право как необходимое условие демократии не дало бы ни одной демократической страны в Европе XIX века, и даже активное избирательное право в 45% мужского населения - далеко не самый строгий критерий по сегодняшним меркам - существовало лишь в меньшинстве европейских стран около 1890 года.
Верховенство права и публичная сфера
И логически, и исторически образ верховенства закона обозначает любое либеральное ограничение власти в политической системе. Высокое значение, независимо от культурного контекста, придается защите личности от произвола чиновников: политическая власть должна осуществляться в соответствии с законами, которые известны и в идеале действительны для всех членов общества; некоторые из них, особенно религиозные, обязательны даже для правителя и не могут быть изменены по его воле. Эта идея не является европейским изобретением, она давно присутствует, например, в Китае и исламском мире. Но с особой силой и строгостью она оформилась в политической практике Англии, где верховенство закона стало рассматриваться как нечто само собой разумеющееся. Суть английской концепции, полностью сформировавшейся в середине XVIII века, состояла из трех пунктов: (а) профессионально подобранная и организованная судебная система, отвечающая за применение общего права; (б) реальная возможность оспорить правительственные меры в суде; (в) законодательная и судебная власть, уважающая неприкосновенность личности и собственности и свободу печати. На континенте распространение аналогичной правовой культуры заняло больше времени; основные права стали предметом обсуждения гораздо позже, чем в англоговорящих странах. В начале XIX века под верховенством закона понималась, прежде всего, независимость судебной системы, предполагающая прозрачность и защищенность судей от увольнения, а также юридическая обоснованность всех действий правительства. Основное внимание уделялось защите собственности.
На практике такие формы конституционного строя вполне могут сочетаться с "недемократическими" или даже доконституционными условиями на уровне политической системы. Например, в германских государствах верховенство закона было широко распространено еще до того, как утвердился принцип конституционного правления. Более того, по мнению некоторых теоретиков конца XVIII века, такой конституционализм был отличительной чертой "просвещенного абсолютизма", отличавшей его от тирании. Реформы 1860-х годов в России также постепенно способствовали формированию в повседневной жизни осознания "законности" (законности), которая в течение полувека будет сосуществовать с самодержавной системой.
Теоретически европейские представления о правовом государстве были перенесены в колониальные империи. Хотя к концу XIX в. специальное расистское законодательство все чаще применялось к туземцам, шансы небелых подданных британской короны на справедливый суд были не намного хуже, чем у представителей низших классов на Британских островах. Заметная роль юристов в борьбе за свободу Индии в начале ХХ века была обусловлена именно значимостью этой неполитической правовой сферы для функционирования колониального общества. Она не только делала их важными посредниками, но и открывала юристам доступ в сферу универсальных норм, обязательных для исполнения самими колониальными правителями. По крайней мере, в Британской империи верховенство права устанавливало определенные пределы колониальному деспотизму. В таких чрезвычайных ситуациях, как Великое индийское восстание 1857/58 гг. или восстание на Ямайке в 1865 г., эти правовые гарантии со скандалом отменялись. Но, тем не менее, машина империи послужила распространению британской идеи правового государства на все континенты.
Несмотря на колониальные нюансы, правовая ситуация не всегда была менее благоприятной, чем на соседних территориях, находившихся под властью коренного населения; так, например, свободная китайская пресса развивалась не в императорской империи, а в колониальных анклавах, таких как Гонконг и Международное поселение в Шанхае, где действовали британские правовые концепции. Что касается французского правопонимания, то в ходе его развития в XIX веке законности действий правительства придавалось меньшее значение. Правовой контроль над администрацией во Франции был в любом случае менее выражен, чем в Великобритании, а в колониях закон обеспечивал значительно более слабую и менее широкую защиту неевропейцев.
Важнейшей правовой особенностью США стало наличие Верховного суда, уполномоченного с 1803 г. толковать Конституцию в динамике долгосрочных конституционных изменений, не диктуемых политикой дня. Ни одно правовое государство в Европе не имело такого независимого судебного органа, в который можно было бы обжаловать решения нижестоящих судов или правительства. Однако некоторые решения Верховного суда привели к поляризации мнений и способствовали обострению политических конфликтов. Прямым результатом решения по делу Дреда Скотта в 1857 году, в котором было признано, что чернокожие никогда не смогут стать гражданами США, стало избрание на пост президента антирабовладельческого кандидата Авраама Линкольна и, как следствие, начало Гражданской войны. Тот факт, что даже решения Верховного суда не могут быть приняты без критики во имя абстрактных принципов управления, стал частью политической культуры Соединенных Штатов.
Новый политико-правовой статус гражданина стал результатом американской революции 1770-х годов: бывшие подданные британской короны должны были стать гражданами американской республики. К 1900 году представления о гражданстве получили широкое распространение и в Европе. В этом отношении ситуация того времени отличалась от рудиментарного правового государства поздней абсолютистской Пруссии или Австрии. Множественность прав уступила место идее равенства перед законом - статусу, который предполагал коммуникативную компактность и гомогенизирующие тенденции национального государства. Гражданство стало одним из западных изобретений, которое оказалось универсальным в своей культурной нейтральности. Так, в эпоху реформ Мэйдзи после 1868 года все японцы (мужского пола) были равноправными гражданами, на которых распространялось единое национальное законодательство. Некоторые права гарантировались государством: свободный выбор профессии, право на отчуждение собственности, свобода перемещения из деревни в город. В остальном Япония 1890 года не отставала от европейских моделей правового государства.
С политической демократизацией тесно связано возникновение публичной сферы общительности, устной и письменной коммуникации, находящейся в третьем пространстве между домашним уединением и церемониалом организованных государственных функций. Продолжающиеся дискуссии о "публичной сфере", которые до сих пор часто ведутся в диалоге с работой Юргена Хабермаса, впервые опубликованной на немецком языке в 1962 г., не могут нас здесь волновать: они тяготеют к забвению, поскольку рассматривают публичную сферу как элемент еще более широко понимаемого "гражданского общества", считая ее предпосылкой, а не результатом демократических форм политики. Даже в авторитарном государстве, если говорить кратко о распространенной модели, публичные пространства могут возникать в результате автономного развития общества. Там, где они не просто служат ареной для воплощения эстетических представлений о политическом, они, как правило, берут на себя определенные функции государства и способствуют выражению антиправительственной критики. В книге Хабермаса излагается общая модель, слабо привязанная к времени и пространству. Для него XVIII век в Западной Европе был одновременно и периодом становления, и золотым веком "буржуазной" публичной сферы. В XIX веке ее ключевой принцип - публичная критика - постепенно ослабел. Публичная сфера утрачивала характерное для нее промежуточное положение по мере того, как ее исходная точка - сфера частной жизни - утяжелялась манипулятивной силой средств массовой информации. К концу этого процесса рассуждающий гражданин превратился в умиротворенного культурного потребителя. Вторая, пессимистическая часть аргументации Хабермаса редко рассматривалась историками, тем более что новый интерес к коммуникативной истории заставил их искать признаки подъема публичной сферы. Их находки, столь необычайно богатые деталями, вряд ли можно свести к общему знаменателю. Но, как представляется, очевидны следующие моменты.
Первое. Существует прямая зависимость между медиатехнологиями и интенсивностью коммуникации. Там, где есть технические и экономические условия для культуры печатного слова, формирование публичной сферы не за горами. Так, мы тщетно ищем такую сферу в мусульманском мире до распространения книгопечатания в XIX веке. Но развитие технологий не всегда было самостоятельной движущей силой, иногда они могли быть теоретически доступны, но не сопровождаться спросом на печатную продукцию.
Второе. В революционный период общественная коммуникация и ее подрывное содержание растут семимильными шагами. Можно спорить о том, рождает ли коммуникация революцию или наоборот; безопаснее придерживаться представления об их одновременности и взаимодействии. На всем атлантическом пространстве революционная эпоха около 1800 г. характеризовалась резким ростом как книжной коммуникации, так и критической радикализации. То же самое наблюдалось и во время евразийского революционного всплеска после 1900 г.
Третье. Там, где в XIX веке за пределами Европы открывались общественные пространства, они не всегда отражали прямолинейные попытки подражания Западу. В рамках государственных бюрократий (например, китайской или вьетнамской), в церквях, монастырях и общинах духовенства или в феодальных структурах, как в Японии до 1868 г., где представители конкретных региональных интересов конкурировали друг с другом, долгое время также существовал институционализированный диалог по вопросам, представляющим общий интерес. Европейское господство подавило некоторые из этих коммуникативных структур, другие ушли в недоступное колониальным хозяевам подрывное подполье, третьи - например, в среде бенгальской интеллигенции - получили новую жизнь и стали фактором колониальной политики. Относительно либеральные колониальные режимы, такие как британский в Малайе, могли вызвать оживленную дискуссию среди коренного населения, в которой находили свое выражение самые разные политические взгляды, в том числе и резко противоположные колониальным.
Четвертое. Публичные сферы могли создаваться в самых разных пространствах. Микросферы, в которых слухи и молва зачастую были важнее письменного слова, возникали рядом друг с другом и в определенной степени пересекались, иногда находя интеграцию на более широком уровне. Общественные сферы науки и религии легко пересекали политические границы: латинская культура средневекового христианства и экуменизм классической китайской культуры (которая, по крайней мере, до XVIII в. охватывала Корею, Вьетнам и Японию) - два ярких примера. В Англии и Франции второй половины XVIII века существовала национальная публичная сфера: все, что имело политическое или интеллектуальное значение, разыгрывалось на больших сценах Лондона и Парижа. Однако это было скорее исключением, чем правилом. Там, где один мегаполис был менее доминирующим или где в нем были сосредоточены средства государственного подавления, публичная сфера возникала, как правило, за пределами королевского двора и правительства: в российских, китайских или османских провинциальных столицах или в новообразованных штатах децентрализованных США (где только позднее Нью-Йорк стал общепризнанной культурной точкой притяжения). Часто это было большим шагом вперед, когда коммуникативная сфера впервые возникала за пределами местных границ, позволяя решать вопросы власти, статуса и общие проблемы на основе, преодолевающей политическую сегментацию. В индуистских кастовых системах Индии и других особо инегалитарных обществах никто не задумывался о том, чтобы европейский идеал общения равных. Однако институты европейского типа придали новый смысл статусным различиям между индивидами и группами и постепенно ввели новые правила конкуренции. Слово "общественный" в Индии XIX века было на слуху у всех. В начале века англоязычная элита (сначала в Бенгалии) создала множество ассоциаций, защищавших ее собственные интересы и письменно критиковавших колониальное государство. Колониальный режим, отнюдь не всесильный, порой оказывался беспомощным перед лицом гражданских волнений и правовых проблем. Зал суда стал новой ареной борьбы за статус, а зрелищные судебные процессы вызывали большой интерес у публики.
Пятое. На ранних этапах своего развития публичная сфера не всегда (или не только) проявлялась в явной политической критике; интерес к "гражданскому обществу" в последнее время направляет внимание и на дополитическую самоорганизацию. В Европе и Америке это могут быть религиозные общины или группы, занимающиеся решением отдельных вопросов; Алексис де Токвиль зафиксировал обилие таких объединений в США в 1831-32 гг. В Китае после 1860 г., когда контрольная власть государства еще более ослабла, благотворительные проекты, например, больницы, часто объединяли преуспевающих представителей небюрократической элиты. В мусульманских странах аналогичную роль интеграции и мобилизации могли играть религиозные институты. От таких изначально неполитических инициатив до других сфер индивидуальной заботы и общей значимости оставалось совсем немного. Однако необходимо соблюдать чувство меры. Степень долгосрочной политизации городского населения сильно различалась. Лишь в некоторых европейских странах она поднялась до уровня коммунальной демократии, характерной для городов США. Кроме того, и в Европе, и в Азии, и в других странах местная публичная сфера часто оставалась весьма элитарным делом.
Устав и участие
То, что великий политолог Сэмюэл Э. Файнер назвал конституционализацией Европы, началось, следуя влиятельным образцам прошлого (США в 1787 г., Франция в 1791 г., Испания в 1812 г.), после окончательного падения Наполеона и, по сути, завершилось принятием Германией Конституции Рейха 1871 г. Этот процесс не ограничился Европой. Ни в одной части света XIX века не было написано столько конституций, как в Латинской Америке: только в Боливии в период с 1826 по 1880 год - одиннадцать, в Перу в период с 1821 по 1867 год - десять, хотя это не может служить доказательством того, что их политические культуры были действительно конституционалистскими. Конституция Японии 1889 года стала кульминацией формирования государства Мэйдзи как японо-европейского гибрида. Новая волна распространилась на крупнейшие страны восточной Евразии примерно на рубеже веков. Реформы Морли-Минто 1909 года направили даже Британскую Индию, хотя и находившуюся все еще на коротком поводке, на путь конституционной эволюции, которая через множество этапов привела к Конституции Республики Индия 1950 года.
Здесь нет необходимости подробно описывать европейский прогресс. Главное, что накануне Первой мировой войны, после целого столетия конституционализации, лишь несколько европейских стран достигли конституционной демократии с всеобщими выборами и системой мажоритарного правительства, подотчетного парламенту: Швейцария, Франция, Норвегия, Швеция и Великобритания (в 1911 году, когда была ограничена власть неизбираемой Палаты лордов). Основными бастионами демократии, наряду с США, были новые колонии европейских поселенцев - Канада, Ньюфаундленд, Новая Зеландия, Австралийская Федерация и ЮАР (где, однако, черное большинство не допускалось к выборам или не имело возможности воспользоваться своим избирательным правом).
Парадокс заключается в том, что в век, когда Европа, приверженная идее прогресса, как никогда ранее, накладывала свою печать на мир, самые значительные политические достижения были достигнуты на колониальной периферии. С одной стороны, многие народы мира воспринимали Британскую империю как непосильный репрессивный аппарат, с другой - она могла служить ступенькой на пути к демократии. В "белых" доминионах с либеральной формой правления поселенческие общества смогли пройти путь к современной демократии быстрее, чем в материнской стране с ее ярко выраженными олигархическо-аристократическими традициями. Небелые колонии были лишены такого старта на пути к "ответственному правительству", но Индия и Цейлон, по крайней мере, были втянуты в особый тип конституционной динамики. Под давлением националистического движения за свободу Закон о правительстве Индии 1935 г. ввел полную письменную конституцию, которая предусматривала участие индийцев в политической жизни на региональном уровне и была в значительной степени сохранена после обретения страной независимости. Таким образом, авторитарная империя в случае своей крупнейшей колонии создала основу для независимой эволюции демократического конституционного строя.
В Европе XIX века электоральная демократизация не была прямолинейно связана с укреплением парламентской политической системы. Приведем известный пример: в Германии после 1871 года активным избирательным правом на выборах в рейхстаг обладали все мужчины старше двадцати пяти лет, в то время как в Англии и Уэльсе продолжал действовать имущественный ценз - своего рода перепись населения. Даже после принятия Закона о реформе 1867 года, распространившего избирательное право на более широкие слои трудящихся, в избирательные списки было включено лишь 24% взрослых мужчин в (сельских) графствах и 45% в (городских) районах. Тем не менее, английские избиратели определяли состав парламента, который, являясь ядром политической системы, был гораздо более влиятельным, чем демократически избранный рейхстаг. В Англии парламентаризация предшествовала демократизации, в Германии - наоборот, хотя наряду с правом голоса в рейхстаге сохранялось крайне неравное "трехклассовое избирательное право" на выборах в прусский региональный парламент.
История избирательного права технически сложна для каждой страны. Она имеет важное территориальное измерение, поскольку даже равное количество голосов может привести к крайне неравным результатам, если избирательные округа разделены неравномерно. Важно также, посылают ли округа в парламент одного или нескольких представителей, продолжают ли играть роль специальные представители сословий, как это долгое время делали делегаты от университетов в Англии. Пропорциональное представительство было редкостью в XIX веке: к 1914 году его приняли только Бельгия, Финляндия и Швеция. Тайна голосования была более гибким понятием, чем сегодня, поскольку, особенно в сельской местности, легко можно было оказать давление на военнослужащих и других иждивенцев. Первой ввела тайну голосования Франция (в 1820 г.), в других странах этот процесс часто занимал гораздо больше времени. Споры о плюсах и минусах этого метода велись до конца века и после него. В Австрии законодательное закрепление этой практики было принято только в 1907 году.
Постепенное расширение электорального гражданства стало нормой, завоеванной частично революционной борьбой, частично уступками сверху. С различными реформами избирательного права неизбежно были связаны фундаментальные соображения стратегического характера. В Великобритании, стране, где в новейшее время не было революций, три реформы (1832, 1867 и 1884 гг.) ознаменовали глубокие переломы в ее политической истории, причем последняя из них привела не только к значительному расширению избирательного права примерно до 60% взрослого мужского населения и прекращению фактического контроля высшего класса над составом обеих палат парламента, но и к устранению многочисленных исключений и особенностей. Впервые в Великобритании было создано нечто похожее на рациональную избирательную систему. Но только в 1918 году в Великобритании было введено всеобщее мужское избирательное право. По мере расширения электоральной клиентуры менялся социальный состав и стиль работы парламента. Массовый электорат, появившийся во Франции в 1848 г., в Германском рейхе в 1871 г. и в Великобритании после (еще не "всеобщей") реформы 1884 г., требовал иных партийных организаций, чем те, которые были характерны для элитарной демократии знати. К 1900 г. в большинстве европейских стран с конституционным правлением сформировались программно определенные партии, многие из которых, как отмечал социолог Роберт Михельс в книге "Политические партии" (1911), проявляли склонность к бюрократическому раздуванию и олигархизации. В то же время наряду с политиком-джентльменом появился новый тип профессионала, который, однако, не стал доминирующим до тех пор, пока депутаты парламента не имели пособий, на которые они могли бы жить (как это было в Германии до 1906 г.). То, как "депутат" входил в общественное сознание, особенно отчетливо видно на примере Франции времен Третьей республики; его самобытная социальная фигура, имеющая собственный независимый вес, предполагала довольно отстраненное отношение к прямому представительству. С другой стороны, образы прямого народного волеизъявления - пусть даже в бонапартистском плебисците, а не в новых законах - прочно укоренились со времен Великой революции. В различных политико-культурных контекстах, менявшихся с течением времени, выборы приобретали особое символическое значение. Избиратели могут воспринимать себя как суверенов или как "избирателей". Это может стать темой для сравнительной культурной истории политической жизни.
Одно большое исключение бросает тень на историю успеха в развитии демократического участия. Несмотря на то, что Соединенные Штаты являются крупнейшей и старейшей из современных демократических стран, их гражданам трудно реализовать свои гражданские права. Ситуация там тем более неясна, что избирательное право регулировалось и регулируется, как правило, на уровне отдельных штатов. Сложности начинались (и до сих пор начинаются ) с избирательного реестра, начиная от имущественных ограничений (значение которых со временем уменьшилось) и требований к месту жительства до откровенно расистского исключения. До Гражданской войны чернокожие были практически лишены избирательных прав даже в тех районах, где рабства не существовало. После Гражданской войны это было трудно оправдать. Особенно после официального окончания Реконструкции в 1877 г. все больше изобретательных сутяжников пытались помешать освобожденным афроамериканцам реализовать свое избирательное право.
На пути новых иммигрантов из якобы нецивилизованных частей Европы (например, Ирландии) и Азии (Китая и Японии) также возникали серьезные препятствия. Демократизация американского гражданства, таким образом, столкнулась с серьезными препятствиями. Соединенные Штаты, оставаясь одной из самых демократических стран мира, испытывали большие трудности в согласовании универсальных принципов республиканского строя с реалиями "мультикультурного" и расово разделенного общества.
Местная демократия и социализм
За пределами Англии, с ее старыми парламентскими традициями, однородное представительство нации в центральном собрании было новой идеей в XIX веке. Не имела прецедента и идея о том, что практика представительства может отражать существующие иерархии и что социальные условия могут быть изменены с помощью избирательного законодательства. Конечно, важность этих вопросов не должна отвлекать внимание от событий на субнациональном уровне: для большинства людей политическое регулирование их повседневной жизни важнее, чем высокая политика в далекой столице. Местное управление было еще более многообразным, чем национальные политические системы: оно могло находиться в руках мировых судей, набранных из местных высших классов (английская модель), осуществляться назначенцами центрального правительства (наполеоновская модель) или встраиваться в форму низовой демократии (американская модель, которой так восхищался Токвиль). Там, где центральное государство воздерживалось от прямого вмешательства или не имело достаточных ресурсов, неоднократно открывалось пространство для достижения ограниченного консенсуса совещательного, демократического характера. Как, например, в России, это могло происходить в крестьянской коммуне, которая должна была договориться о распределении и использовании общей земли. То же самое происходило в локальных элитных группах с незначительной внутренней иерархией, будь то ганзейские сенаты, совещательные сессии (не признанные законными и не преследуемые как незаконные) среди сирийской знати в Османской империи или городской совет в китайской части Шанхая (который в 1905 году стал первым формально демократическим рабочим институтом в истории Китая).
Политика в ранних Соединенных Штатах также носила элитарный, патрицианский характер, особенно в восточных городах, но с Джексоновской революцией 1830-х гг. в стране зародилась новая концепция демократии. Собственные классы, до тех пор в основном крупные землевладельцы, перестали составлять совокупность политически ответственных граждан, поскольку Америка отказалась от старой идеи, заимствованной из европейского республиканизма, что только владение собственностью гарантирует независимость и дает людям возможность рационального политического суждения. Теперь автономия граждан основывалась на владении собственной личностью; имущественный ценз в значительной степени утратил свою актуальность. Необычайно высокие показатели участия в выборах (часто более 80%) свидетельствовали об энергии, которая теперь вкладывалась в политику. Как заметил молодой французский юрист Алексис де Токвиль во время своей поездки в Америку, такая политика уже не имела в качестве главной сцены Вашингтон, она черпала силы в местных самоуправляющихся сообществах, которые сами избирали своих чиновников (судей, шерифов и т.д.) - радикальная альтернатива западноевропейской модели авторитарного централизма, восходящей к Наполеону. Такая демократия подразумевала не только право голоса. Она означала создание нового типа общества, в котором принцип равенства, абстрактно и негативно сформулированный Французской революцией как отмена сословных привилегий, приобрел позитивный смысл самозащиты граждан, обладающих равными личными правами. Напряжение между свободой и равенством, которое Токвиль диагностировал глазами либерального европейского аристократа, не было проблемой для большинства (белых) американцев его времени. То, что в Европе позже назовут "массовой демократией", возникло в США уже в 1820-1830-е годы. Но демократическая эффективность была отчасти ослаблена характерным для США федерализмом, территориальной стороной их конституции. Ведь насколько представительным был Конгресс? Секционные интересы противостояли друг другу: рабовладельческие штаты против свободных. И почти до самой Гражданской войны рабовладельческие штаты доминировали в национальной политике, причем настолько, что США в целом превратились в рабовладельческую республику. Их воля преобладала снова и снова: от "правила кляпа", которое в 1836-1844 гг. исключало любые дебаты о рабстве в Палате представителей, до закона Канзаса-Небраски 1854 года. Рабовладельческие штаты имели структурное большинство в силу "Клаузулы о трех пятых": три пятых рабов приравнивались к свободным людям для целей прямого налогообложения и распределения мест в Палате представителей.
С джексоновской демократией Соединенные Штаты второй раз после 1776 г. вышли на новый политический путь. Подобной "массовой демократии", наложенной на конкурентную и порой жестокую риторику свободы, до последней трети XIX века не существовало нигде в Европе - даже во Франции, где местная власть префектов оставалась незыблемой на протяжении нескольких смен режимов и даже после введения всеобщего мужского избирательного права. В очередной раз британский и американский пути разошлись. В Великобритании господство элитной группы джентльменов-землевладельцев, финансистов и промышленников достигло своего зенита в период между двумя реформами 1832 и 1867 годов. При всей своей сплоченности и однородности культурного восприятия эта олигархия не была кастой: она была открыта на периферии для чужаков и выработала высокоинтегративное понимание политики. После 1832 г. она оказалась в принципе способной действовать в условиях "современного" парламентаризма, когда корона уже не могла удерживать премьер-министра на посту вопреки воле большинства в парламенте. С 1830-х годов Великобритания стала не просто конституционной, а парламентской монархией, в которой и церковь стала играть меньшую политическую роль, чем во многих странах континентальной Европы. В то же время политикам в Вестминстере практически не приходилось считаться с социально и культурно далеким массовым электоратом, поскольку закон о реформе 1832 года расширил избирательный округ лишь с 14 до 18% взрослого мужского населения. Таким образом, середина века в Великобритании стала периодом демократических процедур без широкой демократической легитимации, а также широко распространенной убежденности в том, что средние классы отныне должны играть важную роль в политике. Даже самые прогрессивные страны Европы смогли закрыть демократическое лидерство Америки как на местном, так и на национальном уровне лишь с задержкой почти в полвека.
Подавляющее большинство женщин оставалось за пределами активной гражданской позиции. Дебют женского избирательного права в Америке состоялся в штате Вайоминг в 1869 г. (а в целом в США - только после 1920 г.). Первой де-факто суверенной страной, принявшей этот закон, вызвавший всеобщее внимание и широкое празднование, стала Новая Зеландия - сначала (в 1893 г.) как избирательное право, а с 1919 г. также как право выдвигать свою кандидатуру на выборах. Финляндия - тогда еще часть царской империи - стала лидером в Европе, введя женское избирательное право в 1906 году, за ней последовала Норвегия в 1913 году. В обоих случаях женщины были нужны, поскольку они могли повысить легитимность националистов. Движение за женское избирательное право рано и сильно разрослось в тех странах, где также велась борьба за избирательные права мужчин. В Германии, где они были дарованы в 1867-71 гг. как "подарок свыше", суфражистское движение было слабее, чем в таких странах, как Великобритания.
Демократия в той или иной степени строилась снизу вверх. Базовый процесс трансформации обычаев в права на местном уровне не является уникальным для постреволюционных обществ, таких как США, и не является западной особенностью. В конце эпохи Токугава, когда в Японии вряд ли кто мог представить себе создание национального собрания, возможности участия местного населения постепенно расширялись, не будучи связанными ни с политической революцией, ни с традицией муниципального самоуправления. Устоявшиеся семьи вынуждены были признать притязания поднимающихся «новых семей». После того как с 1868 г. в результате реставрации Мэйдзи была проведена административная децентрализация, границы между государственным и местным управлением пришлось перекраивать. Сначала со всех сторон раздавались требования о создании сельских собраний, и после 1880 г. они были созданы во многих префектурах. Однако в то же время центральное правительство начало отступать, вводя контроль над общественной деятельностью, свободой печати, новыми политическими партиями, а в 1883 г. запретило выборы сельских и городских мэров, настаивая на их назначении сверху. Это вызвало бурные протесты. В 1888 г. было принято законодательство, регулирующее отношения между центральным государством и деревнями, в соответствии с которым мэры могли избираться, но только под строгим контролем соответствующих органов власти. При этом возможности для участия в выборах были гораздо шире, чем при существовавшем до 1868 г. старом режиме. В 1890 году первые в истории Японии всеобщие выборы подтвердили это, заполнив парламент представителями верхнего среднего слоя, что вывело на центральную сцену политики новый класс, не имеющий самурайского происхождения. Но прошло еще четверть века, прежде чем парламент, находясь под постоянной угрозой роспуска со стороны императорского правительства, смог заявить о себе как о противовесе исполнительной власти. Первые выборы, проведенные в Китае зимой 1912-13 годов, относительно свободные и честные, не стали началом стабильного демократического развития. К 1933 г. все следы демократии были уничтожены в Китае, Японии и Корее.
Не только в США и Великобритании политические движения и общественные объединения стали школами демократии, предлагая в своем внутреннем функционировании учебное пространство, не обусловленное статусными соображениями. Сначала претензии на равенство часто выдвигались и отрабатывались на уровне социального общения, в среде, группах и организациях, состоящих из объективно равных, способных тем более успешно отстаивать свои интересы на более широких политических аренах, характеризующихся острой конфликтностью. Таково было политическое ядро социализма и связанных с ним низовых движений. Например, ранняя германская социал-демократия рассматривается не столько как политическая партия в современном понимании, сколько как ассоциативное движение. Социализм был новым языком солидарности непривилегированных слоев общества, который появился тогда, когда исчезли корпоративные представления и возникла необходимость выйти за рамки политически аморфного существования неорганизованной бедности. В институциональном плане социалистическое движение до своего превращения в заговорщическую авангардную партию не только отстаивало коллективные интересы в борьбе между классами, но и предполагало осуществление демократии. Европейский социализм был силой демократизации. В нем сочетались домарксистский или "утопический" ранний социализм, представленный такими фигурами, как Роберт Оуэн, Шарль Фурье или Пьер-Жозеф Прудон, и ненасильственный вариант анархизма (особенно в лице русского князя, а затем эмигрировавшего в Швейцарию Петра Кропоткина) и большинство партий (большинство из которых были явно марксистскими), объединившихся в 1889 году во Второй Интернационал.
Первоначальные идеалы экономической децентрализации, взаимопомощи, кооперативного производства, а иногда и общинного проживания вне рамок буржуазной частной собственности к началу века ослабли. Но члены профсоюзов по-прежнему стремились выражать свои индивидуальные желания и идеи в партиях и союзах, которые представляли бы их интересы во внешнем мире, но при этом были бы взаимодополняемы внутри. Хотя до Первой мировой войны ни одна партия рабочего движения не пришла к власти в Европе, формирование демократического менталитета в многочисленных течениях европейского социализма сыграло не последнюю роль в подготовке послевоенного процесса демократизации. Еще до ее начала в Европе и британских владениях происходило постоянное укрепление социал-демократии, в которой значительные тенденции отбросили марксистские ожидания революции. В Германии это был "ревизионизм" Эдуарда Бернштейна и его соратников, а в Великобритании - новый либерализм, который, в отличие от старого, уже не рассматривал социальный вопрос как необходимое зло, а ставил его во главу угла политики. Социал-либерализм и демократический социализм сошлись в реформистской концепции политики, но только в некоторых странах Центральной, Западной и Северной Европы, не в условиях российского самодержавия, заставившего своих противников встать на революционный путь, и не в США, где организованный социализм оставался незначительным, а интеллектуальное сближение либеральной и умеренной социалистической мысли имело политические последствия только в рамках "Нового курса" 1930-х годов.
4. Бюрократии
Даже накануне Первой мировой войны подлинная демократия как конституционный строй существовала в очень немногих странах мира, и к ним не относились такие крупные республики, как Китай или Мексика. Государство было гораздо более распространено как орган управления, чем как арена участия. "Государство" может быть определено совершенно по-разному в широком или узком смысле. Многие малые общества были "безгосударственными", если понимать под этим отсутствие в них даже персонала в доме правителя. В других случаях, когда штат был нестабилен и слабо дифференцирован в институциональном плане, шансы на то, что что-то вроде "функций государства" будет поставлено на регулярную основу, зачастую были ничтожны. Государство было слабым не только в обществах, считавшихся "примитивными" в обычном понимании конца XIX века. В Соединенных Штатах, во многих отношениях явно современном государстве, люди и слышать не хотели о государстве в европейском понимании власти, требующей повиновения. В глазах американских граждан любая власть, не легитимированная осознанной волей избирателей, уходила в прошлое. Правительство, в отличие от государства в старом европейском понимании, обязано было давать отчет о своей деятельности. На рубеже веков лишь немногие политические теоретики осмеливались говорить о "государстве" в США как об абстрактной категории. Другое дело, что господствующая идеология безгосударственности, во многом восходящая к старым английским концепциям права, по ряду моментов вступала в противоречие с реальностью. На границе США, и особенно на новых инкорпорированных территориях Запада, федеральное правительство и местные власти (часто со слабой демократической легитимностью) решали классические политические задачи регионального планирования.
Более узкое определение подчеркивает концептуальное различие между государством и обществом. В отличие от старой европейской политической теории и аналогичных концепций в других странах мира, это позволяет отойти от идеи - точнее, образа - государства как домашнего хозяйства или организма, управляемого его главой. Если рассматривать государство и общество как отдельные сферы, то уже нельзя считать, что вся страна - это одна большая семья. Заботливый и карающий правитель, достойный уважения: эта точка зрения, яростно атакованная в "Первом трактате о государстве" Джона Локка и в итоге дискредитированная, уже отступила в Европе XVIII в., но сохранялась, например, в официальной риторике позднеимперского Китая.
"Рациональная" бюрократия
Подобная концепция государства как структуры, находящейся вне общества, развивалась в ранней современной Европе по нескольким направлениям. Отнюдь не факт, что единый абсолютизм двигал все европейские общества или даже все крупные общества в одном и том же направлении. Неизбежной частью раннего современного государства была бюрократия, которая должна была решать три основные задачи: (а) управлять крупными государствами таким образом, чтобы обеспечить их сплоченность; (б) поддерживать на плаву казну (особенно военную казну, учитывая важность войны для государств в этот период); (в) организовать отправление правосудия в эпоху до эффективного разделения властей, которое постепенно возникло в Северной Америке и Европе только в конце XVIII века. Однако нигде в Европе до 1800 г. все звенья системы правосудия не находились в руках государства. Королевские и императорские суды никогда не отвечали за все, даже в самых централистских системах абсолютного правления; всегда оставались специальные анклавы для городов, поместий, корпораций (например, университетов) или землевладельческой аристократии (так называемые патримониальные суды в Пруссии). Церкви, монастыри и другие религиозные учреждения часто применяли к своим членам собственные законы. В исламском мире светское и религиозное право не было резко разделено и имело много пересекающихся элементов. Императорский Китай XVIII века, где не было признанных государством церквей и аналогов европейского канонического права, в большей степени, чем в большинстве стран Европы, был отмечен государственной монополией на правосудие. Низшие чиновники, которых в конце XVIII в. было всего несколько человек в каждом округе (сянь) Сино-Маньчжурской империи, были универсалами, отвечавшими за отправление правосудия во всех возможных случаях. Смертные приговоры должны были утверждаться лично императором. Таким образом, по степени участия государства цинская судебная система до 1800 г. была более современной, чем ее европейские аналоги. Трудно сказать, было ли верховенство закона столь же ярко выраженным, но с 1740 года появился свод светского уголовного права, вполне сопоставимый с европейскими кодификациями того времени.
Со времен Макса Вебера в исторической социологии принято считать, что в современной Европе патримониальные администрации превратились в рациональные бюрократии, которые мы знаем сегодня. Эта трансформация произошла в XIX веке и берет свое начало во Французской революции, которая парадоксальным образом создала бюрократическое государство, превосходящее по масштабам и эффективности абсолютизм Бурбонов. Наполеон распространил эту модель за пределы Франции, но темпы и степень изменений в разных странах были различными. Общая политическая культура, а также инфраструктурные условия и характер политической системы сыграли свою роль в развитии государственных администраций как тесно интегрированных и слаженно работающих аппаратов коммуникации. Хотя различия в этом отношении были не очень велики, ни одна государственная бюрократия не была похожа на другую; например, баварская бюрократия середины XIX века была явно менее иерархичной и авторитарной, чем прусская. Буржуазные или недавно получившие дворянство чиновники были характерны для Франции и многих районов Германии, тогда как в странах Центральной и Восточной Европы, от Австрии до России, в крупных государственных администрациях работали в основном деклассированные выходцы из низшего дворянского сословия. Поскольку в этом огромном регионе, за исключением Венгрии, не было представительных учреждений , способных осуществлять эффективный контроль над исполнительной властью, во второй половине XIX века наступил великий век бюрократического господства в рамках авторитарно-монархических систем - скорее "азиатских", чем "европейских" в современном понимании.
В конце XIX века "рациональная" государственная бюрократия действовала в Европе не везде, но она, по крайней мере, утвердилась в качестве идеальной модели. В соответствии с ней современное государственное управление опиралось на этику государственной службы, и каждый правитель считал себя ответственным за ее надлежащее обеспечение за счет налоговых поступлений. Коррупция была нежелательна и (при соответствующем уровне оплаты труда) необходима. Государственные служащие должны были стоять над партиями, подчиняться существующим законам и подвергаться проверкам. Иерархия внутри бюрократии была прозрачной. Продвижение по службе осуществлялось по открытой и привычной карьерной лестнице, основанной либо на выслуге лет, либо на результатах работы. Чиновники принимались на работу на основании опыта или специальных дипломов, а не по принципу кумовства или "связей". Покупка должностей исключалась. Работа администрации осуществлялась в письменном виде. Хранились архивы. В случае необходимости предусматривалось специальное дисциплинарное производство, подчиняющееся законам страны.
Нет жестких критериев, по которым можно было бы определить, когда действительно было достигнуто эффективное по современным меркам государство. С прагматической точки зрения государство может считаться современным, если верно следующее:
▪ Банды грабителей перестали терроризировать население, действует эффективная полиция ("монополия на легитимное применение физической силы" Макса Вебера).
▪ Судьи назначаются и оплачиваются государством, не подлежат увольнению или внешнему контролю со стороны других институтов системы власти и управления.
▪ Казначейство регулярно получает доходы за счет прямого и косвенного налогообложения, а население признает фискальные требования государства в принципе законными (поэтому налогоплательщикам не грозит опасность "наезда", а уклонение от уплаты налогов не существует в больших масштабах).
▪ Должностные лица назначаются только на основе доказанной компетентности. Коррупция в отношениях между обществом и чиновниками не воспринимается как нечто само собой разумеющееся, а рассматривается как зло, заслуживающее наказания.
Подобная государственная бюрократия, которая с последней трети XIX века все чаще копируется в крупных частных корпорациях, является европейским изобретением, особенно прочно укоренившимся в Пруссии и наполеоновской Франции. Однако это не должно заслонять того факта, что за пределами Европы - например, в Китае, Японии, Османской империи - существовали внушительные бюрократические традиции, которые не следует спешить отвергать как "предсовременные" или "патримониальные". В XIX веке эти традиции, как правило, сближались с западными влияниями, что приводило к самым разнообразным результатам. Достаточно привести четыре примера: Британская Индия, Китай, Османская империя и Япония.
Бюрократии Азии: Индия и Китай
Европейские колонии XIX века, как правило, отличались низкой степенью бюрократизации по сравнению с материнскими странами. Колониальное государство имело два аспекта. С одной стороны, оно часто было единственным институтом, который с помощью централизованных органов власти, таких как армия, полиция, таможня и налоговая служба, обеспечивал жизнь территории как единого управляемого субъекта. Колониальное государство приносило с собой законы, а также судей, которые вершили правосудие в соответствии с этими или специальными колониальными законами. Оно вело статистический учет населения, классифицируя его по этническому, религиозному и другим признакам, которые ранее не были общепринятыми, но теперь стали определять реальность. "Племена", религиозные общины или (в Индии) целые касты определялись таким образом, чтобы выделить административные округа или объекты статистики, или определить лидеров коренного населения, с которыми колониальное государство хотело сотрудничать. В значительной части Африки, Индии и Центральной Азии подобное вообще стало возможным только благодаря созданию колониального государственного аппарата европейского типа. С другой стороны, колониальное государство никогда не было всемогущим монстром. Силы, которыми оно располагало на местах, были настолько скудны, что ему редко удавалось полностью взять под свое крыло огромные колониальные территории.
Все это относилось к самой большой колонии: Индии. Здесь численное соотношение между европейским персоналом и индийскими подданными было особенно неблагоприятным. Тем не менее в Индии была построена одна из полномасштабных бюрократий эпохи - единственный подобный случай в колониальном мире XIX века. В 1880 г. Индия была более высокобюрократизирована, чем Британские острова: не только в количественном отношении, но и, что более важно, потому что бюрократия не выполняла вспомогательных функций чисто административной исполнительной власти под политическим руководством. Скорее, она была ядром системы правления, которую можно охарактеризовать как бюрократическую автократию. В этом отношении индийское колониальное государство имело больше сходства с императорским Китаем, чем с любой политической системой Европы. На этом параллели не заканчиваются. И китайская государственная бюрократия, и индийская гражданская служба (ICS) вращались вокруг довольно небольшого корпуса высококвалифицированных чиновников высшего звена, которые пользовались большим авторитетом в обществе. За пределами столицы они присутствовали на низшей ступени иерархии в качестве районных магистратов (чжисянь) в Китае или "коллекторов" в Индии, причем должностные обязанности этих двух чиновников были очень похожи. Получая специальное образование для работы на своих должностях в системе конкурсных экзаменов, и китайские, и британско-индийские районные чиновники одновременно являлись главами местных органов власти, сборщиками доходов и магистратами. Подобные экзамены существовали в Китае на протяжении многих веков. Европейцы, знавшие об этой практике, в XVIII в. часто выражали восхищение ею, и, судя по всему, британцы имели в виду эту модель, когда вводили нечто подобное не только для индийской и колониальной службы, но и - впервые предложенное экспертами в 1854 г. и окончательно реализованное после 1870 г. - для высшей (министерской) бюрократии внутри страны.
Британская колониальная бюрократия в Индии не возникла в один прекрасный день в политическом ландшафте, ранее свободном от государства. Но Могольская империя и ее преемники не были, по сути, бюрократическими структурами, как, например, Китай или Вьетнам; они имели иерархию писцов и развитую канцелярию, но не были строго или тщательно организованной государственной службой. Поэтому СВК могла лишь в ограниченной степени опираться на существующий фундамент. Ее непосредственным предшественником была администрация Ост-Индской компании, которая, хотя и являлась в XVIII веке одной из самых сложных формальных организаций в мире, во многих отношениях была еще досовременной. Должности, которые ей приходилось замещать, распределялись в основном по протекции, а не по объективным критериям эффективности. Подобная практика была характерна для европейских государств раннего Нового времени. Во Франции наполеоновская рационализация государства рано заменила их преимуществами открытой карьерной структуры. В Великобритании до 1871 г. еще можно было купить офицерскую должность в армии, и только примерно с этого времени стало правилом набирать министерских чиновников (за исключением сильно аристократического Министерства иностранных дел) с помощью тестов на профпригодность. В Индии так было принято с 1853 года, незадолго до ликвидации Ост-Индской компании в результате Великого восстания 1857/58 годов.
СВК была второй, наряду с армией, опорой, на которой англичане основывали свое правление в Индии. Если оценивать организацию ретроспективно, по тому, насколько она достигла своих целей, то СВК была весьма успешным аппаратом, по крайней мере, до Первой мировой войны. В колониальную казну поступали индийские налоги, а после восстания удалось добиться высокого уровня внутреннего мира не только с помощью военной силы. Благодаря высоким окладам и значительному престижу ICS стал гражданским элитным корпусом Британской империи. Стрессы и напряжения жизни в тропиках компенсировались тем, что на колониальной службе можно было накопить неплохой капитал и, вернувшись на родину, выйти на пенсию в качестве состоятельного джентльмена. Индийская бюрократия в том виде, в котором она существует сегодня, имеет следы своего колониального происхождения. Поскольку после Первой мировой войны началась медленная индианизация службы, Республика Индия после 1947 г. не оказалась в положении, когда нужно было отрекаться от ICS как от символа колониализма. Поэтому она сохранила ее как Индийскую административную службу.
Хотя бюрократия в Индии была европейским имплантом, она не копировала напрямую европейскую модель, а экспериментировала с различными формами в особых условиях, существовавших в стране. Китай не был колонизирован. Колониальные государственные аппараты значительных размеров возникли лишь на окраинных территориях под властью Японии: после 1895 г. на Тайване, после 1905 г. и в больших масштабах после 1931 г. в Маньчжурии. Таким образом, древняя бюрократическая традиция Китая просуществовала без прямого колониального вмешательства до конца XIX века. Ее старые институциональные формы прекратили свое существование после отмены цинским правительством конкурсных государственных экзаменов в 1905 г., но своеобразный ментальный бюрократизм сохранился в новых условиях республики, а после 1949 г. - под властью Коммунистической партии Китая. И сегодня общенациональные государственная и партийная иерархии являются главными скобами, удерживающими гигантскую страну. На современном пике своей эффективности, в середине XVIII века, китайская государственная бюрократия была самой рационально организованной в мире, самой многочисленной и опытной, а также отвечала за наибольшее количество задач.
Для европейца конца XIX века Китай стал олицетворением бюрократизма, не отвечающего требованиям эпохи. Наблюдатели из западных стран, которые еще несколько десятилетий назад, возможно, не замечали бедствий коррупции, теперь с презрением отзывались о продажности китайского мандариата. Неспособность модернизировать страну в экономическом плане также порождала сомнения в рациональности китайского государства. Многое в этих суждениях современников оправдано. Китайская бюрократия действительно страдала от низкой оплаты труда, что ставило ее членов в зависимость от служебных "льгот". Кроме того, ее сковывало преимущественно литературно-философское образование, которое, несмотря на многочисленные попытки реформ, далеко не соответствовало требованиям современных технологий. Мешали этому и покупка должностей (порожденная тяжелым состоянием государственных финансов), из-за которой в аппарат попало много неподходящих людей, и то, что после смерти императора Цзятина в 1820 г. не было сильного монарха, способного навязать чиновникам дисциплину и порядочность. Более общая проблема, помимо всего прочего, заключалась в том, что династия Цин не смогла до 1895 г. реформировать два центральных столпа государства: армию и казначейство. Армия была способна лишь защищать имперские границы в Центральной Азии, но она не могла противостоять европейским великим державам. Налоговая система, основанная на фиксированном земельном налоге, была настолько устаревшей, что к концу своего существования имперское государство безнадежно обнищало.
Она была бы еще беднее, если бы единственный пример переноса европейской административной практики не замедлил финансовый упадок династии. После 1863 г. Императорскую морскую таможню (ИМТ) в качестве генерального инспектора создавал олстермен Роберт Харт (сэр Роберт, с 1893 г.), который был назначен на эту должность под давлением Запада как доверенное лицо мировых торговых держав. Однако он имел ранг высокопоставленного китайского чиновника, формально являлся подчиненным китайского императора и трактовал свою роль как послушного посредника между двумя цивилизациями и экономическими системами. ИМС опирался на рядовых китайских помощников и даже имел своеобразную китайскую теневую иерархию, но в основном он подражал индийской гражданской службе с ее кадровым составом из высокооплачиваемых европейских административных экспертов. Она была меньше по размеру, чем ICS, и не так однозначно находилась под британским контролем. В ИМС была создана отличная таможенная служба, что позволило китайскому государству получать прибыль от роста внешней торговли. Этого не произошло бы при традиционных методах управления китайскими округами, которые сводились в основном к управлению крестьянством. Только после 1895 г. великие державы получили возможность напрямую контролировать таможенные доходы, что вызвало недовольство сэра Роберта Харта. С одной стороны, IMC был инструментом великих держав, гарантировавшим, что таможенный суверенитет Китая останется ограниченным в рамках неравноправных договоров. С другой стороны, это был орган китайского государства, действовавший в соответствии западными принципами административной честности, формальных правил, прозрачного бухгалтерского учета и т.д.
ИМС Харта оказала ограниченное влияние на остальные сферы государственного управления Китая. Цинское правительство начало проводить реформы только в конце века, и хотя они продолжались в период ранней республики, их успех был незначительным. Тем не менее, было бы ошибкой принимать европейские карикатуры XIX века за чистую монету: китайскую бюрократию (как и вьетнамскую) нельзя просто отбросить как "досовременную". Одна ее сторона, ориентированная на безличные правила, выходящие за рамки семейных или клиентелистских отношений, достигла высокой степени меритократии в подборе кадров. На примере Кореи было даже показано, что ее принципы совместимы с сохранением доступа наследственной аристократии к высшим должностям в государстве. Административная практика в теории была ориентирована на результат, объективно обоснована, производила индивидуальную ответственность и в определенной степени была направлена на соблюдение закона. Все это современно по социологическим критериям. Однако другая сторона бюрократии соответствовала обществу, пронизанному этическими принципами материальной справедливости, не считавшему всех граждан и подданных равными (как это должно быть в современной администрации), и в формировании действий которого играли роль конфуцианские представления о семейных узах, особенно о подчинении сыновей отцам. Это внутреннее противоречие стало главной проблемой бюрократии китайского типа в эпоху почти глобального движения к рационализации государства. Наконец, традиционные формулы оказались неспособны справиться с политическими группами, вдохновленными патриотическим пылом. Бюрократические аппараты оказались беспомощными перед лицом революционных движений, возникших в Китае на рубеже веков.
Бюрократии Азии: Османская империя и Япония
Бюрократическая традиция Китая оказалась достаточно устойчивой к западному влиянию в XIX веке. Структура и этика государственного управления мало изменились. По крайней мере, бюрократия смогла выполнить одну из своих главных задач - территориальную интеграцию империи - незадолго до ее окончания. Путь перемен, пройденный Османской империей, был гораздо длиннее. В этот же период традиционная группа писцов (калемие) превратилась в то, что после 1830-х годов стало называться государственной службой (мюлькие). Она не просто копировала европейские образцы - даже французскую модель, во многом похожую на нее. Необходимость перемен наиболее остро ощущалась в кругах министерства иностранных дел, где контакты с внешним миром были наиболее тесными. Но затем реформа приобрела самостоятельную динамику, что привело к формированию новых норм, новых образцов для подражания, новых представлений об административном профессионализме. В Османской империи, как и в Европе и Китае, многовековая практика патронажа не была в одночасье заменена рациональной кадровой политикой, основанной на объективных критериях; эти два направления существовали рядом в отношениях взаимного влияния. Реформы Танзимата после 1839 г. превратили новое гражданское чиновничество в доминирующую элиту империи - профессиональный корпус, насчитывавший к 1890 г. не менее 35 тыс. человек . Если столетием ранее тысячи писцов были сосредоточены в столице, Стамбуле, то в 1890 г. там работало лишь меньшинство высших чиновников нового типа. Таким образом, османская бюрократия очень поздно распространилась территориально, пройдя во второй половине XIX в. путь, который на протяжении многих сотен лет был характерен для Китая. Не имея такого опыта, она могла позволить себе быть "более современной", чем ее китайский коллега, который в силу сильной зависимости от пути не мог свободно отказаться от старых методов и требовал исключительной энергии для проведения реформ.
В Японии современная бюрократия также формировалась в треугольнике, образованном традиционными устоями, западными моделями и собственным модернизационным движением. Начиная с эпохи Токугава в Японии существовал большой запас административных компетенций, но, в отличие от Китая или Османской империи, они были сосредоточены на уровне господских владений (хан), а не центрального государства. Необходимость создания общенациональной бюрократии, сопоставимая лишь с революционной Францией, мощно заявила о себе после обновления Мэйдзи в 1868 г.; административный опыт самураев, которые в мирных условиях эпохи Токугава превратились из воинов меча в мастеров пера, стал применяться во все большем числе областей. К 1878 г., т.е. всего за десять лет до начала "обновления", государственное управление было основательно рационализировано по типу профессиональной системы, знакомой по наполеоновскому консульству, в которой совещательные органы и всякого рода самоуправление играли лишь подчиненную роль. Полная иерархия чиновников, которой никогда не существовало на общенациональном уровне, простиралась от государственных канцелярий через губернаторов вновь созданных префектур до местных сельских старост. В 1881 году, не намного позже, чем в Великобритании, были введены экзамены для высших чиновников, которые вскоре заменили традиционную практику патронажа; только самые высокие должности теперь замещались по распоряжению правительства - обычная процедура, принятая и в Европе. К началу века японская государственная администрация стала хрестоматийным примером "рациональной бюрократии" Макса Вебера; столь глубокой модернизации не было нигде в мире. Но поскольку в Японии (как и в Пруссии, Австрии и России) модернизация бюрократии предшествовала формированию критически настроенного общественного мнения и политических партий, опасность бесконтрольного бюрократизма возникала сразу же, как только политическое руководство олигархов эпохи Мэйдзи ослабляло бдительность. Последствия такой тенденции стали очевидны в ХХ веке.
В первые десятилетия периода Мэйдзи эта опасность была еще относительно невелика, что отчасти объясняется революционным происхождением нового строя. Поскольку политическое руководство не обладало легитимностью ни традиций, ни представительных или плебисцитарных институтов (как в революционной Франции вплоть до Наполеона), оно должно было доказать своими результатами, что способно и компетентно править. Это включало в себя создание этики государственной службы, выходящей за рамки отношений "патрон-клиент", и бюрократии, нацеленной на то, чтобы сделать Японию конкурентоспособной в экономическом и военном отношении среди великих держав. Сочетание самурайских традиций управления с заимствованиями из британского, французского и немецкого государственного устройства привело, как и в случае с Османской империей, к чему-то большему, чем простой импорт. Япония обрела свою собственную форму бюрократического модерна. Но на самом деле это была некая полусовременность. Личные свободы и народный суверенитет оставались чуждыми идеями, а теория общественного договора так и не была понята. Таким образом, монархический патриархальный уклад смог дожить до эпохи бюрократической рационализации. Конституция 1889 года отличалась от европейских образцов тем, что провозгласила личность тэнно "священной и неприкосновенной", с широкими полномочиями, унаследованными от его императорских предков.
Чтобы подкрепить эту коллективистскую или органическую концепцию государства, поздние правители Мэйдзи взяли на вооружение идею японской национальной сущности (кокутай), впервые разработанную конфуцианским ученым Аидзавой Сэйсисай в 1825 г.; император был главой "семейного государства" (казоку кокка), которое следовало единой воле, а его подданные должны были хранить верность и повиновение созданным им политическим органам. Японская бюрократия, хотя и являлась одной из самых "рациональных" в мире по форме, выполняла свои обязанности не столько как служение гражданам, сколько как исполнение государственных целей, спущенных сверху. Модернизированное авторитарное государство - здесь можно провести много параллелей с Германским рейхом после 1871 г. - создавало благоприятную почву для роста рациональной бюрократии. Государственное управление было в высшей степени современным, но то же самое нельзя сказать в целом о его идеологии и политической системе, в которую оно было встроено. В конечном счете, имеет значение, развивается ли бюрократизация в условиях либерального политического устройства и политической культуры.
Всепроникающее государство?
Но это может быть только один аналитический подход к феномену бюрократического государства. Другой, не менее важный фокус касается того, как бюрократия переживается на различных уровнях политической жизни, в том числе как "государство" выражается в деревне и как складываются отношения в треугольнике крестьянского саморегулирования, местной гегемонии высшего класса и вмешательства наземных органов государственной иерархии. Другим важным вопросом для многих стран во второй половине XIX века был вопрос об административной интеграции крупных территориальных национальных государств или империй. Старые имперские федерации, как в Китае или империи Габсбургов (где главным рычагом были военные, а не гражданские администраторы), успешно держались вместе. И Германия, и Япония столкнулись с огромными проблемами в области административного сближения и стандартизации: первая - после создания Северогерманского союза в 1866 году и, в более широком масштабе, после образования Германского рейха в 1871 году; вторая - после отмены системы вотчин (хан), отчасти в результате крестьянских восстаний против своих хозяев, и введения префектур по французскому образцу. Пристальное внимание к соответствующим перифериям, а не к национальным центрам делает более очевидными препятствия и ограничения государственной централизации. Поэтому стоит рассмотреть создание Германского рейха с точки зрения небольшого составного государства, или объединение Мэйдзи с точки зрения хань, превращенного в префектуру, или политическую историю позднеимперского Китая с точки зрения отдельной провинции.
В Европе переход от традиционного к рациональному государству произошел не в раннем модерне, а в XIX веке. Это неизбежно было связано с созданием бюрократии и расширением государственной деятельности - процесс, наблюдаемый практически во всем мире. Это было не побочным продуктом, а зачастую предпосылкой индустриализации, в которой, как отмечает Александр Гершенкрон, структурирующая и инициирующая роль государства возрастала в странах, отстававших в международном масштабе. В качестве примера можно привести Россию и Японию. Расширение государственных институтов и деятельности происходило по-разному. Бюрократии различались по эффективности (то есть по способности обрабатывать информацию) и по скорости принятия решений и их реализации. Так, печально известной громоздкой бюрократии Габсбургов потребовалось длительное время для самореформирования. Если в обществе в целом, даже при построении капиталистической рыночной экономики, сильна самоорганизация, то экономичное государство может быть более эффективным, чем раздутая бюрократия, зацикленная на правилах и нормах; пример Великобритании - тому подтверждение. Темпы бюрократизации редко были постоянными и даже сталкивались с контртенденциями. Например, в США государственный аппарат Севера сильно вырос во время Гражданской войны, а послевоенная Реконструкция была попыткой распространить этот опыт на Юг, но по мере того, как Реконструкция прекращалась, там усиливались антицентралистские силы, иногда враждебные государству как таковому. В последней четверти века расцвет либерального капитализма на Севере привел к общему снижению числа призывов к государственному регулированию.
В Европе, напротив, политически обусловленная концепция государства-"ночного сторожа" доминировала лишь в исключительных случаях, таких как Великобритания. К 1914 году во многих странах континента сложились по крайней мере пять признаков бюрократизации: (1) регулярная оплата труда на государственной службе; (2) прием на работу и обновление кадров в соответствии с критерием эффективности; (3) объединение отдельных органов власти в чиновничьи иерархии с четким разделением труда и субординацией; (4) интеграция всех чиновников в национальную администрацию (более труднодостижимая и менее полная в странах с федеративным устройством); (5) разделение полномочий между парламентской политикой и бюрократической исполнительной властью, хотя они везде были тесно связаны на самом верху.
Однако даже для Европы было бы неверно говорить о всепроникающем государстве, каким мы его знаем сегодня. Многие сферы жизни еще не регулировались законами и указами, не было ни промышленных стандартов, ни шумовых норм, ни лицензий на строительство, ни даже обязательного общего образования. Бюрократизация государства происходила во всем мире в малоизмененных технических и медийных условиях. Письменная коммуникация, которая уже была распространена в Китае в то время, когда в Европе об этом еще никто не думал, стала стандартом. Управление означало бумажную работу, и телеграф, неспособный передавать большие объемы данных, не давал сенсационных преимуществ для управления отдаленными регионами. Всезнание и всемогущество государства нашли свои пределы в логистике.
Рост бюрократии можно зафиксировать лишь приблизительно. Государство "растет" тогда и только тогда, когда количество рабочих мест на государственной службе увеличивается быстрее, чем численность населения. По этому критерию государство сокращалось как в Китае, так и во многих европейских колониях. В такой тщательно управляемой стране, как Германия, число государственных служащих начало расти только после 1871 года, но трехкратный рост с 1875 по 1907 год был обусловлен в основном ростом занятости на транспорте и в почтовой службе, в то время как рабочие места в собственно государственном управлении и в сфере народного образования фактически сократились. Аналогичная картина наблюдалась и в колониях, особенно в тех, которые принадлежали Великобритании и Франции. Там, помимо армии и полиции, наибольшая доля государственных служащих как из числа европейцев, так и из числа коренного населения работала на железных дорогах, в почтовом ведомстве и таможенной службе. Государство вмешивалось в жизнь общества в самых разных точках. Поэтому его доходная часть нуждалась в разумной денежной системе, которую, например, в некоторых частях Африки пришлось сначала создать. Государственное строительство и коммерциализация взаимно дополняли друг друга.
Однако не стоит преувеличивать скорость и масштабы финансовой рационализации даже в случае Европы. Потребовалось немало времени, чтобы регулярные бюджеты стали нормой, чтобы государство не только фиксировало свои доходы и расходы, но и заглядывало в будущее и более или менее точно планировало их уровень. В Европе XIX века это облегчалось тем, что в финансировании нуждалось мало войн, в то время как в предыдущем столетии они были основным бременем для государственных финансов - в этой области Великобритания с ее огромной фискальной мощью опережала всех своих конкурентов. Федеративные системы отличались особой сложностью, поскольку различные налоги должны были взиматься на разных уровнях, и в определенный момент необходимо было решать проблему финансового выравнивания. Когда в XIX веке у правительств появились долги, они, подобно князьям раннего Нового времени, также избегали чрезмерной зависимости от отдельных финансистов. Британия стала первой страной, которая ввела регулярное управление долговыми обязательствами, не ограничиваясь специальными мероприятиями, связанными с конкретным бизнесом. Государственные заимствования для покрытия дефицита стали обычным инструментом финансовой политики, и одним из следствий этого стало создание заинтересованности инвесторов в благополучии государства. Конфликт между налогоплательщиками и кредиторами, отнимающими доходы в виде процентов по кредитам, нередко принимал открытый характер.
В XIX веке государство еще не мыслилось как перераспределительное, доходы практически не использовались в качестве стратегического инструмента формирования стратификации общества. В конфликте между дешевым государством и дорогими общественными услугами не только либеральная налогоплательщицкая общественность делала выбор в пользу бережливости. В последние десятилетия века, когда политика в Европе и Японии приобрела националистический характер, на первый план вышла новая дилемма между экономичным государственным управлением и военными расходами. И все же накануне Первой мировой войны государственные доходы почти нигде в Европе не достигали 15% ВВП, а в США были значительно ниже 10%. Подъем до само собой разумеющегося сегодня уровня в 50% или около того произошел в два послевоенных периода - после 1918 и 1945 годов.
Одной из главных фискальных инноваций XIX века стал прямо пропорциональный налог на доходы. Он постоянно действовал в Великобритании после 1842 г. и позволял осторожно обходить растущее благосостояние средних и высших слоев населения. В период с 1864 по 1900 год такой налог ввели многие другие европейские страны. Однако в Великобритании он не был направлен на социальные реформы и перераспределение, а был напрямую связан с новым политическим акцентом на свободную торговлю. Новые налоги компенсировали потерю доходов из-за отмены тарифов, а свободная торговля способствовала росту и повышению благосостояния. Еще одной современной особенностью новых фискальных систем, прежде всего на Западе и в Японии, было то, что, по крайней мере, в мирное время налогоплательщики не сталкивались с внезапными или произвольными обложениями. Законодательство устанавливало уровень налогообложения - бюджет тоже является своего рода законом - и четко определяло регион и период его действия. Налоговое государство и правовое государство шли рука об руку.
5. Мобилизация и дисциплина
Наполеон впервые показал, как хорошо организованное государство может мобилизовать не только финансовые, но и людские ресурсы. Всеобщая воинская повинность молодого мужского населения применялась в исключительных случаях, в тех государствах, которые формировали себя как воинственные образования и рассматривали войну как основной смысл своего существования - например, зулусы при короле Шаке в 1820-х годах, отдельные группы или племена конных воинов в Северной Америке и Центральной Азии. В ранний период Нового времени были особенно распространены четыре типа военной организации: (1) наемная армия; (2) военачальник и его вольнонаемная клиентура; (3) феодальные объединения, такие как маньчжурские знаменосцы династии Цин или раджпуты в Индии; и (4) преторианская гвардия, такая как османские янычары, активно участвовавшие в политических делах, особенно в столице. Из этих форм в XIX веке сохранили свое значение две: военачальники (прежде всего, в Латинской Америке после обретения независимости или в сопоставимых условиях после распада имперского строя, как в Китае после 1916 года) и наемные армии (особенно на многочисленных рынках военной рабочей силы в Индии и в некоторых районах Африки).
В Индии европейское правление фактически строилось на военной основе, и вооруженные силы пользовались приоритетным финансированием. С конца XVIII в. англичане баловали своих верных наемников и обеспечивали им достойное вознаграждение; британская и индийская военные культуры слились в боевой мир сепаев. До 1895 года существовала децентрализованная организация, так что разные армии следили друг за другом. После Великого восстания британцы больше, чем раньше, полагались на пенджабских сикхов, которые составляли примерно половину постоянного состава. По окончании активной службы они укоренялись в качестве армейских поселенцев и занимались подсобными работами, например, разведением лошадей. В эпоху растущей воинской повинности сикхи были, пожалуй, самыми высокооплачиваемыми профессиональными войсками в мире.
В XIX веке в мирное время дебютировала и постоянная армия, размещенная в казармах. Это предполагало равенство всех граждан, но в то же время являлось инструментом, с помощью которого государство устанавливало это равенство. Всеобщая воинская повинность, без которой немыслима народная армия, находится, таким образом, в сложной взаимосвязи с формированием наций и национальных государств. В революционных войнах солдаты на стороне французов сражались как граждане за отечество, а не как подданные короля. Так родилась идея вооруженной нации. Но для того, чтобы сформировать новый тип отношений между государством и обществом, потребовалась всеобщая воинская повинность в мирное время. Различие между войной и миром здесь важно потому, что стихийная самомобилизация народных масс в условиях военного времени отличается от рутинного ежегодного призыва целых групп молодых людей. Призывник не обязательно ощущает себя солдатом-крепостником. После якобинских истоков обязательная военная служба лишь постепенно утвердилась, столкнувшись с серьезным сопротивлением. К началу Первой мировой войны Великобритания была единственной крупной державой, которая в комплектовании своей армии полагалась на добровольцев.
Призыв в армию не обязательно предполагал демократичность и справедливость призыва. Во Франции до 1872 г. состоятельные граждане почти всегда могли откупиться от армии; существовал рынок заменителей, цены на которые колебались. До 1905 года целые профессиональные группы (учителя, врачи, адвокаты и т.д.) были избавлены от призыва. Вплоть до Третьей республики Франция имела не столько гражданскую армию, сколько армию запасных. В Пруссии, где воинская повинность была введена в самом начале как вопрос "национальной чести", этот институт вызывал не столько энтузиазм при мысли о службе, сколько изобретательность в поисках уловок. Только в имперский период после 1871 г. армия действительно стала важным средством социализации, "школой государственности" практически для всех слоев населения. В России воинская повинность была частью общей обязанности служить царю, оформленной в начале XVIII в., и до Крымской войны любой недворянин, попавший в военную машину, должен был оставаться в ней на долгие двадцать лет. В армию призывались люди практически из всех народов империи. Но о всеобщей воинской повинности поначалу говорить не приходилось - официально она была введена только в 1874 году. Царская армия, как и ее габсбургский аналог, была отнюдь не национальной, а представляла собой мозаику из всех возможных этнических и языковых групп. То же самое можно сказать и о силах, которые Мухаммед Али начал собирать в 1820-х годах в Египте для проведения своих кампаний в Судане и Аравии. Египет превратился в агрессивное военное государство, опиравшееся на прессинг простых крестьян - феллахов. Офицерский же корпус состоял не из египтян, а из турецкоязычных турок, албанцев, курдов или чеченцев, которых французские инструкторы обучали элементам современной войны. Мухаммед Али еще не думал о привлечении крестьянства в качестве активных граждан в свой авторитарно-династический проект государственного строительства.
Во второй половине века в Османской империи ситуация была несколько иной. Основой военной модернизации стало подавление янычар (1826 г.) - гвардии, состоявшей из изначально немусульманских (но позже перешедших в другую веру) групп, базировавшихся в Стамбуле и превратившихся в самодостаточную касту, едва справлявшуюся со своими обязанностями. В 1840-х годах, после реформ Танзимата, новая политика была направлена на унификацию статуса подданных мужского пола и устранение разрыва между государством и народом путем упразднения целого ряда промежуточных органов. Постепенное введение всеобщей воинской повинности после 1843 г. стало частью этой переориентации - и здесь речь идет о серьезном вмешательстве в жизнь общества. Как и во многих других европейских странах, исключения делались для некоторых групп населения, например, кочевников или жителей Стамбула. Немусульмане вместо этого облагались специальным налогом, и только гораздо позже, в 1909 г., стали подлежать призыву. Военная служба, которая на практике могла затягиваться на гораздо более длительный срок, вызывала всеобщий страх и отвращение, а реальный набор рекрутов был сравнительно невелик. После рубежа веков османская армия продолжала опираться на оседлых крестьян-мусульман основных анатолийских провинций. К этому времени в стране сформировался грамотный офицерский корпус, который вскоре стал самым активным фактором турецкой политики, но "школой государственности" османская армия так и не стала.
Пожалуй, нигде, кроме Пруссии-Германии, воинская повинность не приобрела такого значения, как в Японии. В отличие от этнической неоднородности больших континентальных армий, японская армия после 1873 г. была организована как национальная сила на основе всеобщей воинской повинности (три года в поле, четыре в резерве), но, как и во Франции, освобождение от службы можно было купить. Призыв имел в Японии прямо революционное значение, которого не было ни в одной другой стране, поскольку военный реформатор эпохи Мэйдзи Ямагата Аритомо выступал против планов превращения старых самураев в неофеодальную армию профессиональных солдат. Призывная армия должна была избежать формирования такого автономного рыцарства и в то же время дать возможность привязать население к новому режиму и использовать его энергию для решения общегосударственных задач. Престиж армии сильно вырос после побед 1895 и 1905 годов. Милитаризм Японии начала ХХ века был не столько продолжением старых военных традиций, сколько следствием нового начала, заимствовавшего модели Франции и Пруссии. Прежде всего, всеобщая воинская повинность сделала военных заметными в мирное время в гражданской жизни.
Полиция
В армии мобилизация совпадала с дисциплинированием определенной группы населения. Обеспечение общего порядка и дисциплины в мирное время возлагалось на полицию и уголовную юстицию, а армия привлекалась только в периоды революционных потрясений или в сельской местности (как в России), где полиция была слишком малочисленна. В Европе XIX века государство раньше, чем в других странах, отказалось от эффектных актов карательного возмездия. Оно перестало использовать ритуальные казни в качестве театра ужасов. Растущая сила гуманизма постепенно сделала подобную практику нетерпимой, и после середины века она исчезла в Западной Европе: к 1863 году в германских землях и к 1868 году в Великобритании. Нечто вроде глобальной "предсовременности" в системе наказаний заканчивалось там, где государственный палач исчезал из поля зрения общества как искусный ремесленник и артист. Логика рынка также делала подобные демонстрации неприемлемыми, поскольку во многих городах близость места казни мешала росту цен на недвижимость. Нелетальное государственное насилие, немыслимое и в современной Европе, сохранялось довольно долго. В 1845 году царь Николай I запретил публичные порки, но эта практика оставалась настолько распространенной, что до конца века вызывала протесты как гуманистов, так и националистов, опасавшихся, что она угрожает репутации России как цивилизованной страны.
Более глубокое проникновение сил правопорядка в общество дало государству возможность использовать менее жесткие средства воздействия на власть. Девятнадцатый век стал веком первопроходцев в развитии полиции. Франция стала первой европейской страной, где уже в 1700 г. появились штатные полицейские агенты под контролем центрального правительства. В Великобритании полицейская система, ориентированная на Лондон, начала формироваться в 1829 г., но контроль местных властей оставался там более сильным, чем на континенте. В Берлине полиция получила униформу, позволяющую четко идентифицировать ее, только в 1848 году. В то же время за государственный контроль в сельской местности отвечала жандармерия - специальное подразделение, которое впервые приобрело значение во время Французской революции, а затем послужило образцом для всей наполеоновской империи и за ее пределами и на протяжении всего XIX века было одной из ведущих статей экспорта Франции. Полиция и жандармерия во многих странах были наиболее устойчивыми остатками наполеоновского правления; режимы Реставрации мало что принимали так охотно.
Французская полицейская модель распространилась и за пределами Европы. Если Япония (под влиянием франко-прусской войны) в основном подражала Германии в военных вопросах, то при создании полицейских сил она обратилась к Франции. В 1872 году первый министр юстиции страны отправил делегацию из восьми молодых чиновников в Европу для изучения и сравнения различных полицейских систем, и вскоре после их возвращения Япония приступила к созданию собственной современной системы (сначала только в столице). Французская система по праву показалась гостям наиболее четко организованной, и министерство уже выделило Францию в качестве основной модели для новой системы правосудия. В течение последующих двадцати лет именно французская полицейская система была воспроизведена японцами с некоторыми изменениями. Например, жандармерия превратилась в Кемпетай. После начала имперской экспансии Япония, следуя французскому обычаю (неизвестному в Британской империи), передала свои колонии под контроль военной полиции, и Кемпетай взял на себя эту роль на Тайване, а затем и в Корее. До 1945 г. она постоянно превращалась в тот жестокий инструмент террора, который держал в страхе и трепете мирное население на всех завоеванных землях.
К 1881 г. Япония завершила процесс обучения в полицейском секторе. Далее последовала расширенная адаптация импортированной системы. Япония более серьезно, чем любая европейская страна, подошла к профессионализации и подготовке своей полиции, покрыв всю страну густой сетью полицейских участков. Являясь главным государственным органом, обеспечивающим фактическую реализацию многоплановых реформ Мэйдзи, полиция пресекала любое сопротивление "новой Японии" и обеспечивала проведение социальных изменений только сверху вниз. Наибольших успехов полиция добилась в преследовании нежелательных политических партий и организаций раннего рабочего движения. Менее эффективными были операции против стихийных протестов, участившихся на рубеже веков. К моменту смерти императора Мэйдзи в 1912 году типичный японский полицейский был не азиатской версией дружелюбного лондонского бобби, а прямым агентом центрального правительства. В то время Япония была, пожалуй, обществом в мире с наиболее широким присутствием полиции.
Пожалуй, ни в одной колонии XIX века не было базовых элементов современной полиции европейского образца, прежде всего в городах. При поддержании правопорядка в сельской местности колониальные правители почти всегда так или иначе сотрудничали с местными элитами, опираясь отчасти на отношения "патрон-клиент", отчасти на механизмы коллективной ответственности. Восстания в Азии, неоднократно застававшие колониальные власти врасплох, показывают, насколько мало было известно о происходящем в этих крупных сельскохозяйственных странах. Независимо от того, находилась ли территория под европейским контролем долгое время (как Индия и Индонезия) или была колонизирована только в 1880-х годах (тропическая Африка или северный Вьетнам), колониальная полиция начала ужесточать контроль над сельской местностью только в 1920-х годах, в то время, когда в городах происходили столкновения непокорных рабочих с властями, которые становились все более беспокойными. Аналогичные тенденции проявились и в неколониальном Китае, где при правительстве Гоминьдана (1927-37 гг.) были предприняты несерьезные попытки государственного строительства, в том числе и с использованием такой сельской полиции, какой еще не существовало. До 1920 г. колониальные народы лишь в исключительных случаях, например в Китае, сталкивались с полицейским контролем и связью деревни с бюрократической системой управления, привычной для континентальной Европы и Японии.
Мировая эволюция полицейских сил в XIX-XX веках дает хорошие примеры всевозможных переходов не только от материнской страны к колониям или через экспорт в независимые страны (Сиам или Япония), но и между частями одной и той же имперской системы. Так, после британской оккупации Египта в 1882 году основные структуры индийской полиции были внедрены без какой-либо привязки к местным условиям. Другие способы установления порядка в колониях также оказывали влияние на Европу. Например, индийский уголовный кодекс, который знаменитый историк Томас Бабингтон Маколей разработал в 1835 году, будучи фактическим министром юстиции Индии, отличался точностью и последовательностью, не имевшими прецедента на Британских островах с их казуистической традицией общего права; сравнительно систематизированное английское уголовное законодательство последовало за ним только в 1870-х годах. Подобно тому, как государство в Индии приняло жесткие суверенные меры завоевателя, законодателя и жандарма, многие консерваторы в материнской Великобритании считали, что государственное принуждение должно быть сильнее направлено против практики и риторики демократизации. Силы, противостоящие такой авторитарной реакции, оставались достаточно сильными, чтобы противостоять угрозам представительной системе внутри страны. Однако критики империализма, такие как дальновидный Джон Аткинсон Хобсон, выражали серьезную озабоченность тем, что девять десятых жителей империи жили под игом "британского политического деспотизма", который грозил отравить климат в стране-матери. Колониализм постоянно порождал авторитарные вызовы свободе метрополии и регулярные требования усиления полицейских полномочий.
Полиция в США берет свое начало в Англии: сначала в старой традиции ночных сторожей, перенесенной в американские колонии, затем в важной модернизации, которая привела к появлению в 1829 г. столичной полиции и ее полицейских в форме "бобби". Эту базовую модель с задержкой в два-три десятилетия переняли крупные города США, и только в 1850-х годах восточные города обзавелись постоянным штатом полицейских в форме. Однако вскоре проявились и американские особенности. Отсутствие общенациональной полиции, подобной той, что существовала во Франции, а затем и в Великобритании, по-прежнему бросалось в глаза, и прошло еще много десятилетий, прежде чем был выполнен еще один критерий бюрократической рациональности - политическая независимость. До этого момента полиция часто была инструментом муниципальной партийной политики. Более того, крайняя децентрализация привела к большим колебаниям в интенсивности полицейской работы, в результате чего многие районы (особенно приграничные) практически не имели полиции, а другие сталкивались с мозаикой пересекающихся юрисдикций. Привлечь к ответственности преступника, которому удалось скрыться за такими границами, было очень сложно. В результате на рынке образовалась брешь, которую попытались заполнить частные детективные агентства, наиболее известное из которых было основано Алланом Пинкертоном в 1850 году. Сначала люди Пинкертона охраняли железные дороги и почтовые кареты, но в 1890-х годах они стали печально известны своими нападениями на бастующих рабочих. Ни в одной стране мира неполная государственная монополия на физическую силу не оставляла такого простора для частных полицейских сил; обеспечить их судебный контроль было непросто. В США полиция рассматривалась не как орган иерархического "государства", а как часть местного самоуправления, что прямо противоположно ситуации во Франции и Японии, а также сильно отличается от Англии.
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги