Свобода от страха. Американский народ в период депрессии и войны, 1929-1945

12. Что сделал «Новый курс»

Не с грохотом, а с хныканьем «Новый курс» прекратил своё существование в 1938 году. Ежегодное послание Рузвельта к Конгрессу в январе 1939 года стало первым, в котором он не предложил новых социальных и экономических программ. «Теперь мы прошли период внутреннего конфликта, связанного с запуском нашей программы социальных реформ», — объявил он. «Теперь все наши силы могут быть направлены на активизацию процессов восстановления, чтобы сохранить наши реформы».[620] Как оказалось, восстановление ожидало не высвобождения новых сил «Нового курса», а развязывания псов войны. Однако конец реформ вряд ли означал конец социальных и экономических изменений, равно как и конец преследования тех целей, которые отстаивал «Новый курс», особенно цели обеспечения безопасности. Когда после войны наконец наступило восстановление — восстановление, положившее начало самой процветающей четверти века, которую когда-либо знала Америка, — оно пришло к экономике и стране, которые «Новый курс» коренным образом изменил. Действительно, достижения годов «Нового курса», несомненно, сыграли свою роль в определении степени и продолжительности послевоенного процветания.

Эпоха реформ могла бы закончиться в 1938 году, но стоит вспомнить, как много реформ уже произошло к тому времени. За пять лет «Нового курса» было проведено больше социальных и институциональных изменений, чем за практически любой сравнимый отрезок времени в прошлом страны. Перемены всегда противоречивы. Изменения такого масштаба, как «Новый курс», оказались бесконечно противоречивыми. Дебаты об историческом значении «Нового курса», его идеологической идентичности и политических, социальных и экономических последствиях продолжаются уже более полувека. Реформы Рузвельта стали неизбежным камнем преткновения в американских политических спорах, талисманом, на который ссылаются все стороны, чтобы оправдать или осудить в зависимости от случая, эмблемой и барометром отношения американцев к правительству как таковому. Так что же именно сделал «Новый курс»?

Начнём с того, что «Новый курс», помимо очевидной неспособности обеспечить экономический подъем, ничего не сделал. Несмотря на многочисленные мифы и риторику «Нового курса», он не привел к существенному перераспределению национального дохода. Структура доходов в Америке в 1940 году была очень похожа на структуру доходов в 1930 и, тем более, 1920 годах.[621] Экономический прилив Депрессии подточил все лодки, но в целом они сохранили свои относительные позиции; то небольшое выравнивание доходов, которое имело место, было вызвано скорее снижением отдачи от инвестиций в условиях Депрессии, а не перераспределительной налоговой политикой. Кроме того, за незначительными исключениями, такими как электроэнергетический бизнес TVA, «Новый курс» не бросил вызов фундаментальному постулату капитализма: частной собственности на средства производства. В отличие от практически всех других индустриальных обществ, будь то коммунистическое, социалистическое или капиталистическое, в Америке «Нового курса» не появилось ни одного значительного государственного предприятия.

Также часто говорят, что «Новый курс» не соответствовал никакой ранее существовавшей идеологической программе и что он так и не породил представителя, даже Франклина Рузвельта, который смог бы систематически изложить социальную и экономическую философию «Нового курса». И тогда, и позже критики утверждали, что под тентом «Нового курса» Рузвельта боролось так много противоречивых импульсов, что искать систему и согласованность было бы глупостью. Это обвинение неоднократно звучало в оценках, подчеркивающих разношерстную интеллектуальную родословную «Нового курса», его невероятно многочисленную электоральную базу, его политический прагматизм, его многочисленные промискуитет, непоследовательность, противоречия, неувязки и провалы.[622] Какое единство плана или цели, спрашивается, можно было найти в администрации, которая в разное время возилась с инфляцией и контролем цен, с дефицитными расходами и балансировкой бюджета, картелизацией и разрушением доверия, поощрением потребления и запугиванием инвестиций, сокращением фермерских площадей и мелиорацией, проектами государственной занятости и принудительным изъятием из трудовых резервов? «С экономической точки зрения, — справедливо заключает один историк, — „Новый курс“ был оппортунистическим в великой степени».[623]

И все же, освещенный суровым фонарем истории, «Новый курс», как видно, оставил после себя набор институциональных механизмов, представляющих собой более последовательную схему, чем та, о которой мечтают многие философы. Эту схему можно резюмировать одним словом: безопасность — безопасность для уязвимых слоев населения, конечно, к чему так призывал Рузвельт в своей кампании по принятию Закона о социальном обеспечении 1935 года, но также безопасность для капиталистов и потребителей, для рабочих и работодателей, для корпораций и ферм, домовладельцев, банкиров и строителей. Безопасность рабочих мест, безопасность жизненного цикла, финансовая безопасность, рыночная безопасность — как бы её ни определяли, достижение безопасности было лейтмотивом практически всех попыток «Нового курса». Безусловно, Рузвельт стремился к расширению национального государства как главного инструмента безопасности и стабильности, которые он надеялся привнести в американскую жизнь. Но, по легенде, большая часть безопасности, которую «Новый курс» вплел в ткань американского общества, зачастую была вшита удивительно тонкой рукой, а не просто навязана кулаком властного государства. И, за исключением сельскохозяйственных субсидий и пенсий по старости, она обычно не покупалась на деньги налогоплательщиков. Нигде искусный дизайн программы безопасности «Нового курса» не был так очевиден, как в финансовом секторе.

НА ОКОНЕЧНОСТИ ОСТРОВА Манхэттен, к югу от улицы, проложенной вдоль линии, где первые голландские поселенцы построили стену для защиты от мародерствующих индейцев, бьется самое сердце американского капитализма. Глубоко в урбанистических каньонах старого голландского города расположена Нью-Йоркская фондовая биржа, откуда пришёл первый вестник наступления депрессии. Когда Великий крах 1929 года прокатился по финансовой системе, уничтожив миллиарды долларов стоимости активов и вынудив банки закрыться, он поднял мощный крик о реформе Уолл-стрит — места, которое рано и поздно осаждали угрожающие орды, возмущенные его якобы неумеренной властью. «Новый курс» прислушался к этому призыву. Среди его первых инициатив была реформа американского финансового сектора, включая банки и рынки ценных бумаг. Чего же удалось добиться?

Столкнувшись с фактически полным крахом банковской системы в 1933 году, «Новый курс» оказался перед выбором. С одной стороны, он мог попытаться национализировать систему или, возможно, создать новый государственный банк, который в конечном итоге грозил бы вытеснить из бизнеса все частные банки. С другой стороны, он мог бы удовлетворить давние просьбы крупных банков-денежных центров, особенно тех, что располагались на Уолл-стрит, ослабить ограничения на филиалы и межштатные банковские операции, разрешить слияния и консолидации и тем самым способствовать возникновению высококонцентрированной частной банковской индустрии с несколькими десятками влиятельных учреждений, занимающихся банковским бизнесом в стране. Именно так обстояли дела в большинстве других промышленно развитых стран. Но «Новый курс» не сделал ни того, ни другого. Вместо этого он оставил на месте поразительно многочисленную и локализованную американскую банковскую систему, но при этом произвел одно важное структурное изменение и ввел один ключевой новый институт.

Структурные изменения, предусмотренные банковским законом Гласса-Стиголла от 1933 года, должны были отделить инвестиционные банки от коммерческих, тем самым обезопасив сбережения вкладчиков от риска их использования в высокоспекулятивных целях. Этим же законом была создана новая организация — Федеральная корпорация страхования банковских вкладов (FBDIC, позднее просто FDIC). Гарантируя индивидуальные банковские вклады на сумму до пяти тысяч долларов (позднее эта сумма была увеличена) и финансируемая за счет минимальных взносов учреждений-членов Федеральной резервной системы, FDIC навсегда избавила банки и вкладчиков от страшной психологии банковских «бегств», или паники. Эти две простые меры не навязывали американскому банковскому делу новый сложный аппарат регулирования и не влекли за собой ощутимых расходов ни для налогоплательщиков, ни для банков-членов. Но они привнесли беспрецедентную стабильность в американскую банковскую систему. Банкротства банков, которые происходили сотнями в год ещё до начала депрессии, в десятилетия после 1933 года составляли менее десяти в год.

Если главными проблемами банковской системы были спекуляции и недостаток доверия вкладчиков, то кардинальным недугом тесно связанной с ней индустрии ценных бумаг было невежество. Всепроникающее, системное невежество покрывало Уолл-стрит, как вечный североатлантический туман до «Нового курса», сильно мешая эффективной работе рынков ценных бумаг и делая их уязвимыми для всевозможных злоупотреблений. Уолл-стрит до 1930-х годов была поразительно скудной на информацию средой. Многие компании, чьи ценные бумаги обращались на бирже, не публиковали регулярных отчетов или выпускали отчеты, данные в которых были настолько произвольно отобраны и капризно проверены, что были практически бесполезны. Именно это обстоятельство давало такую огромную власть горстке инвестиционных банкиров, таких как Дж. П. Морган, поскольку они обладали фактической монополией на информацию, необходимую для принятия обоснованных финансовых решений.[624] Особенно на вторичных рынках, где достоверная информация была практически недоступна для рядового инвестора, открывались широкие возможности для инсайдерских манипуляций и диких спекуляций. «На этом рынке легко делать деньги», — признался своему партнеру пронырливый спекулянт Джозеф П. Кеннеди в благодатные дни 1920-х годов. «Нам лучше войти, пока не приняли закон, запрещающий это».[625]

В рамках «Нового курса» был принят закон против этого, а затем Джозефу П. Кеннеди было поручено претворить этот закон в жизнь — выбор, который часто сравнивают с помещением лисы в курятник или с поимкой вора. В 1934 году Кеннеди стал первым председателем новой Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC), одного из четырех новых регулирующих органов, созданных в рамках «Нового курса».[626] Полномочия SEC вытекали из законов, которые были так необходимы, но так запутанно техничны, что конгрессмен от Техаса Сэм Рэйберн признался, что не знает, «принимаются ли законы так легко, потому что они чертовски хороши или потому что чертовски непонятны». Однако несколько лет спустя Рэйберн признал, что Комиссия по ценным бумагам и биржам, отчасти благодаря тому, что она начала работать под руководством Кеннеди, стала «самой сильной комиссией в правительстве». В исследовании, посвященном федеральной бюрократии, которую курировал Герберт Гувер, SEC была названа «выдающимся примером независимой комиссии в её лучшем проявлении».[627]

При всей сложности законодательных актов, регулирующих деятельность Комиссии по ценным бумагам и биржам, полномочия Комиссии заключались, в основном, всего в двух положениях, оба из которых были гениально просты. Первое требовало раскрытия подробной информации, такой как балансовые отчеты, отчеты о прибылях и убытках, а также имена и вознаграждения должностных лиц компаний, о фирмах, чьи ценные бумаги находились в открытой продаже. Вторая требовала проверки этой информации независимыми аудиторами с использованием стандартных бухгалтерских процедур. Эти меры одним махом положили конец монополии Морганов и им подобных на инвестиционную информацию. Теперь Уолл-стрит была насыщена актуальными, доступными и сопоставимыми данными по фирмам и сделкам. Постановления Комиссии по ценным бумагам и биржам, несомненно, наложили на компании новые требования к отчетности. Они также значительно повысили статус профессии бухгалтера. Но вряд ли они представляли собой массовое наступление на теорию или практику капитализма свободного рынка. Напротив, правила SEC значительно повысили экономическую эффективность финансовых рынков, сделав решения о покупке и продаже хорошо обоснованными, при условии, что договаривающиеся стороны обращались к данным, которые теперь были так широко доступны. Это была не столько реформа, сколько рационализация капитализма в соответствии с утверждениями самого капитализма о том, как должны работать свободные рынки.

Жилищная политика «Нового курса» представляет собой, пожалуй, лучший пример методов стабилизации крупного экономического сектора путем введения новых элементов информации и надежности. По своей природе потенциальный спрос на жилье был большим, широко распространенным и способным обеспечить значительную занятость в бесчисленных населенных пунктах. Джон Мейнард Кейнс был не одинок в признании того, что жилье — это сектор с огромными перспективами для оживления экономики. Задолго до того, как Кейнс призвал Рузвельта положить яйца в корзину с жильем, Герберт Гувер в 1920-х годах покровительствовал движению «Лучшие дома для Америки». В 1931 году, когда строительство новых домов упало на 95% по сравнению с уровнем, существовавшим до 1929 года, он созвал национальную президентскую конференцию «Строительство домов и владение жильем». Само название конференции, особенно последнее словосочетание, говорило о том, что Гувер предпочитал именно такой подход к решению жилищного вопроса.[628]

Как и в банковском секторе, «Новый курс» стоял перед выбором в жилищной сфере. Он мог последовать совету Кейнса и поддержать предложения либералов из Конгресса, таких как Роберт Вагнер, о масштабных государственных жилищных программах по европейскому образцу, или же последовать примеру Гувера и искать меры по стимулированию частного строительства и индивидуального владения жильем. Несмотря на эксперименты с построенными правительством образцовыми сообществами, такими как так называемые Greenbelt Towns (из которых было построено только три), и на периодическое повиновение государственным жилищным программам (как в скромно финансируемом Национальном жилищном законе Вагнера-Стиголла 1937 года), «Новый курс» в основном принял и значительно продвинул подход Гувера. Два новых агентства, Корпорация займов для владельцев домов (HOLC) и Федеральная жилищная администрация (FHA), дополненные жилищной программой Администрации ветеранов после Второй мировой войны и созданием Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Fannie Mae) под эгидой RFC в 1938 году, реализовали жилищную программу «Нового курса».[629]

HOLC был создан в 1933 году как чрезвычайное агентство с двумя целями: защитить неплательщиков от лишения права выкупа и улучшить баланс кредитных учреждений путем рефинансирования нестабильных ипотечных кредитов. Благодаря широкой огласке HOLC остановил лавину дефолтов в 1933 году, но его долговременное наследие было более тихим делом. Подобно тому, как Комиссия по ценным бумагам и биржам США ввела стандартизированную практику бухгалтерского учета в индустрии ценных бумаг, HOLC, чтобы облегчить свои общенациональные кредитные операции, поощряла единые национальные методы оценки в индустрии недвижимости. FHA, созданная в 1934 году для страхования долгосрочных ипотечных кредитов примерно так же, как FDIC страховала банковские депозиты, сделала следующий логический шаг и определила национальные стандарты строительства домов. Создание Fannie Mae завершило аппарат жилищной программы «Нового курса». Fannie Mae предоставила кредитным учреждениям механизм для перепродажи своих ипотечных кредитов, тем самым повысив ликвидность кредиторов и сделав более доступными деньги для последующих раундов строительства. В совокупности стандартизация методов оценки и критериев строительства, а также ипотечное страхование и механизмы перепродажи, введенные «Новым курсом», устранили значительную часть рисков из сферы жилищного кредитования.

Сами FHA и Fannie Mae не строили домов и не выдавали займов, и им не удалось стимулировать значительные объемы нового строительства в 1930-е годы. Однако они создали институциональный ландшафт, в котором беспрецедентные объемы частного капитала смогли влиться в индустрию строительства жилья в годы после Второй мировой войны. Жилищная политика «Нового курса», ловко соединившая государственные и частные институты, продемонстрировала, что политическая экономия не должна быть игрой с нулевой суммой, в которой расширение государственной власти автоматически влечет за собой сокращение частных прерогатив. Когда война закончилась, оказалось, что эта «реформа» «Нового курса» не столько сдерживала или запугивала капитал, сколько освобождала его. И в конечном итоге она произвела революцию в образе жизни американцев.

До начала «Нового курса» только четыре американца из десяти жили в собственных домах. В 1920-х годах домовладельцы обычно платили за свои дома наличными или вносили очень большой первоначальный взнос, обычно не менее 30 процентов. Стандартная ипотека предлагалась местным учреждением с очень ограниченной зоной обслуживания, срок погашения составлял от пяти до десяти лет, процентная ставка достигала 8 процентов, а по окончании срока действия ипотеки требовался крупный «шаровой» платеж или рефинансирование. Неудивительно, что в таких условиях большинство американцев снимали жилье. «Новый курс» изменил ситуацию. Единые процедуры оценки позволили кредиторам быть гораздо более уверенными в базовой стоимости заложенной недвижимости. Страхование FHA позволило им меньше беспокоиться о том, что кредиты окажутся плохими. Как следствие, кредиторы стали принимать первоначальные взносы в размере 10 процентов и предлагать тридцатилетние полностью амортизированные ипотечные кредиты с равномерными ежемесячными платежами. Процентные ставки по ипотечным кредитам также снизились, поскольку уменьшился элемент риска. Наконец, стандартизированные на национальном уровне стандарты оценки и строительства, а также национальный рынок ипотечных бумаг Fannie Mae позволили средствам перетекать из регионов с историческим избытком капитала в регионы с историческим его дефицитом — то есть из городов в пригороды и с северо-востока на юг и запад.

Короче говоря, «Новый курс» создал аппарат финансовой безопасности, который позволил частным деньгам построить послевоенные пригороды и солнечный пояс. Частные деньги строили частные дома. Через четыре десятилетия после «Нового курса» почти две трети американцев жили в домах, принадлежащих владельцам. Только 1 процент, как правило, беднейшие из бедных, жили в общественном жилье. Для сравнения, в Англии Джона Мейнарда Кейнса в первые послевоенные годы почти половина населения жила в государственном жилье, как и более трети населения Франции.[630]

В ФИНАНСОВОМ И ЖИЛИЩНОМ СЕКТОРАХ «Новый курс» создал структуры стабильности с помощью изобретательно простых приёмов стандартизации и распространения соответствующей информации, а также введения общеотраслевых схем самострахования, которые успокоили нервные рынки и обеспечили надежные гарантии для капитала. Во многих других отраслях техника «Нового курса» была менее искусной; она сводилась к подавлению конкуренции или, по крайней мере, к смягчению её разрушительных последствий. Но везде цель была одна: создать уникальную американскую систему относительно безрискового капитализма.

«Новый курс» применил свою самую грубую версию антиконкурентного подхода к хронически нестабильному сельскохозяйственному сектору. Там он сдерживал дестабилизацию конкуренции с помощью нечестного приёма — просто платить производителям за то, чтобы они не производили, не допуская на рынок излишки, снижающие цены. Та же логика обязательного и даже субсидируемого сокращения конкуренции проявилась и в обращении «Нового курса» с рынками труда. Франклин Рузвельт ратовал за социальную справедливость в своих кампаниях по принятию Закона о социальном обеспечении и Закона о справедливых трудовых стандартах, и он тоже добился немалой справедливости. Но эти законы также сформировали политику в области трудовых ресурсов, которая имела почти такое же отношение к стабильности, как и к социальной справедливости. Запрет на детский труд в сочетании с практически обязательным выходом на пенсию в возрасте шестидесяти пяти лет законодательно сократил размер трудового резерва и, следовательно, снизил конкуренцию в сфере оплаты труда. Пенсионерам, по сути, платили за то, чтобы они не работали, точно так же, как фермерам платили за то, чтобы они не производили (хотя всем пенсионерам, кроме первого поколения Social Security, якобы платили из их собственных принудительных сбережений, в то время как фермеры недвусмысленно черпали свои субсидии из общих доходов казны). Закон о справедливых трудовых стандартах, а также общеотраслевая переговорная сила новых профсоюзов CIO также установили широкие границы заработной платы и тем самым ещё больше снизили способность работодателей и работников конкурировать за счет снижения стоимости труда.

В некоторых отраслях новые комиссии по регулированию стали упорядоченными форумами, где можно было договориться о правилах конкуренции и мирно урегулировать столкновение интересов. Убедительным примером такого метода является Национальный совет по трудовым отношениям. В других сферах, например, в крупных инфраструктурных отраслях, таких как транспорт, связь и энергетика, а также в секторах оптовой и розничной торговли, «Новый курс» добивался стабильности путем прямого ограничения ценовой и затратной конкуренции, часто путем ограничения новых участников. Совет по гражданской аэронавтике, созданный в 1938 году, выполнял эти функции для зарождающейся отрасли авиаперевозок; Межгосударственная торговая комиссия — для старой железнодорожной отрасли, а после принятия в 1935 году Закона об автоперевозчиках — и для грузовиков. Федеральная комиссия по связи, появившаяся на свет в 1934 году, занималась тем же самым для телефонов, радио и, позднее, телевидения; Федеральная комиссия по энергетике, хотя и с большим трудом, — для добычи нефти и газа. Федеральная торговая комиссия, получившая новые полномочия благодаря двум законам «Нового курса» о «честной торговле», была призвана ограничивать ценовую конкуренцию в розничной и оптовой торговле. (Закон Робинсона-Патмана 1936 года запрещал сетевым магазинам делать скидки ниже определенного уровня, чтобы оградить «мам и пап» от агрессивного ценового давления со стороны гигантов с большими объемами продаж. Закон Миллера-Тайдингса 1937 года узаконил контракты на поддержание цен между оптовиками и их дистрибьюторами, что позволило стабилизировать цены на товары известных национальных брендов).

Создание этого набора антиконкурентных и регулирующих инструментов часто критикуется как неадекватный ответ на Великую депрессию. Экономический историк Питер Темин, например, пишет, что «„Новый курс“ представлял собой попытку решить макроэкономические проблемы с помощью микроэкономических инструментов».[631] Это суждение основывается на предположении, что решение макроэкономической проблемы недостаточного спроса и высокой безработицы путем стимулирования экономического подъема было главным приоритетом «Нового курса». Безусловно, Рузвельт неоднократно заявлял, что именно это является его целью. Но если действия говорят громче слов, то справедливо будет заключить, что, возможно, не по заявленной цели, но наверняка на практике, главной целью «Нового курса», по крайней мере до 1938 года, а в сознании Рузвельта, вероятно, и долгое время после этого, было не восстановление экономики, а структурная реформа. В конечном счете, реформа стала неизменным наследием «Нового курса».

Схема экономических реформ, которую создал «Новый курс», возникла в конкретных исторических обстоятельствах. Она также имела более последовательное интеллектуальное обоснование, чем принято считать. Его кардинальной целью было не уничтожение капитализма, а его дедоллатизация и одновременно более равномерное распределение его благ. Инициативы «Нового курса» в области регулирования были вызваны десятилетиями беспокойства по поводу избыточных мощностей и жестокой конкуренции — тех самых проблем, которые в XIX веке привели к разрушению первой великой национальной отрасли, железных дорог, и привели к созданию в 1887 году первой в стране регулирующей комиссии, Комиссии по межгосударственной торговле (ICC). На этом фоне Депрессия казалась сигналом к окончательному и неизбежному краху экономики, которая на протяжении как минимум пятидесяти лет страдала от перепроизводства и избытка конкуренции. Поэтому режим регулирования, введенный «Новым курсом», казался логическим продолжением тех мер по ограничению конкуренции, которые ICC впервые применила к железным дорогам полвека назад, и подходящей кульминацией пяти десятилетий порой диких экономических потрясений.

Эти взгляды нашли своё наиболее систематическое выражение в предвыборном обращении Франклина Рузвельта в 1932 году в клубе «Содружество» в СанФранциско. Как никакой другой документ, эта речь послужила хартией для экономической программы «Нового курса»:

Конечно, Администрация национального восстановления с её мерами по стабилизации производства и ограничению конкуренции цен и заработной платы была классическим институциональным выражением этой философии. Но даже после того, как в 1935 году NRA прекратила свою деятельность, сформировавшие её идеи продолжали лежать в основе усилий «Нового курса» по созданию нового «экономического конституционного порядка».

Это мышление опиралось на три предпосылки, две из которых были явными, а другая, как правило, неявной. Первой была мысль, столь ярко и неоднократно прозвучавшая в выступлении Рузвельта в Клубе Содружества, о том, что эпоха экономического роста закончилась. Упоминая о закрытии границы, Рузвельт, вторя знаменитому тезису Фредерика Джексона Тернера о 1890-х годах, предположил, что Депрессия не ознаменовала собой преходящий кризис, а стала предвестником смерти эпохи и рождения новой исторической эпохи. Многие другие «новые курсовики», от Рексфорда Тагвелла до молодых кейнсианцев, получивших известность во второй администрации Рузвельта, разделяли эту точку зрения. Она наложила глубокий отпечаток на их мысли вплоть до конца десятилетия депрессии. «Экономический кризис, с которым столкнулась Америка, не является временным», — писал экономист Лаухлин Карри своему начальнику Марринеру Экклзу в 1939 году. «Жестокость депрессии после 1929 года, — продолжал Карри, — на некоторое время заслонила тот факт, что произошли глубокие изменения хронического или светского характера».[633] Эти изменения, заключил Карри, заключались в появлении «зрелой» экономики, чья способность к росту была в значительной степени исчерпана. Поэтому лучшее, на что можно было надеяться, — это восстановление валового уровня производства конца 1920-х годов и более справедливое распределение потребительской способности, чтобы поддерживать этот уровень в течение неопределенного времени. Сам Рузвельт постоянно говорил, что его «целью» является увеличение национального дохода до «девяноста или ста» миллиардов долларов. «Когда — одному Господу известно», — заметил он журналистам в октябре 1937 года, — «но это вполне разумная цель».[634] По сравнению с национальным доходом, составлявшим в 1929 году почти 87 миллиардов долларов, это тоже была вполне скромная цель, цель, вдохновленная видением экономического восстановления, а не экономической экспансии.

Вторая предпосылка, лежавшая в основе политики «Нового курса», была тесно связана с первой и также прослеживалась в выступлении Рузвельта в Клубе Содружества. Это была идея о том, что частный сектор, предоставленный самому себе, никогда больше не будет способен генерировать достаточное количество инвестиций и рабочих мест для поддержания экономики даже на уровне 1920-х годов. Эта предпосылка стала отправной точкой для создания Администрации прогресса на производстве Гарри Хопкинса. И он, и Рузвельт предполагали, что WPA станет постоянно необходимой правительственной программой занятости. («Время… когда промышленность и бизнес смогут поглотить всех трудоспособных работников, — говорил Хопкинс в 1936 году, — кажется, становится все более отдалённым по мере совершенствования управления и технологий»).[635] Это же предположение о долгосрочной структурной недостаточности частного сектора в «зрелых» экономиках составило интеллектуальное ядро кейнсианского анализа. Ещё до того, как Кейнс дал этой идее полную формулировку, этот мотив яркой нитью проходил через труды профессиональных практиков «мрачной науки» в 1930-х годах. Элвин Хансен, гарвардский экономист, которому суждено было стать ведущим кейнсианцем Америки, решительно сформулировал эту идею в 1938 году в книге «Полная занятость или стагнация?», которая помогла популяризировать концепцию «светской стагнации» и одновременно утверждала, что государственные расходы необходимы для восполнения постоянных недостатков частного капитала.[636]

Третьей предпосылкой, определявшей экономическое мышление и политику «Нового курса», было предположение, менее осознанное, чем два других, но, тем не менее, сильно определяющее, что Соединенные Штаты являются экономически самодостаточной нацией. Эта концепция экономического изоляционизма лежала в основе откровенного заявления Рузвельта в его первой инаугурационной речи о том, что «наши международные торговые отношения…… являются по времени и необходимости второстепенными по отношению к созданию здоровой национальной экономики». Она легла в основу его инфляционных планов 1933 и 1934 годов. Она стала нитью, на которую была нанизана серия мер «Нового курса», от поддержки урожая до минимальной заработной платы и законодательства о фиксации цен. Когда Рузвельт говорил о «балансе» между американской промышленностью и сельским хозяйством или выдвигал требование, «чтобы доходы нашего работающего населения действительно увеличились настолько, чтобы создать рынки для поглощения этого возросшего производства», он явно представлял себе Америку, для которой не существовало бы иностранных рынков, не говоря уже об иностранных конкурентах.[637]

ИЗ ЭТИХ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ БЛОКОВ, состоящих из теории истории, концепции природы современной экономики и оценки уникального положения Америки в мире, «Новый курс» возвел институциональные леса, призванные обеспечить беспрецедентную стабильность и предсказуемость американской экономики. Со временем эта конструкция послужила решеткой, на которой послевоенная экономика разрослась, как кудзу, «лоза в милю за минуту», покрывшая большую часть Юга. Конечно, беспрецедентная экономическая жизнеспособность десятилетий после 1940 года была обусловлена многими факторами, не в последнюю очередь — бурным ростом дефицитных расходов, вызванным Второй мировой войной, а также длительным освобождением от иностранной конкуренции, которое результаты войны предоставили Соединенным Штатам. Но элементы финансовой надежности, умеренной конкуренции на рынках товаров, транспорта, связи, розничной торговли и труда, упорядоченных отношений между менеджментом и трудом и государственной поддержки хотя бы минимального уровня совокупного спроса, которые во многом обязаны «Новому курсу», несомненно, должны играть важную роль в любом комплексном объяснении результатов американской экономики в послевоенные четверть века.

Однако экономический рост в том виде, в котором его узнает последующее поколение, мало вписывался в амбиции «Нового курса», даже после робкого, ослабленного принятия Рузвельтом кейнсианского дефицита в 1938 году. Рузвельт до конца 1930-х годов не желал принимать участие в компенсационных расходах, достаточных для восстановления экономики до уровня, предшествовавшего депрессии, не говоря уже о её расширении. Он также не ослабил свои нападки на бизнес настолько, чтобы побудить капитал в полной мере воспользоваться стабилизирующими элементами, которые вводило в действие его собственное правительство. По иронии судьбы, он преуспел в создании структур стабильности, сохраняя на протяжении 1930-х годов, насколько это было возможно для бизнесменов, атмосферу неопределенности. Капитал может жить в условиях ограничений, но его терроризирует отсутствие безопасности. «Бизнес сейчас не решается строить долгосрочные планы, — писал глава Федерального резервного совета Нью-Йорка Марринеру Экклзу в 1937 году, — отчасти потому, что чувствует, что не знает, каковы будут правила игры».[638] Эти настроения широко разделяло деловое сообщество. В 1930-е годы бизнесменов пугали не столько правила, введенные «Новым курсом», сколько страх перед тем, какие новые и неизвестные провокации Рузвельт может ещё развязать. Когда Рузвельт наконец объявил о завершении фазы реформ «Нового курса» и когда война заставила правительство тратить средства в беспрецедентных масштабах, капитал был освобожден от оков, а экономика оживилась до такой степени, которую он и другие «новые курсовики» едва ли могли себе представить в десятилетие депрессии. И с тех пор американцы считали, что федеральное правительство играет не просто роль, а главную ответственность в обеспечении здоровья экономики и благосостояния граждан. Этот простой, но судьбоносный сдвиг в восприятии был самым новым во всём «Новом курсе», но и самым значимым.

КОНЕЧНО, не хлебом единым живо человечество. Любая оценка того, что сделал «Новый курс», была бы неполной, если бы она сводилась к анализу экономической политики «Нового курса» и не признавала бы замечательный набор социальных инноваций, питаемых экспансивным темпераментом Рузвельта.

Философ Уильям Джеймс однажды сказал, что мир не завершён и никогда не будет завершён. Не был закончен и «Новый курс», хотя в последующие годы некоторые ученые сетовали на его незавершенность, предполагаемую политическую робость и якобы преждевременную гибель.[639] Но в конечном итоге необходимо подчеркнуть не то, что не удалось сделать «Новому курсу», а то, как ему удалось сделать так много в уникально податливый момент середины 1930-х годов. Этот короткий промежуток лет, как теперь ясно, был одним из немногих эпизодов в американской истории, когда произошли существенные и длительные социальные изменения — когда страна была в заметной степени переделана. Американская политическая система, в конце концов, была специально построена в восемнадцатом веке, чтобы предотвратить легкое манипулирование ею из национальной столицы, чтобы, как говорил Джефферсон, связать правительства от бед цепями Конституции, особенно с помощью печально известной сдерживающей системы сдержек и противовесов. Поэтому неудивительно, что политический застой определяет «нормальное» состояние Америки. На этом фоне «Новый курс» выделяется не своими ограничениями и не своей безжалостностью, а смелостью своего видения и последующей масштабностью своего конечного достижения.

При всей своей мнимой непостижимости социальное видение Франклина Рузвельта было достаточно ясным. «Мы собираемся создать страну, — сказал он однажды Фрэнсис Перкинс, — в которой никто не будет обделен».[640] В этом неприукрашенном предложении Рузвельт высказался о непреходящем историческом значении «Нового курса». Как и его ветхий, уютный и непритязательный старый дом на обрыве над рекой Гудзон, «Новый курс» Рузвельта был гостеприимным особняком с множеством комнат, местом, где миллионы его сограждан могли наконец обрести ту степень безопасности, которой патриции Рузвельты пользовались по праву рождения.

Возможно, величайшим достижением «Нового курса» стало принятие в свои ряды зреющих иммигрантских общин, которые до 1930-х годов на протяжении целого поколения и более беспокойно копошились на задворках американского общества. Привлекая их в Демократическую партию и приближая к основному руслу национальной жизни, «Новый курс», даже не намереваясь этого делать, также освободил место для почти полностью нового института — промышленного профсоюза. Десяткам миллионов американцев, живущих в сельской местности, «Новый курс» предложил современные удобства — электричество, школы и дороги, а также непривычную финансовую стабильность. Пожилым людям и безработным он обещал гарантированный доход и спасенное достоинство, которое сопутствовало этому.

Чернокожим американцам «Новый курс» предлагал работу в ССС, WPA и PWA и, что, возможно, не менее важно, комплимент уважения со стороны по крайней мере некоторых федеральных чиновников. Ещё не пришло время для прямых федеральных действий, чтобы бросить вызов Джим Кроу и окончательно исправить преступления рабства и дискриминации, но более чем несколько «новых курсовиков» ясно дали понять, где лежат их симпатии, и спокойно готовились к лучшему будущему. По инициативе Элеоноры Рузвельт президент привлек афроамериканцев в правительство в небольшом, но беспрецедентном количестве. К середине 1930-х годов они периодически собирались в неформальном «чёрном кабинете», которым часто руководила несомненная Мэри Маклеод Бетьюн. Рузвельт также назначил первого чернокожего федерального судью Уильяма Хасти. Несколько министерств и ведомств «Нового курса», в том числе Министерство внутренних дел Икеса и Национальная молодежная администрация Обри Уильямса, включили в свои штаты советников по «негритянским делам».

В атмосфере «Нового курса» Рузвельта процветали десятки социальных экспериментов. Не все они были успешными, не всем суждено было продержаться долго, но всех их объединяла общая цель — построить страну, в которой никто не будет лишён основных благ и привилегий. Администрация по переселению создала образцовые поселения для перемещенных фермеров и беженцев из разрушенных промышленных городов, но лишь немногие из этих социальных экспериментов выжили, и вскоре они утратили свой характерный утопический характер. Администрация безопасности фермерских хозяйств содержала трудовые лагеря для мигрантов, в которых нашли приют тысячи семей, подобных Джоудам Джона Стейнбека. Управление долины реки Теннесси принесло электричество, а вместе с ним и промышленность, на хронически депрессивный верхний Юг. Бонневильское энергетическое управление начало делать то же самое для бассейна реки Колумбия на долгое время изолированном Тихоокеанском Северо-Западе. «Новый курс» также протянул руку признания коренным американцам. Закон о реорганизации индейцев от 1934 года — так называемый «индейский новый курс» — положил конец полувековой политике насильственной ассимиляции и отчуждения племенных земель и поощрил племена к созданию собственных органов самоуправления и сохранению традиций своих предков. Хотя некоторые индейцы осуждали эту политику как меру, направленную на то, чтобы сделать из коренных американцев музейные экспонаты, закон точно отразил последовательно инклюзивную этику «Нового курса».

«Новый курс» также оказывал помощь неимущим и покровительствовал искусству. Он строил дороги, мосты и больницы. Он даже стремился обеспечить безопасность самой земли, создав около двенадцати миллионов акров национальных парков, включая Олимпийский национальный парк в штате Вашингтон, Айл-Ройал на озере Верхнем, Эверглейдс во Флориде и Кингс-Каньон в Калифорнии. Она сажала деревья и боролась с эрозией. Она возвела мамонтовые плотины — Гранд-Кули и Бонневиль на реке Колумбия, Шаста на реке Сакраменто, Форт-Пек на реке Миссури, — которые, конечно, были укротителями рек и разрушителями природы, но также создателями рабочих мест и строителями регионов.

Прежде всего, «Новый курс» дал бесчисленному количеству американцев, у которых никогда не было ничего особенного, чувство безопасности, а вместе с ним и чувство причастности к своей стране. И все это без разрушения американской Конституции и раскола американского народа. В то время, когда отчаяние и отчуждение приводили другие народы под пяту диктатуры, это было немалым достижением.

Обозреватель Дороти Томпсон подвела итог достижениям Франклина Рузвельта в конце десятилетия депрессии, в 1940 году:

В конечном итоге Франклин Рузвельт добросовестно выполнял свои обязанности, говоря словами Джона Мейнарда Кейнса в 1933 году, «доверенного лица тех людей в каждой стране», которые верили в социальный мир и демократию. Он исправлял пороки Депрессии путем разумных экспериментов в рамках существующей социальной системы. Он предотвратил голое противостояние между ортодоксальностью и революцией. Бесценное значение этого достижения, несомненно, такое же, как и столбцы шифров, фиксировавших национальный доход и производство, должно быть учтено в любом окончательном подсчете того, что сделал «Новый курс».