Политология. Курс лекций

§ 1. О термине «политические технологии»

В политической жизни важно знание не только теоретических подходов, концепций, но и то, как на деле, какими методами, приемами, с помощью каких технологий реализуется политика.

На эти вопросы отвечает прикладная или практическая политология, занимающаяся исследованием, прогнозированием конкретных политических событий, дающая возможность субъектам политической деятельности с помощью технологий достигать намеченных целей.

Можно выделить три ее уровня — методологический, предполагающий формирование теоретической или концептуальной позиции исследования; методический, определяющий методы сбора и обработки первичной информации, операционализацию понятий, и технологический, относящийся к непосредственному участию в политической жизни.

В современной политике и политологии все более широко применяются термины: «техника», «технологии», «механизмы», «технологии реализации власти», «современные политические технологии», «механизмы управления», «механизмы осуществления власти», «технологии в политике», «информационные технологии», «технологии лоббистской деятельности», «парламентаризм», «технологии формирования имиджа лидеров», «избирательные технологии», «черные», «грязные», «рекламные технологии», «технологии «паблик рилейшнз» и др. Уместны вопросы о целесообразности использования этих терминов (может быть, это всего лишь политическая мода), о точности формулировок, их онтологическом содержании, возможности использования как синонимов, границах применимости и т. д.

Не претендуя на исчерпывающую полноту изложения, оценок, дадим некоторый обзор взглядов и представлений по интересующей нас проблематике.

На наш взгляд, следует различать категории «политические технологии» и «технологии в политике». Последнее понятие может включать не только преимущественно политические компоненты, но и широкий спектр организационных, дипломатических, военных, финансовых, информационных, психологических, манипуляционных, компьютерных и иных форм и методов, способствующих достижению поставленных политических целей.

Как определяют словари, «техника» — это прием, навык выполнения чего-либо. Техника (от греч. techne — искусство, мастерство, умение) — совокупность навыков и приемов деятельности. В первоначальном своем значении это слово сохранилось и теперь (техника ораторского мастерства, музыканта, дирижера, танцора, художника, спортсмена и тд.).

Вместе с развитием средств труда, особенно благодаря появлению машин, содержание понятия изменяется. Техникой преимущественно стали называть совокупность средств, с помощью которых человек воздействует на предметы труда в процессе материального производства.

Ее (технику) можно разделить на функциональные группы: производственная, транспорта и связи, космическая, компьютерная, научных исследований, военная, обучения и быта, медицинская и др.

Техника занимает промежуточное положение между человеком и природой как предметом труда. При создании техники и затем при ее использовании закладывается и реализуется система «человек — техника — природа», в которой определенным образом сочетаются и распределяются функции, устанавливается необходимое согласование каждой из сторон.

Развитие техники социально-экономически детерминировано, обусловлено растущими потребностями и противоречиями, возникающими в различных сферах общественной жизни и регулируемыми господствующими общественными отношениями. На этой основе на протяжении всей истории в каждой формации складываются специфические законы развития техники, определяющие характер, темпы, масштабы, ритм, важнейшие направления, а также основные последствия (экономические, социальные) технического прогресса[331].

В принципе, подобные рассуждения с определенной степенью ограничений применимы к политике и политологии. Особенности состоят в том, что иногда для достижения самых высоких результатов в политике вполне подходят и весьма примитивные, и даже архаичные подходы и методики.

«Технология, мы продолжаем наш экскурс, — есть система жестко скоординированных элементов: «цели — процедуры (правила) — средства — операции (действия) — мотивы (стимулы)»[332].

Технология — любое преобразование исходных материалов, будь то люди, информация или физические материалы, для получения желаемых результатов в виде продукции или услуг[333].

Технология — последовательность известных (прежних, апробированных, хорошо себя зарекомендовавших) образцов поведения, которая дает новый образец или образцы[334].

Технология — система знаний о способах, средствах, методах, формах деятельности человека и механизме их практического использования в быту, производстве, медицине, управлении и т. д.[335]

Технология — сложное явление. Из множества конкретных процессов и операций, составляющих определенную технологию, можно выбрать ключевую совокупность из небольшого числа процессов, по сути полностью характеризующую с качественной стороны данную технологию и позволяющую однозначно отличить данный способ преобразования ресурсов в продукцию от любого другого способа, приводящего к тому же или близкому (по затрачиваемым ресурсам) результату[336].

Технология — совокупность, приемов и способов… получения, определения и использования на практике наиболее эффективных процессов, требующих наименьших затрат времени и материальных ресурсов[337].

Технология — это механизмы, методы, основанные на знании[338].

Технология — это наука о методах, совокупность методов чего-либо[339].

Технологии — это хорошо отлаженный алгоритмический и автоматический процесс, не требующий, как правило, вмешательства извне. Результаты таких процессов являются необходимым элементом иных, более высоко организованных процессов, которые в свою очередь участвуют в других процессах еще более высокого ранга, и тд.

В каждом из определений технологии присутствуют те или иные значимые черты, которые вполне возможно спроецировать и на политику: оптимизация деятельности; совокупность приемов; кадровое и ресурсное обеспечение; алгоритмизация деятельности как совокупность операций, которые можно и должно повторять, повторять и повторять во времени и в пространстве, чтобы добиваться в известных условиях ожидаемых результатов; направленность процесса и др.

Поэтому вполне возможно при переходе к технологическому, постиндустриальному, информационному обществу (на рубеже веков) говорить о весьма существенной технологизации политической деятельности.

Прежде всего политические технологии — это технологии реализации власти. И в этом смысле многоликость власти (наряду с экономической и политической вполне обоснованно можно говорить о власти интеллектуальной, психологической, моральной, военной, организационной, религиозной, информационной и т. д.) порождает множественность технологий, направленных на завоевание и удержание политической, духовной власти, власти над умами и сердцами людей, над общественным мнением.

К сожалению, история российского государства свидетельствует о том, что в ряду универсальных средств завоевания и удержания власти преобладали насильственные политические технологии. В противостоянии политических технологий эволюции и политических технологий кризиса, увы, очень часто побеждали радикальные технологии. Не случайно в отечественной литературе гораздо полнее изучены механизмы революций, заговоров, террора, различных форм политического экстремизма, нежели политические технологии эволюции, скажем, парламентаризма, технологии переговорного процесса, достижения консенсуса и т. п.

Сегодня мы являемся свидетелями происходящих в России преобразований политических технологий.

Мы можем констатировать, что политическая власть и политическая система в целом реализует свои сущностные свойства властвования, организации, подчинения и т. п. как через соответствующие функции, так и через технологии. Они развиваются, трансформируются с учетом конкретно-исторической обстановки, отмирают одни, появляются новые и видоизменяются ранее существовавшие. Как и институты, технологии политической системы не являются статичными и пассивными. Они находятся в постоянной динамике, обновлении. Некоторые авторы даже специально выделяют инновационные технологии как технологии нововведений[340].

Политические технологии переводят в плоскость практической политической деятельности теоретическое политологическое знание, позволяя тем самым использовать все многообразие политических закономерностей, принципов, норм, факторов и т. п. при определении целей, средств и методов осуществления политики — в этом, собственно, и состоит сущность процесса технологизации политической среды.

Построение политических технологий осуществляется при помощи аналитического целеполагания и последующего разделения деятельности на отдельные этапы, стадии, операции, отбора адекватных эффективных методов, средств и логики их применения в зависимости от реализуемых целей.

В большинстве случаев проблемное поле современной политической среды определяется наличием ряда этапов разработки и осуществления политических технологий. К их числу относятся: диагностика и мониторинг социально-политической ситуации; постановка целей и задач, которые должны быть достигнуты при помощи конкретной политической технологии; сравнительный анализ возможных вариантов реализации поставленных целей и др.

Исходя из вышесказанного, а также из наиболее общих определения термина «технологии», данных в ряде словарей и справочных изданий, можно предложить следующую формулировку политологической категории: политические технологии — совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической системы, направленная на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в сфере политики. Политические технологии включают в себя как приемы достижения немедленного локального кратковременного результата (тактика), так и получение глубинного, глобального, длительного эффекта (стратегия). Использование тех или иных политических технологий определяет эффективность политического управления, регулирования политических процессов, устойчивость политической системы и всего политического пространства. Политические технологии в большей степени определяются типом общественного развития (доминированием в нем эволюционных или революционных процессов), характером режима (демократический, тоталитарный и др.).

Мы не ставим задачу перечисления многочисленных политических технологий, применимых к современной практике. К примеру, только в политическом анализе можно выделить такие составляющие, как: системный; эмпирический; исторический; логический; социологический; сравнительный; статистический; факторный; процессуальный; социально-психологический; компьютерный анализ и многие другие компоненты.

В связи с этим следует подчеркнуть, что в природе не существует абстрактных, пригодных на все случаи жизни политических технологий. Каждая из них, с одной стороны, весьма конкретна и уникальна, поскольку она призвана обеспечить взаимодействие различных политических сил и структур для решения вполне конкретных вопросов. С другой стороны, каждая технология многопланова по своему содержанию и характеру, многоаспектна по условиям осуществления, составу исполнителей, видам политической деятельности и решаемым проблемам.

Переходный характер современного российского общества не позволяет нам по многим причинам раскрыть все многообразие политических технологий, используемых в нашей политической практике. Поэтому в данной главе мы остановимся лишь на некоторых важнейших видах и типах технологий, используемых в современной российской политической практике.

§ 2. Технология реализации функций политической системы

В современной политологической науке функции политической системы и соответствующие им технологии, выделяются и классифицируются по разным основаниям. Единой точки зрения не существует, что вполне соответствует системному подходу, задачам того или иного исследования, определению и выбору соответствующих системообразующих показателей.

Исходя из этого можно выделить достаточно общую систему функций политической системы и уровни анализа, на которых реализуются политические технологии[341].

Первый уровень — это возможности системы, т. е. ее действие как элемента своей среды (в данном случае — общества). Во взаимодействии со средой система в первую очередь должна задействовать свои следующие главные функции (возможности).

Регулирующая. Касается управления, координации поведения индивидов и групп. В тоталитарных системах ее цель — «регулировать» всю жизнь общества, поставить ее под контроль; в либеральных — контроль распространяется на более ограниченные области, с учетом признания автономии индивидов и подсистем. (Функция реализуется с помощью как политических, так и иных технологий: политического управления; формирования общественного мнения, манипулирования им; принятия необходимых законов; регулирования заработной платы и цен, процентных ставок и налогов; силового подавления антиконституционных действий и др.)

Экстракционная. Любая система должна быть способна черпать из внутренней или внешней среды необходимые для своего функционирования ресурсы: экономические средства, людские возможности, политическую поддержку и т. п. (Технологии формирования политических партий, общественных объединений; создания различных фондов и др.; принятие законов о воинской или альтернативной службе, налогообложении, другие меры, направленные на мобилизацию талантов и труда людей на выполнение задач, связанных с достижением поставленных целей.)

Следует подчеркнуть, что соотнесение тех или иных технологий с определенной функцией политической системы весьма условно и возможно в чистом виде лишь теоретически, поскольку на практике все они взаимно переплетены и реализуются в сложных сочетаниях социально-политических, социально-экономических, информационно-аналитических и иных подходов.

Дистрибутивная — распределение благ, услуг, других знаков отличия социальным группам или отдельным лицам. Распределение обычно является перераспределением ресурсов, получаемых из внешней среды (технология преференции, поощрения, награждения и др. По программам социального обеспечения и благотворительности направляются деньги престарелым и неимущим; меры по защите гражданских прав имеют целью равенство возможностей; с помощью соответствующих технологий доходы и налоговые меры могут быть направлены на перераспределение доходов от более зажиточной части общества к низкооплачиваемым слоям и др.).

Реагирующая. С ее помощью система «отвечает» на импульсы, идущие от среды, особенно на требования, которые предъявляют отдельные люди и группы (политические технологии избирательных кампаний.

Символизирующая. Относится к потребности в легитимности и поддержке, к способности системы развивать популярные убеждения, взгляды и даже мифы, создавая яркие, доходчивые символы и лозунги, манипулировать ими с целью поддержания и усиления необходимой легитимности во имя эффективного осуществления своих функций (технологии массовой коммуникации и др.).

Второй уровень. Отражает происходящее в самой системе. Имеется в виду конверсионный процесс (превращение входящих импульсов в исходящие), т. е. сигналы, поступающие на вход системы, трансформируются в легитимные решения, которые затем реализуются на выходе.

Процесс конверсии можно представить в виде реализации шести основных функций, две первые — функции входа: артикуляции интересов и агрегирование интересов; и четыре — выхода: нормотворчества, реализации норм; контроля над нормами; политической коммуникации; для каждой можно подобрать соответствующие технологии.

Все функции реализуются с помощью политических, социальных, экономических, административных и иных технологий. Разделить их можно далеко не всегда. На практике, как мы уже отмечали, они взаимно переплетены и реализуются одновременно в сочетании различных компонентов, форм, методов.

При реализации функций входа различают два вида импульсов: требования и поддержки. Они должны постоянно поступать в систему, в противном случае она перестает функционировать из-за «недогрузки». Но вместе с тем они являются потенциальными источниками ее напряженности и должны быть управляемы.

Поддержку, например, можно сгруппировать по следующим направлениям: участие в политической жизни; внимание к официальной информации; уважение к официальной власти, символике, референдумы, выборы, обращения, проведения митингов, манифестаций, пикетов, кампаний систем, публикаций в СМИ; материальная поддержка, выплата налогов, оказание услуг системе, как то: труд на общественных началах, воинская служба; соблюдение законов и директив и т. п.

Мы видим, что функции реализуются с помощью как чисто политических, так и иных технологий и механизмов деятельности.

Функции выхода стимулируют четыре типа действий, они уже были названы; экстракции, регулирования поведения; распределение товаров и услуг, возможностей, поощрений и т. п.; производства «символической» продукции». Функции выхода называют «правительственными функциями», т. е. функциями выработки правил, технологий их применения, контроля.

Это близко к классическому анализу законодательных, исполнительных и судебных функций. Однако следует избегать всякой структурной априорности. Эти функции необязательно реализуются строго определенными органами. В каждой системе все зависит от степени специализации структур.

Третий уровень. Функции, которые способствуют сохранению и адаптации системы: политического регулирования и политической социализации.

Первая — это подготовка и отбор персонала, который возьмет на себя главные роли в практике (технологии обучения, подбора, расстановки, перемещения, переподготовки кадров, подготовка и реализация соответствующих политических решений и др.).

Вторая — процесс, с помощью которого усваиваются, интериоризируются социальные нормы (технологии приобретения знаний, верований, способа существования, понимания и чувствования, присущих именно тому обществу, где человек живет, интеграция культуры в психологическую структуру личности человека и, следовательно, его адаптации к определенной экономической и социально-политической среде).

Можно выделить также функции саморегулирования, самопреобразования, самосохранения и т. п., которые определяют устойчивость политической системы, ее трансформацию, модернизацию, т. е. приводят ее в состояние, адекватное изменяющимися требованиям со стороны окружающей среды, что, к примеру, чрезвычайно важно для переходного периода, в котором находится сегодня российское общество.

Из всего многообразия технологий, подходов, форм, методов политической деятельности рассмотрим лишь несколько, имеющих весьма актуальное значение для современной России.

§ 3. Технологии политического управления

Термин «политическое управление» долгое время вызывал настороженность в среде специалистов-политологов как западных, так и российских. Вызвано это было тем, что политическое управление в сознании многих прочно ассоциировалось с манипулированием массовым сознанием и поведением в условиях тоталитарного режима. Однако в последнее время отношение к нему стало меняться — термин «политическое управление», его англоязычный аналог «политический менеджмент» постепенно получают права гражданства в политической науке.

Меняется и содержание этого термина. Последние десятилетия XX в. породили ряд новых тенденций в политической сфере. В авторитарных обществах явно обозначилась тенденция их демократизации, в обществах устойчивой демократии происходит развитие в направлении партиципарности, ориентации политического участия на решение конкретных проблем. Акцент с участия в голосовании как главной форме политического участия все в большей мере смещается в сторону более проблемно-специфических форм массового участия, относящихся к принятию конкретных решений и контролю за их исполнением со стороны граждан[342].

Таким образом, политическое управление стало рассматриваться прежде всего как соучастие граждан в процессе управления, процессе выработки и реализации властно-управленческих решений, курсов политики, отборе самих управленцев на основе прямого и (или) опосредованного участия в этом процессе граждан, социальных, этнопрофессиональных, территориальных групп и общностей и их организаций, включая осуществление контроля над деятельностью властных структур.

В соответствии с этим формируются определенные управленческие процедуры, соответствующий набор навыков и приемов управления, что в совокупности составляет технологии политического управления. Технологии политического управления можно рассматривать и как искусство политического управления, и как одну из отраслей (направлений) политической науки. Как направление политической науки технологии политического управления базируются на одном из следующих концептуальных подходов. Первый — теория сложных организаций. В ее рамках политологи стремятся выявить воздействие особенностей структур политико-государственных организаций и их функционирования на выработку управленческих решений и курса политики.

Второй относится к стремлению выявить причины неудач реализации решений или курса. Особое внимание при этом уделяется контролю, критериям оценки, взаимоотношениям управленцев с общественностью, а также отношениям с вышестоящими и нижестоящими органами управления.

В третьем, институциональном направлении, которое является междисциплинарным, особенно интенсивно используется социологическая теория организаций. Представители этого направления изучают, как осуществляется координация между различными уровнями и единицами управленческих организаций, какова степень оптимальной централизации и децентрализации управления, каковы организационные условия эффективного управления.

Четвертое направление — политико-экономическое. Сюда входят марксистская теория, теория политического развития, зависимости, корпоративизма, распределения ресурсов и др. Все они исследуют курсы политики, публичное управление в той или иной общественной области исходя из определенного понимания взаимодействия государства, общества и экономики. При этом используются такие показатели, как характер господствующей в обществе политической идеологии, ценности правящих политических партий, результаты выборов, особенности формы правления, деятельности государственных органов, распределение доходов, структура национального бюджета и т. д.

Пятое направление основано на изучении бюрократии и политики бюрократов (термин используется в веберовском смысле — управленец). Представители этого направления исследуют не только, как и почему бюрократы принимают решения (в том числе с использованием концепции рационального выбора), они также изучают взаимоотношения бюрократов и политиков (т. е. выборных должностных лиц). Более того, они выявляют место бюрократов во всей сети политических сил и интересов, степень независимости бюрократов от политиков и политического контроля и даже их политическую роль.

При всех различиях названных подходов (направлений) все они не отрицают посылки, что в современном обществе невозможно отделить управление от политики. И в то же время эта связь представляется далеко не однозначной. Чтобы раскрыть ее содержание, необходимо детальнее рассмотреть и выявить то, что в политическом управлении наиболее специфично.

Политическое управление предполагает наличие у субъектов политики различных противоречивых и даже конфликтных интересов, которые в той или иной степени осознаются и выражаются, что приводит к соперничеству в борьбе за принятие тех или иных решений, курса внутренней или внешней политики. Иными словами, возникает ситуация политико-властных отношений, участники которых, как правило, обладают не только несовпадающими интересами, целями, но и различными ресурсами.

С процессуальной точки зрения политико-властное управление происходит путем выработки правил игры, принятия, реализаций управленческих решений и курсов политики, контроля за их выполнением (напомним: в ситуации противоречивых интересов и борьбы их носителей).

Наиболее развиты политические технологии управления в условиях демократической системы. Граждане здесь участвуют в управлении и политике как прямо (непосредственно), так и косвенно (опосредованно). Наиболее массовыми и эффективными формами прямого участия являются выборы и референдумы. В условиях демократии прямое воздействие на политико-управленческие процессы оказывает общественное мнение, выраженное через опросы, средства массовой информации и различные формы политического участия (митинги, демонстрации, посылка писем и т. д.).

В качестве посредников между гражданами и управленческими структурами выступают избираемые народом представители, прежде всего депутаты. Немалая роль в этом принадлежит и таким посредникам, как политические партии, другие общественные организации и движения, представляющие интересы всех основных слоев и групп.

Технологии политического управления можно анализировать в трех спектрах:

а) нормативном, т. е. как совокупность устоявшихся правил взаимодействия субъектов политико-властных отношений (например, для участия в выборах политику необходимо знать, в какой мере предложенные процедуры выборов способствуют действительному волеизъявлению граждан, формированию эффективно действующих представительных органов власти);

б) с точки зрения возможностей и ресурсов, способов реализации субъектами политико-властных отношений;

в) в динамике, когда политические технологии изучаются не в статике, а во взаимодействии, в процессе выработки, принятия, реализации и контроля тех или иных конкретных политико-властных решений (например, по поводу приватизации собственности).

Насколько эффективны, действенны технологии политического управления в нынешних российских условиях? Насколько сложилась система политического управления?

В настоящий момент Россия находится в начале периода перехода к новой системе общественных отношений и политико-государственного устройства. Согласно мировой практике, подобный период занимает 15–20 лет и характеризуется, частыми кризисами в разных областях жизни, обострением конфликтов между различными общественными силами и высокой степенью неопределенности развития ситуации.

Такое положение неизбежно и является естественным результатом происходящих глубоких перемен. После многих десятилетий принудительной унификации, игнорирования возникающих проблем и объективных противоречий общество как бы «размораживается». Поэтому все накопившиеся проблемы в предельно острой форме выплескиваются наружу.

Выявилось расслоение общества на ряд социальных групп, каждая из которых отстаивает собственные интересы и ищет новые социальные ориентиры. Многократно возросло имущественное неравенство. В то же время начался в целом позитивный процесс формирования нового рыночного инициативного сознания и поведения. К сожалению, на первом этапе он приобрел сильно извращенные и даже криминальные формы. Положение осложняется всплеском национализма и сепаратизма, обострением политической борьбы между различными силами и растерянностью ряда групп населения, недостаточным знанием со стороны властей и реальной расстановки политических сил.

Безусловно, резко негативное воздействие на политическую систему в стране оказали и тактические ошибки правящей элиты, нечеткость стратегии реформирования политического и экономического строя России. В результате этого до 80 % взрослого населения страны, по данным на конец 1997 г., подвергали сомнению предложенные методы и приемы реформирования.

Общество находится в состоянии неопределенности и растерянности. За годы реформ в нем так и не сложился консенсус относительно целей и общей направленности реформ. Растет разочарование граждан в дееспособности институтов власти, недоверие к демократическим процедурам решения существующих проблем.

Процесс преодоления отчуждения от власти основных групп населения в 1993 г. повернулся вспять и находится примерно на том же уровне, что и в доперестроечные времена: 52 % опрошенного в 1997 — начале 1998 г. населения пяти регионов России заявляют, что не доверяют ни одной из структур власти, еще 10 % затруднились определить свою позицию, лишь треть населения по-прежнему за демократию, в то время как 40 % уже ориентируются на сильного лидера, режим единоличной власти.

Два вывода, имеющие принципиальное значение в свете вышесказанного о природе и технологии политического управления, неотвратимо следуют из современного положения страны:

1) высокий уровень конфликтности современного российского общества в значительной степени ограничивает роль самонастройки и самоорганизации как механизма регуляции межгрупповых отношений, снижает роль демократических процедур и институтов;

2) отсутствие понимания сущности происходящих перемен, разрыв социальных связей не позволяют группам четко заявить о своих интересах, без чего политические технологии управления не могут эффективно функционировать.

И третий, общий вывод: применительно к современной России преждевременно в полной мерю говорить, что ее граждане являются не только объектом, но и полноправным субъектом управления. Отчуждение граждан от власти делает проблематичным их участие в процессах управления.

Особую роль в становлении механизма политического управления играет развитость структур гражданского общества, прежде всего СМИ, партий. Хотя, согласно действующему законодательству, половина депутатов избирается в России по партийным спискам, на самом деле четко партийно-ориентированных граждан насчитывается примерно 10–15 %. Еще немногим более 10 % ориентируются в партийной структуре хотя бы отчасти. Абсолютное большинство партий имеют слабую базу в регионах и не оказывают существенного влияния на региональные процессы. Значительное число нынешних партий России — это скорее еще только протопартии, которые не могут ни предложить реальную систему переустройства страны, ни повести за собой широкие массы.

Немало проблем в деятельности средств массовой информации, которые пока не смогли найти эффективные модели функционирования в условиях зарождающегося рынка, попали под влияние бизнес-структур.

В условиях ослабленности структур гражданского общества, невыраженности групповых интересов и неспособности большинства групп самоорганизовываться с целью борьбы за отстаивание своих интересов и у власти (особенно исполнительной) появляется соблазн «замкнуть на себя» все важнейшие функции и задачи управления.

Несмотря на концентрацию в своих руках огромных полномочий, исполнительная власть функционирует неэффективно, и голоса о потере управляемости страной и даже ее распаде звучат все громче.

Несмотря на все трудности и неудачи, возможность попятных движений, процесс демократических преобразований в России в целом сохраняет шанс стать необратимым. При всей относительной слабости институтов гражданского общества они уже стали реальностью. Вряд ли удастся (даже если этого кто-то очень захотел) снова превратить граждан России в послушные винтики бюрократической машины. Поэтому нужно взвешенно оценивать как трудности, проблемы становления демократии, технологий политического управления в России, так и первые достижения, которые, несомненно, имеются.

§ 4. Технологии подготовки, принятия и реализации политических решений

Для достижения и обеспечения нормального функционирования, стабильности общества очень важны политические технологии, их эффективное применение всеми субъектами политической деятельности. Одна из важных составляющих — подготовка, принятие и реализация политических решений как инструмента политической деятельности.

Решения можно рассматривать как: вид человеческой деятельности; один из элементов процесса политического управления; важнейшую часть политического процесса. При комплексном подходе следует принимать во внимание все эти составляющие, но с учетом политологического аспекта рассмотрения преимущественное внимание сосредоточим на последней.

В политологии сложились два основных подхода, отражающих понимание процесса выработки решений.

Нормативная теория. Трактует политическое решение как выработку целей, их рационализацию, использование стандартных схем, моделей для разработки и принятия документов.

Поведенческая теория. Рассматривает этот процесс как специфическую деятельность людей, сориентированных на подготовку и реализацию политических решений.

Признать то или иное решение политическим — значит рассмотреть его составляющие, дать интегрированную оценку в контексте интересов, властных полномочий, возможностей, отношений и ресурсов.

В любой политической системе имеются субъекты (люди или организации), принимающие решения. Это правящая элита, носители власти и влияния. Часто, чтобы определить реальных творцов решений, требуется тщательно изучить взаимоотношения между политическими элитами и фактическими носителями власти. В таких случаях важно выявить конкретные лица или группы, которые контролируют или оказывают влияние на власть, на структуры, принимающие решения. Ими могут быть люди:

— наделенные государственной или юридической ответственностью за определенные политические решения;

— фактически участвующие в процессе принятия решений;

— поставляющие информацию для принятия решений;

— определяющие выбор альтернатив;

— принадлежащие к наиболее могущественным слоям политической, военной, общественной элит.

Технология процесса формирования решения включает следующие фазы:

— изучение проблемы;

— анализ исходящей информации;

— оценка альтернатив и выбор оптимального варианта;

— принятие решения;

— реализация намеченного исполнения;

— контроль исполнения;

— оценка результатов.

Изучение процессов принятия и реализации решений в различных организациях стали основанием выработки моделей этого процесса, чем занимается так называемая качественная теория решений. Модель содержит указания, как осуществлять работу по каждой фазе, обеспечивая их взаимосвязь. Следование технологии позволяет рационализировать процесс принятия решений.

Технологии политических решений можно классифицировать по различным системообразующим признакам:

По субъектам, принимающим решения:

законодательные решения, анализ которых важен для изучения процессов парламентаризма;

решения государственных органов, принимаемые в форме нормативных актов, имеющих особое значение для перспективного и оперативного управления;

решения, принимаемые политическими партиями как средство выражения группового общественного мнения, ориентаций электората;

решения в системе местной власти как инструмент согласования общегосударственных и региональных интересов.

По уровню интеграции социальных интересов в отношении:

— программ развития отдельных сфер общественной жизни;

— проведения избирательной кампании;

— поддержки тех или иных категорий населения;

— территориально-национального устройства и т. п.

Решения могут быть: административными, экономическими, военными, идеологическими, дипломатическими, но в них всегда можно найти «политическую» составляющую.

По объектам, на которые распространяется решение:

— фундаментальные решения, затрагивающие положение больших социальных групп или сфер жизни, а также модель принятия решений в данной политической системе;

— решения, относящиеся к системе законодательных актов, затрагивающих статус и права многих членов сообщества решения (устанавливают новые приемы и процедуры принятия решений);

— решения, относящиеся к небольшому числу лиц или индивидуальным случаям. Они носят фактически административный или юридический характер.

Подходы к принятию решения

Интуитивные решения. Часто интуитивное решение — это выбор, сделанный только на основании ощущения, что он правилен. Специалист по управлению П. Шодорбек указывает, что в то время «как увеличение количества информации о проблеме может оказывать заметную помощь в принятии решений руководителями среднего звена, представителям высшего эшелона власти по-прежнему предстоит опираться на интуитивные суждения».

Решения, основанные на суждениях. Такие решения иногда кажутся интуитивными, поскольку логика их не очевидна. Решение, основанное на суждении, — это выбор, обусловленный знаниями или накопленным опытом.

Рациональные решения. Главное различие между решениями рациональными и основанными на суждениях заключается в том, что первые не зависят от прошлого опыта. Рациональное решение обосновывается с помощью объективного аналитического процесса. Для решения проблемы требуется не единичное решение, а совокупность выбора альтернатив.

Методы принятия решений. П. Шаран, со ссылкой на работы политологов Ч. Линдблома, А. Этциони и др., называет несколько подходов к разработке политических решений.

Рационально-всеохватывающий, или «корневой». Субъект, принимающий решение, выбирая наиболее оптимальную политику, рассматривает все «ценности» и «преимущества», связанные с достижением поставленной цели. Затем формируется, несколько возможных путей и выбирается из них наилучший. Такой подход к принятию решений является «рациональным», поскольку подразумевает логический отбор различных путей решения проблемы и сравнение их относительной значимости; он также является «всеохватывающим», поскольку субъект учитывает все существующие возможные альтернативы.

Этот подход опирается на следующие условия:

— конкретная проблема может быть изолирована от других проблем или по своему значению выделяется среди них;

— цели и ценности отбираются и располагаются в порядке их важности;

— все возможные подходы к достижению целей или ценностей известны;

— последствия и издержки осуществления того или иного решения предсказуемы и сравнимы.

Принятие решений на основе «рационально-всеохватывающего* метода — сложная задача, поскольку предполагает наличие значительных ресурсов для сбора информации относительно окружающей обстановки, полную объективность и беспристрастность тех, кто принимает решения.

«Метод ветвей». Это метод последовательных ограниченных сравнений. Субъекты, выбирая приемлемую программу действий, намечают не широкий спектр возможностей, а только немногие «инкрементальные»[343] шаги, которые представляются им реальными на основании их опыта. Принятие решений «методом ветвей» отличается следующими характерными признаками:

— небольшие конкретные шаги всегда направлены на достижение определенных целей;

— ресурсы ограничены, невозможно рассмотреть весь спектр доступных в данный момент стратегий и полный объем последствий принимаемых решений;

— при принятии решений имеется в виду, что политика никогда не определяется «раз и навсегда», она «делается» и «переделывается» бесконечно, посредством постоянного сравнения между близкими вариантами;

— на практике «метод ветвей» направлен, скорее, на определенную достаточность, чем на максимальный эффект. Разумный политик понимает, что стратегия обычно достигает лишь части поставленных целей;

— при принятии политических решений следует основываться на «плюралистической» концепции, поскольку борьбу за политическое влияние ведут многие соперничающие группы интересов, вынуждая субъекта, принимающего решения, стремиться к соглашению между соперничающими сторонами.

Данный метод позволяет вносить постепенные, эволюционные изменения в политику.

С точки зрения «внешнего наблюдателя» или сторонника академического подхода «метод ветвей» может показаться ненаучным и бессистемным.

Смешанно-сканирующий метод. Обеспечивает масштабный, фундаментальный процесс принятия политических решений, а также дальнейшую разработку (сопровождение) этих решений после того, как они уже приняты. Это достигается путем совмещения рационального анализа отдельных элементов проблемы и постепенного, менее детализированного анализа других.

Принятие решений. В политической практике используют два метода осуществления выбора того или иного решения:

— путем компромисса (консенсуса);

— путем голосования.

Реализация политических решений. Выделяют несколько основных типов реализации решений. Это — популизм, элитизм, консерватизм, демократизм и радикализм.

Популизм в качестве основного средства достижения властных целей использует прямую апелляцию к общественному мнению, использует опору на массовые настроения. В силу этого популизм неизбежно сориентирован на упрочение политической ситуации, а в ряде случаев — и на вульгаризацию предлагаемых обществу целей.

Элитизм сориентирован на предотвращение сколько-нибудь значительного участия граждан не только в выработке решений, но и в корректировке осуществляемого курса. Такие режимы поощряют деятельность различного рода посреднических форм взаимодействия с электоратом, делают упор на развитие представительных органов и структур в политическом процессе. Широкое распространение получает здесь деятельность теневых, аппаратных механизмов власти.

Консерватизм характеризует устойчивое стремление властей при любых общественных преобразованиях принимать решения, способствующие сохранению тех или иных институтов, структур или отношений власти.

К прямо противоположным результатам, как правило, приводит радикализм. Как форма политического правления, он редко приносит обществу гражданский мир, порядок и улучшение жизни населения[344].

Эффективность политических решений предполагает научную обоснованность, реализм, своевременность их принятия. В конечном итоге обоснованные политические решения, адекватные поставленным целям и состоянию общества, — один из главных импульсов его развития.

У каждого политика существует и свой стиль принятия политических решений — индивидуальные методы, обусловленные особенностями личности руководителя, его менталитета, воли. На стиль оказывают также влияние:

— отношение к информации;

— склонность воспринимать лишь ту информацию, которая совпадает с собственной точкой зрения;

— стремление получать максимальную информацию обо всех сторонах вопроса, отсутствие боязни противоречащей его точке зрения информации;

— стремление получать любую, как позитивную, так и негативную, информацию о проблеме, но в сжатой до предела, схематической форме;

— направленность информационного потока;

— предпочтение определенной величины риска;

— когнитивная способность;

— способность противостоять двойственности.

Избирательное отношение к информации опасно и непродуктивно. Оно наблюдается нередко у политических лидеров, державшихся у власти не один десяток лет, и вождей тоталитарных режимов.

Стремление иметь максимальную информацию продуктивно. Оно приближает лидера к реальности. Противоречащая его позиции информация побуждает проанализировать ситуацию, скорректировать собственную точку зрения.

Ориентация на получение объективной, но сжатой до предела информации является весьма распространенной, но нельзя считать ее достаточно продуктивной для принятия решений.

Стиль принятия политических решений может быть:

— гибким со склонностью к риску;

— гибким со склонностью к осторожности;

— жестким со склонностью к риску;

— жестким со склонностью к осторожности[345].

Нерешительность не тождественна осторожности, а неоправданный риск — смелости. Всегда важно лишний раз взвесить все плюсы и минусы последствий принимаемого решения, которые могут оказаться значительно более нежелательными, чем это предполагалось.

Нельзя не признать, что в российской политике застарелая болезнь — неумение просчитать элементарные последствия тех или иных решений — проявляется весьма заметно. И дело не в примерах, которых можно привести сотни. Подчас удивляют спонтанность отдельных решений, ставка на «авось» (без должного ресурсного подкрепления — материального, финансового, организационного, кадрового), слабая скоординированность различных имеющих прямое отношение к проблеме ведомств при подготовке проекта документа, боязнь или нежелание научной экспертизы.

Все это противоречит профессиональному подходу, если иметь в виду, что в аппарат управления было принято много лиц научной квалификации и это вселяло надежду на обеспечение должного уровня обоснованности принимаемых решений. Но, видимо, аппаратные тайны, соображения конъюнктуры и тактики оказываются подчас более решающими факторами, нежели уровень интеллектуализма, научного анализа и политического прогноза.

§ 5. Выборы как технология обновления политической системы

Политическая система, как любой действующий организм, должна находиться в состоянии динамической стабильности, т. е. быть устойчивой к внешним и внутренним дестабилизирующим воздействиям и одновременно обеспечивать собственный прогресс, обновление, развитие, быть восприимчивой к политическим, экономическим, социальным инновациям (отметим, что возможны и стагнация, и регресс, но мы не будем рассматривать подобные варианты).

Не раскрывая, обозначим ряд путей, механизмов, технологий такого обновления: изменение политических институтов; формирование новых партий и иных субъектов политической деятельности; трансформация партийной системы; коррективы, вносимые по необходимости во взаимодействие ветвей власти; поправки к Конституции; референдумы по основным вопросам развития государства и общества; договоры о согласии, взаимоотношениях; существенные изменения в ориентации и ангажированности средств массовой информации; выборы как законодательной, так и исполнительной власти и др. Одним словом, возможные изменения во всех подсистемах политической системы: институциональной, нормативной, функциональной и т. д.

Выборы, на наш взгляд, — одна из важнейших политических технологий такого обновления. В России перманентно перед очередной избирательной кампанией (так было в 1995, 1996,1999 гг.) возникают дискуссии: проводить или не проводить выборы, и если проводить, то по какой системе. В тезисах «за» и «против» не было недостатка.

Сторонники их отмены, к примеру, утверждали и утверждают следующее: законы несовершенны, изобилуют многими погрешностями, требуют доработки; по итогам избирательных кампаний в ряде городов к власти приходят лидеры с криминальным прошлым, так что руководство следует не избирать, а назначать; выборы нарушают хрупкое состояние относительной стабильности; законодательные органы, оппозиционные исполнительной власти, тормозят ход реформ, можно обойтись и без представительной власти; новый состав Думы не будет лучше (работоспособнее) существующего, а потому нет смысла в новых выборах; Центризбирком не может гарантировать отсутствия фальсификаций; народ устал от выборов, нужно работать, а не играть в «политические игры»; эти кампании весьма обременительны для общества с точки зрения финансовых затрат; 5 %-ный барьер следует отменить, поскольку в Думе представлены лишь несколько из многих десятков партий, а потому она не может адекватно решать вопросы, стоящие перед обществом; коммерческим структурам не нужны новые или неуправляемые выборы — возникает опасность передела собственности; выборы — это нежелательная смена элиты; политические партии, по сути, являются протопартиями — выборы по партийным спискам следует отменить; избирателю трудно разобраться в многоцветности политического спектра, нужно время для повышения политической культуры; целесообразны поправки для проведения выборов по мажоритарным округам в два тура… президент далеко не исчерпал свои потенциальные возможности… Перечень, вне всякого сомнения, можно продолжить.

На наш взгляд, более весомы аргументы, пожелания и высказывания за то, что выборы должны проходить в обозначенные сроки, поскольку это демократичное обновление составляющих политической системы. Не претендуя, на исчерпывающую полноту, аргументы в пользу выборов могут быть сформулированы следующим образом. Во всем мире, а сегодня и для российского общества, выборы — это:

— предоставление гражданам и политическим силам в соответствии с Основным законом возможности реализовать свое конституционное право на участие в политической жизни (избирать и быть избранными);

— воспитание у граждан уважения и подчинения действующим законам и традициям;

— конституционная возможность уточнения статуса (через программные установки) политических партий, избирательных объединений, депутатов;

— реальное определение веса и авторитета политических партий, их возможности участвовать в формировании современного курса политики;

— возможность подготовки, отбора, воспитания кадров, в конечном итоге обновления политической элиты;

— усиление (обновление) легитимности законодательного органа или того или иного лидера;

— приведение структуры парламента в соответствие с изменившимися условиями экономической, политической жизни, социальной стратификации общества;

— закрепление опыта и поощрение политических партий, сумевших привлечь на свою сторону наибольшее число избирателей;

— формирование и структурирование партийной системы, приведение ее в состояние, адекватное потребностям общества;

— сохранение и упрочение имиджа «демократического правового государства» внутри страны и на международной арене;

— совершенствование политической культуры лидеров и в целом всего общества.

§ 6. Об эффективности избирательных технологий

Сегодня, вне всяких сомнений, избирательные технологии — это наиболее разработанный и реально используемый в России вид технологий. Практически непрерывающийся процесс выборов в органы власти того или иного уровня, подготовка к ним или осмысление результатов уже прошедших выборов сформировали устойчивый рынок запросов на соответствующего рода услуги по научному обеспечению и сопровождению выборных кампаний. При всей условности термина «научное обеспечение» нельзя не отметить, что политическая практика и ее осмысление в литературе серьезно продвинули российскую политическую науку в понимании как сущности выборов в демократическом обществе, так и технологии выборных кампаний в частности.

Литературы по проблемам избирательных технологий достаточно много. Большинство таких изданий имеет незатейливое название «Как победить на выборах?» (по-видимому, заворожило название первой работы этого плана, выпущенное на русском языке в начале 90-х годов американскими специалистами института ИНДЭМ). Если отбросить в сторону саморекламу этих изданий, то в них начинающий специалист найдет много интересного и поучительного, что поможет ему избежать хотя бы элементарных ошибок в проведении кампании. Возьмем для примера одну из последних работ этого плана — «Диалектика выборов» А.О. Кудинова и Г.А. Шепилова (М., 1997). Большая часть ее целиком посвящена технологии выборных кампаний. В этой, как и еще в ряде других работ (в том числе «Организация и технологии выборных кампаний: зарубежный и отечественный опыт». 4-е изд. М., 1995; «Обновление политической системы России». М., 1996), что называется «пошагово», расписана технологическая последовательность организации и проведения выборных кампаний: обстоятельства и данные, которые нужно принимать во внимание, разрабатывая стратегию и тактику кампании, ее план, те ключевые решения, которые необходимо тщательно обдумать и взвесить, те типичные ошибки, которых следует избегать, и т. п. Содержится в них и определенная доля практических рекомендаций (типа — «делай так-то и так-то»). К ним следует относиться осторожно.

Во-первых, то, что сработано успешно «вчера», может с треском провалиться «сегодня». Например, весьма маловероятно, что в нынешних условиях может принести успех повторение на выборах пропагандистской акции 1996 г. «Голосуй или проиграешь».

Во-вторых, условия, менталитет населения России настолько различаются, что невозможно с успехом использовать одни и те же технологические приемы. Рекламный выборный ролик И. Хакамады, который еще недавно демонстрировался по телевидению, в свое время принес ей успех в Москве, но, наверное, обеспечил бы провал где-нибудь в Туле.

Хотя некоторые из работ названного плана звучат завораживающе (к примеру, О. Березкиной «Как стать депутатом и продать себя на политическом рынке: тайны ремесла, практические рекомендации». СПб., 1997), на самом деле действительные тайны, «фирменные» находки никто другим раскрывать не собирается. Отчасти потому, что они не всегда безупречны с этико-нравственной стороны, отчасти — потому что именно «фирменные» технологические находки оказываются наиболее эффективными, приносят большие деньги тем, кто ими владеет.

Следует прямо сказать, что для многих людей, занимающихся избирательными кампаниями, это стало основной профессией, если не «де-юре», то «де-факто». «Тайны ремесла», тем более если они сомнительного свойства, не являются предметом внимания политической науки. Подход политической науки к технологиям, как отмечалось выше, начинается с поиска ответа на вопрос, что можно сделать с помощью технологий, в данном случае — избирательных. После того, как в 1996 г. рейтинг популярности Б. Ельцина был поднят с 5 % до победных высот, соответствующие политические технологи заговорили о своих необыкновенных возможностях. Оставим в стороне психологическую сторону дела. Как известно, у победы всегда множество творцов. На самом деле, и сейчас это достоверно известно — победили не только и, конечно, не столько авангардные избирательные технологии, использованные командой Б.Н. Ельцина, а привлеченные огромные финансовые средства, возможности воздействовать на позицию СМИ, работу аппарата на местах.

Во втором туре сыграло свою роль и ярко проявившееся нежелание большей части населения возврата к «славному коммунистическому прошлому». Как бы то ни было, например, в США, по крайней мере в течение ближайших 10 лет, невозможно с помощью самых изощренных технологий добиться избрания президентом афро-американца, а в России снова заставить 99,9 % избирателей прийти к урнам.

Еще одно соображение принципиального характера. Эффективные избирательные технологии — это не просто набор приемов и методов воздействия на избирателя. В их основе должно лежать глубокое понимание сущности электорального процесса, отдельных его составляющих.

Возьмем, к примеру, одну из центральных технологий избирательной кампании — конструирование, предъявление и продвижение имиджа кандидата. Конечно, на интуитивном уровне можно овладеть определенной суммой приемов, позволяющих более или менее успешно решать эту задачу. Но интуиция, как известно, не предмет политической науки (хотя она ее и не игнорирует). Поэтому прежде чем заниматься формированием имиджа кандидата, надо хорошо усвоить, что такое личность политического лидера, чем он отличается от остальных людей, какова его личностная структура, в чем состоит психологическая основа власти и влияния, каковы механизмы воздействия лидера на массовое сознание и поведение и тд., и т. п.[346]

Еще более важно понять логику поведения на выборах нынешнего российского избирателя. В конце концов, решающее слово за ним. Любые технологии, любые методы и приемы воздействия на электоральный процесс, исход голосования будут эффективными только в том случае, если будут соответствовать политической культуре, образу мыслей, сложившимся стереотипам избирателя.

При всем разнообразии избирательных технологий по характеру воздействия на электорат их можно разделить на три вида: прозрачные, манипуляторские и технологии дискредитации противника. Это не единственное основание классификации (в качестве самостоятельного класса можно, в частности, выделить технологии повышения и понижения активности избирателей на выборах), но, на наш взгляд, наиболее существенное.

Прозрачные технологии обращаются прежде всего к разуму человека, нацелены на то, чтобы убедить избирателя в том, что зона совпадения программы, интересов личности данного кандидата и интересов избирателей, «таких людей как он», шире, чем у других кандидатов. Эти технологии основаны на определенном понимании сущности и назначения выборов в демократическом обществе. Глубинная сущность выборов в демократическом обществе, отличие этого общества от авторитарного и тоталитарного состоит в том, что в демократическом обществе избиратели как бы «нанимают» тех, кому они поручают управлять страной, причем, подчеркнем «нанимают», не всегда и не вообще, а под решение вполне конкретных определенных программ и вопросов — тех, которые больше всего волнуют избирателя.

Репрезентация интересов и мнений различных групп избирателей, артикуляция их интересов — это одна из главных функций выборов в демократическом обществе. Специалисты так характеризуют идеальную модель выборов в современном демократическом обществе: кандидаты (партии) выдвигают целый пакет ясных для избирателя предложений. Сравнивая й оценивая их, соотнося со своими интересами и запросами, избиратель решает, кому отдать предпочтение.

Прозрачные технологии эффективны в условиях стабильного общества, которое достаточно четко структурировано, общества, в котором у всех групп артикулированы интересы и, наконец, общества с достаточно развитой электоральной культурой граждан.

Основа манипулятивных технологий — внушение, использование таких состояний и эмоций человека, как неуверенность, страх, зависть, нетерпимость и отсутствие терпения, прожектерство, неспособность критически мыслить, некомпетентность в вопросах избирательных кампаний и т. п. Основная питательная почва для эффективного использования манипулятивных технологий — это нестабильность ситуации в стране, разорванность социальных связей (не к кому обратиться за советом, нет лидеров в малых группах), потеря общественных ориентиров (нет точки отсчета для того, чтобы оценить, «что хорошо и что плохо»), фактическая монополия на доступность к средствам массовой информации, низкий уровень политико-электоральной культуры граждан.

Если этот набор представлен достаточно широко, то манипуляторские приемы можно с успехом использовать открыто. Если он представлен лишь частично, используются приемы воздействия на подсознание человека, которыми сейчас располагает психологическая наука.

Методы дискредитации противника можно назвать технологиями с долей условности. Основное специфическое условие достижения успеха здесь — разочарование граждан во всем и вся, когда они голосуют по принципу «а тот еще хуже».

Можно как угодно долго призывать кандидатов к порядочности, к тому, чтобы использовать только «прозрачные», как их иногда называют специалисты, «экологически чистые» технологии, но если избиратель «клюет» на другие, — будут использоваться и другие. Никакие заслоны не помешают этому.

Итак, каков сегодня российский избиратель? Каждый раз, когда он голосует «не так», как должен, со стороны определенной части радикальных демократов (типа В. Новодворской) в его адрес сыпятся обвинения в «совковости». На самом деле ситуация значительно сложнее. Не вызывает сомнений, что российский избиратель — это уже не тот наивный простак, которого очередной ловкий «технолог» запросто обведет вокруг пальца. Около 2/3 от числа обычно голосующих (именно голосующих, а не всего корпуса потенциальных избирателей) уже приобрели немалый опыт участия в кампаниях (в том числе и активный: сбор подписей, проведение агитационной работы, участие в работе избирательных комиссий и т. д.). Выборы для них вовсе не формальное мероприятие. С их помощью они пытаются решить важные общественные проблемы: оказать воздействие на формирование органов власти (22 %), отстоять свои интересы и интересы «таких людей как я» (24,5 %) и т. п. Эти две трети регулярно приходящих к урнам избирателей более или менее активно интересуются ходом выборной кампании, законодательством о выборах. В общем, если судить по заявленным намерениям, эта часть избирателей готова вникать в программы кандидатов, оценивать их деловые способности и делать рациональный выбор. По многим показателям они мало отличаются от обычного избирателя любой западной страны[347].

Лишь одно «но», правда, очень важное. Западный избиратель обычно переводит свои намерения в конкретные действия. Российскому часто мешает обычная лень: лень сходить на встречу с кандидатом, внимательно ознакомиться с его программой и т. д. Но, конечно, дело не только в обычной русской лени. Российскому избирателю намного труднее сделать соответствующий его интересам выбор. Структура государства и общества не устоялась, правила игры на политическом рынке меняются очень часто. Да и сама жизнь пока мало способствует взвешенным, обдуманным решениям. Огромная масса российских граждан занята проблемой тривиального физического выживания, да и обстановка в стране далеко не спокойная. Что ни день, то какой-то взрыв. Если не в социальном смысле слова, то в буквальном. В таких условиях даже при высоком уровне политико-электоральной культуры сделать адекватный выбор чрезвычайно трудно.

Тем не менее возможности манипулирования сознанием избирателя становятся все уже. Это не только выводы авторов. Выборы последних лет в региональные органы власти Липецкой, Пензенской, Свердловской областей, в Нижнем Новгороде — наглядное подтверждение сказанному. Раздрай в «партии власти», несомненно, был одной из главных причин сокрушительного поражения ее представителей во всех четырех регионах. Особо следует остановиться на выборах мэра Нижнего Новгорода. Победа кандидата с криминальным прошлым показательна во многих отношениях. Главное: в свое время новая политическая элита России резко отделяла нравственность от политики. Теперь то же самое сделал и избиратель. И это самое печальное и тревожное не только для избирательного процесса, но и для будущности России вообще. Как следствие — пока в России можно выиграть выборы, используя все типы технологий, в том числе манипулирование, и технологии дискредитации соперника.

На практике наблюдается, как правило, комбинация всех трех типов, за отдельным исключением. Так, «Яблоко» использует в основном прозрачные технологии. Можно высказать определенную надежду, что в будущем эти технологии будут доминировать на российской политической сцене.

Анализ реальных избирательных технологий — вопрос, требующий специального рассмотрения. Обозначим подходы к нему на примере конструирования имиджа. Основу конструирования имиджа определил в свое время еще Н. Макиавелли: «Государю нет необходимости обладать названными добродетелями, но есть прямая необходимость выглядеть обладающих ими». Другими словами, имидж — это личность лидера (кандидата) не сама по себе, а обращенная к публике своими потенциально привлекательными для нее чертами и свойствами. Если нет таковых, создается видимость их присутствия. Имидж имеет рациональную и эмоциональную составляющие. Вот как выглядел по нашим данным рациональный запрос на политического лидера в ранге президента накануне выборов 1996 г. у различных групп населения.

Как видно из таблицы, для более образованной части избирателей значительно больший вес при выборе кандидата имели факторы общеполитического характера: способность вывести страну из кризиса (значимо для 61,7 % лиц с высшим образованием и для 36,4 % для лиц с незаконченным средним образованием); защищать демократию (25,5 % против 8,0 %). Поэтому их ориентиры можно считать более адекватными тем критериям электоральной культуры, о которых речь шла выше.

Таблица. Наиболее важные ориентиры при выборе кандидата (в % от числа опрошенных, N = 1500)

У городского жителя по сравнению с сельским более широкий диапазон оценок. Это означает, что при выборе он более всесторонне оценивает кандидата, что также является свидетельством более высокого уровня политической и электоральной культуры.

На эмоциональном, подсознательном уровне имидж лидера должен вызывать положительные ассоциации, чтобы избиратели поверили, что кандидат может осуществить их мечты, надежды и потребности. Для этого кандидат должен производить впечатление уверенного в себе, решительного, видящего проблемы и способного показать пути их решения, повести за собой людей, всегда добивающегося успеха, беспощадного к врагам и одновременно любящего отца, честного, мудрого, доброго, справедливого человека.

Если коротко, то он должен быть:

— символом добра и справедливости,

— символом надежды на будущее,

— олицетворением какой-либо или нескольких популярных идей и определенного образа действий.

Не обязательно (хотя и желательно), чтобы кандидат обладал полным набором названных качеств и символов. Важно, чтобы черты и качества личности, которые демонстрируются публике, были однозначными, четко определенными, ярко выраженными и постоянными.

Средства, которые используются для закрепления имиджа в сознание избирателей, самые разнообразные: манера общаться, стиль и тональность речи, создание «информационных поводов», позволяющих «блеснуть», оценки кандидата популярными личностями, рекламные ролики и т. д. и т. п. Суть приемов одна — добиться близости и сопричастности кандидата и определенных групп избирателей. Самый яркий — хотя и из другой сферы пример — реклама сигарет «Camel» на российском телевидении. Крепкий, сильный, мужественный мужчина преодолевает горы, водопады, еще кучу препятствий, а затем закуривает сигарету «Camel». Подсознательно у курящего «Camel» складывается убеждение: я такой же мужественный, крепкий, способный преодолевать все преграды. Кто этого не хочет! Правда, рационально рассуждающий человек может подумать: кому курение прибавило здоровья? Но это уже из иной сферы технологий.

§ 7. Технологии связи с общественностью (региональный аспект)

В современных условиях одной из примет новых веяний в России является создание служб по связям с общественностью во многих коммерческих и государственных организациях. Постепенно это становится обыденным явлением. Отрабатываются структура и технологии работы этих служб, повышается их эффективность. Выбор технологий работы служб по связям с общественностью напрямую зависит от того понимания задач, которое закладывается при формировании этих служб.

Главная задача службы по связям с общественностью в органах государственной власти — это достижение взаимопонимания между органами власти и гражданами. Ни один режим в мире ни в прошлом, ни в настоящем не мог добиться полного понимания и поддержки со стороны населения. На это обратил внимание еще великий английский философ Ф. Бекон. Однако все стремятся к этому и пути достижения поддержки граждан могут быть разными. Американские специалисты по связям с общественностью Т. Хант и Дж. Груниг предлагают делить связи с общественностью на односторонние — двусторонние и сбалансированные — несбалансированные.

Задачи служб по связям с общественностью могут быть сведены к следующим: во-первых, обеспечение граждан и общественных объединений исчерпывающей и объективной информацией о целях, планах, намерениях и программах деятельности органов власти, и во-вторых, учет интересов и общественных нужд при формировании программ, целей деятельности органов власти и выборов методов их реализации. Это, собственно, основные функции службы по связям с общественностью. Именно их воплощение в жизнь реализует демократическую природу государства, дает возможность гражданам реально участвовать в управлении государством, а власть делает открытой и прозрачной для людей, т. е. подконтрольной общественности, общественному мнению.

Об актуальности для России этих положений можно судить по статье «Российская власть — коммерческая тайна», опубликованной в газете «Россия» за 17 апреля 1999 г.: «По мере углубления реформ в России утверждается вполне конкретная общественно-политическая тенденция: население страны не просто все больше отчуждается от управления страной, население лишается элементарного понимания происходящего в стране. В бизнесе есть понятие коммерческой тайны, которую никто не должен разглашать, даже наоборот, хранить эту тайну вменяется в обязанность членам корпорации. Вот такой коммерческой тайной уже стала подоплека всего происходящего как во внутренней, так и во внешней политике России».

Унизительно в собственной стране быть безмолвным статистом, пассивным наблюдателем того, как «большие люди» организуют судьбоносные мероприятия, узнавать о подоплеке масштабных социальных экспериментов из сплетен и «версий».

Обследование, проведенное в 31 субъекте Федерации, выявило следующие основные задачи таких служб:

Как свидетельствуют полученные данные, в положениях о службах по связям с общественностью субъектов Федерации почти повсеместно присутствует только одна целевая функция — обеспечение связи с гражданами и их объединениями. В силу многозначности формулировки ее можно трактовать и как доведение до граждан лишь той части информации и в таком виде, как это считают для себя приемлемыми органы власти. Связь не обязательно подразумевает диалог и партнерские отношения. И, следовательно, такая формулировка не может служить четким ориентиром практической работы службы в направлении реализации задачи сделать работу власти прозрачной, открытой для граждан и их объединений, обеспечить сотрудничество с ними. Таким ориентиром могут в совокупности служить первая и третья формулировки. В положениях о службах ряда субъектов РФ они выражены достаточно четко.

Например, в Положении о службе администрации Краснодарского края предложена следующая формулировка: «Разъяснение руководителям партий и объединений необходимости и мотивов принятия администрацией края решений, имеющих социально-политическое значение… информирование населения о деятельности администрации и правительства края». В аналогичном Положении Новосибирской области закреплено: «…Служба создается для рассмотрения общественных инициатив граждан области, областных (региональных) отделений политических партий и движений, общественных объединений, более тесного взаимодействия администрации области с населением и общественными объединениями… корректировки деятельности администрации».

Целевое назначение службы конкретизируется в положениях соответствующим перечнем задач и функций, которые указывают конкретные направления деятельности, конкретные задачи работы службы. Они, в частности, таковы:

— информационное обеспечение деятельности администрации, информирование населения территории;

— экспертно-аналитическое обеспечение;

— текущая организация, координация деятельности и планирование;

— непосредственное участие в разработке программ и решений;

— участие в создании творческого продукта.

С помощью каких технологий реализуются целевые функции служб по связям с общественностью? К числу наиболее распространенных относится взаимодействие с печатью, радио, телевидением.

Средства массовой информации продуцируют и распространяют информацию — знание, нормы, ценности, усвоение которых необходимо для сознательного и действительного участия граждан в жизни государства и общества. Между тем синхронизация управленческой и информационной деятельности достигается далеко не всегда. С одной стороны, работники органов власти захлебываются в потоках не адаптированной к их интересам информации, с другой — принятые решения остаются нередко в пределах управляющей подсистемы, не получая поддержки в общественном мнении. В то же время пресса, радио, телевидение создают своеобразную информационную среду, характеризуемую единством двух потоков информации — «сверху» и «снизу». Информация «сверху» несет данные о государственных и административных решениях («прямая связь»). Информация «снизу» («обратная связь») содержит данные о том, как эти решения воспринимаются, каковы нужды управляемых. И в этом качестве печать, радио, телевидение закономерно включены в систему государственного управления и наряду с властью законодательной, исполнительной и судебной обретают статус «четвертой власти».

Организационные аспекты взаимодействия органов власти со средствами массовой информации отражают необходимость упорядочить, институциализировать сложившиеся отношения.

Процессуальные (технологические) аспекты взаимодействия органов власти со средствами массовой информации предполагают анализ методов, форм, приемов, процедур деятельности отделов (управлений) по связям с общественностью и работников пресс-служб (организация и проведение пресс-конференций, брифингов, подготовка пресс-релизов, пресс-дайджестов, информационных стендов, видеоматериалов и т. д.).

Экспертный опрос работников служб по связям с общественностью 31 региона России, проведенный в апреле 1997 г., показал, что универсально эффективных технологий взаимодействия со СМИ нет. Все зависит от конкретных обстоятельств и тех возможностей (в том числе кадровых), которыми располагает служба по связям с общественностью. Важно использовать весь комплекс технологий.

В недавнем прошлом в действиях органов власти просматривалась явная недооценка значимости прямых контактов представителей власти с гражданами, а также такой формы, как письменные обращения граждан. Сейчас личное общение с гражданами, работа с обращениями, судя по данным экспертного опроса, прочно занимают ведущие позиции в контактах представителей власти с гражданами. Для того, чтобы эта работа давала соответствующий эффект, специально созданные в органах власти структуры должны следовать определенным технологическим правилам работы с письмами и обращениями. И прежде всего это касается:

— распределения обязанностей внутри подразделения в работе с обращениями граждан;

— создания и фиксации правил, технологических схем работы с обращениями граждан;

— использования обращений граждан при подготовке решений органов власти.

В целом письма граждан представляют собой как материал для статистической обработки, так и повод для вмешательства в конфликтную ситуацию, а также информацию о новых тенденциях в общественной жизни и т. д.

Важное значение имеет организация работы приемных в органах власти и управления и прямые контакты представителей органов власти с населением: неформальные встречи, приемы, посещение рабочих мест, «горячие линии» телефона и т. д. Такие мероприятия должны быть не единичным эпизодом, не конъюнктурной необходимостью в ходе, например, подготовки к выборам, а неотъемлемой частью постоянной, планомерной, комплексной деятельности органов власти и управления, оказывающей заметное влияние на проводимую политику.

При этом необходимо учитывать, что технологии по контактам с гражданами существенно видоизменяются в зависимости от уровня управления — государственного или муниципального. Наиболее отчетливо связь органов власти и управления с населением прослеживается в регионах, в, муниципальной сфере. Однако это не означает, что такая связь отсутствует в федеральных органах власти. Здесь эта связь модифицируется, в известной степени рационализируется, облекается в обобщенные формы.

При анализе технологии связи с общественностью особого внимания заслуживают корпоративные отношения: складывающиеся в процессе совместной деятельности на основе общих социальных и профессиональных интересов внутри малых групп и характеризующиеся единством форм поведения, групповых ценностных ориентаций, социально-психологических и нравственных установок.

Корпоративные отношения представляют собой служебные отношения внутри коллектива и развиваются как по вертикали (субординация между руководителями и подчиненными), так и по горизонтали (взаимодействие с коллегами). В систему этих отношений включены: руководители организации и отделов (управлений), администрация «среднего звена», технический аппарат и канцелярские служащие.

Учет корпоративных отношений, сложившихся как в органах государственной власти, так и в организациях, с которыми служба по связям с общественностью вступает в контакт, наиболее значим на основе точной, исчерпывающей информации, маркетинговых или социологических исследований.

Корпоративные отношения многофактурны, проявляются во многих составляющих. Поэтому службе по связям с общественностью следует строить свою деятельность компетентно, в идеале — системно, что в решающей степени скажется на результатах. Корпоративные отношения определяющим образом влияют на стратегию и тактику работы служб по связям с общественностью.

Один из важных методов налаживания корпоративных отношений — межличностное общение в самой структуре госслужбы.

Первый тип общения — деловое общение, когда люди выступают исполнителями социальной (в том числе профессиональной) роли, функционально заданной программы деятельности. Основная информация — предметная, рациональная. Тон сдержан, нейтрален.

Второй тип — неофициальное общение между людьми. Здесь главное — не специальная роль, а качества личности, мир ее интересов и чувств, неповторимость индивидуальности. Основная информация — модальная (эмоциональная) и предметно-модальная.

И тот и другой тип общения имеют место в практике взаимодействия сотрудников органов власти. Здесь можно говорить о сочетании элементов делового и неофициального общения. Эта особенность проявляется в общении как по горизонтали (между работниками одного иерархического уровня), так и по вертикали (между руководителями и подчиненными).

В органах власти всегда вырабатывается (а часто и фиксируется в виде рекомендаций или свода правил) концепция двусторонней коммуникации, своеобразное кредо общения, назначение которого — создание благоприятных условий для активного взаимодействия «прямых» и «обратных» информационных потоков, для формирования атмосферы доверия и согласия.

Деловой этикет общения (между руководителями и подчиненными, между коллегами по работе) обеспечивает необходимость четко организовать процесс делового общения, упорядочить его, максимально приблизить к производственным потребностям. Учитывая, однако, что жесткая иерархичность отношений мешает реализации творческих возможностей человека, в организациях широко используются приемы неформального общения, способные не только закрепить, но и «очеловечить» возникшие корпоративные отношения.

§ 8. О технологиях лоббистской деятельности

Фактически во всех странах, в которых допускается свободное участие граждан в политической жизни и признается право человека воздействовать на работу представляющих его интересы государственных органов, существует явление, называемое лоббизмом[348].

В проекте закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.

Исторические корни возникновения и развития явления выглядят следующим образом. В XVI в. слово «лобби» (лоббизм) от англ, lobby (коридор, крытая площадка) — употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетие спустя так же начали называть помещение для прогулок в палате общин парламента Англии. Политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, когда в конце XIX столетия термин «лоббирование» начал обозначать покупку влияния, голосов за деньги. В Англии такая политика считалась предосудительной, и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах.

Лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и распространились затем в других странах. Закон о регулировании лоббизма был принят в США в 1946 г. По данным Г. Вилсона только в Вашингтоне насчитывалось И тыс. лоббистов в «узком» (профессиональном) смысле этого слова[349]. В Великобритании их называют парламентскими агентами.

Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и представительных органах. Основная задача этих организаций — добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих общественным интересам.

Отметим, что партии артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных групп общества. Лоббистские группировки как раз восполняют этот недостаток: они выражают и отстаивают прежде всего корпоративные, профессиональные, этнические, региональные и иные (в том числе и политические интересы, но уже во вторую очередь), тем самым в парламенте реализуется соответствующее представительство.

Лоббизм сегодня — вопреки обыденным представлениям — не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах и др.

Лоббизм — это многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. п. — перечень можно продолжить.

Ряд механизмов лоббизма находится под контролем общества, но сама природа этого феномена исключает полную возможность такого контроля. В США, например, сильнейшим считается лоббизм военно-промышленного комплекса.

Существование лоббистских организаций обычно не усложняет парламентские и правительственные структуры, не дает дополнительных нагрузок на бюджет.

Лоббистские организации — частный институт, они существуют при парламенте, вокруг парламента или правительства, но в организационном плане совершенно независимы. Как правило, они находятся на полном финансовом самообеспечении.

В политологии выделяют две основные модели: англо-саксонскую, которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистской организации и определение допустимых рамок деятельности групп давления; континентальную, при которой официально лоббизм как бы не существует, но заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных структур.

Можно привести весьма широкий спектр технологий, форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом: сбор информации; предоставление информации законодателям; выступления на слушаниях и комитетах конгресса; представление готовых законопроектов; участие в разработке законопроектов; информирование конгрессмена о том, какие последствия вызовет рассматриваемый законопроект в его избирательном округе; неформальные контакты; пропагандистские кампании; кампании писем, телеграмм и телефонных звонков; финансирование избирательных кампаний; участие в ведении или предоставление персонаж для участия в избирательных кампаниях; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей; воздействие на законодателя через распространение в избирательном органе результатов его голосования; совместное лоббирование несколькими организациями (коллективный лоббизм). Перечисленные и подобные методы применяются в основном по отношению к законодательным организациям[350].

В лоббировании исполнительных органов власти кроме названных выше используются также: воздействие на процесс назначения на государственные должности; политическая поддержка ведомств; воздействие через совещательные комитеты; выступления на слушаниях в регулирующих агентствах и др.

В современных условиях к теме лоббизма в России проявляется постоянный, острый и в чем-то даже скандальный интерес. Часты взаимные упреки в лоббистском характере принятия решений как исполнительной, так и законодательной властью. В этом «грехе» постоянно упрекают предпринимателей, банкиров, корпоративные объединения.

На сегодня этой деятельностью занимаются и официальные структуры. К примеру, в Администрации Президента РФ с 1994 г. существует Управление по взаимодействию с депутатами Федерального Собрания. По мнению его сотрудников, это фактически «президентские лоббисты». Весьма распространенным и эффективным является лоббизм деловых кругов России, который свидетельствует об их выходе на уровень реализации политических функций, об участии в решении весьма ответственных государственных задач.

До последнего времени это явление в России существовало в его не самом лучшем варианте — лоббизм «дикий», никем и ничем не контролируемый, Не будучи профессиональными политиками, многие депутаты Федерального Собрания в группах и поодиночке, являясь представителями предприятий, ассоциаций, общественных объединений, откровенно, отстаивали и отстаивают выгоды последних. Все это вовсе не способствует стабильности развития общества, а провоцирует злоупотребления со стороны чиновников, должностных лиц; сообщения об этом нередки на страницах прессы.

К примеру, в общественном мнении россиян (по данным ВЦИОМ) проблемы скрытого лоббизма, коррупции в высших эшелонах власти входят в десятку важнейших российских проблем. Ставки в конкурентной борьбе высоки.

Но все же к понятию «лоббизм» общество начинает привыкать. Эта категория все чаще используется в российском политическом словаре, но отношение к ней пока еще во многом весьма негативное. Закулисная политика, встречные услуги, теневое влияние, «телефонное право», комплектование аппарата «своими людьми» и т. д. — эти и подобные термины характеризовали, да и сегодня во многом определяют российскую практику. Люди связывают ее с взятками, коррупцией, преступными группировками и т. п. Основания для этого есть, и весьма существенные. Результаты публикаций по итогам социологических исследований[351], в частности, свидетельствуют об этом.

Логика жизни подсказывает, что для разрешения противоречий и проблем, имеющихся в российском обществе, существует путь, хорошо известный в мире, — это переход от лоббизма «дикого» к лоббизму цивилизованному.

В России сегодня, несомненно, следует изучать и использовать мировой опыт цивилизованного лоббизма, но необходимо и ускорить процесс формирования российской системы и механизмов деятельности этого социального института.

Каков же пока российский лоббизм? Чтобы рассмотреть сущность явления, представим лишь некоторые факты истории влияния «групп правления», «групп интересов», лоббистской деятельности в России. Воспользуемся для этого материалами, опубликованными в различных изданиях[352].

Советское уравнительное общество слабо было дифференцировано по вертикали, что с лихвой компенсировалось горизонтальной территориально-отраслевой дифференциацией.

В силу размытости социальной структуры и неразвитости политической системы социальные группы, никак не вычленяемые в однородной массе советских работников, не были самоопределены и хоть как-то названы. «Гражданский лоббизм» в СССР отсутствовал или существовал в зачаточном, деформированном состоянии.

Наряду с территориальной дифференциацией, весьма ощутимой, но в условиях централизма и политического монизма недокДеющей, существовала и отраслевая дифференциация — отраслевое лоббирование. Основные группы давления образовались в СССР в 50—60-х годах. Ведущими из них стали отраслевые и межотраслевые объединения предприятий, сформировавшиеся на базе монополий ВПК, машиностроительного комплекса и металлургии, с 60-х годов — нефтегазовой, с 70-х — атомной и иной энергетики, а также автомобильной промышленности.

Основными каналами лоббирования их интересов были министерства плюс все те же комитеты КПСС: тюменские секретари отстаивали интересы нефтяников и газовиков, свердловские — машиностроителей, ставропольские — агропрома… Вряд ли можно назвать существовавшие в СССР способы и каналы лоббирования гласными и легитимными.

Государственная политика проводилась в интересах отраслевых каналов, ряд которых (ведавшие закупкой зерна за рубежом, производством и продажей хлопка, экспортом нефти, отдельных видов вооружений и драгметаллов) во многом был неподконтролен даже Политбюро. Страна во многом находилась во власти монополий, основательно узурпировавших власть и собственность.

«Перестройка», призванная сбросить уже несостоятельную надстройку органов КПСС и высвободить энергию выходящих на мировые рынки советских монополий — прообраза транснациональных корпораций (теперь — на территории бывших республик СССР — точно транснациональных), оказалась как нельзя кстати.

Казалось бы, в ходе «перестройки» произошла смена политической системы, вместе с ней — системы лоббирования, но кардинальных изменений в механизме влияния не произошло. Во многом точно так же, как некогда представители обкомов в ЦК КПСС, нынешние депутаты лоббируют свои региональные интересы в Федеральном Собрании РФ[353].

Сегодня в ходу «патронат» над индивидуальными «лоббистами» и многими представителями, прежде всего, аппарата исполнительной власти. Мало кому известно, по каким критериям выделяются кредиты и дотации, выдаются лицензии и квоты. Отраслевые группировки сохраняют вес и авторитет.

И все же кое-что изменилось по существу. Прежде всего, произошла плюрализация лоббизма. Один из итогов «перестройки» и «реформ», позволяющий утверждать, что демократизация идет, — это появление новых, внеотраслевых (альтернативных отраслевым) субъектов и каналов лоббирования. Если говорить о новых участниках лоббистской деятельности, то таковыми становятся во многом «новый бизнес», профсоюзы.

Мощнейшими субъектами и каналами лоббирования стали пресса, политические партии и движения (последние особенно в парламенте). Профессиональным лоббизмом занимаются также специальные лоббистские фирмы: консалтинговые и рекламные агентства (только в Москве около 200), аналитические центры, число которых увеличивается, а это значит — на них есть спрос.

Одним из ведущих каналов лоббирования по-прежнему остаются чиновники исполкомов всех уровней, включая федеральное правительство и, прежде всего, Госкомимущества и Центральный банк России. Это вызвано появлением на российском рынке новых товаров — земли, недвижимости, денег. Именно на базе структур, осуществляющих финансовые операции, а также операции с землей и недвижимостью, и формируются сегодня новые, внеотраслевые «группы давления».

«Новый бизнес», в особенности стартовавший с нуля, в стороне от государственных структур, имеет несравненно меньшие ресурсы, чем отраслевые кланы, но он бурно и эффективно развивается и выстраивает собственные каналы лоббирования.

Представительство интересов предпринимателей в структурах власти развивается форсированными темпами. Сегодня уместно говорить о разветвленной сети подобных структур, их можно разделить на:

— объединения (союзы, ассоциации, лиги предпринимателей);

— общественные структуры при законодательных и исполнительных органах;

— экспертные и аналитические центры в структурах власти;

— партии и политические движения предпринимателей;

— общественно-государственные фонды;

— бизнес-клубы, объединяющие предпринимателей;

— «клиентеллы» — конгломераты структур, группирующихся вокруг какого-либо политика;

— лоббистские фирмы.

В настоящее время в стране действуют уже около сотни общероссийских и международных объединений предпринимателей, занимающихся лоббистской деятельностью.

Конфигурация лоббистской деятельности деловых кругов в России не является классическим аналогом соответствующих западных традиций хотя бы потому, что она сосредоточена преимущественно на воздействии на правительственные структуры и другие подразделения исполнительной власти, нежели, как принято в странах представительной демократии, на парламентские органы и организации.

Естественно, в центре общественных сил, организованных непосредственно группами предпринимателей и промышленников, находятся общенациональные трансотраслевые ассоциации, претендующие на роль выразителя интересов если не всех, то по меньшей мере подавляющей части промышленных и предпринимательских структур России. На их роль претендуют следующие ассоциации, которыми список не исчерпывается: Федерация товаропроизводителей России; Российский союз промышленников и предпринимателей; Ассоциация руководителей предприятий; Конфедерация промышленников и предпринимателей; Торгово-промышленная палата России. Специфической формой лоббизма являются бизнес-клубы.

Каким может и должен стать лоббизм в России? Закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» содержит следующую формулировку:

«Лоббист» — независимое юридическое или физическое лицо, осуществляющее свою деятельность от имени и в интересах иных организаций. В качестве лоббистов не могут выступать депутаты парламента, выборные должностные лица Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, административно-территориальных единиц, органы и должностные лица исполнительной власти Российской Федерации.

Каждый лоббист обязан зарегистрироваться в специальном отделе Министерства юстиции и каждые полгода представлять туда отчет о своей деятельности.

Формами и методами лоббистской деятельности в Российской Федерации признаются:

— представление в федеральные органы государственной власти проектов законов, указов, распоряжений, постановлений и других нормативных актов, документов и информационных материалов, касающихся полномочий соответствующих органов государственной власти;

— участие в обсуждении комитетами и комиссиями Федерального Собрания, органами исполнительной власти законопроектов, документов и материалов;

— устные и письменные контакты с депутатом, должностным лицом федеральных органов государственной власти по поводу интересов физического лица или организации, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность;

— экспертиза проектов законов и иных нормативных актов федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы в том случае, если она осуществляется не по запросам этих органов.

Проект закона определяет приоритетными следующие цели:

— легализовать лоббистскую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти;

— создать законодательные предпосылки для очищения этой деятельности от противоправных, коррупционных действий;

— оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности при выработке и осуществлении государственных решений;

— предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти, и контролировать этот процесс;

— способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев;

— предоставить возможность оказывать влияние на власть все более широкому кругу граждан России.

Главное достоинство лоббизма заключено в создании легитимных возможностей участия в выработке и принятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так и высококомпетентных специалистов.

Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:

— обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов;

— цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);

— расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом;

— контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.

Переход от «дикого», стихийного, криминального*лоббизма в России к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности несомненно благоприятствовал бы стабилизации общества,

§ 9. Информационные технологии в политике

По разным оценкам специалистов, руководители расходуют от 30 до 80–95 % своего времени на работу с информацией, что вполне закономерно, так как наличие своевременной и достоверной информации является важнейшей предпосылкой принятия эффективного управленческого решения[354].

В современной политико-управленческой практике стало привычным представление о лавинообразном потоке информации, с которой приходится иметь дело. Появились даже особые приемы борьбы с информационной перегрузкой: переработка только части информации; оценка всей информации (но на поверхностном уровне); отложение переработки оперативной информации (потеря оперативности); игнорирование сообщения (использование прецедента). Однако всегда ли поступающие сведения являются информацией и какая информация нужна для принятия эффективных политических и управленческих решений?

Владение информацией в современном обществе является важнейшим источником власти. Политико-административное управление осуществляется, помимо прочего, посредством информации. Информационная власть все больше вторгается во все сферы общественных отношений, приобретая в некоторых случаях самостоятельное значение.

Информационные отношения активно использует государство — как «один из элементов политической системы». Государство и гражданское общество связывает между собой информация.

Роль и место информации в политической жизни общества определяется отношениями ее с властью, ключевым, наиболее масштабным. и определяющим явлением политики. Значение силы влияния СМИ на политические процессы, процедуры выработки и принятия решений, создания имиджа властям, политике и политикам постоянно возрастает. Государство является носителем, обладателем, распорядителем власти. Получение, анализ, выдача и эффективное использование информации — важнейшее условие функционирования власти.

Концептуально и методологически важным является утверждение одного из исследователей, что для обеспечения стабильности и саморазвития политической системы существует целостная совокупность информационных связей, информационных отношений между субъектами политической деятельности. Эти связи, эти отношения и составляют феномен политических коммуникаций. В системе политических коммуникаций существует несколько взаимосвязанных и относительно самостоятельных блоков. Один из них — политические коммуникации, обслуживающие органы власти и управления. Вся служебная информация, циркулирующая в государственных и муниципальных органах управления, в законодательных учреждениях, в структурах исполнительной власти, в аппарате республиканской и местной администрации, определяется как функциональная информация. Она служит целям социально-экономического и политического управления[355].

Управленческая функция информации проявляется наиболее заметно в государстве. Здесь информация выступает в нескольких формах: как источник власти, как фактор регулирования политических систем и процессов, как момент политического управления и как продукт управленческого процесса.

Как научная категория информация в управленческих процессах характеризуется рядом признаков (свойств), к числу которых относятся:

— известная самостоятельность;

— возможность многократного использования;

— сохранение у передающего или получающего субъекта;

— пригодность к обработке, интеграции и «сжатию» объема за счет изживания дублирующей, параллельной информации;

— допустимость компьютерной обработки;

— системность.

Качественное обновление государства выдвигает на первый план решение глобальной задачи — формирования в России единого информационного пространства, обеспечивающего информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности.

Информационные технологии — это «система научных и инженерных знаний, а также методов и средств, которые используются для создания, сбора, передачи, хранения и обработки информации»[356].

Новые информационные технологии (НИТ) позволяют использовать при работе с информацией компьютерную технику и телекоммуникационные средства связи. Внедрение НИТ существенно изменяет содержание различных видов деятельности, прежде всего управленческой, повышает эффективность управления, выводит на новый, более высокий уровень информационное обеспечение процессов принятия политико-административных решений в органах государственной власти.

Информационные ресурсы государства — это его национальное достояние. Количество, качество и доступность информационных ресурсов уже сейчас во многом определяют уровень развития государства, его статус в мировом сообществе, влияют на положение и политику государства и, бесспорно, становятся определяющим фактором политического развития в XXI в. В связи с этим важнейшее значение приобретают разработка и развитие информационных систем, обеспечивающих информационными ресурсами высшие органы власти.

Примером одной из таких систем является Информационно-коммуникационная система Совета Федерации и Государственной Думы.

Эффективность деятельности любого органа законодательной власти в значительной степени зависит от качества информационного обеспечения его комитетов, комиссий и депутатского корпуса в целом. В большинстве парламентов зарубежных стран работы по информационной поддержке депутатов проводятся с широким использованием современных средств вычислительной техники и связи. В нашей стране информатизация органов представительной власти на федеральном уровне начала активно внедряться лишь с 1989 г., а на уровне субъектов Федерации — еще позднее.

Среди множества вариантов коммуникационных технологий бесспорным лидером за последние годы стал Интернет. Он стал важнейшим элементом информационной инфраструктуры мирового сообщества. Темпы распространения Интернета носят взрывной характер, на российском рынке общедоступных телекоммуникационных сетей он вытеснил всех конкурентов.

Вместе с тем Интернет ввел в лексикон специалистов новый термин — «компьютерная безопасность». Вопрос защиты данных в глобальных компьютерных сетях требует особой и тщательной проработки, особенно если это касается внедрения Интернета в органы государственной власти. Этот вопрос также несет политический компонент, поскольку непосредственно координируется с национальной безопасностью России: ведь информация является важнейшим ресурсом государства.

В то же время международная компьютерная сеть сегодня представляет собой самую демократичную и быстрорастущую систему доступа к электорату. С точки зрения западных и некоторых отечественных экспертов Интернет станет в ближайшие пять лет основным средством обеспечения открытости власти для широкой публики[357].

Интернет дает современным политикам новые возможности по сравнению с общепринятыми средствами массовой информации и коммуникации, а именно:

— доступ к мировым базам данных и информационным ресурсам, в том числе в режиме реального времени;

— возможность связи и свободного общения с коллегами, единомышленниками, создание общественных организаций, не требующих никаких регистраций и разрешений, неконтролируемых в сети, ненавязчивая пропаганда взглядов;

— подготовка предвыборной кампании на страницах Интернет: представление кандидатов и общение с ними (прямая и обратная связь с избирателями); возможность ставить вопросы и получать ответы компьютерных респондентов, что позволяет сформировать представление об электорате, его настроениях, проводить мониторинг общественного мнения; реализация других технологий подготовки и проведения предвыборных кампаний;

— свобода распространения информации в сети Интернет: коммуникация в компьютерных сетях пока меньше всего подвержена правовому регулированию, цензуре и другим видам фильтрации;

— неограниченные возможности размещения компьютерной информации в сочетании с достоинствами всех других СМИ — зрелищность ТВ, удобство восприятия сообщения, присущее чтению газет, возможность общения в диалоговом режиме, как по радио или телефону.

Глобальная компьютерная сеть уже составила мощную конкуренцию средствам массовой информации, превращаясь в средство массовой коммуникации. Интернет имеет большие потенциальные возможности в «паблик рилейшнз», становясь новым современным средством обратной связи общественности с государством, а также средством политической коммуникации.

Современной России, несмотря на политические и экономические трудности, следует активнее внедрять Интернет в работу органов государственной власти для подключения к мировым информационным ресурсам и дополнительным источникам сведений, участия в информационном обмене, вхождения в мировое информационное сообщество, прогрессивного развития, чтобы не упустить время и в XXI в. не оказаться в конце списка цивилизованных стран.

Таким образом, наличие развитой информационной инфраструктуры, интегрирующей все уровни органов государственной власти и управления, применение эффективных средств сбора, систематизации, классификации, передачи и хранения больших объемов информации, современных технологий получения и обработки данных, их анализа и моделирования есть условие и показатель эффективности политико-административного управления.

Компьютеры — инструмент политических технологий. Россия переживает период интенсивного освоения компьютеров и компьютерных технологий в различных сферах производства, науки, техники, общественной жизни, в том числе в политике, политологии, других общественных дисциплинах.

Современная избирательная кампания немыслима без компьютеров: составление и анализ списков кандидатов и избирателей, обработка данных социологических исследований об ориентациях электората, оценка социально-политической обстановки в стране и по отдельным регионам, рейтинг популярности и влиятельности политических лидеров и истеблишмента, мониторинг этих процессов, составление прогнозных компьютерных карт оценки кризисных ситуаций, моделирование электорального поведения, прогнозирование результатов голосования, подведение его итогов (например, Государственная автоматизированная система «Выборы», начавшая действовать в ходе избирательной кампании 1995 г.) — все это делается через компьютер.

Деятельность парламента. Здесь во многом используются компьютерные технологии: регистрация депутатов, электронное голосование, доступ к мировым библиотечным центрам и справочным базам данных при разработке, экспертизе, принятии законов, решений, контроль за их выполнением, получение с помощью факс-модемов электронных версий книг, газет, документов, прогнозирование участия фракций и лоббистских группировок в прохождении тех или иных законопроектов, компьютерные издательские системы, обработка выступлений депутатов и информации от избирателей, связь с регионами, электронная почта и т. д.

Качество, оперативность, доступность, эффективность — слагаемые все более широкого применения в политической жизни общества электронных технологий, возраст которых по меркам мировой истории совсем незначителен.

Компьютер можно назвать универсальным средством для обработки и хранения информации. Управление осуществляется с помощью программ, переводящих знания на язык, понятный машине, затем — выполнение и «отчет» на понятном человеку языке.

Программы для компьютеров. Отдельная программа способна выполнить ограниченный набор поручений. В зависимости от характера этих поручений программы делятся на несколько больших групп: системные, прикладные, инструментальные.

Применение компьютерных технологий в политологическом анализе. Особенностью развернувшейся в настоящее время информационной, телекоммуникационной, компьютерной революции стала замена однолинейной связи между отправителем и получателем информации многофункциональной и диалоговой связью, создающей новые возможности для участия в информационном обмене.

Так, при помощи технологии «двусторонней связи» потребитель может читать газету, получать почту, делать покупки, читать книги (видеоверсии) из библиотеки, улаживать свои финансовые дела, отправлять заказчикам результаты своего интеллектуального труда: обзоры, аналитические и иные материалы, статьи, результаты социологических опросов.

Эти новые технические средства и приемы в политическом процессе могут быть использованы для проведения опросов общественного мнения с «моментальным» подведением их результатов, проведения оперативных политических дискуссий, для организации референдумов и т. д.

От постановки задачи до получения результата проходит несколько часов. Естественно, такая схема работы требует наличия соответствующих компьютерных сетей, специалистов, весьма существенных финансовых затрат (правда, они вполне соизмеримы с прошлыми затратами на командировки, тиражирование, перевозку социологических бюллетеней, ручную обработку анкет и т. д.). Новые компьютерные технологии получили настолько большую популярность, что в западной политологии их характеризуют как средства всеобщей демократизации общества.

Уже несколько лет в кремлевской резиденции Президента России действует компьютерный ситуационный аналитический центр, главная задача которого оперативное и опережающее информационное обеспечение главы государства о положении в стране и в мире. Президент и службы его помощников получают возможность использовать центр для анализа наиболее важных проблем и принятия оперативных решений. Новая структура представляет собой уникальную локальную сеть с подключением в ней внешних источников информации, позволяет моделировать ситуации и вырабатывать управленческие решения главы государства.

Эти возможности открывают дорогу плюрализму, широким возможностям для замены представительной демократии «демократией участия», не нанося ущерба ни одному демократическому институту. Для обозначения данного феномена существует даже специальное понятие «теледемократия». Однако было бы опрометчиво переоценивать значение и роль новейших средств телекоммуникации.

Не прекращаются весьма критичные выступления в связи с запуском Государственной автоматизированной системы «Выборы», пользованием Интернета. Многие аналитики отмечают возможности электронного манипулирования итогами выборов, формирования каких-то элементов «электронных досье» на российских граждан, тем самым обвиняют государство в нарушении определенных прав и свобод.

Подобные проблемы существуют и в странах Запада. В самом начале внедрения «электронного голосования» подвергались сомнению объективность и достоверность его результатов. 28 октября 1980 г. телекомпания Эй-би-си после телевизионных дебатов между Р. Рейганом и Дж. Картером, транслировавшихся на все штаты США, предложила телезрителям позвонить по определенным телефонам для выяснения их мнения о том, кто выиграет на предстоящих президентских выборах. После подсчета 727 тыс. звонков оказалось, что Рейган по популярности почти в два раза превосходит претендента Картера.

Оспаривая в данном случае соответствие результатов опроса телезрителей действительным позициям электората по стране в целом, советники Картера указывали на ряд факторов, которые, по их мнению, повлияли на эти результаты: во-первых, теледебаты транслировались во время, наиболее удобное для зрителей западных штатов, где Рейган пользовался большей популярностью; во-вторых, из городов труднее звонить на студию из-за загруженности телефонных линий, чем из сельской местности (в городах было больше сторонников Картера); в-третьих, не исключалась возможность нескольких звонков одного человека; в-четвертых, стоимость одного телефонного звонка составляла 50 центов, что снижало желание наиболее бедных слоев населения, традиционно голосовавших за демократов, участвовать в опросе[358].

Говорить о применимости подобной технологии в российских условиях можно лишь с саркастической усмешкой: к примеру, уровень телефонизации в стране (за Уралом) достигает 7—15 %, а если учесть уровень телефонной связи, особенно в сельской местности, и помнить и знать, что телефоны, как правило, находятся в «конторах» и у «начальников», результаты телефонных и компьютерных опросов могут быть весьма проблематичными и специфическими.

К тому же технология двусторонней политической коммуникации позволяет организаторам опросов легко оперировать полученными данными, сами ответы предопределены составителями программ, зрителю предоставляется право выбора из ограниченного числа альтернатив, например «А», «Б» или «В». Следует учесть также и то, что «теледемократия участия» с помощью кабельного телевидения может означать и усиление тоталитарных тенденций. Приобретая форму своеобразного плебисцита, она, по сути дела, перешагивает стадию обсуждения тех или иных проблем, по которым принимаются решения, оставляет отдельного избирателя наедине с центральным компьютером, лишь регистрирующим (возможно, искажающим) его персональное мнение.

Политики приобретают дополнительный канал доступа к общественному мнению. При таком положении вещей увеличивается возможность навязать публике решение, основанное не на разуме, а на эмоциях. Таким образом, активизация и расширение поля деятельности СМИ, широкое использование опросов общественного мнения, политических консультантов и специалистов, занимающихся организацией и проведением избирательных кампаний, «продажей» избирателям специально «сконструированных» имиджей кандидатов и т. д., способствовали, с одной стороны, лучшему освещению и доведению до широких слоев населения проблем, стоящих перед обществом, позиций и альтернатив, предлагаемых различными партиями и кандидатами, с другой — беспрецедентному увеличению возможностей для манипулирования настроениями и ориентациями людей.