Свобода от страха. Американский народ в период депрессии и войны, 1929-1945

9. Сезон реформ

Пока Рузвельт путешествовал по Багамским островам на яхте Винсента Астора «Нурмахал» в первые весенние недели 1935 года, первая часть его амбициозной законодательной программы на этот год — законопроект об ассигнованиях на чрезвычайную помощь — прошла через новый состав Конгресса. Он назвал его «Большим законопроектом», и не без оснований. Законопроект предусматривал самые крупные ассигнования на мирное время за всю историю США. Он санкционировал расходы, превышающие сумму всех федеральных доходов в 1934 году. Четыре миллиарда долларов новых средств, а также 880 миллионов долларов, перераспределенных из ранее разрешенных ассигнований, должны были пойти на облегчение труда и строительство общественных сооружений.

Слово «чрезвычайный» в названии законопроекта более чем вводит в заблуждение. Рузвельт и главные архитекторы законопроекта на самом деле считали, что они борются не с преходящими нарушениями на рынках труда, а с долгосрочным, возможно, постоянным дефицитом в способности частной экономики обеспечить занятость для всех, кто её ищет. Джон Мейнард Кейнс в своей работе, над которой он в то время работал, поставит эту страшную перспективу — то, что Кейнс назвал «равновесием при менее чем полной занятости», — в центр своего анализа.[434] За полдесятилетия до этого социологи, составившие книгу Герберта Гувера «Последние социальные тенденции», были обеспокоены тем, что долгосрочная «технологическая безработица» грозит навсегда поглотить огромные слои рабочей силы, особенно менее квалифицированных и пожилых людей. Некоторым наблюдателям не требовалось сложной теории, чтобы предположить, что глубокие структурные изменения в экономике приводят к тому, что то, что раньше было почти невообразимо, теперь кажется вполне возможным. Лорена Хикок ещё весной 1934 года говорила Гарри Хопкинсу, что «похоже, мы надолго, надолго завязли в этом деле помощи… Большинство из тех, кому за 45, вероятно, НИКОГДА не вернут себе работу».[435] Сам Хопкинс вскоре заговорил о рабочих, которые «впали в профессиональное забвение, от которого их никогда не спасет частная промышленность… Пока не придёт время, если оно вообще придёт, — утверждал он, — когда промышленность и бизнес смогут поглотить всех трудоспособных работников — а это время, похоже, становится все более отдалённым по мере совершенствования управления и технологий, — мы будем иметь большое количество безработных. Разумные люди уже давно оставили в прошлом, — продолжал Хопкинс, — представление о том, что… безработные исчезнут так же резко, как они появились после 1929 года… Для них программа безопасности — единственный ответ».[436] Рузвельт также предупредил Конгресс в начале 1934 года, что правительству, возможно, придётся стать работодателем последней инстанции и оставаться им в неопределенном будущем. «В течение многих последующих лет, — сказал он, — мы будем заниматься восстановлением многих сотен тысяч американских семей». Потребность в помощи будет сохраняться «ещё долгое время», добавил он в своей «Беседе у камина» от 28 июня 1934 года. «Мы должны признать этот факт».[437]

«Большой законопроект» встретил этот факт лицом к лицу. Объясняя законопроект в своём ежегодном послании Конгрессу 4 января 1935 года, Рузвельт, наученный опытом Хопкинса с FERA и CWA, провел резкое различие между «облегчением» и «облегчением труда». Он категорически заявляет: «Федеральное правительство должно и обязано прекратить этот бизнес помощи», под которым он подразумевал «раздачу наличных денег, рыночных корзин, несколько часов еженедельной работы по кошению травы, сгребанию листьев или сбору газет в общественных парках». В словах, которые мог бы произнести Герберт Гувер, Рузвельт заявил, что такого рода помощь «вызывает духовный и моральный распад, в корне разрушающий национальные устои. Раздача помощи таким образом — это введение наркотика, тонкого разрушителя человеческого духа». Работа, с другой стороны, воспитывает «самоуважение… уверенность в себе, смелость и решительность». Поэтому федеральное правительство — «единственное государственное учреждение, обладающее достаточной властью и кредитом, чтобы справиться с этой ситуацией» — должно предложить работу примерно 3,5 миллионам безработных, но трудоспособных людей, которые в то время находились в списках помощи. (Ещё пять миллионов безработных не получали помощи и не входили в сферу действия предложения Рузвельта). Что касается примерно 1,5 миллиона нетрудоспособных получателей помощи — больных, пожилых, физически неполноценных — о них в додепрессивные времена заботились местные власти и агентства, сказал Рузвельт, и «я считаю, что в будущем о них нужно заботиться так же, как и раньше… Здравый смысл подсказывает нам, — добавил он, — что богатство, необходимое для выполнения этой задачи, существовало и по-прежнему существует в местном сообществе». Возможно, так оно и было, но для его мобилизации местные сообщества взимали новые налоги, особенно регрессивные налоги с продаж, которые с 1932 года ввел двадцать один штат. Это был лишь один из многих способов, с помощью которых Депрессия способствовала росту правительства на всех уровнях, а не только в федеральном центре в Вашингтоне.[438]

Рузвельт установил определенные критерии, которыми следует руководствоваться при расходовании средств, выделяемых на помощь работникам. Проекты должны быть постоянно полезными и желательно самоокупаемыми; они должны быть трудоемкими и платить «зарплату безопасности» больше, чем пособие, но меньше, чем частная занятость; они должны «как можно меньше конкурировать с частными предприятиями».[439] Конгресс согласился, но с одной существенной оговоркой. По настоянию старого изоляциониста сенатора Уильяма Э. Бораха из Айдахо Сенат включил оговорку, что «никакая часть ассигнований… не должна использоваться на боеприпасы, военные корабли или военное и военно-морское имущество». С этим ограничением Закон об ассигнованиях на чрезвычайную помощь стал законом 8 апреля 1935 года.[440]

Будучи омнибусной мерой, закон вдохнул новую жизнь в уже существующие агентства, такие как Гражданский корпус охраны природы и Администрация общественных работ, а также создал новые структуры. Хотя критики продолжали обвинять в том, что PWA под руководством всегда осторожного Икеса все ещё выдавало деньги из лекарственной капельницы, в конце концов Икес стал, по выражению Уильяма Лейхтенбурга, «строителем, соперничающим с Хеопсом».[441] Его работники из PWA строили дороги, школы, здания судов и больницы. Они построили мост Три-Боро, туннель Линкольна и аэропорт Ла-Гуардия в Нью-Йорке, Скайлайн-драйв в Вирджинии и Заморское шоссе во Флорида-Кис, а также мост Сан-Франциско-Окленд-Бей в Калифорнии и, используя деньги из первоначальных ассигнований PWA в 1933 году, авианосцы Yorktown и Enterprise в Ньюпорт-Ньюс и легкий крейсер Vincennes на верфи Bethlehem Steel в Куинси, штат Массачусетс.

Большой законопроект также породил многочисленный выводок новых правительственных агентств, большинство из которых были созданы по указу исполнительной власти в соответствии с беспрецедентно широкими полномочиями, предоставленными президенту Законом об ассигнованиях на чрезвычайную помощь. Администрация электрификации сельских районов (Rural Electrification Administration, REA) под руководством Морриса Ллевеллина Кука принесла дешевую электроэнергию в сельскую местность, в основном благодаря появлению сотен некоммерческих электрических кооперативов, находящихся в государственной собственности. Когда REA начала свою работу, электричество было менее чем в двух фермах из десяти; чуть более десяти лет спустя, благодаря дешевым кредитам REA, которые позволили построить генерирующие станции и протянуть линии электропередач по проселочным дорогам и через поля и пастбища, электричество появилось в девяти из десяти. Национальная молодежная администрация под руководством Обри Уильямса предоставляла работу с частичной занятостью нуждающимся старшеклассникам и студентам колледжей, тем самым поощряя молодёжь оставаться в школе и не выходить на обычные рынки труда. Администрация по переселению под руководством бывшего Брейн Трастера Рексфорда Тагвелла построила три «зелёных» пригородных городка — Гринбелт, недалеко от Вашингтона, округ Колумбия; Гринхиллс, недалеко от Цинциннати; и Гриндейл, недалеко от Милуоки — хотя этот короткий эксперимент в области городского планирования потерпел крах, когда в 1937 году он был поглощён новым агентством, Администрацией по безопасности ферм.

Крупнейшим агентством, созданным на основе Закона об ассигнованиях на чрезвычайную помощь, стала Администрация прогресса в строительстве (WPA; после 1939 года — Администрация рабочих проектов). Её возглавлял управляемый, смекалистый Гарри Хопкинс, человек, которого Хью Джонсон назвал «умом как бритва, языком как нож для снятия шкур, нравом как татарин и достаточным словарным запасом салонных ругательств… чтобы позавидовал даже скорняк».[442] В первый год работы WPA было трудоустроено более трех миллионов человек, а за восемь лет работы было трудоустроено 8,5 миллионов человек на общую сумму около 11 миллиардов долларов. Строители WPA построили полмиллиона миль автомобильных дорог, почти сто тысяч мостов и столько же общественных зданий, возвели театр Dock Street Theater в Чарльстоне и Timberline Lodge на склонах орегонской горы Худ, а также разбили около восьми тысяч парков.

WPA с самого начала была магнитом для споров. Это была федеральная программа, но такая, которая признавала избитый принцип «вся политика — местная». Рузвельт использовал её для создания местных боссов, которые, в свою очередь, поддерживали бы его национальные программы. Республиканцы жаловались, что это просто гигантская федеральная машина патронажа, работающая исключительно на благо Демократической партии. Эта критика была небезосновательной, хотя не только демократы пользовались поддержкой Рузвельта в рамках WPA. В соответствии с более широкой целью Рузвельта — создать новую, либеральную политическую коалицию — некоторые прогрессивные республиканцы также стали бенефициарами его щедрой помощи WPA. В Нью-Йорке, где в 1936 году в списках WPA числилось почти четверть миллиона человек, президент позволил мэру-республиканцу Фиорелло Ла Гуардиа иметь большой голос в распределении рабочих мест WPA. В других местах, однако, Рузвельт часто предпочитал тесно сотрудничать с наиболее укоренившимися боссами старой демократической линии. В Мемфисе, штат Теннесси, мэр-демократ Эдвард Х. Крамп требовал от работников WPA политических взносов в качестве платы за работу. Деньги WPA, как и деньги PWA, текли в цепкие руки политического спонсора сенатора от Миссури Гарри С. Трумэна, демократической машины Пендергаста в Канзас-Сити. В Иллинойсе работники WPA получали инструкции по голосованию от босса чикагских демократов Эдварда Дж. Келли. Келли отплатил за услугу неослабевающей поддержкой президента. «Рузвельт — моя религия», — говорил он. В Нью-Джерси все работники WPA должны были отчислять 3 процента от своей скудной зарплаты в пользу демократической машины Фрэнка Хейга. Легионы его врагов прозвали Хейга «Гитлером округа Хадсон». Рузвельт считал его лично отвратительным, но политически полезным.[443]

По-прежнему WPA преследовали другие противоречия, многие из которых подпитывались новой воинственностью в отношении прав обездоленных, а другие — традиционным скептицизмом в отношении «недостойных бедных». Левый журнал «Нейшн» писал, что WPA предлагает помощь рабочим «покалеченной капиталистической системы» Америки только после того, как требует от них трудиться «за депрессивную зарплату в федеральной рабочей бригаде». Но когда рабочие WPA в Нью-Йорке под руководством вдохновленного коммунистами Рабочего альянса устроили забастовку, требуя повышения зарплаты, более удачливые жители Нью-Йорка были в ярости. Три четверти из них заявили в ходе опроса, что забастовщиков следует немедленно уволить. По их словам, WPA — это «форма благотворительности, и рабочие должны быть рады тому, что получают». Другие противоречия отражали большие региональные и расовые различия в американском обществе. Чтобы получить право на работу в WPA, рабочий не мог отказаться от частной работы по ставкам оплаты, преобладающим в его или её районе. Но определить «преобладающую зарплату» было непросто. В 1936 году средняя зарплата по программе WPA составляла пятьдесят два доллара в месяц, но в самых глубоких южных штатах она достигала двадцати трех долларов в месяц. А поскольку «преобладающая» шкала оплаты труда для чернокожих на Юге была ниже, чем для белых, неграм, отказывающимся от частной работы за три доллара в неделю, могли отказать в участии в программе WPA, в то время как белым это не грозило. Аналогичные различия существовали и в оплате труда испаноязычных женщин на Юго-Западе, которым обычно предлагали работу по программе WPA только на неполный рабочий день, чтобы они не получали более высокую зарплату, чем готов был платить частный работодатель, работающий на полную ставку. Тем не менее Хопкинс стремился свести дискриминацию к минимуму, и чернокожие лидеры высоко оценили его усилия. При всей своей робости федеральное правительство становилось самым надежным политическим союзником афроамериканцев. NAACP сопротивлялась всем предложениям передать ещё больше контроля в местные руки. «Правительство — лучший начальник, который у меня когда-либо был», — сказал один чернокожий работник WPA в Северной Каролине.[444]

Поощряемый Элеонорой Рузвельт, Хопкинс также создал проекты, которые дали работу тысячам художников, музыкантов, актеров и писателей. «Черт возьми, они должны есть так же, как и другие люди», — отвечал Хопкинс неизбежным критикам.[445] В рамках Федерального художественного проекта художники и скульпторы преподавали свои ремесла в сельских школах. Он поручил художникам-монументалистам расписать почтовые отделения фресками с изображениями обычной американской жизни; многие из были написаны в простом живописном стиле портретов фламандских крестьян Брейгеля, обогащенном влиянием современных мексиканских художников-монументалистов, особенно Диего Риверы. Франклин Рузвельт, сочувственно и чутко оценивая эти порой противоречивые фрески, считал, что некоторые из них хороши, «некоторые не очень, но все они родные, человеческие, стремящиеся и живые — все они написаны их собственными людьми в их собственной стране, и написаны о вещах, которые они знают, часто смотрят на них, трогают и любят».[446] Федеральный музыкальный проект спонсировал десятки симфонических оркестров и джазовых коллективов. Пятнадцать тысяч музыкантов дали около 225 000 выступлений, включая бесплатные концерты в Центральном парке Нью-Йорка. Исследователи проекта искали исполнителей традиционных аппалачских банджо и новоанглийских гутбакетов, техасских фиддлеров, теннессийских йодлеров и индианийских кувшинных оркестров, записывая уникальный аудиоархив музыкальной истории Америки.

Федеральный театральный проект поставил такие классические пьесы Шекспира, как «Двенадцатая ночь» и «Макбет» (с полностью чёрным актерским составом). Также были поставлены современные произведения, такие как «Этого здесь не может быть», адаптация провокационного бестселлера Синклера Льюиса 1935 года, изображающего приход к власти американского фашистского движения. Сам Льюис сыграл роль своего героя, Доремуса Джессапа, в нью-йоркской постановке. Выезжая на гастроли, «Театральный проект» привозил пьесы, водевили и шоу марионеток в бесчисленные маленькие города. Он разработал новаторскую постановку под названием «Живая газета», инсценируя заголовки новостей в таких пьесах, как «Тройной А», «Власть» и «Одна треть нации». Аудитория Федерального театрального проекта составила более тридцати миллионов человек, прежде чем программа была упразднена в 1939 году на фоне обвинений в том, что она распространяла пропаганду «Нового курса» и скандально поощряла смешение чёрных и белых в своих сценических постановках.

Федеральный проект писателей, четвертый и самый известный в квартете художественных программ WPA, известных под общим названием Federal One, привлек писателей к работе над серией «Американский путеводитель» — чрезвычайно популярным набором путеводителей по каждому из штатов, крупным городам и межштатным автомагистралям. Путеводители WPA, писал критик Альфред Казин, «вылились в необыкновенный современный эпос… Дорога за дорогой, город за городом, под аллювием индустриальной культуры двадцатого века», путеводители отразили внезапно обострившийся в эпоху депрессии голод по знанию «всего американского прошлого, потребность дать… Америке „Нового курса“ фундамент в американском наследии».[447] Исследователи проекта «Писатели» также брали интервью у бывших рабов и записывали их угасающие воспоминания в пронзительных рассказах, которые ярко сохраняли человеческое лицо этого своеобразного института. Фольклористы, финансируемые из федерального бюджета, записывали мрачные истории жизни чернокожих издольщиков и аппалачских ворчунов и опубликовали многие из них в замечательном сборнике воспоминаний «Это наши жизни» в 1939 году.

Художественное и литературное излияние годов Депрессии, в значительной степени поддерживаемое Федерацией Один, представляло собой то, что Казин вскоре назовет «одним из самых замечательных явлений эпохи кризиса… Какую бы форму ни принимала эта литература — путеводители WPA по штатам и дорогам… полусентиментальный, полукоммерческий новый фольклор…; бесконечная документация о лишённых собственности людях в американской жизни — она свидетельствовала о необычайном национальном самоанализе… Никогда ещё нация не казалась такой голодной до новостей о себе».[448] Американцы хотели, чтобы новости были прямыми, не приправленными искусством вымысла, а подавались в документальных репортажах и, особенно, в неопосредованных образах фотографии и кино. (Журнал Life, полностью посвященный фоторепортажам, ознаменовал рост популярности этого средства массовой информации своим первым появлением в 1936 году). В ошеломляющем параде книг, как словесных, так и фотографических, американцы увидели многоликую страну, как никогда прежде: не только в рабских рассказах WPA и в книге These Are Our Lives, но и в портретах фермеров-арендаторов Уокера Эванса и Джеймса Эйджи в Let Us Now Praise Famous Men и Эрскина Колдуэлла и Маргарет Борк-Уайт в You Have Seen Their Faces; в книге Доротеи Ланж и Пола С. Тейлор в саге «Чаша пыли», «Американский исход»; в приземленных социальных репортажах Эдмунда Уилсона «Американский переполох» и Луиса Адамика «Моя Америка»; в простом перечислении географических названий и суровых образах прерий, рек и лесов в фильмах Паре Лоренца «Плуг, разбивший равнину» и «Река».

Большая часть этого художественного комментария была открыто критична по отношению к Америке, которую она открывала. Но Казин и другие заметили в ней и кое-что ещё — её постоянный подтекст патриотического национализма, её «силу утверждения», её стремление «любить то, что она знала».[449] Как будто американский народ в тот самый момент, когда ему предстояло осуществить больше социальных, политических и экономических инноваций, чем когда-либо в своей истории, почувствовал потребность бросить долгий и нежный взгляд на своё прошлое, прежде чем распрощаться с большей его частью, потребность инвентаризировать, кем они были и как они жили, сопоставить свою страну и свою культуру, чтобы измерить расстояние, пройденное в будущее, которое обещал Франклин Рузвельт.

ЕСЛИ БЫ РУЗВЕЛЬТ добился своего, «Большой счет» был бы ещё больше. Он рассматривал его как часть единого комплексного плана по обеспечению нынешней помощи, будущей стабильности и постоянной безопасности. Хотя Рузвельт разработал свою сложную схему с бесконечно большей финансовой точностью, чем доктор Фрэнсис Таунсенд, большая часть рассуждений президента о безопасности — то, что вскоре станет называться «социальным обеспечением», — основывалась на предпосылке, мало отличающейся от предпосылки врача из Лонг-Бич: чрезмерная конкуренция на рынках труда снижает заработную плату, распространяет страдания, а не доходы, сужает совокупную покупательную способность экономики и создает особые трудности для пожилых людей. Как и Таунсенд, Рузвельт был полон решимости найти способ «избавиться от излишков рабочей силы», в особенности от тех, кто старше шестидесяти пяти лет. По мнению президента, федеральное правительство должно было обеспечить немедленную помощь трудоспособным работникам, став работодателем последней инстанции, даже при возвращении традиционных функций социального обеспечения штатам. Страхование от безработицы смягчило бы ущерб от будущих экономических спадов, поддержав как уровень жизни отдельных работников, так и общую потребительскую способность экономики. И самое главное, на длительный период времени конкуренция в сфере оплаты труда будет снижена, чистая покупательная способность стабилизирована, а пожилые люди будут защищены за счет полного исключения пожилых работников из состава рабочей силы с помощью системы гарантированных государством пенсий по старости. «Если бы лекарство доктора Таунсенда было хорошим средством, — насмехался авторитетный колумнист Уолтер Липпманн, — то чем больше людей страна могла бы найти для поддержания безделья, тем лучше ей было бы».[450] Тем не менее, одна из версий этой, на первый взгляд, нелепой идеи действительно лежала в основе мышления Рузвельта. Гуманитарные соображения, несомненно, выступали против труда стариков не меньше, чем против детского труда. Но изъятие из рабочей силы как молодых, так и пожилых людей имело и холодную экономическую логику. В депрессивной Америке продуктивной работы хватало только на многих, рассуждал президент. Принудительный простой одних был ценой обеспечения прожиточного минимума для других.

Таков был грандиозный замысел Рузвельта. Он рассматривал все три элемента — облегчение труда, страхование от безработицы и пенсии по старости — как части единого целого, комплексной стратегии, призванной вывести страну на путь к устойчивой экономической и социальной стабильности. Но по совету помощников, обеспокоенных эффективностью законодательства, а также конституционными проблемами, он разделил многокомпонентный пакет на две части. Закон об ассигнованиях на чрезвычайную помощь касался только самых насущных целей. Большинству порожденных им агентств суждено было просуществовать не более десяти лет. Более долгосрочные функции грандиозного замысла Рузвельта — страхование по безработице и пенсии по старости — были включены в отдельный законодательный акт, ставший знаковой мерой, наследие которой сохранилось и изменило структуру американской жизни: Закон о социальном обеспечении.

Ни одна другая мера «Нового курса» не имела более серьёзных последствий и не олицетворяла собой сам смысл «Нового курса». Ни одна другая мера не раскрыла более полно запутанный клубок человеческих потребностей, экономических расчетов, идеалистических представлений, политического давления, партийных маневров, актуарных прогнозов и конституционных ограничений, из которых Рузвельт был вынужден сплести свою программу реформ. Мучительно продевая каждую из этих нитей через иголку законодательного процесса, Рузвельт начал с Закона о социальном обеспечении вязать ткань современного государства всеобщего благосостояния. В конечном итоге это будет своеобразная одежда, которая могла быть создана только в Америке и, возможно, только в условиях эпохи депрессии.[451]

Никто лучше министра труда Фрэнсис Перкинс не знал необычных возможностей того места и времени. В середине 1934 года президент поручил ей возглавить комитет кабинета министров по подготовке закона о социальном обеспечении для представления в Конгресс. (В его состав также входили министр финансов Генри Моргентау, генеральный прокурор Гомер Каммингс, министр сельского хозяйства Генри Уоллес и администратор службы помощи Гарри Хопкинс). «Настало время, прежде всего, — писал Перкинс, — прозорливо отнестись к будущим проблемам безработицы и незащищенной старости». Президент разделял это чувство срочности и возможности. Сейчас настало время, сказал он Перкинсу в 1934 году, когда «мы должны начать, иначе это никогда не начнётся».[452]

Перкинс привнесла в свою работу здравый практицизм своих предков из Новой Англии, иногда покровительственное сострадание среды социальных работников, в которой она в молодости работала в Халл-Хаусе Джейн Аддамс, и большой фонд политических ноу-хау, накопленный за время её карьеры в качестве рабочего лоббиста и промышленного комиссара в Нью-Йорке. В своей фирменной фетровой шляпе с трикорогом, с овальным лицом, подчеркнутым тем, что один из руководителей профсоюзов назвал её «глазами василиска», Перкинс превратилась из романтичной выпускницы Маунт-Холиока, которая пыталась продавать истории о настоящей любви в целлюлозные журналы, в зрелую, смертельно серьёзную борцунью за обездоленных. Простая в общении, просто одетая и обезоруживающе прямая, она, по мнению некоторых, обладала скорее серьезностью, чем остроумием. Её часто свинцовая болтовня на заседаниях кабинета раздражала не одного из её коллег-мужчин. Один женоненавистник назвал её «бесцветной женщиной, которая говорит так, будто проглотила пресс-релиз». Другой ещё более необоснованно обвинил её в том, что она носит платья, «разработанные в Бюро стандартов».[453]

«Мадам Секретарь», — предпочитала называть себя Перкинс, гордясь своим статусом первой женщины-члена кабинета министров. Своим положением она была обязана не только долгому содружеству с Элом Смитом и Франклином Рузвельтом в борьбе за реформы в Нью-Йорке, но и растущему влиянию организованной женской фракции в Демократической партии. Возглавляемая Мэри «Молли» Дьюсон, главой женского отдела партии, эта группа успешно лоббировала назначение Перкинс после избрания Рузвельта в 1932 году. Как и Дьюсон, и другие прогрессивные реформаторы её поколения, особенно женщины, Перкинс глубоко переживала пожар 1911 года в нью-йоркской компании Triangle Shirtwaist Company, когда 146 работниц сгорели в горящей фабрике, аварийные выходы которой были закрыты на болты. Она руководила расследованием этой трагедии, проведенным Комиссией штата по фабрикам, в результате которого было принято законодательство, обязывающее обеспечивать безопасность и защиту рабочих мест, особенно женщин. Пожар в Треугольнике и его последствия придали мощный импульс прогрессивному движению за государственный контроль над промышленностью, а его уроки впечатались в сознание многих «новых курсовиков». (Франклин Рузвельт прямо упомянул об этом на пресс-конференции 3 мая 1935 года, объясняя необходимость регулирования промышленности; Роберт Вагнер мог вспомнить мельчайшие подробности трагедии в Треугольнике четверть века спустя). Безусловно, эпизод с пожаром в Треугольнике сформировал подход Фрэнсис Перкинс к подобным вопросам на всю жизнь. Он укрепил её убежденность в том, что многие работодатели, предоставленные сами себе, не могут рассчитывать на честные отношения со своими работниками. Он также укрепил её веру в то, что просвещенные реформаторы из среднего класса могут сделать для рабочего класса больше и лучше с помощью мудрого законодательства, чем рабочие могут сделать для себя с помощью профсоюзной организации, и сделать это более эффективно, без неприятных промышленных конфликтов и затяжных социальных потрясений.

Аналогичный расчет на упреждение заставил Отто фон Бисмарка провести законы об обязательном социальном страховании через германский рейхстаг в 1880-х годах и побудил правящие партии многих других европейских стран последовать этому примеру в последующие полвека. Но вплоть до 1930-х годов в индивидуалистических и свободолюбивых Соединенных Штатах Америки ни одно из сопоставимых движений не получило достаточной поддержки ни со стороны правителей, ни со стороны реформаторов. Тем временем американское рабочее движение, возглавляемое упрямым Сэмюэлем Гомперсом, с его глубокой антипатией к тому, чтобы полагаться на правительство в чем-либо, кроме защиты права рабочих на организацию, выступило против таких планов. Даже после смерти Гомперса в 1924 году, вплоть до 1932 года, его Американская федерация труда отвергала всеобъемлющее законодательство о помощи трудящимся классам и продолжала настаивать на том, чтобы выторговывать льготы по частям, от профсоюза к профсоюзу и от магазина к магазину. В результате Соединенные Штаты, практически одни среди современных индустриальных стран, столкнулись с Депрессией, не имея никакой национальной системы, которая компенсировала бы потери в зарплате из-за безработицы или обеспечивала бы пожилых людей. Только в одном американском штате, Висконсине, существовала финансируемая государством программа страхования от безработицы, и она была создана только в 1932 году, а её реализация затянулась до 1934 года. Что касается пенсий, то к началу депрессии в более чем дюжине штатов были приняты законы о страховании по старости, но они были так ужасно недофинансированы, что, по одной из оценок, в 1929 году только около двенадцати сотен неимущих пожилых людей страны получили выплаты из государственных планов, и их чеки составили всего 222 000 долларов за год, менее двухсот долларов на каждого получателя. Многие военные ветераны и федеральные государственные служащие, а также государственные служащие, такие как полицейские, пожарные и учителя, были охвачены пенсионным обеспечением, как и около 15 процентов работников частной промышленности. Однако Депрессия сильно подорвала способность муниципалитетов и корпораций выполнять пенсионные обязательства даже перед теми немногими счастливчиками. Многие частные пенсионные планы просто закрылись в годы после кризиса. Другие резко сократили выплаты.[454]

Для подавляющего большинства рабочих, не имевших никакого пенсионного обеспечения, сама мысль о выходе на пенсию была немыслима. Большинство пожилых рабочих трудились до упаду или увольнения, а затем бросались либо на милость своих семей, либо на явно менее нежные милости местного агентства социального обеспечения. Десятки тысяч пожилых людей провели свои последние дни в 1920-х годах в почти тринадцати сотнях городских и окружных «домов престарелых». Из 8 процентов населения, которым в 1935 году было больше шестидесяти пяти лет — доля, которая с начала века более чем удвоилась, а к концу столетия возрастет до 12 процентов, — почти половина находилась на том или ином пособии. По мере того как диетические и медицинские усовершенствования неуклонно удлиняли продолжительность жизни и увеличивали когорту пожилых людей, эта проблема могла только усугубляться.

Проблема выплаты пособий по старости имеет долгую историю. Платформа Прогрессивной партии 1912 года призывала к выплате пенсий по старости. Ряд лоббистов, включая Американскую ассоциацию трудового законодательства, Американскую ассоциацию по обеспечению старости и Братский орден орлов, выступали за страхование по старости задолго до того, как доктор Таунсенд отправил своё роковое письмо в 1934 году. Рузвельт высказался в поддержку этой идеи на конференции губернаторов в Солт-Лейк-Сити в 1930 году. В платформе Демократической партии 1932 года партия Рузвельта обещала «страхование от безработицы и старости по законам штатов».

Для достижения этой цели сенатор от Нью-Йорка Роберт Вагнер и представитель Мэриленда Дэвид Дж. Льюис выступили соавторами законопроекта о страховании от безработицы, когда открылась новая сессия Конгресса в 1934 году. Законопроект Вагнера-Льюиса занял своё место рядом с законопроектом Дилла-Коннери о пенсиях по старости, который проходил через Конгресс с 1932 года и был положительно принят комитетом. Вместе эти два законопроекта в значительной степени способствовали выполнению обещаний демократической платформы 1932 года. Однако, к огорчению их спонсоров, президент дистанцировался от обеих мер. Фрэнсис Перкинс знала, почему. Президент намеревался взять эти вопросы в свои руки. Он направил бы специальное послание Конгрессу, назначил бы президентскую комиссию для разработки законопроекта и использовал бы её работу для просвещения общественности о социальном страховании, и не в последнюю очередь о своей собственной приверженности ему. «Если это возможно, — объяснил Перкинс молодому помощнику, временно обескураженному неуверенностью президента, — это будет вопросом предвыборной кампании».[455]

С самого начала президент вынашивал далеко идущие идеи о системе социального обеспечения, которую он себе представлял. «Нет причин, по которым каждый житель Соединенных Штатов не должен быть охвачен системой социального обеспечения», — размышлял он в разговоре с Перкинсом. «Я не вижу причин, по которым каждый ребёнок со дня своего рождения не должен быть членом системы социального обеспечения. Когда он начинает взрослеть, он должен знать, что будет получать пособия по старости непосредственно от системы страхования, которой он будет принадлежать всю свою жизнь. Если он не работает, он получает пособие. Если он болен или калека, он получает пособие… И нет никаких причин, почему только промышленные рабочие должны получать от этого выгоду. Все должны участвовать в этом — и фермер, и его жена, и его семья. Я не вижу причин для этого», — продолжал Рузвельт, в то время как Перкинс качала головой, глядя на эти президентские рассуждения. «Я не вижу причин для этого. От колыбели до могилы — от колыбели до могилы — они должны быть в системе социального страхования».[456]

Возможно, это был идеальный исход для президента, но он, как никто другой, понимал, что ему придётся смягчить это видение в кузнице политической и финансовой реальности. Большая часть страны, и не в последнюю очередь южные демократы, составлявшие большинство в конгрессе от его партии, по-прежнему с подозрением относились к любым формам социального страхования. Поэтому Перкинс с суровым благоразумием янки приступила к работе в более практическом ключе. Летом 1934 года она созвала Комитет по экономической безопасности (CES) — консультативный орган, состоящий из технических экспертов, которые должны были выработать точные условия законодательства о социальном обеспечении. Она проинструктировала CES в словах, которые красноречиво говорили о её чувствительности к новизне и трудностям того, за что они собирались взяться. «Я помню, как подчеркивала, — писала она позже, — что президент уже высказался в пользу программы социального страхования, но им осталось сделать её практически осуществимой. Мы ожидали, что они, — вспоминала она в отрывке, который многое говорит о её проницательной оценке американской политической культуры 1930-х годов, — будут помнить, что это были Соединенные Штаты в 1934–35 годах. Мы надеялись, что они дадут рекомендации, основанные на практическом знании потребностей нашей страны, предрассудков нашего народа и наших законодательных привычек».

Потребности страны были достаточно очевидны. Но что делать с этими предрассудками и привычками? И что, в частности, делать с фразой «по законам штатов» в платформе демократов? Немногие вопросы вызывали более глубокие сомнения у планировщиков CES. Учитывая мобильность американских рабочих и очевидную желательность единообразия национальных законов, большинство экспертов CES настаивали на том, что централизованная, управляемая из федерального бюджета система социального страхования была бы наиболее справедливой и простой в управлении. Разнообразные системы штатов они считали совершенно непрактичными. Однако глубоко укоренившиеся традиции прав штатов бросали вызов этому здравому подходу, равно как и широко распространенные сомнения в конституционных полномочиях федерального правительства действовать в этой сфере.

Томас Элиот, молодой главный советник CES, получивший образование в Гарварде и сыгравший важную роль в разработке окончательного варианта законопроекта, прежде всего беспокоился о «вездесущем вопросе конституционности». Элиот знал, что федеральные суды низшей инстанции уже вынесли сотни судебных запретов на другие меры «Нового курса». Конституционные проверки NRA и ААА дошли до Верховного суда. Там четыре судьи — «батальон смерти», в который входили судьи МакРейнольдс, Батлер, ВанДевантер и Сазерленд, — как известно, враждебно относились практически к любому расширению федеральной власти над промышленностью и торговлей, не говоря уже о гораздо более смелых нововведениях в виде федеральных инициатив, касающихся занятости и старости. Элиот размышлял о том, что «я не могу честно заверить комитет, что национальный план……будет поддержан Верховным судом».

Политические расчеты в том волнующемся 1934 году также сыграли свою роль в том, что планировщики отказались от чисто федеральной системы социального обеспечения. Когда президенту была предложена идея федерализации всей программы социального страхования, он быстро ответил: «О нет, мы должны оставить все, что можем, штатам. Вся власть не должна быть в руках федерального правительства. Только подумайте, что произойдет, если вся власть будет сосредоточена здесь, а президентом станет Хьюи Лонг!»[457]

Вопреки здравому смыслу, эксперты CES смирились с тем, что им придётся довольствоваться смешанной системой федерации и штатов. Перкинс утешала себя тем, что если Верховный суд признает федеральные аспекты закона неконституционными, то, по крайней мере, законы штатов останутся. Пусть они не будут единообразными, но это лучше, чем ничего.

В этих условиях КЭС приступил к выполнению своей судьбоносной задачи. Поначалу Рузвельт поручил группе разработать действенное законодательство не только по страхованию безработицы и пенсиям по старости, но и, отражая самые безудержные амбиции президента, по созданию национальной системы здравоохранения. Политические препятствия на пути к этой последней цели обрекали её практически с самого начала. Положения о здравоохранении должны были сохраниться в заключительном акте лишь в виде остатков, в виде небольших грантов штатам на программы здравоохранения в сельской местности и услуги для инвалидов.

Страхование по безработице представляло собой огромную загадку. Желание президента «оставить все, что мы можем, штатам», а также конституционные сомнения, которые нависали над любой федеральной инициативой, создали жесткую матрицу, в рамках которой пришлось работать разработчикам плана CES. План Висконсина, обязывающий отдельных работодателей создавать резервные фонды для помощи безработным, уже был в силе. Несколько других штатов рассматривали возможность принятия аналогичных законов, часто с важными отличиями, например, требованием отчислений как от работников, так и от работодателей или созданием единого фонда, управляемого штатом, а не разрозненных резервов, управляемых отдельными компаниями. Но в отсутствие национальной системы штаты, принимающие подобные законы, оказываются в невыгодном конкурентном положении. «Нужно найти какой-то способ, — размышлял Элиот, — чтобы побудить все штаты принять эти законы — но какой? Как?»[458]

У судьи Верховного суда Луиса Д. Брандейса был ответ. Он давно и страстно интересовался проблемой страхования от безработицы. Ещё в 1911 году он писал, что «главным злом в жизни рабочего является нерегулярность занятости». (Это суждение было повторено в классическом исследовании Роберта и Хелен Меррелл Линд «Миддлтаун» десятилетием позже, когда они назвали «нерегулярность занятости» основным фактором, определяющим разницу между жизненными траекториями рабочего и среднего классов). Теперь, будучи действующим судьей Верховного суда, Брандейс не мог сам открыто вмешиваться в процесс разработки законопроекта. Но через посредничество своей дочери Элизабет, вышедшей замуж за Пола А. Раушенбуша, директора Висконсинского плана страхования от безработицы, семидесятисемилетний юрист, маневрируя из-за кулис, оказал глубокое влияние на разработку Закона о социальном обеспечении.

Летом 1933 года Раушенбуши посетили летний дом Брандейса на Кейп-Коде. Обрадованные недавно принятым в Висконсине законом, они задались вопросом, как он может стать образцом для национального законодательства. Проницательный старый судья провокационно предложил им ознакомиться с решением Верховного суда по делу 1926 года «Флорида против Меллона». Это дело возникло в результате кампании по продаже недвижимости во Флориде богатым северным пенсионерам, стремящимся к солнцу, с напоминанием о том, что во Флориде нет налога на наследство. Штаты морозного пояса, чьи доходы частично зависели от налогообложения наследства этих потенциально мигрирующих миллионеров, после этого стали искать способы борьбы с тем, что они считали несправедливым конкурентным преимуществом Флориды. Они убедили Конгресс принять федеральный налог на наследство с оговоркой, что наследники умерших из штата с собственным налогом на наследство могут вычесть из своих федеральных налоговых обязательств сумму, причитающуюся штату. И все, налоговые преимущества «Солнечного штата» исчезли. Но Флорида возразила на том основании, что федеральный закон неконституционно заставляет штаты вводить налог на наследство под страхом потери налогооблагаемых доходов для федерального правительства. Верховный суд единогласно отклонил жалобу Флориды и оставил федеральный закон в силе.

Этот механизм зачета налогов, ловко вбитый Брандейсом в головы его дочери и зятя, был тем механизмом, с помощью которого штаты можно было конституционно принудить к принятию законов о страховании от безработицы. Таким образом, дело «Флорида против Меллона» помогло написать новую главу в истории американского федерализма. Как и другие события эпохи «Нового курса», он стал ещё одним средством, с помощью которого расширение федеральной власти происходило не за счет уменьшения власти штатов, а, наоборот, способствовало росту правительства и на уровне штатов.

В начале января 1934 года Элизабет Брандейс Раушенбуш поделилась с секретарем Перкинсом своими соображениями по поводу этой линии рассуждений. По настоянию Перкинса воодушевленный Элиот включил функцию зачета налогов в часть законопроекта о социальном страховании по безработице. Штаты оказались бы перед выбором: разрабатывать свои собственные программы страхования от безработицы или наблюдать, как налоговые поступления уходят в Вашингтон для финансирования федеральной программы по безработице. Это устройство устраняло конституционный барьер, но ценой создания разрозненной системы, которая грозила помешать мобильности рабочей силы. В сорока восьми штатах будет действовать сорок восемь различных планов компенсации по безработице с минимальными национальными стандартами и с пособиями, которые не будут ни едиными, ни переносимыми.

Если механизм зачета налогов устранил конституционное препятствие для страхования по безработице, то проблема страхования по старости осталась. И это была огромная проблема. С этой частью законопроекта, вспоминал Перкинс более десяти лет спустя, «нам пришлось ещё труднее… Сейчас трудно в полной мере осознать те сомнения и путаницу, в которых мы планировали это великое новое предприятие в 1934 году. Проблемы конституционного права казались почти непреодолимыми». Особое чувство срочности омрачало эту часть обсуждений в CES. «Сейчас трудно осознать, насколько сильны были настроения в пользу плана Таунсенда и других экзотических схем», — писал позднее Перкинс. «Мы должны помнить, что это были дни схем „разделения богатства“». Страхование пожилых людей, заключил Перкинс, было «политически почти необходимым».[459]

Во время продолжительных встреч за обедом в офисе Перкинса, на которых Генри Уоллес, находившийся в то время на стадии вегетарианства, вежливо отказывался от предложенных сэндвичей, планировщики всю осень 1934 года обсуждали элементы законопроекта, касающиеся страхования по старости. В основном они боролись с жесткими условиями, которые президент выдвинул в своём специальном послании от 8 июня. Любая федеральная пенсионная система, по его словам, должна быть основана на принципах частного страхования. В частности, он сказал, что «средства, необходимые для обеспечения этого страхования, должны быть собраны за счет взносов, а не за счет увеличения общего налогообложения». К этой позиции Рузвельта привел его обычный фискальный консерватизм, а также остроумное предупреждение Витте о том, что без системы взносов «нас ждут бесплатные пенсии для всех и постоянное давление в пользу повышения пенсий, намного превышающее все, что когда-либо могли сделать ветераны». Оценивая «предрассудки нашего народа», Рузвельт явно намеревался создать свою систему социального обеспечения не как гражданское право, а как право собственности. Это был американский путь.

Требование уплаты взносов чрезвычайно усложнило задачу планировщиков. «Что вообще можно придумать, — спрашивал себя Элиот, — чтобы выполнить пожелание президента о программе накопительного страхования по старости, которая прошла бы судебную проверку?» Настойчивое требование президента о том, чтобы работники сами вносили взносы на свои индивидуальные пенсионные счета по старости через налог на фонд оплаты труда, казалось, предлагало открытое приглашение к судебной недействительности. «Не скажет ли суд, — беспокоился Элиот, — что закон, взимающий налог на фонд заработной платы и расходующий полученные средства на выплату пособий по старости, на самом деле является ничем иным, как федеральной страховой программой по предоставлению аннуитетов пожилым людям, и что Конституция не дает Конгрессу полномочий заниматься страховым бизнесом?»[460]

Это была не единственная проблема с предпочтительной схемой страхования по старости, предложенной президентом. Она также в значительной степени сводила на нет эффект перераспределения доходов, заложенный в законодательстве. Это означало, что практически в одиночку среди современных стран Соединенные Штаты будут предлагать своим работникам систему содержания по старости, финансируемую за счет регрессивного налога на самих работников. Более того, в краткосрочной перспективе создание резервного фонда социального обеспечения за счет изъятия денег путем налогообложения из доходов работников, которые в противном случае можно было бы потратить на, привело бы к резкой дефляции, что вряд ли можно было бы приветствовать в разгар депрессии.

Перкинс объяснил все эти возражения президенту. «Мы ничего не можем с этим поделать», — отрывисто ответил Рузвельт. Он объяснил свой основной принцип Перкинсу и трезвомыслящему Элиоту на встрече в августе 1934 года: «Он хотел максимально ограничить использование государственных средств, предпочитая „взносы“», — писал Элиот. «Никаких пособий, — подчеркнул Рузвельт, — не должно быть никаких пособий». «Никаких денег из казначейства», — заявил он в другой раз. Он как никто другой понимал несправедливость и экономическую несостоятельность накопительного налога на заработную плату, но в равной степени он понимал и те «законодательные привычки» и «предрассудки», о которых Перкинс напоминал CES. «Наверное, вы правы с точки зрения экономики, — объяснял Рузвельт другому критику несколько лет спустя, — но эти налоги никогда не были проблемой экономики. Это политика на всем её протяжении. Мы ввели эти взносы в фонд оплаты труда, чтобы дать плательщикам юридическое, моральное и политическое право получать свои пенсии и пособия по безработице. С такими налогами ни один чертов политик не сможет сломать мою программу социального обеспечения».[461]

Эти же «народные предрассудки» бросают тень на обсуждения в CES и в других отношениях. Каким должен быть размер пособия, выплачиваемого пенсионерам? «Самым простым способом, — пишет Перкинс, — было бы выплачивать всем одинаковую сумму» — способ, который также подразумевал бы некоторое перераспределение доходов. «Но, — добавляла она, — это противоречит типично американскому представлению о том, что человек, который много работает, становится высококвалифицированным специалистом и получает высокую зарплату, „заслуживает“ на пенсии больше, чем тот, кто не стал квалифицированным работником». Поэтому специалисты по планированию снова отказались от своего здравого смысла и остановились на более сложной системе выплаты пособий пропорционально предыдущему заработку — ещё одно заимствование из модели частного страхования, на которой настаивал Рузвельт. Оставалась последняя проблема, техническая сложность которой пересекалась с политическими соображениями, чтобы оказать длительное и досадное воздействие на программу социального обеспечения. У работников старше сорока пяти лет на тот момент было ограниченное количество лет для внесения платежей в систему — для самых ранних пенсионеров максимум три года, как оказалось, поскольку первые вычеты из заработной платы должны были начаться в 1937 году, а первые выплаты в конечном итоге были произведены в 1940 году. Поэтому специалисты по планированию рекомендовали предоставить этим первым бенефициарам пенсионные выплаты, которые значительно превысили бы стоимость их накопленных взносов, что имело значительный эффект перераспределения доходов, хотя и исключительно между поколениями. Согласно стандартным бухгалтерским процедурам, выплаты этому первому поколению получателей создавали накопленные обязательства в резервном фонде социального обеспечения, которые должны были быть покрыты за счет общих доходов в какой-то будущей дате — по некоторым оценкам, уже в 1965 году, и, несомненно, к 1980 году. Этот ожидаемый дефицит категорически противоречил руководящим принципам частного страхования, которые установил президент, включая его строгие требования к деньгам из казны.

Но альтернативы, объяснял Перкинс Рузвельту, заключались в том, чтобы взимать такие высокие первоначальные налоги, «которые были бы почти конфискационными», предоставлять этой группе «смехотворно маленькие пособия» или отложить начало выплат на много лет, возможно, на дюжину или более. Первая альтернатива не имела экономического смысла в условиях депрессии 1935 года. Рузвельт отверг два других варианта как политически неприемлемые. «Мы должны это сделать», — сказал он ей. «Конгресс не выдержит давления плана Таунсенда, если у нас не будет настоящей системы страхования по старости, и я не смогу противостоять стране».[462] Но он не хотел мириться и с накопленными обязательствами. «Ах, — воскликнул он, когда Перкинс представил проект предложения CES, — но это же та же самая старая дола под другим названием. Почти нечестно создавать накопленный дефицит для Конгресса Соединенных Штатов, который должен собраться в 1980 году. Мы не можем этого сделать. Мы не можем продать Соединенные Штаты в долг в 1980 году больше, чем в 1935 году».[463]

Как выйти из этого тупика? Решение нашел министр финансов Генри Моргентау. Он сделал два предложения. Во-первых, он рекомендовал скромно увеличить ставку налога на фонд оплаты труда, чтобы создать большой резервный фонд, который навсегда исключит необходимость в будущих общих доходах. Чтобы избежать «конфискационных» ставок, Моргентау также рекомендовал вторую, ещё более существенную поправку к законопроекту. Он настаивал на том, чтобы исключить из системы страхования по старости сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу и работников предприятий, где занято менее десяти человек. «Это был удар», — сказал Перкинс. «Но было достаточно людей, боявшихся дефляционных последствий этого крупного денежного сбора, достаточно людей, боявшихся слишком большой системы, и достаточно людей, запутавшихся в желательности социального законодательства со стороны федерального правительства, чтобы сделать предрешенный вывод, что если министр финансов рекомендовал ограничение, то ограничение будет».[464]

Поэтому Перкинс нехотя согласилась с поправками Моргентау. К этому времени она была благодарна за то, что ей вообще удалось чего-то добиться. При разработке законопроекта о социальном обеспечении столкнулось столько интересов и противоположных идей, что Перкинс сравнила свою задачу с «управлением упряжкой вздыбленных лошадей». И все же она не могла не сожалеть о том, что первоначальное видение Рузвельта было скомпрометировано. «Все было сведено к консервативному шаблону», — справедливо заметила она. Здравоохранение было отброшено. Страхование по безработице не соответствовало последовательному национальному плану. Взносы на страхование по старости были сохранены и даже расширены сверх задуманного плановиками. А 9,4 миллиона наименее обеспеченных и наиболее нуждающихся работников — непропорционально большое количество чернокожих фермеров и чернокожих женщин-домохозяек — были полностью лишены страховки по старости.

Все это вызывало сожаление у группы, разрабатывавшей законопроект, но самой прискорбной чертой законопроекта о социальном обеспечении они считали фактическую сакрализацию принципа взносов и последующее укрепление модели частного страхования социального обеспечения, которая укоренилась в общественном сознании. На самом деле «взносы» были не более и не менее чем налогами под другим названием. Но в условиях депрессивной Америки их едва ли можно было назвать таковыми публично. «Очевидная аналогия с частным страхованием», — писал один из экспертов, — делала Social Security «приемлемой для общества, в котором доминировала деловая этика и которое подчеркивало индивидуальную экономическую ответственность». Спустя годы Элиот выразил разочарование многих членов группы планирования CES в своём заявлении:

17 ЯНВАРЯ 1935 ГОДА президент наконец-то предстал перед страной и обнародовал свою программу социального обеспечения. Хотя она и не соответствовала его самым грандиозным замыслам, она все же предлагала примерно двадцати шести миллионам работников хотя бы некоторую «защиту от опасностей и превратностей жизни». При всех своих недостатках Перкинс проницательно оценил окончательный вариант законопроекта как «единственный план, который мог быть проведен через Конгресс».[466]

«Мы платим сейчас за ужасные последствия экономической незащищенности, и платим дорого», — заявил президент в своём специальном послании Конгрессу, сопровождавшем законопроект о социальном обеспечении. «Никто не может гарантировать эту страну от опасностей будущих депрессий, — признал Рузвельт, — но мы можем уменьшить эти опасности. Мы можем устранить многие из факторов, вызывающих экономические депрессии, и обеспечить средства для смягчения их результатов». Этот план экономической безопасности «является одновременно и мерой предотвращения, и методом смягчения последствий». В тонко завуалированной ссылке на планы Таунсенда и Лонга он описал своё собственное предложение как основанное на «здравой осторожности и рассмотрении всех заинтересованных факторов: национального кредита, прав и обязанностей государств, способности промышленности взять на себя финансовую ответственность и фундаментальной необходимости действовать таким образом, чтобы заслужить горячую поддержку граждан всех мастей». Сейчас не время, предупредил он, ставить под угрозу «драгоценную» цель безопасности, «пытаясь применить её в слишком амбициозных масштабах».[467]

Рузвельт хорошо подготовил почву. Его прозрачные ссылки на менее ответственные схемы помогли убедить сомневающихся членов Конгресса в том, что взвешенный радикализм президента гораздо предпочтительнее страшных альтернатив Лонга и Таунсенда — или ещё более страшного варианта законопроекта, внесенного представителем Миннесоты Эрнестом Ландином, который призывал выплачивать всем безработным компенсацию за полную зарплату, оплачиваемую из общих налоговых поступлений и управляемую местными рабочими советами. После длительных слушаний, которые проходили в чрезвычайно насыщенный законодательный сезон, 14 августа 1935 года Закон о социальном обеспечении стал законом.

Последний закон предусматривал страхование по безработице и пенсии по старости, что является его основными элементами, а также разрешал выделение штатам около 50 миллионов долларов в виде федеральных грантов на оказание срочной помощи неимущим пожилым людям, ещё 25 миллионов долларов на помощь детям-иждивенцам и скромные суммы на здравоохранение. Для финансирования плана по борьбе с безработицей закон вводил федеральный налог в размере 1 процента с работодателей, имеющих восемь и более работников, который повышался до 2 процентов в 1937 году и до 3 процентов в последующем. Штаты должны были управлять своими собственными планами и могли использовать предусмотренную законом функцию зачета налогов, чтобы вернуть до 90 процентов федерального сбора, а оставшиеся 10 процентов направить на административные расходы. Пенсионные счета по старости финансировались за счет «взносов» работников в размере 1 процента в 1937 году, которые повышались в три года до 3 процентов в 1949 году, а также за счет аналогичного налога с работодателей. В зависимости от трудового стажа и средней заработной платы работника, выплаты при выходе на пенсию составляли от десяти до восьмидесяти пяти долларов в месяц. Только ассигнования на неимущих пожилых людей, рассматриваемые как переходные расходы до тех пор, пока социальное обеспечение не станет более универсальным, и на помощь детям-иждивенцам (ADC) должны были поступать из общих налоговых поступлений. ADC — впоследствии Aid to Families with Dependent Children, или AFDC — была «новым шагом», откровенно признал доклад CES, но она была «крайне необходима» для «воспитания семей без отцов», что было особенно важно в десятилетие, когда так много отцов, ищущих работу, бросили свои семьи и отправились в путь.[468]

Перкинс назвал эти первые шаги «практичными, плоскостопыми», которые заложили основу современного американского государства всеобщего благосостояния. По словам Перкинса, при всей осторожности, которая сопутствовала его возникновению, Рузвельт всегда считал Закон о социальном обеспечении «краеугольным камнем своей администрации». На этом, по общему признанию, скромном фундаменте в итоге было возведено внушительное здание.[469] В течение следующих нескольких лет все штаты приняли собственные законы о компенсации по безработице, чтобы воспользоваться преимуществами закона, предусматривающего зачет налогов, и «сохранить деньги дома». Хотя размеры пособий в разных штатах сильно различались, типичный план предусматривал шестнадцать недель выплат по безработице с половинной оплатой, но не более пятнадцати долларов в неделю, что примерно соответствовало средней зарплате по программе WPA. Большинство планов не предусматривали никаких дополнительных льгот для безработных, которые оставались без работы после истечения первоначального периода покрытия, кроме поиска работы по программе WPA. Аналогичным образом, несколько штатов расширили и усовершенствовали свои службы помощи неимущим пожилым людям и детям-иждивенцам, чтобы получить свою долю федеральных грантов на эти цели, предусмотренных законом 1935 года. Здесь также наблюдались значительные различия между штатами. До 1939 года десять штатов вообще отказались присоединиться к этим планам категориальной помощи. Те же, кто присоединился, получали федеральные деньги на помощь по старости в соотношении один к одному, вплоть до максимальной федеральной суммы в пятнадцать долларов на получателя в месяц. Совокупные выплаты федеральных властей штатов неимущим пожилым людям в 1936 году составляли от 3,92 доллара в Миссисипи до 31,36 доллара в Калифорнии, в среднем по стране — 18,36 доллара в месяц. Отражая идею Рузвельта о том, что «местное сообщество» должно в первую очередь нести ответственность и иметь достаточные ресурсы для работы с «нетрудоспособными» получателями помощи, федеральное правительство вносило взносы в ADC по принципу «один к двум» между штатами, вплоть до максимальной федеральной суммы в двенадцать долларов на первого ребёнка и восемь долларов на младших детей. К 1939 году, когда около семисот тысяч детей воспользовались ADC, средние ежемесячные выплаты на семью составляли около 32 долларов, варьируясь от 8,10 доллара в Арканзасе до 61,07 доллара в Массачусетсе. На федеральном уровне тем временем возникла новая огромная бюрократическая структура. В 202 региональных отделениях и в Вашингтоне, округ Колумбия, где центральная картотека с записями примерно двадцати шести миллионов зарегистрированных в Social Security лиц занимала целый акр площади, работало более двенадцати тысяч человек.[470]

17 января 1940 года семидесятишестилетняя жительница Вермонта Ида М. Фуллер получила первый чек социального страхования на сумму 41,30 доллара. Полвека спустя сорок миллионов бенефициаров получали ежемесячные выплаты, составляющие в среднем более пятисот долларов. К концу века ежегодные расходы на социальное обеспечение и его дополнительные программы, включая Medicare, составили более 400 миллиардов долларов, став крупнейшей статьей федерального бюджета. Один из биографов Рузвельта с полным основанием объявил Закон о социальном обеспечении «самым важным социальным законом во всей американской истории, если оценивать его значение с точки зрения исторической решительности и прямого влияния на жизнь отдельных американцев».[471]

И ВСЕ ЖЕ, как только административный аппарат социального обеспечения начал обретать форму, стали множиться сомнения в долговечности новаторского плана Рузвельта, а также в жизнеспособности многих других достижений «Нового курса». 6 мая 1935 года Верховный суд признал неконституционным Закон о пенсионном обеспечении на железных дорогах 1934 года, используя формулировки, которые, как казалось, угрожали, как и опасался Элиот, страхованию по старости в законопроекте о социальном обеспечении. Хуже того, 27 мая единогласно принятый суд признал недействительным Закон о восстановлении национальной промышленности, причём в настолько широких выражениях, что поставил под угрозу практически все законодательство «Нового курса», принятое в предыдущие два года. Рузвельт назвал это судебное решение самым тревожным со времен дела Дреда Скотта, поскольку оно поставило «всю страну перед очень практическим вопросом… Означает ли это решение, что правительство Соединенных Штатов не может контролировать ни одну национальную экономическую проблему?» «Действия суда, — проворчал президент, — безнадежно анахроничны». «Мы были низведены до определения межгосударственной торговли, принятого в конном спорте», — гневно заявил он.[472]

Но вместо того чтобы замедлить политический импульс Рузвельта, действия Верховного суда, казалось, наоборот, подстегнули его. 4 июня он призвал Конгресс провести внеочередную сессию в течение всего знойного лета — в большинстве правительственных зданий, включая все комнаты в Капитолии, кроме нескольких, все ещё не было кондиционеров, — чтобы принять четыре законодательных акта «первой необходимости»: Помимо законопроекта о социальном обеспечении, они включали законопроект сенатора Вагнера о создании национального совета по трудовым отношениям, крайне необходимого для обеспечения мира в промышленности теперь, когда суд отменил трудовые положения NRA; законопроект о разрушении крупных холдинговых компаний коммунальных предприятий; и законопроект о расширении полномочий Комитета по открытым рынкам Федеральной резервной системы, что сделает его более эффективным инструментом контроля над денежной массой.

Последняя мера была наименее спорной. Когда Федеральная резервная система создавалась в преддверии Первой мировой войны, мало внимания уделялось последствиям её операций с государственными ценными бумагами, которые тогда составляли незначительную сумму. Когда в результате войны государственный долг вырос до огромных размеров, ФРС создала Комитет по открытому рынку для покупки и продажи государственных долговых инструментов. Вскоре стало очевидно, что операции комитета могут оказывать сильное влияние на денежную массу и доступность кредитов, а также на процентные ставки, по которым казначейство может брать займы. Однако поначалу комитет был неформальным органом. Даже получив законодательное признание в Законе о банковской деятельности 1933 года, он оставался под контролем частных банкиров, в основном базирующихся в Нью-Йорке, которые представляли учреждения-члены ФРС. В любом случае, эти учреждения по-прежнему были свободны в проведении собственных операций по продаже и покупке государственных ценных бумаг на открытом рынке. Банковский законопроект Рузвельта предлагал передать Комитет по открытым рынкам в прямое и исключительное подчинение Совету управляющих Федеральной резервной системы. Этот шаг был направлен на усиление центрального контроля над денежными рынками страны, облегчение операций по финансированию казначейства и расширение возможностей ФРС по регулированию колебаний делового цикла. Президент подписал законопроект 24 августа 1935 года. Теперь у ФРС было больше атрибутов настоящего центрального банка, чем у любого американского учреждения со времен распада Банка Соединенных Штатов во времена Эндрю Джексона. Работая в изнуряющей влажности вашингтонского лета, Конгресс ещё больше обязал президента и принял все остальные «обязательные» законопроекты в том виде, в каком он их представил.

Результаты той сессии Конгресса 1935 года были выдающимися по любым меркам, как признал Рузвельт в благодарственном письме, когда Конгресс объявил перерыв 24 августа: «Когда будет сделан спокойный и справедливый обзор работы этого Конгресса, — сказал он, — его назовут исторической сессией», и это суждение подтвердило время. Действительно, как сказал Рузвельт несколькими днями ранее, на церемонии подписания Закона о социальном обеспечении, «если бы Сенат и Палата представителей в ходе этой долгой и трудной сессии не сделали ничего, кроме принятия этого законопроекта, то сессия считалась бы исторической на все времена».[473] Меры, принятые в 1935 году, были способны изменить социальную и экономическую жизнь Америки. Закон Вагнера, в частности, мог уступить только Закону о социальном обеспечении в своей силе по перестройке рабочих мест и, не случайно, определить политическое будущее Демократической партии. Однако над всеми этими перспективами все ещё лежала тень конституционного вызова.[474]

Оставались также вопросы Лонга и Кофлина. Роберт Ла Фоллетт и другие прогрессисты советовали президенту весной 1935 года, что «лучшим ответом Хьюи Лонгу и отцу Кофлину будет принятие в качестве закона законопроектов администрации, которые сейчас находятся на рассмотрении».[475] Эти законопроекты, четыре из списка «обязательных», составленного Рузвельтом 4 июня, теперь были приняты. Лонг и Кофлин якобы получили свой ответ. Но по причинам, которые давно интригуют историков, президент не собирался оставлять все как есть.

К резкому удивлению и немалому дискомфорту своих собственных, в основном южных консервативных законодательных лидеров, Рузвельт в конце июня добавил в список «обязательных» мер пятую: налоговую реформу. Всего за шесть месяцев до этого президент заявил, что федеральная налоговая система не нуждается в изменениях. Но 19 июня он заявил Конгрессу: «Наши законы о доходах во многих отношениях действуют в несправедливых интересах немногих, и они мало что сделали для предотвращения несправедливой концентрации богатства и экономической власти… Социальные волнения и углубляющееся чувство несправедливости — это опасности для нашей национальной жизни, которые мы должны свести к минимуму жесткими методами». В связи с этим он потребовал ввести «очень высокие налоги» на крупные доходы и ужесточить налоги на наследство, поскольку «передача из поколения в поколение огромных состояний… …не соответствует идеалам и чувствам американского народа».[476] Кроме того, он потребовал ввести дифференцированный налог на прибыль корпораций и налоги на межкорпоративные дивиденды — удар по холдинговым компаниям, которые также подвергались нападкам в законопроекте о холдинговых компаниях коммунальных предприятий. Он назвал это «налогом на богатство». Другие вскоре окрестили его законопроектом о «наживе богатых». Когда послание Рузвельта зачитывалось в Сенате, Хьюи Лонг расхаживал по палате, указывая на себя как на первоначального вдохновителя налоговых предложений президента. Лонг завершил выступление горячим «Аминь!».

Но в налоговом предложении президента было больше риторики, чем доходов, а также политические ставки. Моргентау признал это, когда сказал подчинённому из Министерства финансов, что налоговый законопроект — это тот вопрос, по которому Рузвельт «вполне мог позволить себе потерпеть поражение». Президент, объяснил он, просто должен был «четко изложить свою позицию». «Налоговое предложение, — продолжил Моргентау, — это более или менее предвыборный документ». Как выразился один конгрессмен, «это не повышение доходов, а поднятие ада». Президент безропотно согласился с тем, что конгрессмены подправили законопроект, принятый в последние часы сессии, так что он обещал принести лишь около 250 миллионов долларов дополнительных средств — ничтожную сумму. Окончательный вариант закона предусматривал 79-процентный налог на доходы свыше 5 миллионов долларов — ставка, которая казалась откровенно конфискационной, но на самом деле распространялась только на одного человека — Джона Д. Рокфеллера. Базовая ставка осталась на уровне 4 процентов, и в эпоху, когда три четверти всех семей зарабатывали менее двух тысяч долларов в год, что намного ниже минимального уровня налогообложения для супружеской пары, менее одной американской семьи из двадцати вообще не платили федеральный подоходный налог. Пара с доходом в четыре тысячи долларов входила в десятую часть всех получателей дохода; если у них было двое детей, они платили налог в размере шестнадцати долларов. Аналогичная семья с доходом в двенадцать тысяч долларов входила в 1 процент самых богатых семей и платила менее шестисот долларов. Как говорит ближайший исследователь налоговой политики эпохи депрессии, в «Новом курсе» было две налоговые системы, «одна — рабочая лошадка, другая — символический экспонат». «Налог на богатство» 1935 года был, несомненно, более показательным, чем рабочей лошадью.[477]

Налоговая стратегия Рузвельта определялась не доходами, а политикой. Здесь он действительно «украл гром Хьюи Лонга», как он откровенно признался Реймонду Моули весной 1935 года. И в процессе стремления сделать сторонников Лонга своими, он также привлек к себе ожесточенную вражду противников Лонга. «Именно в тот день, — говорит Моули, ссылаясь на налоговое послание Рузвельта от 19 июня, — начался раскол в Демократической партии».[478] Именно в этот день ненависть богатых к Рузвельту начала перерастать в ледяное презрение к сквайру с реки Гудзон, которого теперь называли «предателем своего класса». (На одной из карикатур той эпохи была изображена толпа богачей, направляющаяся в кинотеатр, чтобы «шипеть на Рузвельта»). Уильям Рэндольф Херст заклеймил налоговое предложение Рузвельта как «коммунизм». Он велел своим редакторам называть налоговый законопроект «вымораживающим» и начать заменять «Raw Deal» на «New Deal» при освещении деятельности администрации. В частном порядке он стал называть президента «Сталин Делано Рузвельт».

Со своей стороны, Рузвельт, казалось, почти наслаждался страстями, которые он вызвал среди обеспеченных людей. Читая вслух Икесу один из язвительных пассажей своего налогового послания, он с улыбкой сказал: «Это для Херста». Несколько месяцев спустя Рузвельт выступил на праздновании трехсотлетия Гарвардского университета. Возможно, этот визит пробудил в нём давнее неприятие Порселлиана — воспоминание, которое, возможно, разожгло его новый зуд провоцировать самодовольных богачей. На праздновании двухсотлетия университета в 1836 году, отметил он, «многие выпускники Гарварда были крайне обеспокоены положением дел в стране. Президентом был Эндрю Джексон. В двести пятидесятую годовщину основания Гарвардского колледжа выпускники снова были встревожены. Президентом стал Гровер Кливленд. А теперь, в трехсотую годовщину, — заключил он со смаком, — я — президент».[479]

Когда в конце августа Конгресс наконец закрылся, Рой Говард, глава газетной сети Scripps-Howard и в целом дружелюбно настроенный к администрации, написал президенту письмо с серьёзным предложением. «Я искал причины сомнений и неуверенности тех бизнесменов, которые являются скептиками, критиками и откровенными противниками вашей программы», — писал Говард. «По всей стране многие бизнесмены, которые когда-то искренне поддерживали вас, теперь не просто настроены враждебно, они напуганы». «Они убедились, — продолжил Говард, — что вы подготовили налоговый законопроект, который направлен не на получение доходов, а на месть бизнесу… Что не может быть никакого реального восстановления, пока страхи бизнеса не будут развеяны путем предоставления передышки промышленности». Для «упорядоченной модернизации системы, которую мы хотим сохранить», призывал Говард, необходимо «отказаться от дальнейших экспериментов, пока страна не сможет возместить свои потери».[480]

Неделю спустя президент ответил, опубликовав как письмо Говарда, так и свой собственный ответ прессе. Он повторил «основные положения того, что было сделано», энергично защищая свои меры «по поиску разумного баланса в американской экономической жизни, по восстановлению нашей банковской системы и общественного доверия, по защите инвесторов на рынке ценных бумаг, по обеспечению свободы организации труда и защите от эксплуатации, по сохранению и развитию наших национальных ресурсов, по созданию защиты от превратностей, связанных со старостью и безработицей, по облегчению нужды и страданий и по освобождению инвесторов и потребителей от бремени ненужных корпоративных машин». Это был достойный послужной список, сказал Рузвельт с гордостью и немалой теплотой. Но, признал он, его основная программа «теперь в значительной степени завершена, и „передышка“, о которой вы говорите, наступила — очень решительно».[481]

Что касается законодательных актов по существу, то «передышка» Рузвельта оказалась более продолжительной, чем он мог предположить. За небольшим исключением, законодательная база «Нового курса» была завершена к августу 1935 года. Но когда дело дошло до атак на бизнес, передышка оказалась гораздо короче, чем Рузвельт ожидал от Говарда. Приняв законы о занятости и безопасности, Рузвельт, очевидно, защитил «Новый курс» от претендентов слева. Политическая угроза с этой стороны рассеялась в начале сентября, когда Хьюи Лонг пал под пулями убийцы в мраморном коридоре Капитолия штата Луизиана в Батон-Руж. «Интересно, почему он в меня стрелял?» вздохнул Лонг, прежде чем впал в кому. На этот вопрос так и не было получено удовлетворительного ответа, поскольку телохранители Лонга разрядили свои пистолеты в тело убийцы. Пролежав почти два дня, то приходя в сознание, то выходя из него, Лонг умер 10 сентября. Его последними словами были: «Боже, не дай мне умереть! Мне ещё столько нужно сделать!».[482]

Но Рузвельт, похоже, считал, что ни его законодательная деятельность, ни даже смерть Лонга не смогут полностью нейтрализовать силы радикализма. Когда 10 декабря 1935 года Икес в очередной раз сказал ему, «что, по моему мнению, общие настроения в стране гораздо более радикальны, чем настроения администрации», Рузвельт с готовностью согласился.[483] Несмотря на обещание «передышки», Рузвельт вновь энергично перешел в атаку на бизнес. Исходя из какой-то смеси принципиальных убеждений, личной неприязни и политического расчета, Рузвельт отказался от руки сотрудничества, которую он протянул капиталу в 1933 году и вновь предложил в своём открытом письме главе Scripps-Howard. Вместо этого он пустил в ход кулак открытой политической войны. Подспудные нотки грубости в его примирительном ответе Говарду разрастались до крещендо по мере того, как президентская кампания 1936 года обретала форму.

Рузвельт фактически открыл свою кампанию против бизнеса, выступив с ежегодным посланием к Конгрессу 3 января 1936 года. Отступая от прецедента, он выступил с обращением вечером, чтобы обеспечить максимально возможную радиоаудиторию. Ещё больше нарушив традицию, он использовал этот повод не для описания состояния Союза, а для откровенно политической речи, порицая своих нечетко определенных, но тем не менее узнаваемых врагов справа. «Мы заслужили ненависть закоренелых жадин», — заявил президент. «Они стремятся восстановить свою эгоистичную власть… Дайте им дорогу, и они пойдут по пути всех автократий прошлого — власть для себя, порабощение для общества».[484] Сам Хьюи Лонг едва ли смог бы выразиться более резко. Республиканцы в палате представителей громко зашумели, когда Рузвельт в заключение обратился к «этому посланию о положении дел в Союзе». Даже леворадикальная газета «Нейшн» была обескуражена. «Президент, — заявил журнал, — показал себя полным мастером грамматики язвительности». Далее журнал осудил президента за то, что «то, что должно было быть вдумчивым обсуждением бед нации и путей их решения, превратилось в политическую диатрибу».[485]

Диатриба — это одно. Деньги — другое. Вскоре Рузвельт стал настаивать на дальнейшей налоговой реформе, вновь залечивая раны, нанесенные его «налогом на богатство» 1935 года. 3 марта 1936 года он направил Конгрессу дополнительное бюджетное послание с просьбой ввести налог на нераспределенную корпоративную прибыль. На этот раз потребности правительства в доходах были достаточно реальными. Ликвидация Верховным судом ААА лишила казну около 500 миллионов долларов ожидаемых налоговых поступлений. А в конце января Конгресс, преодолев вето Рузвельта, принял давно откладывавшийся «законопроект о бонусах», предусматривавший выплаты ветеранам Первой мировой войны в размере почти 2 миллиардов долларов в 1936 году, а не в 1945 м. Бонусная выплата предусматривала требование о выплате 120 миллионов долларов в каждый из последующих девяти лет для обслуживания долга, возникшего для единовременной выплаты ветеранам. Однако, решив собрать необходимые средства за счет налогообложения нераспределенной корпоративной прибыли, Рузвельт угрожал запустить руку правительства в самые глубины частного бизнеса. Сторонники этой схемы утверждали, что налог на нераспределенную прибыль создаст стимулы для распределения прибыли в виде повышения заработной платы или дивидендов, стимулируя тем самым потребление. Налог также хорошо вписывался в точку зрения, высказанную Тагвеллом в 1933 году в книге «Промышленная дисциплина и государственное искусство»: нераспределенная прибыль корпораций была одним из механизмов, с помощью которого руководители промышленных предприятий освобождались от дисциплины денежных рынков и финансировали неудачные инвестиционные решения или строили избыточные промышленные объекты, усугубляя тем самым структурную проблему избыточных промышленных мощностей. Противники налога утверждали, что налог ограничит способность менеджмента откладывать деньги на чёрный день, поработит бизнесменов перед банкирами и, что самое важное, затруднит планирование менеджерами расширения производства, способствующего экономическому росту. Бизнес ненавидел налог на нераспределенную корпоративную прибыль. В итоге Конгресс прислушался к критикам и значительно смягчил первоначальное предложение Рузвельта, установив ставку налога от 7 до 27 процентов и в значительной степени освободив от него малые предприятия. Но окончательный закон все же установил принцип, согласно которому нераспределенная прибыль может облагаться налогом. В залах заседаний корпораций от Уолл-стрит до Золотых ворот усилились страх и ненависть к Рузвельту.

Впереди было ещё много интересного. 27 июня 1936 года Рузвельт принял президентскую номинацию от Демократической партии в памятной речи, которая транслировалась на всю страну с филадельфийского поля Франклина.[486] «Филадельфия — хороший город для написания американской истории», — начал он и продолжил сравнивать борьбу патриотов против политического самодержавия в 1776 году с его собственной борьбой против «экономических роялистов» 160 лет спустя. «Нужные люди — несвободные люди», — провозгласил он и заявил, что экономическое неравенство делает бессмысленным политическое равенство. До «Нового курса», обвинял он, «небольшая группа людей сосредоточила в своих руках почти полный контроль над чужой собственностью, чужими деньгами, чужим трудом — чужими жизнями. Для слишком многих из нас жизнь перестала быть свободной; свобода перестала быть реальной; люди больше не могли стремиться к счастью».

«Против подобной экономической тирании, — продолжал Рузвельт, — американский гражданин может апеллировать только к организованной силе правительства». Затем, в лирической речи, которая ещё долго будет звучать в американском политическом ораторском искусстве, он сказал:

Для Моули это было слишком. За ужином с Рузвельтом в семейной столовой Белого дома за три дня до филадельфийской речи Моули предложил президенту взять примирительный тон в своём предстоящем обращении, что вызвало ожесточенную перепалку между двумя мужчинами. Рузвельт высмеял Моули за его «новых, богатых друзей». Моули ответил с жаром, и Рузвельт стал огрызаться. «В первый и единственный раз в жизни я увидел, как президент забыл о себе как о джентльмене», — вспоминал один из гостей ужина. «Мы все чувствовали себя неловко… Это было тяжелое испытание для всех нас, и мы почувствовали облегчение, когда ужин наконец закончился».[488]

Дружба Моули с президентом фактически закончилась в тот же вечер. Другие бывшие союзники уже расстались с Рузвельтом. Эл Смит заявил на банкете Лиги свободы в вашингтонском отеле Mayflower в январе 1936 года, что он, вероятно, «уйдёт на прогулку» во время ноябрьских выборов. Он сравнил «Новых курсовиков» с Марксом и Лениным, а также с Норманом Томасом. Он обвинил Рузвельта в том, что тот передал правительство в руки мечтательных профессоров и кровожадных социальных работников. «Кто такой Икес?» — спрашивал он. «Кто такой Уоллес? Кто такой Хопкинс, и, во имя всего святого и доброго, кто такой Тагвелл и откуда он взялся?»[489]

Не обращая внимания на это нападение со стороны своего старого политического товарища, Рузвельт усилил натиск. Когда республиканцы выдвинули кандидатом в президенты скромного и добродушного губернатора Канзаса Альфа Лэндона, которого называли «канзасским Кулиджем», а на самом деле он был умеренно либеральным наследником старой традиции «Булл Мус», Рузвельт в основном проигнорировал его. Особенно он игнорировал обещание республиканской платформы «использовать налоговую власть для увеличения доходов, а не для карательных или политических целей». Вместо этого он вел кампанию против «жадности» и «автократии». Деловые круги ответили огнём. Они привели Рузвельта в холодную ярость в конце президентской кампании, когда некоторые работодатели распространили среди зарплатных чеков сообщения о том, что новая система социального обеспечения потребует от всех участников носить на шее идентификационные жетоны из нержавеющей стали и что «нет никаких гарантий», что работники когда-нибудь увидят, как их налоговые отчисления с зарплаты, которые должны были начаться 1 января 1937 года, вернутся к ним в качестве пенсий по старости. Разгневанный, Рузвельт начал сравнивать себя с Эндрю Джексоном, президентом, который первым продемонстрировал политическую силу популистского стиля. «Абсолютно верно», — сказал Рузвельт, — что противники Джексона «представляли те же социальные взгляды и те же элементы населения, что и наши».[490]

Завершив свою президентскую кампанию длинной речью по Северо-Востоку, особенно по промышленным районам Пенсильвании, Новой Англии и Нью-Йорка, Рузвельт довел свой политический джихад до кульминации в нью-йоркском Мэдисон-сквер-гардене вечером 31 октября 1936 года. Наклонившись к микрофону после бурной тринадцатиминутной овации, Рузвельт обвинил своих «старых врагов»: спонсоров и бенефициаров «деловой и финансовой монополии, спекуляции, безрассудного банковского дела, классового антагонизма, наживы на войне» — короче говоря, «организованные деньги». Голосом, который даже сочувствующий историк называет «жестким, почти мстительным», Рузвельт продолжал: «Никогда ещё за всю нашу историю эти силы не были так едины против одного кандидата, как сегодня. Они единодушны в своей ненависти ко мне, и я приветствую их ненависть». Толпа взорвалась. «Я хотел бы сказать о своей первой администрации, — продолжал Рузвельт, — что в ней силы эгоизма и жажды власти встретили свой отпор. Я хотел бы, чтобы об этом сказали…» Толпа взорвалась от нетерпения. «Подождите! Я хочу, чтобы о моей второй Администрации сказали, что в ней эти силы встретились со своим хозяином». На полу арены начался бедлам, когда пристрастная публика разразилась одобрительным рёвом. Но зрелище в Мэдисон Сквер Гарден обеспокоило и других наблюдателей за президентской кампанией. «Вдумчивые граждане, — размышлял Моули, — были ошеломлены жестокостью, напыщенностью, голой демагогией этих предложений. Никто из тех, кто просто прочитал их, не может даже наполовину понять смысл, переданный каденциями голоса, который их произнёс… Я начал задаваться вопросом, — размышлял Моули, — не начал ли он считать, что доказательством достоинств той или иной меры является степень её оскорбления деловыми кругами».[491]

Почему Рузвельт это сделал? — спросил себя Моули. Почему в 1935 и 1936 годах президент из кожи вон лез, чтобы разозлить бизнесменов? Почему он отверг совет Роя Говарда о том, что «не может быть настоящего восстановления экономики, пока страхи бизнеса не будут развеяны», и вместо этого стал настойчиво провоцировать бизнес и усиливать его тревогу? Эти вопросы не имеют простых ответов, если, подобно Моули и Говарду, исходить из того, что восстановление экономики было главным приоритетом Рузвельта. Но если признать, что прочные социальные реформы и долговременная политическая перестройка были, по крайней мере, одинаково важными пунктами в повестке дня Рузвельта, то часть загадки снимается. В политическом плане Рузвельт мало что терял от отчуждения правых в 1936 году. Реформы 1935 года уже отдалили многих консерваторов от «Нового курса». Опрос Гэллапа в 1936 году показал, что, хотя 53 процента потенциальных избирателей выступали за переизбрание Рузвельта, только 31 процент из тех, кто был внесен в список «Кто есть кто», что является справедливым показателем недовольства среди высших слоев общества. Реальная опасность заключалась в том, что Рузвельту не удастся сдержать и направить в нужное русло неспокойные силы, кипевшие слева от него. Там, в иммигрантских кварталах дымящих городов, омываемых голосом радиопристава, и в захудалых сельских районах, где фермеры-одиночки будоражили мечту «Каждый человек — король», были зачатки постоянного демократического политического большинства, которое защитит «Новый курс» и, возможно, даже расширит его, или бесконечных волнений, которые сделают невозможным ответственное управление ни для Рузвельта, ни для кого-либо другого.[492]

Не последнюю роль в беспокойстве Рузвельта играла партия Союза, созданная в июне 1936 года таунсендитами, отцом Кофлином и самозваным преемником убитого Хьюи Лонга, бывшим проповедником «Учеников Христа» и организатором клубов Лонга «Разделим наше богатство» Джеральдом Л. К. Смитом. Как оратор Смит затмил даже самого легендарного Лонга. Высокий, красивый и энергичный, Смит, по словам Г. Л. Менкена, был «самым дерзким и отвратительным, самым громким и похотливым, самым смертоносным и проклятым оратором, которого когда-либо слышали на этой или любой другой земле… чемпионом всех эпох по отсасыванию сисек». Он завораживал аудиторию своими призывами «срывать эти огромные кучи золота, пока не появится настоящая работа, не маленькая работа для старой свиноматки, черноглазой горошины, а настоящие деньги, бифштекс с подливкой, Chevrolet, Ford в гараже, новый костюм, Томас Джефферсон, Иисус Христос, красная, белая и синяя работа для каждого человека». Свои политические митинги он обычно завершал молитвой: «Подними нас из этой нищеты, Господи, из этой бедности, подними нас, стоящих здесь в рабстве сегодня вечером… Из земли рабства в землю молока и меда, где каждый человек — король, но никто не носит корону. Аминь». Когда партия Союза выдвинула на пост президента конгрессмена от Северной Дакоты Уильяма Лемке, Кофлин заявил, что обеспечит Лемке не менее девяти миллионов голосов или прекратит вещание. Никто не воспринял это заявление всерьез, но в некоторых штатах, предупреждали демократы, партия Союза может набрать до 20% голосов ирландцев-католиков, что достаточно, чтобы подорвать политическую силу рабочего класса, от которого зависело переизбрание Рузвельта.[493]

Чтобы привязать к себе потенциально взрывоопасных левых и уменьшить их способность к радикальным действиям, риторические нападки на бизнес были дешевой платой. Для борьбы с «сумасбродными идеями», — сказал Рузвельт репортеру во время дебатов о «налоге на богатство» в 1935 году, — «возможно, придётся бросить на съедение волкам сорок шесть человек, которые, по имеющимся данным, имеют доход свыше одного миллиона долларов в год. Этого можно добиться путем налогообложения». Но на самом деле налоговые предложения Рузвельта были скорее блефом, чем дубинкой. В действительности весь антипредпринимательский «радикализм» Рузвельта в 1936 году был тщательно срежиссированным политическим спектаклем, атакой не на саму капиталистическую систему, а на нескольких высокопоставленных капиталистов. Возможно, это была классовая война, как кричали критики Рузвельта, но это была лишь словесная война. Язвительные обвинения Рузвельта в адрес бизнеса в ходе кампании 1936 года не столько добавляли оскорбление к оскорблению, сколько заменяли оскорбление на оскорбление.[494]

Выступление Рузвельта, возможно, и обошлось невысокой политической ценой, но оно потребовало высокой цены другого рода. Бывший «мозгоправ» Адольф Берл оценил эту цену в психологических терминах как «разрушенную мораль» в деловом сообществе, но Берл также признал, что состояние деловой морали — то, что Гувер называл «уверенностью» бизнеса — имело тяжелые последствия для восстановления экономики. «В отсутствие крупной государственной программы собственности», — размышлял Берл, — не было «класса или группы, к которым мы могли бы обратиться за экономическим лидерством».[495] И все же на данный момент Рузвельт, казалось, был готов ослабить свои усилия по восстановлению экономики, чтобы закрепить свои политические успехи.

3 НОЯБРЯ нация проголосовала. Результаты необычайно наглядно продемонстрировали политическую проницательность стратегии Рузвельта. В иммигрантских районах крупных промышленных городов, где многие люди никогда не голосовали до Депрессии и где политическая лояльность традиционно менялась, явка выросла почти на треть по сравнению с 1932 годом, и избиратели в подавляющем большинстве отдали свои голоса Рузвельту и демократам. Это не было случайностью. Рузвельт старательно завлекал этих избирателей, и его заманивание принимало разные формы. Огромное электоральное большинство Рузвельта, составившее почти двадцать восемь миллионов голосов, стало результатом его риторических выпадов в адрес правых, а также благодарности за помощь по безработице и перспективные преимущества системы социального обеспечения. Он также свободно и сознательно использовал самую старую монету политического обмена — патронаж. В рамках «Нового курса» рабочие места по программам CWA и WPA предоставлялись не только материально нуждающимся, но и политически нужным людям. Рузвельт оказывал и другие услуги. Каждое четвертое из его назначений в судебные органы доставалось католикам, что более чем в шесть раз превышало уровень назначений католиков в федеральные органы власти за десятилетие его предшественников-республиканцев на посту президента. Афроамериканцы, где они могли голосовать, также выражали свою политическую благодарность не только за рабочие места в WPA, но и за широко разрекламированную заботу Элеоноры Рузвельт. Трудовые профсоюзы, особенно быстро растущие промышленные профсоюзы, активно наращивавшие свои мускулы после принятия закона Вагнера, внесли свой вклад в предвыборную кампанию Рузвельта и проголосовали за него в огромном количестве. Сам характер многих инициатив «Нового курса» создавал политическую лояльность прямыми, ощутимыми способами.

Как позже сказал политический обозреватель Майкл Бароун: «„Новый курс“ изменил американскую жизнь, изменив отношения между американцами и их правительством. В 1930 году федеральное правительство потребляло менее 4% валового национального продукта; за исключением почтового ведомства, оно было удалено от жизни простых людей. К 1936 году федеральное правительство потребляло 9% ВНП, а через WPA было занято 7% рабочей силы; оно было живым присутствием по всей стране». Это присутствие означало голоса. Например, четыре миллиона домовладельцев, чья собственность была спасена Корпорацией кредитования владельцев домов, и ещё многие миллионы людей, чьи банковские сбережения были защищены Федеральной корпорацией страхования депозитов, также были в значительном политическом долгу перед Франклином Рузвельтом.[496] Результаты выборов были беспрецедентными. Рузвельт, как сразу стало ясно, создал основу для новой и потенциально прочной политической коалиции. Ему удалось привлечь на свою сторону огромное большинство в промышленных городах, населенных рабочим классом, все из которых, кроме двух, были демократическими. Партия Союза набрала жалкие 882 000 голосов — убедительное свидетельство того, что Рузвельт успешно кооптировал как программу, так и риторику левых, а также отсутствие Хьюи Лонга на сцене. Не менее жалкими были результаты республиканцев. Лэндон собрал шестнадцать миллионов голосов избирателей, но получил голоса выборщиков только в двух штатах, что заставило политиков переделать старую политическую пилу о предсказательной силе президентских предпочтений в Мэне. Демократы теперь злорадствовали, что «как Мэн, так и Вермонт». Среди жертв оползня Рузвельта оказался и почтенный избирательный опрос Literary Digest (а вскоре и сам Literary Digest), который довольно точно предсказал результаты нескольких предыдущих президентских выборов и предсказал победу Лэндона в 1936 году. Но на этот раз «Дайджест» допустил роковую ошибку, опросив людей, чьи имена фигурировали в телефонных справочниках и списках регистрации автомобилей, что невольно привело к перекосу выборки в сторону относительно обеспеченных избирателей.[497]

Для Рузвельта выборы стали славным и громким триумфом. Его перевес над Лэндоном в коллегии выборщиков составил 523–8 голосов, что стало самым значительным результатом за более чем столетие, со времен перевеса Джеймса Монро над Джоном Куинси Адамсом (231–1) в 1820 году. В Палате представителей демократы заняли 331 место, оставив республиканцам лишь 89. В новом Сенате демократам досталось 76 мест — настолько много, что двенадцать новичков-демократов должны были занять места на традиционно республиканской стороне прохода. Значительное большинство губернаторских должностей теперь также находилось в руках демократов. То, что Уильям Аллен Уайт сказал о Рузвельте после выборов в Конгресс в 1934 году, теперь было как никогда верно: «Он был практически коронован народом».[498]

Что будет делать Рузвельт с этим громким мандатом и со всей этой политической властью? Вскоре нация получила ответ. За три четверти века до этого Авраам Линкольн в своей второй инаугурационной речи отвлекся от непосредственного политического кризиса, связанного с отделением, который занимал его первую инаугурацию, и остановился на упрямом моральном зле рабства. Он поклялся продолжать войну «до тех пор, пока каждая капля крови, пролитая плетью, не будет оплачена другой, пролитой мечом». Так и Рузвельт во время своей второй инаугурации преуменьшил значение чрезвычайной ситуации, вызванной депрессией. Вместо этого он говорил о непреходящем зле, которое он предлагал победить во время своего второго срока. Став первым президентом, инаугурация которого состоялась в январе, 20 января 1937 года Рузвельт окинул взглядом мокрую от дождя толпу, собравшуюся у восточного фасада Капитолия, и изложил манифест своей второй администрации:

Это была благородная цель и прекрасное испытание прогрессом, провозглашенное с ясностью и страстью американским лидером, наделенным, как никто до него, полномочиями воплотить своё видение в жизнь. Но с наступлением нового 1937 года Рузвельт столкнулся с будущим, которое таило в себе опасности, не поддающиеся даже его волшебному расчету.