Политология. Курс лекций

§ 1. Понятие политического участия

Мировой опыт свидетельствует о том, что неотъемлемым свойством любой социально-политической общности (рода, фратрии, племени, государственно-организованного общества), а в XX в. и международного сообщества является вовлечение хотя бы некоторых ее членов в политико-управленческие отношения. Одни из них занимают властно-управленческие посты (вождя, военачальника, правителя, монарха, президента, министра, депутата, руководителя или члена политико-управленческого института) и непосредственно осуществляют выработку, принятие и властно-авторитетную реализацию управленческих решений, курсов (программ) действий для проведения в жизнь тех или иных интересов и достижения социально значимых целей. Другие члены общности могут быть вовлечены в рекрутирование (процедуры отбора и продвижения на пост) занимающих названные посты политиков и должностных лиц, в различные формы политической активности, обеспечивающей прямое или опосредованное их соучастие в политико-управленческом процессе или влияние на деятельность этих лиц.

Политическим участием является, таким образом, прямая или опосредованная вовлеченность граждан в выработку и реализацию политико-управленческих решений и курсов действий в обществе или в международном сообществе, в рекрутирование политико-должностных лиц и в процессе влияния на их деятельность.

Такое определение означает, в частности, что вовлеченность граждан в технико-процедурные решения, в управление техникой (вещами), если она не связана противоречивыми интересами и борьбой этих интересов, не влияет на распределение власти — не является собственно политическим участием.

Субъектами политического участия являются индивиды, социальные группы и слои, культурно-профессиональные, этнонациональные, конфессиональные и иные общности, все взрослые граждане государственно организованного общества (как, например, во время выборов в Европарламент). Оно осуществляется на уровне местной, региональной, общегосударственной или международной политики. Политическое участие может быть прямым (непосредственным) и косвенным (опосредованным), всеобщим и ограниченным, активным и пассивным, традиционным и новаторским, конвенциональным и нековенциональным, мирным и насильственным, добровольным и принудительным, легитимным и нелегитимным, законным и незаконным (противоправным).

Участие в политике осуществляется в формах, которые можно разделить на два вида: 1) массовые; 2) групповые и индивидуальные. И хотя некоторые из форм политического участия являются пограничными или могут реализовываться в обоих видах (как, например, создание препятствий для работы транспорта как средство политического воздействия или политический террор), такое деление позволяет гораздо полнее и точнее анализировать вовлеченность граждан в дела государства и общества, осуществлять сравнительные исследования этого участия и политических систем. Массовые формы политического участия: выборы и референдумы, избирательные и иные политические кампании, митинги, шествия, демонстрации, деятельность в политических партиях и общественно-политических организациях и движениях, массовые кампании гражданского неповиновения, политические забастовки, народно-освободительные войны и революции и т. д.

Индивидуальные формы политического участия: восприятие и передача общественно-политической информации, контакты с политико-государственными лицами и учреждениями (в том числе и в форме устных и письменных обращений к ним граждан по общественным вопросам), пикетирование, сидячие забастовки, голодовки и т. д.

Политическое участие осуществляется в форме согласования и реализации различных интересов, ожиданий и требований; отбора политиков и управленцев, продвижения по службе и увольнения некоторых работников аппарата управления и контроля за их деятельностью; сопричастности населения к выработке, принятию и реализации управленческих решений и курсов политики; политической социализации; предупреждения и разрешения конфликтов; борьбы с бюрократизмом и устранения отчуждения граждан от политики и управления.

Названные формы политического участия граждан выдвинули его в число основополагающих прав гражданина, получивших международно-правовое признание. Впервые участие граждан в политике и в управлении делами государства получило международное признание в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., которая провозглашает: «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране…» В дальнейшем это право неоднократно подтверждалось и дополнялось иными международными актами. Например, ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Резолюция 1763 А (XVII) Генеральной Ассамблеи ООН от 7 ноября 1962 г.); ст. 6 Декларации ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 г.

В ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах (Резолюция 2200 (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г.) содержатся следующие положения: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в ст. 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

Названные права на участие в политике и управлении закреплены в ст. 32 Конституции Российской Федерации 1993 г.:

«1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия».

Юридическое право на участие и особенно фактическое участие граждан в управлении делами государства варьируются в зависимости от типа государства и сферы общественно-государственной жизни и уровня управления. Это участие минимально в авторитарно-тоталитарных государствах, в которых большинство населения выступает в роли жалобщиков и просителей, а не граждан и участников политико-государственного управления. Процесс демократизации вызывается и сопровождается переходом от консультативно-информационного, совещательного, необязательного для государственных организаций и должностных лиц участия граждан к инициативному и решающему их участию в делах государства.

С точки зрения макроуровня наиболее благоприятные условия для участия создают демократия и правовое государство. В этом случае:

— гражданское общество и государство, а также обладающий всей полнотой прав и свобод, защищаемый независимым судом гражданин и чиновник становятся на основании конституции и других законов равноправными партнерами;

— члены представительных органов и ряд должностных лиц демократически избираются всем взрослым населением страны;

— деятельность органов трех ветвей власти максимально открыта для граждан;

— независимые СМИ предоставляют объективную и полную информацию о делах общества и государства всем жителям страны.

В любом обществе граждане далеко не одинаково вовлечены в различные формы политического участия. Фактическое участие граждан значительно варьируется в. зависимости от сферы общественно-государственной жизни и уровня управления. Оно, например, заметно слабее в области обороны и внешней политики, чем во внутренней политике, и в целом имеет тенденцию к обратно пропорциональной зависимости от уровня политико-государственного управления.

Конкретные виды, способы, уровни и формы участия граждан в политике, интенсивность и последствия этого участия выражают и одновременно в той или иной степени определяют прежде всего процессуально-функциональные свойства политической системы данного общества, специфику ее политического режима, особенности политической культуры этого общества. На участие и неучастие индивидов, различных социальных групп, слоев и общностей оказывает влияние множество стабильных и изменяющихся, внутренних и международных факторов. Так, среди институциональных факторов наиболее значимыми являются форма правления и форма государственного устройства, специфика органов трех ветвей власти и их взаимоотношений, избирательная и партийная системы, степень развитости общественно-политических организаций и движений. В нормативных факторах выделяются качество политических, прежде всего правовых политических норм — конституционного права и таких его областей, как избирательное, партийное и парламентское право, а также административного права; законодательная обеспеченность политических прав и свобод. Политико-культурные факторы включают в себя тип доминирующей политической культуры — авторитарный или демократический и таких их разновидностей, как пассивно-подданическая или гражданственно-участническая; характер субкультур элит и масс.

Политическое поведение, в том числе политическое участие, формы, интенсивность и направленность этого участия зависят не только от политико-государственных институтов и норм, но и от заинтересованности или незаинтересованности гражданина в участии, от его ценностных ориентаций, от того, вовлечен ли он внутренне (т. е. психологически) в политический процесс, интересуется ли политикой вообще, а также более конкретно: интересуется ли он политикой внутренней или внешней, общенациональной, религиозной или местной; обладает ли чувством гражданского долга; идентифицирует ли себя с каким-либо из политических течений, политических партий, испытывает ли доверие к политической системе или отчужден от нее. Важны не только названные политико-психологические свойства личности, но и ее психологический тип: авторитарный или демократический, конформистский или гражданственно-принципиальный, пассивный или активный. Особо следует выделить состояние политико-психологического отчуждения. Это отчуждение выражается в чувствах политического бессилия — ощущения невозможности повлиять на политику, на государственные органы и на должностных лиц; бессмысленности политики, когда политические институты и процессы кажутся непонятными и непредсказуемыми; отсутствия политических норм, когда поведение граждан и деятельность политиков и управленцев кажутся произвольными и случайными, и др. Такое отчуждение порождает или уход от политики, неучастие в ней или участие в радикально-экстремистских формах протеста.

Возможности политического участия отдельного индивида, социальной группы и слоя зависят также от имеющихся у них ресурсов участия: свободного времени, денег и других материальных резервов, образования, информации, знаний о реальных властно-управленческих процессах и умения ими пользоваться, доступа к СМИ, особенно к электронным, членства в политической партии и в других общественно-политических объединениях, вхождения в организованные группы интересов, принадлежности к властным элитам на основе родства, знакомства, этнической, религиозной, земляческой и иной принадлежности.

История человечества показывает, что все сколько-нибудь крупные социально-политические сдвиги сопровождаются и вместе с тем вызываются стремлением ранее приниженных групп, слоев и общностей получить доступ к политической власти, к участию в делах государства. Возникновение, становление и упадок многочисленных образований прошлого, причины жизнеспособности одних политико-государственных институтов и нежизнеспособности других, политическая стабильность и нестабильность, особенности развития отдельных политических систем современности, политические конфликты и революции получают дополнительное и существенное объяснение через рассмотрение политического участия.

Рассматриваемые в историческом аспекте идеи политического участия позволяют по-новому взглянуть как на некоторые стороны развития самой политической мысли, так и на место человека в мире политики. Речь идет прежде всего об изменяющейся роли индивидов, социальных групп и общностей в политико-управленческих и властных процессах и идейно-теоретической интерпретации этой роли, о взаимовлиянии и расхождении между реальным участием и его осмыслением в различных культурах и политических системах.

§ 2. Политическая мысль об участии

Первые формы и процедуры вовлеченности людей в обсуждение и решение дел общностей возникли в условиях первобытной (или родовой) и военной демократий. Однако изучение и систематическое описание этих демократий началось, по существу, лишь в XIX в. и притом преимущественно на материалах сохранившихся в ряде регионов мира традиционных обществ. Качественно новым этапом в развитии теории и практики демократии и политического участия стала древнегреческая цивилизация. В силу уникального сочетания ряда обстоятельств в некоторых городах-государствах Древней Греции возникли республиканские формы правления, при которых использовались такие прямые формы демократии, как всенародные собрания, непосредственное участие всех взрослых в обсуждении кандидатов на гражданские и военные должности, в контроле за их деятельностью, в отправлении правосудия, в принятии важнейших решений по всем вопросам жизни полиса, включая вопросы внешней политики. Не менее высокой степени достигло и осмысление самой практики демократии и участия, стимулируемое уникальными для Древнего мира сочетанием коллективизма граждан полиса с индивидуализмом, с высокой ценностью личности. Оно происходило в русле общего перехода человеческого сознания от первоначальных религиозно-мифологических его форм к рационально-логическим, философским. Этот процесс сопровождался становлением политической теории и появлением таких ее развитых понятий, как государство, политика, демократия и участие.

Греческие мыслители первыми начали использовать термин «участие» в качестве аналитической категории для исследования многообразных и изменчивых видов государственного устройства и форм правления полисов. Пределы этому использованию ставила как политико-государственная организация городов, где демократия (за исключением периода V–III вв. до н. э.) была скорее исключением, чем правилом, и где рабы и в значительной степени иностранцы были отстранены от политической жизни, так и ряд особенностей древнегреческого мышления и мировоззрения. Здесь в первую очередь следует назвать господствовавшее в общественном сознании и у подавляющего большинства мыслителей убеждение в превосходстве государства, целого над групповым и индивидуальным. Отсюда понятно, что политическое участие рассматривалось ими не с точки зрения интересов личности, реализации их потребностей, а как область вторичного, частного, подчиненного общеполисным интересам (как сфере публичного) и поискам лучших (правильных) форм государственного устройства, способных обеспечить стабильность государства-полиса. К тому же эти мыслители исходили из неравенства даже свободных людей, хотя по разным основаниям. По существу уже в Древней Греции были выработаны основные элитарно-аристократические аргументы в пользу правления «лучших», которые в модернизированном виде используются и сегодня критиками демократии и политического учения масс.

Так, Платон, исходя из естественности природно-божественного неравенства, доказывал, что в управлении государством и составлении законов не должны участвовать и даже высказывать свое мнение «непросвещенные», «не сведущие» и «невежественные». Крайним воплощением этого типа людей со всеми их негативными качествами для Платона является толпа, чернь — этот «огромный зверь». «Безумие большинства», по его мнению и мнению многих других греческих мыслителей (включая Аристотеля и Полибия), наступает в условиях крайней демократии с ее разгулом свободы, перерастающей в анархию; утратой гражданского долга и беззаконием; воинствующим невежеством демоса и его стремлением к единомыслию, в том числе путем гонений и террора (например, изгнание Анаксагора, обвинение и казнь Сократа в Афинах); несправедливыми преследованиями должностных лиц после окончания срока их полномочий со стороны демоса; властью демагогов, манипулирующих народом с целью устранить противников и захватить имущество, и другими отрицательными чертами, которые в совокупности нередко приводили к перерождению демократии в тиранию.

Один из основных упреков Платона в адрес демократии состоит в том, что «в демократическом государстве нет никакой надобности принимать участие в управлении, даже если ты к этому и способен…». В то время как организация идеального государства, по его мнению, обеспечивается в немалой степени тем, что эти способные, «выдающиеся» люди (а ими являются прежде всего «обратившиеся к философии», «философы», обладающие подлинной добродетелью и мудростью и занимающие государственные должности из чувства гражданского долга, а не из-за своекорыстного стремления к власти) не могут уклоняться от участия в государственных делах[321]. Текст «Законов» позволяет говорить о стремлении Платона, с одной стороны, обеспечить иерархическое преобладание верхних слоев, а с другой — сохранить ту или иную вовлеченность всех граждан в дела государства. Противоречивость такой позиции объясняется тем, что, испытывая глубокое недоверие, переходящее в неприязнь, к массам, да и вообще к натуре человека, Платон осознавал в то же время, что для сохранения стабильности полиса необходима хотя бы некоторая сопричастность всех граждан к общеполисным делам.

Ученик Платона Аристотель с его ориентацией на социологический анализ государства, реальных политических процессов, поведения и его мотивов (что в совокупности с глубокими теоретическими идеями и сделало его основателем политической науки) изучал государство и его устройство через призму процесса политического взаимодействия и участия граждан в их различных структурах и срезах. Участие являлось одной из центральных аналитических категорий политической науки Аристотеля. Идет ли речь о наилучшем образе правления, о реальных типах государств и причинах их крушения или об идеальном государстве, о способах формирования и функционирования политико-управленческих институтов или об общей теории полиса — везде учитывается участие или неучастие различных слоев населения, их причины и последствия.

Вместе с тем позиция Аристотеля, подобно платоновской, в отношении самого политического участия противоречива. С одной стороны, оно провозглашается неотъемлемым признаком гражданина (даже при воспитании детей нужно исходить из того, что из них «потом вырастут участники политической жизни» и государства) и расценивается как одно, из эффективных средств политической социализации, воспитания гражданственности у жителей полиса, а отстранение граждан от участия — как источник вражды к государству и его нестабильности. «А не принимающие участия в управлении государством могут ли дружественно относиться к государственному строю?» — вопрошает Аристотель. С другой стороны, он критикует крайнюю демократию, «при которой все принимают участие в государственном управлении», и считает, что «надо всегда отстранять худшие части населения от участия в управлении», а «править должны те, кто в состоянии править наилучшим образом»[322].

Столь очевидное расхождение в интерпретации Аристотеля политического участия порождено столкновением различных этико-теоретических взглядов и противоречиями полисной жизни. В сознании древних греков, начиная с гомеровской эпохи, прочно укоренилось восприятие полиса как солидарной общности всех свободных в противовес рабам, варварам и жителям других греческих городов-государств. Отсюда появление понятия свободы, идеи равенства и участия всех граждан в делах государства, наилучшей формой которого с этой точки зрения должна была бы стать демократия. На практике, однако, в условиях социально-экономического и культурно-образовательного неравенства всеобщее участие в политике народа, обремененного к тому же религиозными и антиинтеллектуальными предрассудками, не терпящего любого отличия в образе мышления и жизни, нередко использовали честолюбивые демагоги и авантюристы для захвата власти со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Поэтому большинство греческих мыслителей выступали фактически за ограниченную вовлеченность народных масс в общеполисные дела или по меньшей мере, подобно Полибию, за сбалансированное участие различных социальных слоев в управлении государством. У других неприязнь к «невежественной и капризной толпе» в сочетании с индивидуализмом привели к проповеди неучастия в активной общественной и политической жизни. Идеалом чаще всего выступали различные варианты аристократического участия в политико-государственной власти и управлении или же участие средних слоев в политике (идеальном государственном устройстве Аристотеля), где они должны составить абсолютно преобладающую долю свободного населения.

Древнегреческая политическая практика и мысль создали и проанализировали разнообразные образцы участия в рамках широкого контекста государственной жизни и политических учений. Глубина и идейное богатство этой мысли начали постепенно актуализироваться и осознаваться лишь спустя более чем две тысячи лет, с возрождением демократии нового типа.

Непосредственные предпосылки этой демократии появились в Европе с наступлением эпохи Возрождения с ее мощным религиозным и политическим движением Реформации, с зарождением капитализма. В этот период происходит быстрая эрозия феодально-церковных институтов и догм параллельно с появлением и развитием новых слоев и групп, нового типа сознания. Именно новыми деятелями Реформации, а также утопического социализма были первоначально сформулированы идеи свободы, равенства и деятельной роли новых слоев или даже всего населения в преобразованных политико-государственных структурах. Таким образом, после длительного перерыва впервые со времен античности вновь возник интерес к институтам и процедурам участия в политике, к демократии.

Однако участие рассматривалось мыслителями новой эпохи главным образом как средство, зачастую субсидиарное, описания и создания идеальной модели политической стратегии для правителей (Н. Макиавелли), носителей суверенитета и различных образцов правления (Ж. Боден), форм и принципов правления (Ш. Монтескье) и т. д. Они проводили различие между двумя основными видами политического участия: участием в государственном управлении и участием в выборах. Элитарно-аристократическая настороженность большинства этих мыслителей к политической вовлеченности народа особенно наглядно проявилась в отношении участия в государственном управлении. Например, признавая опасность полного отстранения народа от государственных дел, Монтескье все же считал, «что участие народа в правлении должно быть ограничено избранием представителей». Само же представительное собрание, по его мнению, должно не выносить какие-либо решения по конкретным вопросам, а только создавать законы и наблюдать за их должным исполнением. Причем особое место в этом собрании и законодательстве Монтескье полагал необходимым предоставить людям, «отличающимся преимуществом рождения, богатства или почестей»[323].

Знаменательно, что настороженность в отношении непосредственного и широкого участия народа в правлении проявили и другие просветители эпохи буржуазных революций. Так, автор идеи прямого народоправства Ж.Ж. Руссо не верил в возможность демократии в строгом значении данного термина. Для этого, по его мнению, потребовалось бы, во-первых, столь малое государство, чтобы его граждане знали друг друга и без труда могли собираться в одном месте для решения всех вопросов управления; во-вторых, большая простота нравов, что предотвращало бы скопление дел и возникновение трудноразрешимых споров; в-третьих, «превеликое равенство» в общественном и имущественном положении, без чего не могло бы надолго сохраниться равенство в правах и в обладании власти. К этому следует добавить, что Руссо различал «народ в сущности», являющийся носителем политического разума и «народ в явлении» как главный хранитель политических предрассудков, как «слепая толпа, которая часто не знает, чего она хочет…». Поэтому-то он и ввел (в противоречие со своей же моделью прямого народовластия) фигуру «законодателя» — этого «вождя», «наставника» и «воспитателя» народа[324].

Возьмем одного из виднейших представителей этого направления общественной мысли Северной Америки Т. Джефферсона. Его республиканско-демократические взгляды и аргументы в их защиту вдохновляли не одно поколение сторонников демократии. Управление страной, в котором должен активно участвовать каждый гражданин, следует, по его мнению, организовать как союз республик, начиная от федеральной и штатной и заканчивая республикой для самой малой территориальной общины. «И все, вместе взятое, — писал он, — прочно объединяется благодаря тому, что каждому гражданину поручается часть управления народными делами».

Джефферсон критиковал «искусственную аристократию» благосостояния и происхождения, которая не обладает, по его словам, ни талантом, ни добродетелью. Ей он противопоставлял «естественную аристократию». «Действительно, — восклицал Джефферсон, — было бы непоследовательно сотворить человека для участия в общественной жизни и не наделить его достаточной мудростью и добродетелью, чтобы он мог справиться с делами общества. Разве нельзя сказать, что та форма правления наилучшая, которая наиболее эффективно предусматривает чистый отбор естественных аристократов для правительственных учреждений?»[325]. Таким образом, демократические рассуждения об участии и управлении каждого гражданина сочетаются у него с убеждением о том, что наиболее ответственные посты в нем должны занимать те, кто обладает качествами «естественной аристократии». В реальной действительности той эпохи таковым могло считаться лишь незначительное образованное и состоятельное меньшинство.

Сходство доминирующей ориентации творцов американской и французской буржуазных революций на защиту индивида (прежде всего собственника, предпринимателя) от любых ограничений и произвола, а не на выработку механизмов их участия в делах государства, особенно отчетливо обнаруживается в исторических актах этих революций. И американские билли о правах, и французская Декларация прав человека и гражданина выделяют те области свободы волеизъявления, в которые недопустимо или ограничено вмешательство государственной власти. Закрепленные этими актами конкретные свободы не предоставляют гражданину права притязания на известные действия со стороны этой государственной власти и носят таким образом не «позитивный», а «негативный» характер.

Преобладание негативного отношения к государству имело в своей основе не только длительное сохранение в Старом Свете феодально-монархических структур в обществе и его политической организации, но и глубокие экономические корни — потребность капитализма в свободе предпринимательства, в снятии оков государственного регулирования, в свободе найма трудящихся. Эти потребности нашли наиболее адекватное выражение в либерализме. Положение либералов о государстве как о «ночном стороже» в политическом аспекте означало автономию личности по отношению как к государственной власти, так и к «тирании большинства». Укрепившееся третье сословие теряет былую революционность, и его внимание перемещается от поисков форм правления к разработке способов управления, идея народовластия и общественного договора уступает место доктрине представительства. Однако речь шла об автономии и представительстве только собственников. Лишь фактически не действовавшая Конституция 1793 г., принятая якобинским Конвентом, предоставляла всеобщее избирательное право без имущественного и образовательного цензов.

Собственность заменяет наследственное благородство происхождения и аристократизм эпохи феодализма. Она приобретает характер верховного принципа социально-политической организации общества, его высшей ценности. Объективным основанием культа собственности служил тот факт, что она обычно воспринималась, да и фактически была одним из важнейших гарантов независимости личности от аристократии и ее государственной власти. Она создавал^ предпосылки не только для удовлетворения основных материальных потребностей, но и для культурно-образовательного роста, появления личной свободы и равенства, т. е. предпосылки для утверждения демократии собственников. Поэтому даже для просветителей и других прогрессивных мыслителей основу идеального социально-политического устройства общества зачастую составляли «трудящиеся классы», владеющие мелкой собственностью, обрабатывающие свою землю и имеющие права голоса в публичных делах. Отсюда же собственность признавалась сторонниками либеральной демократии, начиная с Локка, необходимым условием существования идеального государственного устройства.

Ограничение права неимущих и малоимущих, т. е. большинства взрослого населения, участвовать в выборах аргументировалось, особенно либералами, не самой по себе собственностью. Доказывалось, например, что политическими правами и свободами, включающими участие в государственных делах, должны пользоваться только те, кто обладает необходимыми политическими способностями. «Но в массе, — утверждал, например, один из наиболее видных либеральных теоретиков XIX в. в России Б.О. Чичерин, — более всего содействует их развитию собственность. Она дает человеку и возможность образования, и досуг для занятия политическими вопросами, и высший интерес к общественному управлению, и привязанность к порядку, и, наконец, самостоятельность положения. Поэтому собственность, в общем итоге, служит лучшим мерилом политической способности»[326].

Вплоть до начала XX в. повсеместно, за исключением нескольких штатов в США и Новой Зеландии, от выборов были полностью отстранены наряду с неимущими и детьми женщины как некомпетентные и неспособные к участию в политике. Убежденность в справедливости такой дискриминации разделяли в то время как политические деятели, так и теоретики, кроме, пожалуй, Дж. Ст. Милля. «Один мужской пол, по своей природе и по естественному назначению, способен к политической жизни, — утверждал Чичерин. — Назначение женщины — не политическое, а семейное. Обеспечение ее политическими правами было бы, с одной стороны, введение в государство неоднородного ему элемента, а с другой стороны, введение в семейную жизнь противоречащего ей политического начала. Поэтому женщины всегда и везде устраняются от политических прав. Это — мировой факт»[327].

Политическое участие, таким образом, сводилось представителями почти всех идейных течений этого времени к цензовому участию в выборах, но для «компетентных» добавлялось право на участие в законодательной и контрольной деятельности парламента. Если в период возникновения капиталистического общества и борьбы с абсолютизмом и господством аристократии даже такое политическое участке означало серьезное увеличение вовлеченности населения в политику и ее демократизацию, то по мере завершения буржуазных революций, роста численности и активности рабочих такое участие все более становилось барьером на пути расширения прав и улучшения положения трудящихся.

Решающий вклад в изменение отношения трудящихся к своей роли в политике и управлении, к участию в них внесли сначала фабианское, а затем социалистическое движение и социалистическая доктрина в их различных вариантах. Вопреки широко распространенному заблуждению, К. Маркс и Ф. Энгельс собственно политическому участию уделяли немного внимания. В политико-философском плане Маркс определял одну из основных функций политического участия как соединение, сопряжение гражданского общества (многих, массы) и отдельных его членов с политическим бытием. В зависимости от степени, от способа этого соединения и появляется или исчезает демократический элемент в государстве. Маркс рассматривал демократическую форму организации государства как необходимую предпосылку участия всех граждан в его делах. Не менее важной предпосылкой участия в политике, особенно для рабочих, являлось, по мнению Маркса и Энгельса, осознание реального положения в обществе, своих подлинных интересов (превращение «класса в себе» в «класс для себя»). В свою очередь, участие трудящихся в политической и правовой жизни общества, в борьбе за политические права и свободы укрепляет «пролетарское мировоззрение». Идеальной моделью демократического политического властвования народных масс для них явилась Парижская коммуна. В ее основе лежит возможность участия каждого гражданина в политике и управлении, которое обеспечивалось введением всеобщего избирательного права, ответственностью и сменяемостью всех чиновников и судей, правом отзыва избирателями любого, кто не оправдал доверия масс, и другими средствами.

§ 3. Политическое участие граждан России

Эту линию преодоления (отрицания) либерального государства, да и государства вообще (идея отмирания государства), и либеральной демократии в более радикальной форме продолжили в России В. Ленин и его соратники и последователи. Они настаивали на замене либерального государства системой самоуправленческих коммун-общин, а представительной либеральной демократии — пирамидальной структурой Советов с системой делегирования депутатов снизу доверху. Доктринально всеобщее политическое участие масс декларировалась Лениным как необходимая предпосылка и суть социалистической демократии, неотъемлемый принцип управления, средство преодоления неравенства женщины и мужчины и ликвидации бюрократизма, условие перехода к коммунистическому будущему. Все это должно было каким-то образом сочетаться с «диктатурой пролетариата» и руководящей ролью революционной партии.

В первые годы после революции 1917 г. действительно подавляющее большинство населения включилось в политику. При этом примерно 3 % из них («эксплуататорские элементы») были по Конституции РСФСР 1918 г. лишены избирательных прав, а рабочие получили преимущество перед крестьянами — Всероссийский съезд Советов состоял из представителей городских Советов из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей и представителей губернских (фактически представляющих крестьян) съездов Советов из расчета один депутат на 125 тыс. жителей. Однако уже со второй половины 20-х годов начинается процесс фактического отстранения граждан от реальной вовлеченности в выработку и реализацию политико-управленческих решений. Усиливающийся поток пропагандистских деклараций о расширении демократии и участии масс в управлении, подкрепляемый формально-юридическим их закреплением, проходил на фоне нарастающих репрессий. Так, Конституция СССР 1936 г. провозгласила новую избирательную систему на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании как раз в период массовых репрессий, когда граждан лишили права реального выбора — все кандидаты подбирались партийным аппаратом, а в избирательном бюллетене фигурировал один кандидат. Выборы в лучшем случае выполняли функции политического воспитания и проверки способности номенклатуры добиваться согласия населения на сохранение сталинской тоталитарной системы. Неотъемлемой чертой системы является мобилизационное и манипулируемое участие всего взрослого населения в символических политических действиях поддержки режима, которое сочеталось со всеохватывающим и жестким контролем сверху.

Попытки, возможно искренние, Хрущева и его сторонников «привлечь» всех граждан к управлению государством и к народному контролю над деятельностью государственного аппарата, передать часть функций государственных органов общественности остались в значительной степени благими пожеланиями и лозунгами. Во многом лишь декларациями оказались ст. 9 и 48 Конституции СССР 1977 г. об участии граждан в управлении делами государства и общества. Лишь начавшиеся во второй половине 80-х годов реформы сверху («перестройка») предоставили определенные политические права и свободы гражданам, возможность самостоятельно участвовать в политике и независимо выражать свои мнения и предпочтения.

Проведенное в мае — июне 1991 г. эмпирическое исследование политического участия граждан в то время в РСФСР (в рамках российско-американского исследовательского проекта) по представительной общероссийской выборке выявило следующую картину этого участия. Начнем с наиболее массовой и действенной формы политической вовлеченности граждан — с выборов. Россия со второй половины 80-х годов XX в. и по настоящее время совершила революционный переход от фиктивных выборов в условиях режима «партия — государство» через полусвободные и полуконкурентные выборы 1989 и 1990 гг., ограниченно конкурентные и ограниченно многопартийные выборы 1993 г. к хотя не совершенным, но свободным и демократическим выборам депутатов Государственной Думы декабря 1995 г. и 1999 г. и Президента РФ июня — июля 1996 г. и марта 2000 г.

Во всесоюзных и всероссийских выборах 1989 и 1990 гг. участвовало в среднем 86 % граждан. Названное исследование позволило оценить и величину «приписок» процентов голосовавших на выборах 1983–1988 гг. Согласно официальным данным на выборах в советский период вплоть до 1989 г. принимали участие от 97 до 99 % избирателей. Это достигалось как мобилизационным характером выборов, так и тем, что члены избирательных комиссий опускали в избирательные урны избирательные бюллетени подавляющего большинства не пришедших голосовать граждан. Таковых же оказалось по результатам данного исследования не 1–3 %, как утверждалось официально, а 8–9 %. После 1991 г., когда участие в выборах перестало быть «гражданским долгом», за выполнением которого неукоснительно следили парткомы и органы Советов, участие в выборах депутатов российского парламента упало до 64,08 % на выборах 1993 г., до 64,73 % на выборах 1995 г. и до 61,85 % на выборах 1999 г. Немного больше граждан приняло участие в выборах Президента РФ 1996 г. — 68,88 % и в выборах 2000 г. — 68,74 %. Если сравнить эти данные с избирательной активностью граждан западных стран, то окажется, что вовлеченность россиян в выборах несколько выше средней.

Интересны данные о неконвенционном политическом участии россиян — об участии протеста. Во время перестройки по-прежнему самой распространенной формой выражения несогласия с действиями властей и ее представителей оставались письма, обращения и петиции — в общей сложности 14 % взрослых жителей России использовали эти формы несогласия-протеста. На втором месте было участие в митингах, шествиях и демонстрациях протеста — 11,5 %. В каждой из остальных форм политического протеста — в забастовках, бойкотах, пикетировании, голодовках и т. д. — участвовала статистически малозначимая доля россиян, не превышающая, как правило, одного процента.

Современные россияне относятся к участию протеста также сдержанно. Поддержка лишь трех видов политического протеста превышает 40 % — критика властей в СМИ, подписание обращений и петиций и участие в митингах и демонстрациях протеста. Все остальные виды политического протеста, за исключением забастовок, одобряются менее чем 20 % взрослых жителей страны. Вместе с тем тревожит тот факт, что более 17 % граждан рассматривают отказ от участия в выборах как форму протеста.

Каковы основные причины неучастия россиян в выборах — их абсентизма и неучастия в политике в целом? Главные из них вызваны отчуждением людей от политики, отсутствием поэтому интереса к ней, неверием в то, что своим участием в политике можно что-либо изменить в собственной и общественной жизни. Сравнивая результаты эмпирических исследований 1991 и 1996 гг., приходиться констатировать нарастание доли граждан, занимающих такую позицию. Так, если в 1991 г. — в период политического подъема в стране интересовались политикой более 62 % россиян и мало интересовались и совсем не интересовались 36,5 %, то в 1996 г. интересовавшиеся политикой составили уже только 40,5 % взрослого населения, а доля мало интересующихся и совсем не интересующихся превысила 58 %. В 1996 г. только 26,6 % граждан были твердо уверены в том, что своим участием в выборах они могут изменить что-либо в жизни страны, 41,4 % были в этом уверены частично, а 25,7 %, т. е. каждый четвертый россиянин, в той или иной степени не верили, что их участие в голосовании способно что-либо изменить. К этому следует добавить неблагополучное материальное положение большинства жителей страны (79,9 %) — 38,7 % респондентов заявили, что живут от зарплаты до зарплаты, а 41,2 % — что живут в нищете. Более интегральным показателем политического отчуждения россиян является недовольство почти половины (49,8 %) взрослого населения страны проводимым курсом реформ. Лишь 34,8 % граждан частично или полностью уверены, что дела в стране движутся в правильном направлении.

Несколько иная динамика участия граждан в избирательных кампаниях. В 1983–1988 гг. в этих кампаниях участвовало в среднем 19 % взрослых жителей РСФСР, в 1989–1990 гг. — 8,8 %. В избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы участие достигло 18,8 %. Рост активности произошел за счет появления таких неизвестных в советское время способов вовлеченности в избирательные кампании, как сбор подписей для кандидатов (партий), сбор средств в поддержку кандидата и внесение собственных финансовых средств в избирательный фонд кандидата, а также за счет участия в избирательных кампаниях, участия граждан в предвыборных собраниях и во встречах по выдвижению кандидатов.

Возможность открытого выражения своих взглядов, свобода политической деятельности показали, что, несмотря на жесткий идеологический контроль, массированную политическую индокринацию на протяжении семи десятилетий, всего за несколько лет в стране был воспроизведен, пусть скорее внешне, основной спектр партийно-политических ориентаций, существовавших до революции 1917 г. и в первые годы после революции: от консервативно-монархических до радикально-коммунистических. В теоретико-методологическом отношении этот эмпирический факт свидетельствует о том, что такие неформальные агенты политической социализации, как семья, ближайшее окружение, этнические и конфессиональные общности, выдержали конкуренцию с формальными, государственными агентами.

Другой вывод состоит в том, что политические партии, другие политические организации и движения являются одним из основных каналов и инструментов участия. В условиях однопартийной системы это — канал преимущественно мобилизационного и ритуального политического участия, идущего сверху вниз. Все другие, несанкционированные формы политического поведения в этих условиях рассматривались как отклоняющиеся и нежелательные и тем самым автоматически попадали в участие протеста. Когда в обществе существует, и притом длительно, единственная политическая партия, то, как показал опыт нашей и других стран, она перестает быть партией в подлинном смысле слова. Аппарат узурпирует волю рядовых членов. Сама же партия утрачивает способность выполнять такие важные в демократической системе функции, как завоевание поддержки граждан, соединение и выражение их интересов; посредничество между обществом и государством, между избирателями и государственными институтами.

В условиях появившегося в процессе демократизации открытого выбора политической позиции начал происходить отказ от участия в официальной политической жизни и переход к неформальным формам участия, сначала через «неформальные» организации, а затем с помощью новых политических движений и партий. В значительной степени с возникновением новых политических образований связано появление и распространение в стране политического участия протеста в таких формах, как митинги, демонстрации, пикетирование, распространение листовок и других печатных материалов, бойкоты, забастовки и др. В какой-то степени, как свидетельствуют массовые движения протеста 60-х годов в западных странах, а также периоды системных трансформаций в других — взрыв участия протеста почти неизбежен в процессе быстрой модернизации, ломки старых структур.

Особенно уязвимы для политических, в том числе экстремистских, форм протеста страны, переходящие от авторитарных к демократическим режимам. Открыв шлюзы для демократического политического участия, лидеры перестройки во главе с Михаилом Горбачевым не справились с вырвавшимися наружу долго подавлявшимися конфликтами в обществе и с протестом против игнорировавшихся болезней системы. Рухнули как система, так и государство — Советский Союз. В связи с этим встает вопрос о роли демократического участия граждан в политической системе.

§ 4. Демократия и участие граждан в политической системе

Одним из важнейших индикаторов демократичности или недемократичности процесса политико-государственного управления и властвования является именно участие в этом процессе широкого круга членов общества. Другие условия демократии, такие, как широкий объем законодательно декларируемых прав и свобод, отзывчивость к нуждам населения органов государственной власти и управления, формирование представительных органов государства на основе свободного волеизъявления граждан, также не могут быть реализованы без интенсивного вовлечения граждан в политику. Справедлива, разумеется, и обратная зависимость. Однако важно и то, что без добровольного, сознательного, массового и действенного участия граждан в политической жизни не может быть подлинной демократии, что процесс демократии предполагает расширение сферы политического участия.

Обращает на себя внимание, что даже в западных социальных науках участие граждан в политике и управлении, за исключением участия в выборах, вплоть до 60-х годов рассматривалось скорее как субсидиарное в концептуальном и в практико-политическом планах. В немалой степени такое отношение к политическому участию со стороны политологов, социологов и представителей других общественных дисциплин было вызвано опытом революций XIX–XX вв. и феноменом тоталитаризма. Опираясь также на теории З. Фрейда, Г. Лебона, Р. Михельса, В. Парето, Г. Моски, М. Вебера и других ученых, доказывавших иррациональность человека, искажающее влияние «толпы» на сознание и действия индивида, наличие олигархических тенденций в любой организации, прогрессирующую бюрократизацию, они высказались за ограниченное политическое участие большинства общества. По существу такую же позицию занимает большинство теоретиков демократии на Западе, особенно в США (Р. Берельсон, Р. Дал, У. Корнхаузер, С.М. Липсет, Дж. Сартори, Г. Экстейн и др.). Они в той или иной степени исходят из «процессуального» понимания демократии Дж. Шумпетером как «иституциональной организации для достижения политических решений, посредством которой индивиды приобретают через конкурентную борьбу за голоса народа власть принимать решения». Главным в демократии оказывается, таким образом, элита, а политическая роль народа сводится в основном к участию в отборе этой элиты и к ограниченному контролю над ней.

С этой точки зрения существует принципиальное сходство между элитистскими и плюралистическими теориями демократии и их разновидностями: демократического и критического элитизма массового общества, корпоративизма и неокорпоративизма, неоплюрализма и др. Первые, опираясь на большой материал эмпирических исследований поведения и политического сознания населения, подчеркивают обычно консерватизм, склонность к авторитаризму, ограниченные способности к рациональному пониманию масс. Им противопоставляются политические лидеры, элита, обладающие особыми качествами, делающими их приверженцами и защитниками демократических институтов и норм. Поэтому для демократии по этой логике, находящей некоторое подтверждение в реальности, важно обеспечить определенную автономию для демократически избранных лидеров, оградить их от чрезмерного давления и необоснованных требований со стороны граждан.

Сторонники плюрализма в качестве необходимых для любой демократии условий называют наличие многообразных организованных интересов заинтересованных групп, которые выступают посредниками между индивидами и государством. Последнее выполняет преимущественно функции арбитра, призванного через систему сдержек и противовесов сохранять равновесие соперничающих групп и примирять их интересы путем обеспечения им равного доступа к принятию решений и выработке политики. Однако и плюралисты подчеркивают особую роль в этом конкурентном процессе политической элиты. Они настаивают лишь на том, что она не должна быть единой (монолитной) и быть открытой для влияния снизу. Все это позволило Кэрол Пейтмэн в своем получившем широкое признание исследовании западной теории демократии сделать в начале 70-х годов следующий вывод: «… В современной теории демократии решающим является участие меньшинства — элиты, а неучастие апатичного рядового человека, испытывающего чувство политического бессилия, рассматривается в качестве главного бастиона против нестабильности»[328].

Девид Хелд — британский автор проведенного спустя двадцать лет исследования теории демократии — разделил их на три основные модели: 1) прямой, или парципаторной; 2) либеральной, или представительной; 3) однопартийной модели, классические образцы которой недавно существовали в бывшем Советском Союзе и в странах Восточной Европы. Проанализировав вторую группу теорий, Д. Хелд фактически подтвердил: «Концентрируя свое внимание на поисках правильных форм правления и его пределов, либеральные демократы не смогли исследовать и адекватно определить условия для возможностей политического участия, с одной стороны, и набор государственных институтов, способных регулировать силы, которые фактически формируют повседневную жизнь, с другой. Требования демократического участия, формы демократического контроля и сфера демократического принятия решений — все это было недостаточно рассмотрено в рамках либеральных демократических традиций»[329].

И хотя парципаторная модель демократии возникла в Древних Афинах, собственно концепция демократии участия (или парципаторной демократии) формируется под влиянием молодежного и студенческого движения 60-х годов, а также теоретиков «новых левых» на Западе. В это же время в США возникает концепция политического участия. Первоначально книга Л. Милбратса, а затем фундаментальные исследования видных политологов С. Вербы и Н. Ная заложили теоретико-методологический и эмпирический фундамент этой концепции[330]. Если концепция политического участия находилась в рамках академического истеблишмента, то концепция парципаторной демократии изначально носила леволиберальную или социал-демократическую направленность. Критикуя представительную демократию как фактически элитистскую, «новые левые» настаивали на неотъемлемом праве граждан участвовать, в том числе и на самоуправленческих началах, не только в «символической политике», но и в фактическом принятии решений в политической и в других сферах общества. Стремительный рост интереса к политическому участию в западных обществах был вызван усложнениями его социально-профессиональной структуры, появлением новых интересов и требований, увеличением свободного времени, повышением культурного уровня населения. В этих условиях все более значимыми для личности стали чувство самоуважения, возможность реализации этих этических и интеллектуальных способностей, потребность к гражданской активности.

Сторонники парципаторной демократии выдвинули требования разрушить барьеры между рядовым гражданином и избранным депутатом, должностным лицом, политическим лидером. Это возможно, по их мнению, путем децентрализации процесса принятия решений и прямого вовлечения в этот процесс рядового гражданина. Наиболее радикальные из них считают, солидаризируясь, по существу, с идеями анархизма, что необходимо ликвидировать представительство как политический принцип и институт, создав самоуправленческие общности (общины), в которых каждый индивид получает возможность прямого, безотлагательного и равного участия в решении всех вопросов жизни этой общности и объединяющего их национального сообщества. Однако большинство сторонников демократии участия выступает за сочетание прямой и представительной форм демократии. Возможности прямой демократии ограничиваются в основном областью местного управления и в какой-то степени — производственной демократии.

Исторический опыт человечества показывает, что прямое участие в решении вопросов общественной жизни, самоуправление возможны даже при современных средствах коммуникации лишь в пределах небольших территориальных или производственных общностей. Поэтому и в западном обществе, и в нашей стране речь идет, как правило, о местном самоуправлении, в рамках которого и возможны всеобщая и непосредственная вовлеченность граждан в обсуждение, принятие и реализацию решений. Формы такой вовлеченности разнообразны: референдумы, оперативные опросы общественного мнения, общественные слушания, формирование групп граждан для исследования и решения конкретных проблем, образование постоянно действующих общественных комитетов, комиссий и советов или же территориальных организаций жителей соседних общин (самоуправление микрорайонов). Пределы местному самоуправлению и, следовательно, участию граждан в этой сфере ставят социально-экономическая и финансовая зависимость территориальных общностей и местных единиц управления от региональных и общенациональных экономики и органов власти и управления.

Идеи производственного самоуправления впервые были выдвинуты в конце XIX в. в Англии и затем разрабатывались в рамках концепций «хозяйственной демократии», «демократии на рабочем месте», «индустриальной демократии», «соучастия в производственном управлении» и т. д. В советской России и в производственной сфере после краткого периода развития рабочего самоуправления огосударствление предприятий, подчинение профсоюзов и других общественных организаций партийно-государственному аппарату во многом свело участие рабочих, других членов трудовых коллективов к решению в основном второстепенных вопросов производственной жизни предприятий и организаций. Однако социальные права и гарантии трудящихся были достаточно значимыми и в течение длительного времени заметно превосходили таковые в западных странах. Стремясь повысить производительность труда и конкурентоспособность промышленной продукции на внешнем рынке, российское законодательство и практика в последние годы пошли на неоправданно существенное сокращение прав трудящихся и их профсоюзов. Теперь они заметно уступают таковым во многих странах Запада.

В индустриальных странах Запада участие трудящихся в производственном управлении развивалось крайне неравномерно. Наибольших успехов трудящиеся добились в тех странах, где были сильны позиции социалистических и социал-демократических партий и профсоюзов: в Германии (здесь впервые на Западе в 1891 и 1918 гг. законодательно вводятся рабочие советы, коллективные договоры и представительство рабочих в компаниях), в скандинавских странах, во Франции. В таких же странах, как США и Япония, до последнего времени развивался преимущественно «участнический менеджмент», означающий нормативно не урегулированные консультации между управляющими фирм и трудящимися.

В целом участие в производственном управлении в западных странах делится на степени: 1) совместные консультации, т. е. администрация выясняет мнение рабочих, хотя оно и не имеет обязательной силы; 2) содетерминация, когда участвующие в принятии решений рабочие имеют равные с администрацией права; 3) «рабочий контроль» в тех случаях, когда трудящиеся имеют определяющие решения права. Сравнительные исследования показывают, что во всех западных странах зафиксирована обратная зависимость между уровнем иерархии принятия решений и названными степенями участия трудящихся. Так, содетерминация происходит на нижних уровнях этой иерархии: осуществление социальных услуг, технологический процесс, наем и увольнение рабочих и мастеров. На уровне принятия наиболее важных решений (распределение инвестиций и прибыли и другие финансовые вопросы; вид, количество и качество производимой продукции; планирование и управление) это участие, за редким исключением, не превышает степени совместных консультаций.

Политическое участие как универсальное свойство политической системы создает принципиальную возможность для ответа на классические вопросы политической науки: кто, где, когда, почему, с какой целью, в какой форме и с какими результатами принимал участие в политике, т. е. объективную возможность для сравнительных политологических исследований. Достоинство этого подхода, который не отрицает, а дополняет другие, состоит не только в его всеобщности, но и в открытости для эмпирических исследований. Сегодня, когда сломаны идеологические барьеры между Россией и Западом, созданы предпосылки для выявления сходства и различий нашего быстро изменяющегося общества и этих обществ, учитывая существенные культурно-исторические и политико-институциональные различия, задача политического участия не простая, но разрешимая. Подобно тому, как различные группы граждан имеют неодинаковые ресурсы политического участия, различные общества имеют неодинаковые условия и традиции для этого участия. Мы далеки от мысли, что по степени политического участия государства распределяются как граждане, среди которых в среднем лишь 4–5 % высокоактивны. Однако различия между обществами несомненно есть, и подобно различиям в уровне экономического развития или уровне жизни они — реальность, с которой необходимо считаться. Например, как показывают исследования, проводимые различными аналитическими центрами нашей страны, по мнению граждан и даже по признанию самих государственных служащих федеральных министерств и ведомств, а также администрацией субъектов Российской Федерации в подавляющем большинстве из них участие граждан в управлении делами государства сводится к ограниченному информационно-консультативному участию. Динамика состояния соблюдения прав избирателей в 1993–2000 гг. свидетельствует о том, что, несмотря на существенное совершенствование избирательного законодательства, системы и деятельности избирательных комиссий, решения Конституционного и Верховного Судов РФ, основные формы и виды нарушений прав российских граждан на участие в выборах в соответствии с международно признанными принципами и нормами сохранились.

Одна из основных задач политической, как и других социальных наук, познать себя и свое общество с максимальной полнотой и достоверностью, чтобы сделать ответственный и осознанный выбор.