Свобода от страха. Американский народ в период депрессии и войны, 1929-1945

11. Испытание Франклина Рузвельта

Гордость, гласит древняя мудрость, предшествует падению. В начале 1937 года Франклин Рузвельт имел все основания для гордости. В 1935 году он добился от Конгресса проведения эпохальных реформ. Он выиграл перевыборы в 1936 году с большим отрывом, чем любой президент за более чем столетие. Он привлек в Демократическую партию новые слои населения, создав электоральную коалицию огромной силы и прочности. А когда начался первый год его второго срока, экономика, которую он обещал оживить, продолжала подавать признаки избавления от наркоза депрессии. Рузвельт по понятным причинам испытывал удовлетворение от этих политических достижений и, по привычке политика, приписал себе заслугу и в экономическом пробуждении страны. В своей второй инаугурационной речи он, не без оснований и гордости, хвастался: «Наш прогресс в выходе из депрессии очевиден». И все же не успел закончиться 1937 год, как экономика и политическая удача президента упали на глубину, которой не касались со времен президентства Герберта Гувера.[548]

Даже в те дни, когда в начале 1937 года президент праздновал восстановление экономики, в его словах сквозило предчувствие. Его программа с самого начала включала в себя нечто большее, чем просто восстановление здоровья экономики.

Он также стремился провести долгосрочные реформы, изменить топографию американской экономической и социальной жизни, чтобы предотвратить будущие депрессии и надолго улучшить положение миллионов людей, которые были плохо обеспечены жильем, одеждой и питанием. В достижении этих целей он добился заметного прогресса в свой первый срок, не в последнюю очередь благодаря принятию законов о социальном обеспечении и о национальных трудовых отношениях.

Но эти достижения ещё не были надежными, как и его более масштабные цели. Экономический подъем, беспокоился он, хотя и был, безусловно, желанен сам по себе, мог оказаться политически преждевременным. Оно может ослабить мимолетные настроения в обществе, которые позволили ему проявить редкую президентскую инициативу, которой он пользовался в течение первого срока. Будущие конгрессы могут разрушить хрупкую конструкцию реформ, поспешно возведенную в чрезвычайной обстановке кризиса депрессии. Будущие президенты, даже либеральные, могут оказаться неспособными руководить своей партией и распоряжаться исполнительной властью так же эффективно, как это делал Рузвельт в 1933–1936 годах.

Самое зловещее, что угроза судебной недействительности нависла практически над всеми мерами «Нового курса», которые были приняты до сих пор. Верховный суд уже уничтожил многие реформаторские инициативы «ста дней», в частности NRA и AAA. Судебные иски, оспаривающие конституционность всех основных законодательных актов 1935 года — Закона о социальном обеспечении, Закона о национальных трудовых отношениях, Закона о холдинговых компаниях коммунального хозяйства, — проходили через судебную систему с началом 1937 года. У президента не было оснований полагать, что Верховный суд в конце концов одобрит его многочисленные нововведения, особенно если они больше не казались необходимыми для восстановления экономики.

И так много ещё не сделано. Оставалась «одна треть нации», чьи потребности только начали удовлетворяться. Достижения первого срока, сказал Рузвельт в своей инаугурационной речи, «были завоеваны под давлением более чем обычных обстоятельств… под гнетом страха и страданий». Тогда, по его словам, «время было на стороне прогресса». Но теперь, предупредил он, «симптомы процветания могут стать предвестниками катастрофы! Процветание уже проверяет стойкость нашей прогрессивной цели».[549]

Процветание как бедствие? В любое время для политика это была сущая ересь. В разгар Великой депрессии это казалось политической анафемой. Однако Рузвельт не в первый и не в последний раз размышлял о сложных взаимоотношениях между экономическим кризисом и политическими реформами. Ещё в 1924 году он писал соратникам-демократам, что час благоприятных возможностей для либерализма наступит не раньше, «чем республиканцы введут нас в серьёзный период депрессии и безработицы».[550] Так и случилось, катастрофическая депрессия и массовая безработица, масштабов которых Рузвельт не ожидал и не желал, дали больше поводов для либеральных достижений, чем он осмеливался предполагать. Теперь эти бедствия, казалось, отступают. С их исчезновением сезон политических реформ мог также подойти к концу.

В 1937 году Рузвельт снова и снова возвращался к этой теме, как в частном порядке, так и публично. В своём ежегодном послании Конгрессу в начале января он поставил законодателей в известность о том, что «наша и моя задача не заканчивается на депрессии», предвещая ещё более сильное предупреждение, которое он озвучил в своей инаугурационной речи несколькими неделями позже.[551] В феврале в личном письме Феликсу Франкфуртеру он выразил опасение, что «возвращение процветания в этот момент может притупить наши чувства».[552] Несколько месяцев спустя в беседе у камина он заявил, что правительство не может «перестать управлять только потому, что процветание вернулось на долгий путь».[553]

В начале своего второго срока Рузвельт был полон решимости нанести смелый удар. В тот момент, когда процветание ещё не полностью вернулось, он должен был защитить «Новый курс» и подготовить почву для дальнейших реформ. Он нанес удар по трем направлениям: по судебной системе, по Конгрессу и, в конечном счете, по элементам в своей собственной партии, особенно по её укоренившемуся южному крылу.

К НЕСЧАСТЬЮ, он начал с судебной системы. Совершив уникальный и в конечном итоге катастрофический политический просчет, Рузвельт начал свой новый срок с неожиданной атаки на один из самых священных американских институтов — Верховный суд.

5 февраля 1937 года Рузвельт обратился к Конгрессу со специальным посланием. Он попросил принять закон, который позволил бы президенту назначать в Верховный суд ещё одного судью — до шести новых назначений — за каждого действующего судью, отказавшегося уйти на пенсию в возрасте семидесяти лет. Кроме того, он просил предоставить ему право на аналогичной основе назначать до сорока четырех новых судей в федеральные суды низшей инстанции. Рузвельт объяснил, что эти изменения необходимы для повышения эффективности судебной системы путем освобождения от переполненных дел.

В составе Суда из девяти судей, который Рузвельт хотел расширить, не было ничего сакрального. В разные периоды истории Суда Конгресс указывал пять, шесть, семь и десять судей в качестве уставного состава Высшей судебной палаты. Но Рузвельт неуклюже пытался оправдать предлагаемые им изменения бездоказательными обвинениями в неэффективности и беспричинными, неубедительными намеками на дряхлость нынешних судей. «Пожилые или немощные судьи — предмет деликатного обсуждения, — признал Рузвельт, — склонны „избегать изучения сложных и изменившихся условий“. Постепенно новые факты становятся размытыми сквозь старые очки, приспособленные, так сказать, для нужд другого поколения; пожилые люди, полагая, что ситуация остается такой же, как и в прошлом, перестают изучать или интересоваться настоящим или будущим».[554]

В словах Рузвельта была доля правды. Средний возраст нынешних судей составлял семьдесят один год. Луис Брандейс был самым старшим — ему было восемьдесят. По иронии судьбы, пожилой Брандейс, а также Бенджамин Кардозо (шестьдесят шесть лет) и Харлан Фиск Стоун (шестьдесят четыре года) составляли наиболее последовательный либеральный блок Суда. Пресловутые консервативные «четыре всадника» были семидесятилетними: Джеймс К. Макрейнольдс (семьдесят пять лет), Джордж Сазерленд (семьдесят четыре года), Уиллис Ван Девантер (семьдесят семь лет) и Пирс Батлер (семьдесят лет). Главному судье Чарльзу Эвансу Хьюзу было семьдесят пять; он и Оуэн Дж. Робертс, молодой человек в суде, которому исполнился шестьдесят один год, составляли весомую часть голосов, обеспечивавших баланс сил.

Но ни эффективность, ни возраст не были реальной проблемой, и Рузвельт это знал. Как и вся страна. Обычно поддерживающая «Новый курс» газета New York World-Telegram осудила план Рузвельта как «слишком умный, слишком чертовски умный». Даже верный соратник Рузвельта Сэмюэл Розенман позже сетовал на «умность, слишком большую умность» плана Рузвельта.[555] Рузвельт предлагал изменить один из самых уважаемых и незыблемых американских институтов, созданный основателями и вошедший в национальную мифологию как балласт, на неизменный вес которого можно было рассчитывать для поддержания государственного корабля. Неисчислимый вред делу президента нанесло то, что он начал национальную дискуссию по этому взрывоопасному вопросу на откровенно неискренней ноте.

И все же причины раздражения Рузвельта по поводу суда были достаточно искренними. Он не назначил ни одного из девяти действующих судей; на тот момент он был первым президентом со времен Эндрю Джонсона, не выдвинувшим кандидатуру в Верховный суд. Его предшественник-демократ и бывший шеф Вудро Вильсон назначил либерала Брандейса и консерватора МакРейнольдса. Всех остальных назначили президенты-республиканцы, как и подавляющее большинство (почти 80 процентов) судей, заседавших в то время на всех уровнях федеральной судебной системы.[556] Хотя члены суда не были монолитными в своём мышлении, «Суд Мафусаила» регулярно создавал большинство, ядром которого были «четыре всадника», для принятия решений, которые угрожали всему, чего пытался достичь «Новый курс».

В самом широком смысле слова полномочия Суда вытекали из доктрины судебного контроля — понятия, не определенного в Конституции, но впервые заявленного Джоном Маршаллом в деле Марбери против Мэдисона в 1803 году, когда он утверждал, что Верховный суд обладает высшей властью определять смысл Конституции и устанавливать ограничения для законодательных действий. После этого доктрина пролежала без движения полвека и не возрождалась вплоть до дела Дреда Скотта в 1857 году. Но в десятилетия после Гражданской войны, когда законодательные органы штатов и федеральный Конгресс пытались установить контроль над стремительно развивающейся индустриальной экономикой, Суд все больше склонялся к тому, чтобы развязать законодателям руки. Чаще всего он ссылался на конкретное ограничение, основанное на неуловимой концепции материального надлежащего процесса.

На практике принцип материального права сводился к утверждению, что некоторые «материальные» права настолько неприкосновенны — особенно права собственности и права на заключение договоров, — что на них не распространяется ни один мыслимый «процесс» или закон. Хотя при обосновании своих решений Суд ссылался на различные конкретные положения закона, такие как ограничения права торговли или свободы договора, основной идеей, которая с 1890-х годов определяла базовое отношение Суда к экономическому законодательству, был принцип laissez-faire, или невмешательства в рыночную экономику. Применение этого принципа делало судебную власть самой могущественной ветвью власти, хотя её полномочия полностью сводились к праву вето. Реформаторы, начиная с Теодора Рузвельта и далее, включая таких юристов, как Брандейс и Стоун, осуждали этот навязчивый судебный активизм, умоляя неизбираемых судей в чёрных мантиях подчиниться воле демократически избранных законодательных органов. Но их мольбы были тщетны. Только за один 1920-х годов под судебный топор попало не менее девятнадцати социально-экономических законов, включая законы, запрещающие детский труд и устанавливающие минимальную заработную плату для работающих женщин. В 1930-х годах поток законов «Нового курса» сделал титаническую дуэль с судебной властью практически неизбежной.

Суд уже бросил перчатку «Новому курсу». В «чёрный понедельник», 27 мая 1935 года, в деле «Шехтер Птицеводческая корпорация против Соединенных Штатов», известном впоследствии как дело о «больной курице», судьи единогласно признали Закон о восстановлении национальной промышленности неконституционным. По мнению суда, Конгресс неправомерно делегировал свои неотъемлемые полномочия по законотворчеству Национальной администрации восстановления — «делегирование в беспорядке», — сказал судья Кардозо. Это мнение не только отменило действие NRA, но и поставило под угрозу саму концепцию создания правил независимыми регулирующими агентствами, такими как Комиссия по ценным бумагам и биржам или Национальный совет по трудовым отношениям. Для пущей убедительности суд также пошёл на то, чтобы определить бруклинский кошерный птицеводческий бизнес братьев Шехтер как исключительно внутриштатный. Таким образом, решение вывело нарушение братьями Шехтерами законов NRA о заработной плате и часах, не говоря уже о продаже больной птицы, за рамки федеральной власти, которая, согласно Конституции, ограничивается регулированием межштатной торговли.[557]

Решение Шектера ошеломило Рузвельта. Он мгновенно осознал, что на карту поставлено то, что газета New Republic назвала «самой основой национальной власти в современном индустриальном обществе». Может ли правительство действовать перед лицом величайшего экономического бедствия в американской истории или оно должно быть навсегда сковано строгостями Конституции? «Мы были низведены до определения межгосударственной торговли с помощью лошадей», — жаловался Рузвельт. «Я говорю вам, господин президент, — прорычал генеральный прокурор Гомер Каммингс, — они хотят нас уничтожить… Нам придётся найти способ избавиться от нынешнего состава Верховного суда».[558] Вскоре последовало худшее. В первую неделю 1936 года суд переехал в свой новый храм в стиле классического возрождения на Капитолийском холме. «Это великолепное строение, — сказал один из авторов New Yorker, — с прекрасными большими окнами, из которых можно было бы выкинуть „Новый курс“».[559] 6 января в деле «Соединенные Штаты против Батлера» суд шестью голосами против трех отменил Закон о регулировании сельского хозяйства. Суд заявил, что налог на переработчиков, который шёл на оплату фермеров, ограничивающих производство сельскохозяйственных культур, неконституционно посягает на регулятивные полномочия, закрепленные за штатами Десятой поправкой. Судья Стоун в своём несогласии заявил, что решение большинства по делу AAA исходит из «вымученного толкования Конституции… Суды не являются единственным органом власти, который, как предполагается, должен обладать способностью управлять», — предостерег он, что к тому времени стало уже привычной критикой.[560] В марте 1936 года, снова ссылаясь на Десятую поправку, а также на ограничения полномочий в области торговли, суд отменил Закон о сохранении битуминозного угля Гуффи, «маленький закон NRA», принятый после Шехтера, чтобы поддержать хронически слабеющую угольную промышленность.

Затем последовал решающий удар. Всего несколько недель спустя, в деле «Морхед против Нью-Йорка, бывший родственник Типальдо», Оуэн Робертс присоединился к «четырем всадникам» и сформировал скудное большинство пять к четырем, которое признало недействительным нью-йоркский закон о минимальной заработной плате как неконституционное посягательство на свободу договора. Другие решения Суда, принятые в 1936 году, ограничивали федеральную власть, в основном во имя прав штатов. Теперь решение Типальдо резко ограничило регулирующие полномочия самих штатов.

Для критиков материальных процессуальных норм Типальдо стал последним оскорблением. Судья Стоун выразил своё несогласие с необычной энергией. «Есть мрачная ирония, — писал он, — в том, чтобы говорить о свободе договора тех, кто в силу своей экономической необходимости предоставляет свои услуги за меньшую сумму, чем требуется для поддержания тела и души». В частном порядке Стоун писал своей сестре, что решение по делу Типальдо стало кульминацией «одного из самых катастрофических» периодов в истории Суда. «„Типальдо“ — это решение, принятое при раздельном голосовании, согласно которому штат не имеет права регулировать минимальную заработную плату для женщин. Поскольку на прошлой неделе суд заявил, что это не может быть сделано национальным правительством, поскольку вопрос носит местный характер, а теперь утверждается, что это не может быть сделано местными органами власти, хотя это и местный вопрос, мы, похоже, завязали дядю Сэма в тугой узел». Рузвельт, в свою очередь, язвительно заметил, что решением по делу Типальдо суд для всех практических целей обозначил «ничейную землю, где не может функционировать ни одно правительство — ни штата, ни федеральное».[561]

В 1936 году в Конгресс было внесено более ста законопроектов, направленных на изменение баланса полномочий между законодательной и судебной ветвями власти, что стало отражением растущего разочарования в связи с упорной приверженностью Суда к судебной нуллификации. После Типальдо даже Герберт Гувер призвал внести поправку в Конституцию, чтобы вернуть штатам «власть, которой, как они думали, они уже обладают», а республиканская платформа 1936 года решительно выступила за принятие такой поправки.[562]

На этом фоне обострение Франклина Рузвельта в связи с судебной обструкцией не было ни необоснованным, ни исключительным. Не было оно и скоропалительным. Уже в ноябре 1935 года Гарольд Икес записал в своём дневнике: «Очевидно, что президент думает о том, что практически все законопроекты „Нового курса“ будут признаны Верховным судом неконституционными. Это будет означать, что все, что сделала эта администрация, будет признано недействительным».[563] На протяжении 1935 и 1936 годов юристы Министерства юстиции по настоянию Рузвельта пытались разработать конституционную поправку, которая ограничила бы власть Суда. Но они тщетно бились над гротескно громоздкой формулой, которая наделяла бы Суд явными полномочиями по пересмотру судебных решений, но при этом предусматривала, после промежуточных выборов, отмену законодательным органом выводов суда о неконституционности — своего рода косвенный народный референдум, сконструированный Рубом Голдбергом. К началу 1937 года два года усилий не привели к созданию приемлемого проекта.

Процесс внесения поправок был в любом случае непростым: он требовал одобрения двумя третями голосов в каждой палате Конгресса и ратификации тремя четвертями штатов. Кроме того, он отнимал много времени. Пример поправки, запрещающей детский труд, впервые одобренной Конгрессом в 1924 году, но так и не принятой необходимым числом штатов тринадцать лет спустя, сильно повлиял на мысли президента. Время, понимал Рузвельт, имело решающее значение. К концу 1936 года на рассмотрении суда уже находились дела, проверяющие действительность Национального закона о трудовых отношениях, Закона о социальном обеспечении и целого ряда законов штатов о минимальной заработной плате и компенсации по безработице. Если ничего не предпринять, новый год мог принести конституционный Армагеддон. На появилась явная вероятность того, что, когда Суд соберется в январе, весь «Новый курс» будет отменен путем массового судебного уничтожения — горько-ироничное продолжение победы Рузвельта на выборах 1936 года. Рузвельт был по понятным причинам потрясен такой перспективой. «Когда я уйду в частную жизнь 20 января 1941 года, — сказал он, драматически раскрывая свою собственную оценку серьезности надвигающегося кризиса, — я не хочу оставить страну в том состоянии, в котором Бьюкенен оставил её Линкольну».[564]

ПОЭТОМУ НЕУДИВИТЕЛЬНО, что Рузвельт последовал предложению генерального прокурора Каммингса «избавиться от нынешнего состава Верховного суда». Учитывая продолжавшуюся десятилетиями агитацию против «судейского верховенства» и среди множества предлагавшихся в то время нострумов для судебной реформы, план, который Рузвельт выдвинул 5 февраля, выделялся не своей смелостью, а мягкостью. Он не определял никакой новой конституционной роли для Суда и, таким образом, оставлял нетронутой проверенную временем систему сдержек и противовесов. Он не предлагал в буквальном смысле «избавиться» от действующих судей Суда, а лишь просил расширить, на оговоренных условиях, штат Суда, причём просил это расширение в более широком контексте упорядочения всей федеральной судебной системы. План Рузвельта по созданию Суда не был необдуманной ошибкой. Это был просчитанный и небезосновательный риск. Он ставил скромный вызов традициям независимой судебной власти против перспективы полного уничтожения судебной системы в рамках «Нового курса».

Но Рузвельт сильно недооценил силу народной преданности традиционной роли Суда. Он также допустил серьёзный просчет в выборе тактики и времени. С самого момента обнародования его план создания Суда разбудил гнездо фурий, чья разрушительная сила быстро разрослась до потрясающих масштабов, которые президент не мог контролировать.

То, что президент назвал судебной реформой, целая армия критиков яростно раскритиковала, назвав «заполнением суда». «Если американский народ примет эту последнюю дерзость президента, не подняв крика до небес, он перестал ревновать о своих свободах и созрел для гибели», — писала обозреватель Дороти Томпсон. В общественном сознании укоренилось фатальное различие между планом Суда, современными сидячими забастовками и ролью президента в каждой из них. Каким-то образом Рузвельт умудрялся восприниматься и как признанный виновник одного оскорбления традиционных представлений о конституционном порядке (нападая на Суд), и как снисходительный покровитель другого (храня молчание по поводу сидячих забастовок). Американцы в подавляющем большинстве случаев заявляли в опросах, что не одобряют участников сидячих забастовок. До конца 1937 года 45% респондентов одного из опросов Гэллапа считали администрацию «слишком дружелюбной» по отношению к рабочим.[565]

Не помогло и то, что всего за несколько недель до своего послания Суду Рузвельт обратился к Конгрессу с просьбой принять закон о реорганизации исполнительной власти. Законопроект о реорганизации исполнительной власти был разумным предложением, включающим рекомендации независимых экспертов по приведению федеральной исполнительной власти в соответствие с принципами современной науки управления. Но в компании с законопроектом о судебной реформе он открыл Рузвельта для обвинений в стремлении к «диктатуре» путем ослабления других ветвей власти и усиления власти президента. Зловеще то, что опрос Гэллапа, проведенный в течение нескольких недель сразу после обнародования «бомбового» послания Суду — когда ярость по поводу «сидячих забастовок» достигла своего пика, — показал, что солидное большинство (53%) высказалось против предложения президента о Суде.[566]

Казалось, Рузвельта покинули политические музы, которые так уверенно направляли его на протяжении всей карьеры. Он безотчетно усугубил свои и без того многочисленные ошибки, до последней минуты окутав свои намерения тайной и лишив себя незаменимой поддержки конгресса, которая могла бы прийти с ощущением участия законодателей в разработке плана. Впервые лидеры Конгресса услышали о плане Суда утром 5 февраля, когда Рузвельт провел для них формальный брифинг в Белом доме за несколько часов до того, как его специальное послание было отправлено на Капитолийский холм. Сенатор от штата Кентукки Альбен У. Баркли, обычно убежденный сторонник Рузвельта, позже вспоминал, что в данном случае Рузвельт был «плохим квотербеком. Он не подавал нам сигналы заранее». В машине вице-президента Гарнера, направлявшейся обратно в Капитолий, председатель судебного комитета Палаты представителей Хэттон Самнерс из Техаса обратился к остальным. «Парни, — сказал он, — вот где я получаю деньги». Когда в тот же день законопроект был зачитан в Сенате, Гарнер стоял в холле, демонстративно зажав нос и оттопырив большой палец.[567] Через несколько недель, испытывая отвращение как к молчанию Рузвельта по поводу сидячих забастовок, так и к законопроекту о Верховном суде, Гарнер отправился в длительный отпуск в Техас. Его уход лишил Рузвельта важнейшего лидерства в Конгрессе, где Гарнер долгое время был представителем, а теперь занимал пост председателя Сената. «Сейчас самое подходящее время для того, чтобы спрыгнуть с корабля… Какого черта Джеку понадобилось уходить в такое время?» недоумевал Рузвельт в разговоре с Джимом Фарли. «Я не думаю, что президент когда-либо простил Гарнера», — заключил Фарли.[568]

Самнерс и Гарнер были не единственными перебежчиками. Многие южные демократы отказались от президента, опасаясь, что более либеральный Суд может открыть дверь для второй Реконструкции, которая бросит вызов господству белой расы. Возможно, Рузвельт предвидел подобное отступление, но, к его огорчению, его предложение о реформе суда также оттолкнуло многих из его прежде надежных прогрессивных союзников, таких как сенатор от Монтаны Бертон Уилер. Хотя они и разделяли разочарование Рузвельта консерватизмом нынешнего состава суда, они принципиально возражали против любого компромисса в отношении независимости судебной власти. К удивлению президента, многие либералы-демократы также горячо осудили план Рузвельта. Среди них был и губернатор-демократ Нью-Йорка Герберт Леман, которого Рузвельт однажды назвал «моей сильной правой рукой». «На прошлой неделе», — сообщил один из новостных журналов, когда Леман объявил о своём несогласии с планом Суда, — «сильная правая рука нанесла Рузвельту сотрясающий удар между глаз». Что касается Уилера, то он стал главным противником плана Суда в Сенате. Во время «истерии Первой мировой войны», — с некоторой гиперболизацией утверждал Уилер, — «я видел, как людей вздергивали на дыбу. Только федеральные суды устояли, и Верховный суд лучше всех». Республиканцы сохраняли спокойствие, тихо смакуя братоубийство демократов.[569]

Уилер организовал блестящую серию ответных мер на предложение президента. Он подготовил потрясающе убедительное письмо от председателя Верховного суда Хьюза, почтенного бородатого человека с невозмутимым достоинством и объекта культового народного почитания как воплощенного духа законов. Хьюз убедительно опроверг сомнительные утверждения Рузвельта о неэффективности судебной системы. В ответ на предложение президента расширить судейский корпус Хьюз выступил с магическим обличением: «Больше судей для слушания, больше судей для совещания, больше судей для обсуждения, больше судей для убеждения и принятия решений», — сказал Хьюз, — вряд ли это формула для более быстрого судебного разбирательства.[570]

К началу марта Рузвельт отказался от аргументов о неэффективности и старческом маразме и начал приводить свои доводы, опираясь на философию судопроизводства, что, вероятно, было бы лучше сделать с самого начала. К этому времени было уже слишком поздно. Изворотливость президента и реакция, которую рефлекторно вызвало его первоначальное послание, поставили историю с реформой суда в такие рамки, из которых было невозможно выбраться: Рузвельт стремился к диктаторской власти, обвиняли его критики, возможно, не для себя, но так, чтобы будущий президент мог легко злоупотребить. Как сказал Уилер в своём радиообращении: «Создайте сейчас политический суд, который будет повторять идеи исполнительной власти, и вы создадите оружие; оружие, которое в руках другого президента может… разрушить те гарантии свободы, которые написаны кровью ваших предков».[571]

Конгресс, включая значительную часть партии самого президента, к этому времени открыто восстал против плана реформирования суда. Суд сам нанес добивающие удары, хотя, положив конец плану Рузвельта, он также открыл новую конституционную эру. В пасхальный понедельник, 29 марта, суд вынес решение по делу, которое одновременно стало звонком для предложения Рузвельта и предвещало зарю судебной революции. Как и многие другие великие дела, это зародилось в самых обычных житейских мелочах. Элси Пэрриш была горничной, которая почти два года подметала ковры и чистила туалеты в отеле «Каскадиан» в Уэнатчи, штат Вашингтон, пыльном фермерском городке на плато реки Колумбия. После увольнения в 1935 году она потребовала вернуть ей 216,19 долларов, которые ей причитались по закону о минимальной заработной плате штата Вашингтон, принятому в 1913 году. Корпорация West Coast Hotel Corporation, материнская компания Cascadian, предложила ей заплатить семнадцать долларов. Элси Пэрриш подала иск на всю сумму. После этого корпорация оспорила конституционность вашингтонского закона.

Главный судья Хьюз сам выступил с мнением большинства в деле West Coast Hotel v. Parrish. Суд принял решение в пользу Элси Пэрриш, заявил Хьюз, выступая с олимпийским авторитетом на языке, который свидетельствовал о новой готовности подчиняться законодательным органам в экономических вопросах. Постепенно значение заявления Хьюза осознавалось. Поразительно, но судьи большинством голосов пять к четырем поддержали закон о минимальной заработной плате в штате Вашингтон — закон, фактически идентичный закону Нью-Йорка, который тот же суд с таким же перевесом признал недействительным в Типальдо всего годом ранее!

Решение по делу Пэрриша стало «величайшим конституционным переворотом в истории», заявил один из комментаторов. «В пасхальное воскресенье, — сказал другой, — законы штата о минимальной заработной плате были неконституционными, но около полудня в пасхальный понедельник эти законы стали конституционными». Ключом к этому захватывающему дух повороту стало изменение в один голос. Если раньше судья Робертс был на стороне консервативного квартета в Типальдо, то теперь он последовал за Хьюзом и присоединился к либеральному трио. Позже выяснилось, что Робертс подал свой решающий голос по делу Пэрриша на совещании судей 19 декабря 1936 года — более чем за семь недель до обращения Рузвельта к Конгрессу 5 февраля. Но если Робертс изменил свой курс не из-за конкретной бури, развязанной планом Рузвельта по комплектованию Суда, то вывод о том, что на него, как и на Хьюза, не повлиял фронт высокого давления, создававшийся в течение многих месяцев, а то и лет, в связи с обструкционистской тактикой Суда, кажется правдоподобным. Как бы то ни было, действия Робертса решительно сместили идеологический центр тяжести Суда. «Кивнув головой вместо того, чтобы покачать ею, — заметил один обозреватель, — Оуэн Робертс, один-единственный человек, внес поправки в Конституцию Соединенных Штатов». Судебный пируэт Робертса обозреватели сразу же назвали «переключением времени, которое спасло девять человек», ловким маневром, который затормозил судебную реформу Рузвельта и положил начало новому правовому режиму.[572]

Дело Пэрриша касалось закона штата, а не федерального закона, но оно оказалось судьбоносным предвестником. 12 апреля председатель Верховного суда вновь выступал от имени того же большинства пять к четырем, оглашая мнение суда по делу NLRB v. Jones and Laughlin, которое стало решающим испытанием для Закона Вагнера о национальных трудовых отношениях. Дело возникло на основании жалобы в NLRB о том, что десять рабочих были уволены с печально известного завода «Маленькая Сибирь» компании Jones and Laughlin Steel Company в Аликиппе, штат Пенсильвания, потому что они были членами профсоюза — явное нарушение запрета Закона Вагнера на нечестную трудовую практику. Компания Jones and Laughlin утверждала, что Закон о национальных трудовых отношениях неконституционен, и поэтому NLRB не имеет права принимать и рассматривать жалобу рабочих.

И снова Хьюз, во всём своём белобородом величии, зачитал мнение большинства. Он говорил «великолепно», отметили два репортера, с «нотками непогрешимости, из-за которых все это звучало как репетиция последнего суда».[573] Конституционность Закона Вагнера зависела от широкого толкования права на торговлю, которое Суд не желал признавать в своих решениях по законам Шехтера и Гуффи об угле. Теперь Хьюз проигнорировал эти прецеденты, созданные всего несколькими месяцами ранее тем же судом, и постановил, что Закон Вагнера подпадает под конституционно легитимное определение торговой власти. «Когда я слышу, что закон Вагнера признан конституционным, я счастлив», — сказал один из сталеваров в Маленькой Сибири. «Я говорю: „Хорошо, теперь Аликиппа станет частью Соединенных Штатов“».[574] Всего шесть недель спустя то же самое большинство в составе Брандейса, Кардозо, Стоуна, Хьюза и Робертса проголосовало за поддержку страховых функций Закона о социальном обеспечении по безработице, а ещё более комфортное большинство — семь против двух — поддержало положения закона о пенсиях по старости.[575]

Эти несколько решений, а также письмо Хьюза и заявление судьи Ван Девантера 18 мая о намерении уйти в отставку похоронили план реформирования суда. Вопреки всему Рузвельт какое-то время упорствовал, но когда его верный лидер сенатского большинства Джозеф Робинсон 14 июля умер от сердечного приступа, Рузвельт понял, что ему конец. Действительно, ярость противников президента к тому времени была настолько велика, что они обвинили его в стрессе, от которого умер Робинсон! Единственным законодательным остатком законопроекта стал сильно смягченный Закон о реформе судебной процедуры, принятый в августе, который изменил процедуры судов низшей инстанции, но не содержал положений о новых судьях.

Отец Время, а не законодательство, в конце концов позволил Рузвельту сформировать суд, более соответствующий его взглядам. Он назначил сенатора от Алабамы Хьюго Блэка на место Ван Девантера, пережив неприятный шквал из-за бывшего членства Блэка в Ку-клукс-клане, и сделал ещё семь назначений в течение следующих восьми лет. Даже архиконсервативный судья МакРейнольдс, который якобы поклялся, что «никогда не уйдёт в отставку, пока этот сукин сын-калека находится в Белом доме», в 1941 году выскользнул из мантии.[576]

Ещё до того, как Рузвельту удалось укомплектовать высшую судебную палату большинством своих собственных назначенцев, он осуществил судьбоносные судебные преобразования. Он проиграл битву за расширение состава Суда, но выиграл войну за изменение конституционной доктрины. «Мы достигли 98 процентов всех целей, предусмотренных планом создания суда», — заметил Рузвельт в конце 1938 года.[577] «Девять стариков» — или, по крайней мере, самый молодой из них, Оуэн Робертс, в компании с Хьюзом, — оказались достаточно проворными, чтобы менять свои идеологические позиции. В ходе противодействия плану Рузвельта по комплектованию суда они породили то, что справедливо называют «конституционной революцией 1937 года».[578] «Новый курс», особенно его основная программа, принятая в 1935 году, теперь был конституционно безопасен. И в течение как минимум полувека после этого Суд не отменил ни одного важного социально-экономического закона штата или страны. По крайней мере, в экономической сфере материальное правовое регулирование было мертво. Как заключил один из авторитетов в 1941 году:

РУЗЕВЕЛЬТ ВЫИГРАЛ ВОЙНУ, но его успех стал хрестоматийным примером пирровой победы. Разрешение судебной битвы помогло закрепить достигнутые к настоящему времени успехи «Нового курса» и расчистило конституционный путь для дальнейших реформ. Однако, по иронии судьбы, эта борьба нанесла президенту столь тяжелые политические раны, что к середине 1937 года политический импульс «Нового курса» был исчерпан. Путь был открыт, но Рузвельту не хватало средств для продвижения вперёд. Но самое страшное, что борьба в суде обнажила глубокие трещины в рядах Демократической партии. Демократы, которые до этого втайне от Рузвельта не могли успокоиться, теперь открыто развернули штандарт восстания. «Что мы должны сделать, — писал сенатор от Северной Каролины Джосайя Бейли своему коллеге из Вирджинии Гарри Берду, — так это сохранить, если сможем, Демократическую партию против его попыток превратить её в партию Рузвельта».[580] «Кем он себя возомнил?» заметил Бертон Уилер о Рузвельте. «Раньше он был просто одним из баронов. Я был бароном северо-запада, Хьюи Лонг — бароном юга. Он как король, который пытается уменьшить количество баронов».[581] Теперь эти демократические бароны сделали Капитолийский холм своим американским Руннимедом. В палатах парламента и особенно в сенате они собрались в 1937 году не для того, чтобы выполнять поручения Рузвельта, а чтобы бросить вызов своему вождю. Несмотря на то, что его партия получила большинство в Конгрессе, намного большее, чем во время его первого срока, Рузвельту больше никогда не удастся контролировать законодательный процесс, как это было в 1933 и 1935 годах, когда, как становилось все более очевидным, «Новый курс» достиг своего апогея. Как позже заметил Генри Уоллес, «весь „Новый курс“ в результате борьбы в Верховном суде пошёл прахом».[582]

И все же слишком много можно сделать из борьбы за суд как причины затухания «Нового курса» во второй срок Рузвельта. Оппозиция Рузвельту, возникшая в 1937 году, может быть, и выкристаллизовалась вокруг вопроса о реформе суда, но не реформа суда породила эту оппозицию в первую очередь. Демократическая партия, которую Рузвельт унаследовал в 1933 году, во многом все ещё оставалась ветхим, разобщенным сборищем фракций, зашедших в тупик в Мэдисон-сквер-гарден в 1924 году, неспособным утихомирить вражду между городским и сельским, влажным и сухим, иммигрантским и старообрядческим, северным и южным крыльями. Эта партия всегда была маловероятным проводником реформ, которые Рузвельту каким-то чудом удалось провести, и до сих пор он мало что сделал для её реорганизации. По крайней мере со времени предложения президента о «налоге на богатство» в 1935 году это транспортное средство грозило развалиться на части. Истоки его нестабильности отчасти лежали в привычном конфликте между южным и северным крыльями партии. Но за этой секционной напряженностью скрывался ещё более глубокий отраслевой конфликт между городскими и сельскими интересами. Проведя тщательный анализ результатов голосования в Конгрессе в середине 1930-х годов, историк Джеймс Паттерсон обнаружил, что самым мощным фактором, определявшим антиновогодние настроения среди демократов, была «антистоличная идеология», которая порождала оппозицию Рузвельту не только на сельском Юге, но и в сельской Новой Англии, на Среднем Западе и Западе. Как в физике, так и в политике: на каждое действие есть реакция, возможно, не равная и не прямо противоположная, но, тем не менее, достоверно противоположная. Таким образом, по мере того как Рузвельт все теснее отождествлял себя с городскими промышленными рабочими, а их представители все чаще заставляли включать в повестку дня Конгресса такие меры, как социальное обеспечение и трудовое законодательство, начало нарастать контрдавление. Именно, утверждает Паттерсон, «городской характер самих мер [Нового курса]» больше всего взволновал противников Рузвельта. Даже без борьбы в суде, заключает Паттерсон, «значительная консервативная оппозиция мерам такого рода развилась бы».[583]

Более того, было вполне логично, что Конгресс должен стать плацдармом для этой оппозиции. В силу особенностей американской системы представительства, а также учитывая устойчивый сельский характер большей части американского общества, 54 из 96 сенаторов и 225 из 435 представителей были направлены в Конгресс преимущественно сельскими избирателями. И практически все представители, как городские, так и сельские, были недовольны активным расширением исполнительной власти Рузвельта.[584]

К 1937 году эта консервативная коалиция, сформировавшийся альянс демократов и республиканцев в Конгрессе, была весьма значительной и жаждала применить свои силы. У неё не было достаточных сил, чтобы перейти в наступление, но её возможности препятствовать, применяя своего рода законодательное вето, были грозными. Поэтому, когда в 1937 году Конгресс перехватил законодательную инициативу у президента, он практически не занимался законотворчеством. Воинствующее меньшинство в Конгрессе подражало тактике другого воинствующего меньшинства во Флинте и устроило законодательное сидение. Консерваторы уже заняли ключевые участки Капитолия в конце Пенсильвания-авеню. Как заводы Fisher die были для GM, так и председатели комитетов были для Конгресса: стратегические позиции, обладание которыми давало власть над всем предприятием, законотворчеством не меньше, чем производством автомобилей. И благодаря правилам старшинства представители и сенаторы от однопартийного Юга обладали непропорционально большой долей председательств в комитетах. Занимая эти ключевые места, они могли следить за тем, чтобы в 1937 году Капитолийский холм покидало очень мало законодательной продукции. Очередная сессия Конгресса в первой половине года была почти полностью поглощена борьбой в Суде и её продолжением — выбором Альбена Баркли из Кентукки вместо умершего лидера большинства в Сенате Джозефа Робинсона и утверждением назначения Хьюго Блэка в Суд. Национальный жилищный закон Вагнера-Стиголла, слабая мера, принятая в 1937 году, которая лишь робко поощряла развитие проектов общественного жилья, представляла собой единственный, бледный остаток духа «Нового курса», который так сильно пульсировал в палатах Капитолия всего несколько месяцев назад.

Разочарованный таким непродуктивным результатом, Рузвельт созвал Конгресс на специальную сессию 15 ноября. Президент вновь потребовал принять меры по законопроекту о реорганизации исполнительной власти, а также по новому фермерскому законопроекту (взамен утратившего силу AAA), по стандартам заработной платы и рабочего времени и по закону о создании региональных органов по управлению и разработке природных ресурсов — «семи маленьких TVA». Многим наблюдателям президент казался удрученным, обескураженным, вряд ли это был тот самый человек, который успокаивал страхи нации и окольцовывал легендарную специальную сессию «Ста дней» в 1933 году. «Президент демонстрирует напряжение», — отметил в своём дневнике Икес. «Он выглядит на 15 лет старше с момента инаугурации в 1933 году. Я не понимаю, как кто-то может выдержать то напряжение, которое он испытывает».[585] Как показали события, контраст с 1933 годом не мог быть более разительным. Когда 21 декабря специальная сессия закрылась, ни одна из мер Рузвельта не была принята.

Хуже того, в последние дни специальной сессии двухпартийная группа, в которой преобладали южные демократы, выпустила «Консервативный манифест» из десяти пунктов. В основном составленный сенатором Джосайей Бейли, он осуждал сидячие забастовки, требовал снижения федеральных налогов и сбалансированного бюджета, защищал права штатов, а также права частного предпринимательства против посягательств правительства и предупреждал об опасности создания постоянно зависимого социального класса. Для Рузвельта горьким плодом специальной сессии Конгресса стал этот взрыв «анти-Нового курса», а не принятие новых законов в стиле «Нового курса».

Манифест стал своего рода учредительной хартией современного американского консерватизма. Он стал одним из первых систематических выражений антиправительственной политической философии, которая имела глубокие корни в американской политической культуре, но до «Нового курса» существовала лишь в зачаточном состоянии. Тогда, как знаменито заметил Калвин Кулидж, большинство людей едва ли заметили бы, если бы федеральное правительство исчезло, но к концу 1930-х годов «Новый курс» начал изменять масштаб федеральных институтов и расширять сферу действия федеральной власти. Появление большого интервенционистского правительства, осуществленное в кризисной атмосфере серией агрессивных президентских инициатив, стало провоцировать мощную, хотя ещё и не вполне согласованную консервативную контратаку. Кристаллизация этой новой консервативной идеологии, как и «Новый курс», который ускорил её формирование, стали одним из долговременных наследий 1930-х годов.

Этот возрождающийся консерватизм собирал сторонников разных типов: Республиканские партизаны и другие, нервничающие по поводу исполнительной власти; менеджеры и владельцы недвижимости из среднего класса, опасающиеся новой напористости рабочей силы и роли федерального правительства в её развитии; инвесторы, обеспокоенные амбициями «Нового курса», направленными на повышение зарплат, снижение цен и увеличение налоговых поступлений от корпоративных прибылей; бизнесмены, возмущенные ростом федерального регулирования; все виды налогоплательщиков, обеспокоенных необходимостью нести бремя облегчения бремени; фермеры, страдающие от сельскохозяйственного контроля; и, что не менее важно, белые южане, тонко чувствующие любой возможный вызов расовой сегрегации.

Со времен Реконструкции твёрдый Юг был основополагающим электоратом Демократической партии. Особая расовая чувствительность Юга послужила в начале 1938 года поводом для ошеломляющей демонстрации силы избранных представителей этого региона, чтобы затормозить законодательный процесс и поставить точку в главе «Новый курс» в американской истории. Демократы Юга неохотно согласились на съезде своей партии летом 1936 года отказаться от правила большинства в две трети голосов при выборе кандидатов в президенты, которое традиционно давало Югу право эффективного вето на любого кандидата, признанного небезопасным по расовому вопросу. (Сенатор от Южной Каролины Эллисон «Коттон Эд» Смит покинул съезд, когда чернокожий священнослужитель произнёс призыв. «Ей-богу, он такой же чёрный, как расплавленная полночь!» взорвался Смит. «Убирайтесь с моей дороги. Это собрание дворняг — не место для белого человека!» — заявил он, уходя. «Я не хочу, чтобы за меня молился какой-нибудь синепузый сенегалец с длинными ногами». Смит вышел во второй раз, когда чикаговец Артур Митчелл, первый чернокожий демократ, избранный в Конгресс, поддержал кандидатуру Рузвельта).[586] Позднее в том же году подавляющий перевес Рузвельта на выборах подчеркнул тревожную истину, что президент-демократ может быть избран без единого голоса избирателей-южан. В 1937 году многие белые южане с тревогой наблюдали за тем, как Верховный суд подчинился воле Рузвельта, поставив под удар ещё один институт, который часто служил оплотом расового режима в регионе. По мере того как влияние Юга на федеральную исполнительную и судебную власть ослабевало, Конгресс становился особенно спорным полем битвы.

Напряженная линия борьбы сформировалась в апреле 1937 года, когда притихшая Палата представителей слушала, как представитель штата Мичиган Эрл Кори Миченер зачитывает сообщения прессы о жутком линчевании в Дак-Хилле, штат Миссисипи. Толпа захватила двух чернокожих мужчин в наручниках у шерифа округа Вайнона, приковала их к дереву, изуродовала их тела паяльными лампами, застрелила их из дробовика, облила трупы бензином и подожгла. Это был лишь последний случай в тошнотворном параде линчеваний, унесших более ста жизней с 1930 года, и все они были ужасающими свидетельствами того, какой ценой — кровью и слезами — поддерживался сегрегационный порядок на Юге. Три дня спустя Палата представителей положительно проголосовала за законопроект о борьбе с чипированием, впервые представленный в 1934 году. Законопроект устанавливал федеральные штрафы для сотрудников местных правоохранительных органов, нарушающих правила предотвращения линчевания, и предусматривал федеральное преследование линчевателей, если местные власти оказывались не готовы к этому. Для южан этот законопроект развенчал все их худшие опасения, связанные с возрождением эпохи Реконструкции. Реконструкция не была историческим прошлым, как считали многие белые южане. Это было живое и гнойное воспоминание, искаженный образ которого — мстительные северные интервенты и коррумпированные чернокожие законодатели — укрепился в народном сознании благодаря таким фильмам, как нашумевшее «Рождение нации» Д. У. Гриффита, снятое поколением раньше, и постоянному потоку сомнительных, но весьма влиятельных научных работ историка Уильяма А. Даннинга и студентов, которых он обучал в Колумбийском университете. Возбужденные перспективой нового вмешательства федеральных властей в расовую систему Юга, все представители Юга, кроме одного, Мори Маверика из Техаса, проголосовали отрицательно по законопроекту о борьбе с разбоем.

В Сенате, с его традицией неограниченных дебатов и, соответственно, возможностью филибастера, Юг выстроил свою главную линию обороны. Представитель Северной Каролины Бейли определил позицию южан: «Предлагаемый законопроект о линчевании, — писал он, — является предтечей политики, тщательно культивируемой агитаторами, не с целью предотвращения линчевания, а с целью введения политики федерального вмешательства в местные дела. За законопроектом о самосуде незамедлительно последует законопроект о гражданских правах, составленный по образцу законопроекта, который Тад Стивенс пытался навязать Югу… Я предупреждаю вас, — грозно заявил Бейли, фигурально кивнув на Белый дом, — что без нас ни одна администрация не выживет».[587]

Перед лицом такого сопротивления невозможно было провести ни одного законодательного акта. Когда законопроект был представлен на открытии сессии Конгресса в 1938 году, южные сенаторы устроили яростный филибастер. Джеймс Бирнс из Южной Каролины, один из самых надежных лейтенантов Рузвельта в конгрессе по большинству других вопросов, заявил, что Юг «покинут демократами Севера». Пэт Харрисон из Миссисипи, ещё один союзник Рузвельта в первые годы «Нового курса», поднял вопрос о перспективе мисцегенации — глубочайшего патологического ужаса, преследующего умы сторонников сегрегации. Его соратник по Миссисипи Теодор Бильбо вспомнил схему девятнадцатого века по репатриации американских чернокожих в Африку. Аллен Дж. Эллендер из Луизианы заявил: «Я верю в превосходство белой расы, и пока я в Сенате, я буду бороться за превосходство белой расы». Подобные настроения и ничто другое звучали из уст южан в Сенате на протяжении шести недель, останавливая законотворческий механизм страны. Законодательный паралич закончился только тогда, когда 21 февраля законопроект о борьбе с линчеванием был наконец отозван.[588]

Несмотря на мольбы чернокожих лидеров и своей жены, Рузвельт отказался поддержать законопроект о борьбе с разжиганием вражды более чем номинально. «Я не выбирал инструменты, с которыми мне придётся работать», — объяснил Рузвельт исполнительному секретарю NAACP Уолтеру Уайту. «Если бы мне было позволено их выбирать, я бы выбрал совсем другие. Но я должен добиться принятия Конгрессом закона, чтобы спасти Америку. Южане в силу правила старшинства в Конгрессе являются председателями или занимают стратегические места в большинстве комитетов Сената и Палаты представителей. Если я сейчас выступлю за законопроект о борьбе с развратом, они будут блокировать каждый законопроект, который я попрошу Конгресс принять, чтобы удержать Америку от краха. Я просто не могу пойти на такой риск».[589]

Отказ Рузвельта поддержать законопроект о борьбе с ирландским зверьем обозначил пределы его склонности бросить вызов консервативным южным грандам своей партии. Лобовая атака на расовую систему Юга, по мнению Рузвельта и подтвержденному шестинедельным филибастером, приведет к необратимому отчуждению белого политического истеблишмента Юга, расколет его партию до основания и заведёт Конгресс в тупик на неопределенное время.

БЫЛО БЫ ЧЕРЕСЧУР предполагать, что южные сенаторы, выступающие против «Нового курса», подали законопроект о борьбе с жестоким обращением только для того, чтобы напомнить Рузвельту о грозных возможностях обструкции, которые у них оставались. Законопроект, в конце концов, не входил в список «обязательных» для президента, и расовая тревога, несомненно, преобладала над политическими сигналами в качестве главного мотива филлибустера. Но, тем не менее, верно и то, что антилинчевание ярко иллюстрирует способность препятствовать, присущую американской конституционной системе сдержек и противовесов, подкрепленной правилами Сената. Таким образом, филибастер стал ещё одним доказательством того, насколько оправданными были опасения Рузвельта за будущее «Нового курса». Он также высветил уникальные проблемы, которые продолжали сковывать Юг в экономической отсталости и изоляции.

Было бы также слишком много, если бы мы предположили, что именно антилинчевание побудило Рузвельта обнажить меч политического возмездия против южных консерваторов в предвыборный сезон 1938 года. Но верно то, что судьба законопроекта о борьбе с истреблением людей задала тон оставшейся части законодательной сессии 1938 года, и, несомненно, именно бесплодные законодательные результаты этой сессии убедили Рузвельта в том, что он должен попытаться очистить свою партию от консерваторов.

В 1938 году президент оказался не более способным, чем в предыдущем году, навязать свою волю Конгрессу. Из четырех президентских предложений, остававшихся нереализованными с начала 1937 года, в 1938 году наконец-то был принят фермерский законопроект, но он представлял собой не более чем возрождение старых механизмов AAA с некоторыми техническими доработками, теперь, когда Верховный суд подтвердил свою приемлемость для такого законодательства. В любом случае, фермерское законодательство не противоречило идеологии «антиметрополии», которая питала консервативную коалицию. По двум другим вопросам президент проиграл. Конгресс отверг реорганизацию исполнительной власти, но в 1939 году реанимировал её в гораздо более слабой форме. Законодательство о региональных органах планирования «Семь ТВА» было мертвее колышка, и его уже не возродить ни в каком виде. Эти поражения добили Рузвельта. «Похоже, что из президента вытекло все мужество», — писал в своём дневнике Икес по мере затягивания тупиковой ситуации 1938 года. «Он пустил все на самотек… С тех пор, как мы поспорили в суде, он ведет себя со мной как побитый человек».[590]

Только законопроект о заработной плате и рабочем времени, четвертый из тех, что Рузвельт оставил с 1937 года, уцелел в законодательном процессе как слабое напоминание о некогда непреодолимой власти президента. Закон о справедливых трудовых стандартах 1938 года (FLSA) был прямым наследником NRA 1933 года. Он запрещал детский труд и требовал от работодателей в промышленности (но не в сельском хозяйстве, сфере бытового обслуживания и некоторых других категориях услуг) поэтапно ввести минимальную почасовую оплату труда в размере сорока центов и сорокачасовую неделю. Закон ещё раз продемонстрировал предпочтительную политику Рузвельта в отношении труда, которая заключалась в том, чтобы предоставлять льготы по закону, а не путем коллективных переговоров, и тем самым, по мнению некоторых либералов, ослаблять стимулы для создания профсоюзов в первую очередь. Именно по этой причине законопроект беспокоил многих лидеров профсоюзов, хотя они и не решались открыто выступать против него. Один представитель AFL в частном порядке заметил, что этот закон — «плохое лекарство для нас: дать этим придуркам что-то просто так, а потом они не присоединятся к делу».[591]

«Вот и все», — вздохнул Рузвельт 25 июня, ставя свою подпись под законопроектом, — выражение, которому история придала даже большую законченность, чем президент мог предполагать. Закон о справедливых трудовых стандартах, как оказалось, стал последней реформой «Нового курса», когда-либо занесенной в свод законов. Пером, прикрепившим своё имя к законопроекту, Рузвельт фактически очертил круг вокруг всего «Нового курса», который должен был состояться, по крайней мере, при его собственной жизни.

Поддержка президентом Закона о справедливых трудовых стандартах также расширила брешь между Рузвельтом и консервативной олигархией демократов Юга и свидетельствовала о растущей готовности Рузвельта к прямому противостоянию с ними. «Южные сенаторы», — отметил в своём дневнике генеральный прокурор Каммингс, — «фактически пенились при упоминании темы [законодательства о минимальной заработной плате]». Коттон Эд Смит из Южной Каролины заявил, что закон не нужен, потому что в своём родном штате мужчина может содержать семью на пятьдесят центов в день. Это был главный принцип ортодоксального южного мышления, согласно которому низкая заработная плата была главным — возможно, единственным — преимуществом Юга в конкуренции с более эффективной северной промышленностью. Недаром Уолтер Липпманн назвал Закон о справедливых трудовых стандартах «секционным законопроектом, тонко замаскированным под гуманитарную реформу». Почти 20 процентов промышленных рабочих на юге зарабатывали меньше нового минимального размера оплаты труда. В других регионах страны этот показатель составлял менее 3 процентов. Очевидно, что новый закон гораздо сильнее ударит по Югу, чем по другим регионам.[592]

Но, как считал Рузвельт, именно низкая заработная плата на Юге была причиной тяжелого экономического положения региона. В компании с небольшой группой южных либералов, включая алабамского Хьюго Блэка и его сменщика в сенате Листера Хилла, сенатора от Флориды Клода Пеппера и техасского конгрессмена Линдона Бейнса Джонсона, Рузвельт считал, что повышение зарплат на Юге — это дубина, с помощью которой можно втянуть Юг в современную эпоху. Отказ от исторически сложившегося на Юге режима низких зарплат заставит южные предприятия механизироваться и повысить эффективность. Текстильные фабрики с дешевой рабочей силой, усеявшие Пьемонт, хрипящие пятидесятилетними веретенами, были «крайне, совершенно неэффективны». «Такой тип фабрик не должен существовать», — недвусмысленно заявил Рузвельт.[593] Более того, объяснил Рузвельт, «дешевая зарплата означает низкую покупательную способность… и давайте помнить, что покупательная способность означает множество других лучших вещей, лучшие школы, лучшее здравоохранение, лучшие больницы, лучшие шоссе».[594]

Добившись принятия закона FLSA, Рузвельт продолжил настаивать на улучшении положения беднейшего региона страны. Назвав Юг «экономической проблемой номер один в стране», он заказал «Доклад об экономических условиях Юга», который был выпущен под большим шумок в августе 1938 года. Замаскированный под объективный анализ южной экономики, отчет на самом деле был манифестом программы регионального развития южных либералов. Они рассчитывали на то, что федеральное правительство будет развивать человеческие и физические ресурсы региона, разрушит «колониальную» зависимость Юга от северного капитала и производства и интегрирует бывшую Конфедерацию в национальную экономику. Короче говоря, они представляли себе своего рода регионально ориентированный «Новый курс».

Однако прежде чем проводить экономические реформы, Рузвельту и его либеральным союзникам требовалась политическая реформа. Для того чтобы план регионального развития, изложенный в Отчете, имел хоть какие-то шансы на успех, необходимо было, чтобы на юге было больше политиков, выступающих за «Новый курс», таких как Хилл, Пеппер и Джонсон, и меньше реакционеров, таких как Бейли, Бильбо и Смит. На самом деле «Доклад» возник из просьбы Рузвельта к Кларку Форману, либеральному белому грузину, который служил специальным помощником Гарольда Икеса по делам негров, посоветовать, как победить консервативного сенатора от Джорджии Уолтера Джорджа на предстоящих в 1938 году первичных выборах демократов. Доклад был, по словам Формана, «частью программы президента по либерализации Демократической партии».[595] Ободренный победой либерала Клода Пеппера на сенаторских выборах во Флориде в мае 1938 года, Рузвельт решил вмешаться в серию первичных выборов. В беседе у камина в конце июня он объявил войну «копперхедам», которые, как и их коллеги по Гражданской войне, ценили мир больше, чем справедливость. «Выборы не могут дать стране твёрдое чувство направления, — сказал Рузвельт, — если у неё есть две или более национальных партий, которые просто носят разные названия, но по своим принципам и целям похожи друг на друга, как горошины в одном стручке».[596] Он намеревался сделать Демократическую партию либеральной партией, партией постоянного «Нового курса». Настал момент воплотить эту цель, давно бродившую в сознании Рузвельта, в реальность. Для этого, прежде всего, требовалось преобразовать историческую базу партии на Юге.

Проезжая поздним летом на поезде по знойному Дикси, Рузвельт перечислял в отчете проклятые недостатки южан в области заработной платы, образования, жилья, кредитных ресурсов и производственных мощностей. Он призвал избирателей юга отречься от политиков, которые терпят такие условия. В Южной Каролине он заявил, что ни один человек и ни одна семья не могут жить на пятьдесят центов в день — это был меткий упрек Коттону Эду Смиту. 11 августа в своём «втором родном штате Джорджия» он столкнулся с сенатором Уолтером Джорджем в драматической схватке лицом к лицу. Выступая на одной трибуне с Джорджем в небольшом городке Барнсевилл, Рузвельт издевался над сенатором с откровенностью, граничащей с оскорблением. Джордж, признал президент, был «джентльменом и ученым», но он «не может быть отнесен к либеральной школе мысли… По большинству общественных вопросов мы с ним не говорим на одном языке». С этими словами Рузвельт поддержал соперника Джорджа на первичных выборах, неохотного молодого адвоката по имени Лоуренс Кэмп, который беспокойно ёрзал на своём стуле, в то время как несколько смешанных возгласов и освистываний доносились из ошеломленной толпы. Джордж, с 1922 года занимавший место Тома Уотсона в Сенате, человек настолько надменный, что его собственная жена обращалась к нему как к мистеру Джорджу, поднялся на ноги и жестко ответил: «Господин президент, я хочу, чтобы вы знали, что я принимаю вызов».[597]

Рузвельт отправился в Мэриленд, где напал на другого непримиримого демократа, выступавшего против «Нового курса», сенатора Милларда Тайдингса. Президент также выступал от имени своих либеральных союзников, включая Мэверика в Техасе и особенно Мерфи в Мичигане и Эрла в Пенсильвании — губернаторов, сыгравших ключевые роли в великих рабочих потрясениях предыдущего года. В общенациональной передаче «Беседа у камина» накануне выборов Рузвельт подытожил свои аргументы весьма пристрастным изложением современной американской политической истории:

Позднее наблюдатели усмотрели в этих словах намек на намерение Рузвельта баллотироваться на третий президентский срок. Независимо от того, была ли эта цель уже сформирована в сознании президента, в «Беседе у камина» он затронул ноту, согласующуюся с тем, что он говорил со времени своей второй инаугурационной речи: достижения «Нового курса», не говоря уже о перспективах его продления, оказались под угрозой из-за консервативной реакции.

День выборов обнажил всю глубину этой реакции и опасность, которую она таила в себе. На Юге Рузвельт потерпел полный провал в своих попытках либерализовать Демократическую партию. Он преуспел лишь в том, что ещё больше оттолкнул от себя руководство Демократической партии Юга. Джордж в Джорджии и Смит в Южной Каролине были решительно переизбраны, как и Тайдингс в Мэриленде. Все они осуждали Рузвельта как заносчивого янки-карпетбагера. Джордж назвал атаку президента на Барнсвилл частью «второго марша через Джорджию». Смит стоял перед статуей героя Конфедерации Уэйда Хэмптона и заявлял, что «ни один человек не посмеет прийти в Южную Каролину и пытаться диктовать сыновьям тех людей, которые высоко держали руки Ли и Хэмптона». На вопрос после выборов, не был ли Рузвельт своим злейшим врагом, Смит ответил: «Нет, пока я жив». Осматривая обломки своих предвыборных вылазок на Юг, Рузвельт хмуро размышлял: «Нужно много-много времени, чтобы привести прошлое в соответствие с настоящим».[599]

В других странах рузвельтовские либералы падали, как валежник под напором консервативного ветра. Маверик проиграл в Техасе. Как и Эрл в Пенсильвании и Мерфи в Мичигане. Как и кандидат в конгресс от демократов в округе, включавшем Флинт, что стало горьким финалом драмы с посиделками. Губернатор Нью-Йорка Леман с трудом выдержал вызов молодого окружного прокурора Томаса Дьюи. Республиканцы добились самых больших успехов с 1928 года. Они завоевали тринадцать губернаторских постов, удвоили свои силы в Палате представителей и получили восемь новых мест в Сенате. Выборы стали унизительным упреком президенту и нанесли нокаутирующий удар по «Новому курсу». Поразительно, но огромная гора политического капитала, накопленного Рузвельтом в 1936 году, была сведена на нет всего за два года. Он надеялся использовать этот капитал, чтобы превратить Демократическую партию в партию «Нового курса», а Соединенные Штаты — в страну «Нового курса». Но Юг оказался настроен против «Нового курса» и против Рузвельта как никогда, а за пределами Юга республиканцы сильно подорвали силы демократов.

Консервативная коалиция в Конгрессе теперь обладала достаточной массой и мускулами, чтобы перейти в наступление. Взяв пример с Комитета гражданских свобод Ла Фоллетта, Комитет по антиамериканской деятельности конгрессмена от Техаса Мартина Диеса провел сенсационные публичные слушания, обвинив коммунистов во влиянии на рабочее движение, а также на различные проекты «Нового курса». Разоблачения Диеса помогли уничтожить Федеральный театральный проект в 1939 году, первый из нескольких агентств «Нового курса», которые были ликвидированы в последующие полдюжины лет. Обвинения в том, что WPA использовалась в политических целях в кампании по переизбранию Альбена Баркли в Кентукки, а также в других штатах, подтолкнули Конгресс к сокращению ассигнований и принятию Закона Хэтча, запрещающего федеральным служащим, включая работников федеральных проектов помощи, участвовать в политических кампаниях. Один репортер ещё больше подогрел настроения против ВПА, процитировав слова администратора ВПА Гарри Хопкинса, сказанные им в августе 1938 года: «Мы будем платить налоги и налоги, тратить и тратить, избирать и избирать». Хопкинс почти наверняка никогда не говорил ничего подобного, но эта фраза вызвала отклик у тех, кто был склонен ей верить, и спустя многие десятилетия критики «Нового курса» по-прежнему цитировали её как библейское писание.[600]

К концу 1938 года либеральные реформаторы повсеместно отступали. В преддверии следующего избирательного сезона 1940 года, отмечал один из наблюдателей, «Новый курс» «превратился в движение без программы, без эффективной политической организации, без огромной силы народной партии, стоящей за ним, и без кандидата».[601]

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ШАХ И МАТ шли рука об руку с политическим тупиком, о чём сокрушительно свидетельствовал возобновившийся экономический кризис. В мае 1937 года экономический подъем, продолжавшийся с 1933 года, достиг своего пика, но ещё не достиг уровня занятости 1929 года. К августу экономика снова начала ощутимо падать, а в сентябре — стремительно. В октябре фондовый рынок рухнул. Страшный призрак 1929 года снова стал преследовать страну. «Мы движемся прямо к новой депрессии», — предупредил Моргентау президента, и он оказался прав.[602] Ситуация ухудшалась с поразительной быстротой, затмив темпы экономического упадка, которые погубили Герберта Гувера. В течение нескольких недель акции потеряли более трети своей стоимости. Прибыль корпораций упала почти на 80%. Производство стали в последнем квартале года упало до одной четвертой от уровня середины 1937 года, что привело к 40-процентному снижению общего объема промышленного производства. В Детройте в начале 1938 года списки нуждающихся в помощи выросли в четыре раза по сравнению с 1937 годом. Профсоюзная организация, вновь подорванная слабеющей экономикой, остановилась. К концу зимы 1937–38 годов более двух миллионов рабочих получили уведомления об увольнении. Они увеличили и без того переполненные ряды безработных до более чем десяти миллионов человек, или 19 процентов рабочей силы, — цифры, вызывающие мрачное сравнение с гуверовскими годами.

Критики называли его «рецессией Рузвельта». Это была депрессия внутри депрессии, первый экономический спад с момента вступления Рузвельта в должность. Президент заплатил за это жесткую политическую цену на избирательных участках в 1938 году. Что послужило причиной? Не менее важно, что предпринял Рузвельт, имея перед собой пример Гувера и более четырех лет собственного опыта борьбы с депрессией?

Рецессия положила начало ожесточенным, продолжительным и, в конце концов, безумно бессодержательным политическим дебатам в администрации Рузвельта. Редко когда столько интеллектуальной и политической энергии тратилось с таким незначительным результатом. И все же своеобразный набор объяснений и ноздрей, которые оспаривались в этом эпизоде, и то особое равновесие, в котором они в итоге оказались, многое говорят о характере и историческом значении «Нового курса».

Возможно, спад отчасти объяснялся не более чем привычными ритмами делового цикла, которые диктовали неизбежное сокращение после четырех лет роста. Но в новой политизированной экономической атмосфере 1937 года, когда правительство, как никогда ранее, взяло на себя ответственность за экономические показатели, подобные объяснения не получили должного внимания.

Одна школа мысли возлагала вину за рецессию на антипредпринимательскую политику администрации или, что несколько более благожелательно, на неизбежные неопределенности, порожденные «сменой режима» правил экономической игры в рамках «Нового курса». Неоднократные бюджетные дефициты, растущее бремя регулирования, угрозы повышения налогов, рост стоимости рабочей силы и, самое главное, постоянная тревога по поводу того, какие ещё провокации для бизнеса готовит «Новый курс», — таков был аргумент, — подрывали доверие инвесторов и препятствовали вливанию капитала в новые предприятия. Доказательством этого тезиса служили цифры: чистый объем новых частных инвестиций в середине 1930-х годов составлял лишь одну треть от уровня десятилетием ранее. Короче говоря, капитал находился в спячке. Ламмот дю Понт объяснил, почему в 1937 году:

Эти взгляды были не просто достоянием консервативных деловых кругов. Они находили поддержку и в администрации. «У вас не может быть правительства, — писал бывший Брейн Трастер Адольф Берл, — вечно находящегося в состоянии войны со своим экономическим механизмом». Бизнес был деморализован, говорил Берл, и по понятным причинам: «Практически ни одна бизнес-группа в стране не избежала расследований или других нападок за последние пять лет… В результате моральный дух был подорван… Поэтому необходимо заставить эту группу взять себя в руки».[604] На заседании кабинета в начале ноября 1937 года министр финансов Моргентау и генеральный почтмейстер Фарли поставили президенту этот диагноз и умоляли его применить соответствующее средство: сбалансированный бюджет, а также общую разрядку в отношениях администрации с бизнесом. «О, ради Бога, Генри, — с досадой сказал Рузвельт Моргентау, — ты хочешь, чтобы я снова прочитал записи?» Особое значение, по мнению Фарли, имели коммунальные компании. Это были огромные капиталоемкие предприятия, способные генерировать огромные новые инвестиции в плотины, электростанции и линии электропередач, но они были выведены из равновесия Законом о холдинговых компаниях коммунального хозяйства от 1935 года, направленным на радикальную реструктуризацию отрасли. Не зная своего будущего, коммунальные компании подавили новые инвестиции до минимума. Они «потратили бы много денег», — сказал Фарли, — «если бы знали, куда идут». Рузвельт раздраженно ответил, что, по его мнению, коммунальные компании перекапитализированы и жаждут получить прибыль от раздутых оценок своих акций. «Каждый раз, когда вы что-то делаете для них, они хотят чего-то другого», — сказал Рузвельт. «Ни с кем из них вы ничего не добьетесь».[605]

В последующие недели Рузвельт высказывал предположение, что замедление роста инвестиций не объясняется экономическими причинами, а является частью политического заговора против него, «ударом по капиталу», призванным сместить его с поста и разрушить «Новый курс», вызвав очередной экономический кризис, который постигнет его судьба Гувера. Повторяя свою тактику в борьбе за «налог на богатство» в 1935 году и в избирательной кампании 1936 года, Рузвельт отрядил помощника генерального прокурора Роберта Джексона вместе с Икесом для произнесения серии резких речей в декабре 1937 года. Икес ополчился на Генри Форда, Тома Гирдлера и «Шестьдесят семей» (фраза, заимствованная из названия разоблачительной книги Фердинанда Лундберга), которые, по его мнению, составляли «живой центр современной промышленной олигархии, господствующей в Соединенных Штатах». Если их не контролировать, громогласно заявлял Икес, они создадут «фашистскую Америку большого бизнеса — порабощенную Америку». Джексон, в свою очередь, назвал спад частных инвестиций «всеобщей забастовкой — первой всеобщей забастовкой в Америке — забастовкой против правительства — забастовкой с целью принуждения к политическим действиям». Рузвельт даже распорядился провести расследование ФБР на предмет возможного преступного сговора в предполагаемой капиталистической забастовке, но оно не выявило ничего существенного.[606]

Теория заговора против забастовки капитала имела мало оснований, но, тем не менее, она нашла отклик у группы, которую стали называть просто «Новые курсовики». «Новые курсовики» были своего рода партией внутри партии, или, точнее, фракцией внутри администрации. В основном это были молодые люди, в основном протеже профессора права из Гарварда Феликса Франкфуртера, хотя время от времени они также пользовались покровительством Гарольда Икеса, Генри Уоллеса и Фрэнсиса Перкинса в кабинете министров и иногда Гарри Хопкинса в WPA и Марринера Экклза в Федеральной резервной системе. За исключением Уильяма О. Дугласа, возглавлявшего Комиссию по ценным бумагам и биржам, они были рассеяны по среднему звену федеральной бюрократии, занимая малозаметные должности, которые не соответствовали их влиянию: Томас Г. Коркоран в Финансовой корпорации реконструкции; Бенджамин В. Коэн в Национальном энергетическом комитете при Министерстве внутренних дел; Изидор Любин в Бюро трудовой статистики; Лаухлин Карри в Федеральной резервной системе; Мордекай Иезекииль в Министерстве сельского хозяйства; Леон Хендерсон в WPA; Джером Фрэнк в Комиссии по ценным бумагам и биржам. Их было от двух до трехсот человек, в основном молодые юристы и экономисты. Коркоран, талантливый спичрайтер и разработчик законодательных актов, а также тонкий политический тактик, был хитрым оператором, который дал определение зарождающемуся политическому типу «вашингтонский инсайдер». Как никто другой, он был лидером этой неформальной группы. Он также был их главным рекрутером, тесно консультируясь со своим наставником Франкфуртером, чтобы найти и разместить новые таланты. В его дом в Джорджтауне, который консервативные эксперты окрестили «Маленьким красным домиком», «новые курсовики» приходили, чтобы поесть, выпить и отточить свой ум в спорах.

Многие из «новых курсовиков» приехали в Вашингтон в первые дни правления Рузвельта. Это были талантливые и голодные молодые люди, для которых работа в правительстве в те смутные времена была лучшей, а возможно, и единственной возможностью получить работу. Но не только случайность трудоустройства связывала «новых курсовиков» вместе. Хотя они представляли широкий спектр мнений и иногда конфликтовали по поводу конкретной политики, их объединяли некоторые основные убеждения: глубокая подозрительность к бизнесменам и яростная вера в правительство как орган справедливости и прогресса. Некоторые из них винили в рецессии 1937 года, да и вообще во всех бедах десятилетия депрессии, коварное влияние «монополий», от зла которых надлежащим средством защиты было энергичное соблюдение антитрестовских законов. Для других NRA была воплощением мечты об огромном правительственном суперведомстве, которое могло бы навести порядок в огромном, кипящем, расточительном хаосе американского капитализма.

От «Новых курсовиков» исходила аура юношеского очарования и политического идеализма, но к ним также примешивался сильный запах мандаринизма. Никто из них никогда не занимал выборных должностей. Они черпали своё вдохновение в таких книгах, как «Административный процесс» Джеймса Лэндиса (1938) и «Символы правительства» Турмана Арнольда (1935) и «Фольклор капитализма» (1937), которые утверждали необходимость создания более многочисленных и более мощных правительственных учреждений, управляемых техническими специалистами с широкими дискреционными полномочиями, которым будет поручено контролировать и настраивать все более сложную индустриальную экономику. Америке нужна была «религия правительства», заявил Арнольд в «Фольклоре капитализма».[607]

Прежде всего, многие из «новых курсовиков» с особым энтузиазмом восприняли новые экономические доктрины Джона Мейнарда Кейнса, опубликованные в 1936 году под названием «Общая теория занятости, процента и денег». Они сочли особенно убедительным утверждение Кейнса о том, что роль правительства в поощрении потребления, а не в прямом стимулировании инвестиций, является ключом к экономическому здоровью. Правительства, утверждал Кейнс, должны быть готовы поддерживать покупательную способность с помощью «компенсационной» фискальной политики, включая крупные государственные займы, чтобы компенсировать нисходящие колебания делового цикла. С этой точки зрения дефицит государственного бюджета был необходимым и мощным инструментом восстановления экономики, а не признаком недобросовестной работы фискальных органов. Соответственно, дефицит следует смело брать на вооружение, не стесняясь и не извиняясь, если того требует случай. Этот совет, конечно, был самой возмутительной ересью среди ортодоксальных экономистов и по-прежнему оставался анафемой, по крайней мере в теории, для большинства государственных деятелей — в том числе, как оказалось, и для Франклина Рузвельта. Но новый экономический кризис 1937–38 годов, наступивший после почти десятилетия Великой депрессии, открыл поле для ересей всех видов, а «Новые курсовики» были не кто иные, как гетеродоксы.

Для своих защитников «Новые курсовики» были бескорыстными государственными служащими, паладинами общественных интересов, наследниками прогрессивной традиции, возлагавшей надежды на незаинтересованную экспертизу как на надежную защиту демократии в современном мире. Для их противников, таких как бывший администратор AAA Джордж Пик, они были «чумой молодых юристов», которые «перешли границу здравомыслия», высокомерными манипуляторами все более сложного и заумного правительственного аппарата, созданного «Новым курсом», в тайны которого мог проникнуть только этот новый класс светских священников.[608] Даже Гарри Хопкинс, их давний защитник, сказал о них в 1939 году, что «в этом городе есть люди, которые не хотят выздоровления… Есть много молодых парней, которые сидят и обсуждают все, но они не хотят выздоровления, потому что они хотят, чтобы правительство оставалось на верхней палубе».[609]

Неудивительно, что главную причину рецессии «новые курсовики» искали в правительственной политике, а лекарство — там же. В меморандуме, которому суждено было обрести статус своего рода «Никейского символа веры» новых курсовиков, Карри с помощью Хендерсона и Любина составил анализ рецессии и программу по её преодолению. Вместе они представили её президенту в начале ноября.

По мнению трех «новых курсовиков», в конце 1936 и начале 1937 года правительство совершило несколько экономических преступлений. Сначала Федеральная резервная система, необъяснимо обеспокоенная инфляцией даже в условиях высокой безработицы, сократила денежную массу путем стерилизации импорта золота и повышения резервных требований банков-членов. Затем произошел резкий разворот в фискальной политике федерального правительства. В 1936 году, во многом благодаря выплате ветеранских премий, на которые Рузвельт наложил вето, а также продолжающимся расходам на WPA и PWA, «Новый курс» влил в экономику почти 4 миллиарда долларов сверх налоговых поступлений. Этот дефицит, практически эквивалентный всему федеральному бюджету в 1933 году, стимулировал потребление и способствовал экономическому подъему. Но в 1937 году единовременная выплата бонусов исчезла, а новые, регрессивные налоги на социальное обеспечение отняли около 2 миллиардов долларов из национального дохода, не вернув ничего в виде пособий (первое из которых будет выплачено только в 1940 году). Хуже всего то, что Рузвельт, как всегда, беспокоился о сбалансированности бюджета. Желая сделать политическое заявление о том, что с окончанием депрессии можно сократить помощь, он летом 1937 года распорядился о глубоком сокращении расходов на WPA и PWA. За первые девять месяцев 1937 года федеральный бюджет был фактически в минусе, примерно на 66 миллионов долларов. Итак, дефицит государственного бюджета обеспечил подъем 1933–37 годов; сокращение дефицита вызвало рецессию; следовательно, утверждали «Новые курсовики», противоядие очевидно. Федеральное правительство должно возобновить масштабные расходы: Q.E.D.(Что и требовалось доказать).

Марринер Экклз, начальник Карри и ярый поборник расходов, позже описал судьбу этого аккуратного силлогистического анализа. На встрече в Белом доме 8 ноября 1937 года, вспоминал он, «основу дискуссии составил знаменитый ныне меморандум, подготовленный Изадором Лубиным, Леоном Хендерсоном и Лаухлином Карри, в котором говорилось о том, как сокращение государственных расходов способствовало возникновению рецессии. Было видно, что Рузвельт был впечатлен представленными ему аргументами». На последующей встрече во второй половине дня 10 ноября Рузвельт снова согласился с тем, что необходимо «возобновить государственные расходы, а не ограничивать их».

Но затем, к изумлению Экклза, вечером того же 10 ноября министр финансов Моргентау с явного благословения Рузвельта выступил перед аудиторией лидеров бизнеса в Нью-Йорке и пообещал сбалансированный бюджет — заявление, вызвавшее смех у некоторых его аудиторов. Но Экклза беспокоило не недоверие бизнесменов к обещанию сбалансированного бюджета. Дело было в том, что президент в один и тот же день «согласился на две противоречивые политики»: днём — на дефицит, а вечером — на сбалансированный бюджет. Эта хитрость привела Экклза к, по его признанию, «неблагородному» выводу. «Противоречия между дневной и вечерней позициями заставили меня задуматься, — вспоминал Экклз, — был ли „Новый курс“ всего лишь политическим лозунгом или Рузвельт действительно знал, что такое „Новый курс“».[610]

Чем был «Новый курс» — этот вопрос звучал на протяжении многих лет и ни разу не звучал так остро, как во время кризиса 1937–38 годов. И все же, к неустанному ужасу Экклза, Рузвельт с леденящей душу медлительностью продвигался к разрешению противоречий, обусловивших политику его администрации. В своём послании к специальной сессии Конгресса, созванной 15 ноября, президент почти не упомянул о рецессии. Ещё почти пять месяцев в администрации продолжались дебаты, в которых бюджетники противостояли транжирам, примирители бизнеса и строители доверия — регуляторам и разрушителям доверия. По словам историка Алана Бринкли, это была «напряженная идеологическая борьба — борьба между различными концепциями экономики, между различными взглядами на государство и между различными… политическими традициями… Это была борьба за определение души „Нового курса“».[611]

По иронии судьбы, победа в борьбе за душу «Нового курса» в конечном итоге не будет стоить многого, поскольку «Новый курс», истекающий кровью после судебной битвы и прикрытый новыми воинствующими консерваторами, уже готов был расстаться с призраком. Сама эта перспектива, усугубленная затянувшимся параличом администрации Рузвельта, когда 1937 год перешел в 1938-й, вызывала тревогу далеко за пределами Соединенных Штатов.

В широко разрекламированном открытом письме Рузвельту в 1933 году британский экономист Джон Мейнард Кейнс восхвалял американского президента как «попечителя тех в каждой стране, кто стремится исправить пороки нашего состояния путем разумного эксперимента в рамках существующей социальной системы. Если вы потерпите неудачу, рациональные перемены будут серьёзно подорваны во всём мире, и ортодоксы и революция останутся наедине».[612] Теперь, четыре года спустя, когда американская экономика сползала к краю катастрофы, потенциально ещё большей, чем в 1929 году, Кейнс снова написал президенту, на этот раз в частном порядке. «Я в ужасе, — признался он, — чтобы прогрессивные идеи во всех демократических странах не пострадали, потому что вы слишком легкомысленно отнеслись к риску для их престижа, который может возникнуть в результате неудачи, измеряемой в терминах немедленного процветания». Он высоко оценил реформы Рузвельта, упомянув сельскохозяйственную политику «Нового курса», Комиссию по ценным бумагам и биржам, поощрение коллективных переговоров и законопроект о заработной плате и рабочем времени. Но без восстановления экономики, опасался Кейнс, все эти и другие достижения будут утрачены.

Кейнс настаивал на том, что президент должен определить соотношение частных и государственных средств, которые могут быть мобилизованы для стимулирования экономики. Новые инвестиции в жилищное строительство, коммунальное хозяйство и железные дороги создадут рабочие места, принесут доход и восстановят жизнеспособность экономики за счет увеличения совокупного спроса. Но откуда должны были взяться деньги на эти новые инвестиции? Кейнс не скрывал своих предпочтений: «Инвестиции в промышленность должны все больше осуществляться под руководством государства». Он выступал за государственную собственность на коммунальные услуги, национализацию железных дорог и прямые субсидии на строительство «домов для рабочего класса», как в Великобритании. Жилье, прежде всего, по мнению Кейнса, «несомненно, является лучшим подспорьем для восстановления экономики» из-за большого и географически разбросанного потенциального спроса. «Я бы посоветовал положить большую часть ваших яиц в эту корзину», — призывал Кейнс. Но в случае с железными дорогами и коммунальными предприятиями, а следовательно, и другими отраслями, Кейнс признал, что в Америке «общественное мнение ещё не созрело» для государственной собственности. Поэтому, — резко спросил он, — «какой смысл гонять коммунальщиков по кругу каждую вторую неделю?». Бизнесмены, — заключил Кейнс, — «имеют иной набор заблуждений, чем политики, и поэтому нуждаются в ином обращении… Ошибочно думать, что они более аморальны, чем политики. Если вы заставите их быть угрюмыми, упрямыми, напуганными… то бремя нации не будет доставлено на рынок; и в конце концов общественное мнение изменит их точку зрения».[613]

Это был суровый материал, произнесенный с ноткой профессорского высокомерия, что не могло очаровать Франклина Рузвельта. Но это был и полезный материал, даже здравый, несмотря на убежденность Рузвельта в том, что Кейнс мало на что годен, кроме заумных, абстрактных теоретизирований. Советы британского экономиста четко указывали на двуединую политику: успокоить бизнес и тем самым оживить частные инвестиции, а тем временем «подкачать насос» значительными государственными расходами, особенно в сфере жилищного строительства. Такое сочетание государственного стимулирования потребления и возобновления частного капиталообразования представлялось разумной формулой для обеспечения долговременного и самоподдерживающегося восстановления экономики. Её логика со временем стала бы операционной основой «кейнсианской экономики». Концептуально эта формула не была сложной для понимания. Действительно, многие американские политики, такие как Экклз и даже, в некоторой степени, Герберт Гувер, уловили суть этих идей задолго до того, как Кейнс знаменито изложил их на бумаге. Если переиначить печально известную сентенцию Кейнса о том, что практические люди — всего лишь невольные рабы какого-нибудь почившего экономиста, то можно сказать, что многие экономисты в конечном счете просто надели мантию академической теории на практические веления инстинкта и необходимости. Несомненно, то, что мир в конце концов узнал под названием «кейнсианство», выросло из путаницы обстоятельств, политики и адаптации в той же степени, что и на страницах учебников. Так что же, в конце концов, сделал Рузвельт, который, как предполагается, был внимательным учеником обстоятельств, мастером политики и гением адаптации?

Ответ заключается в том, что он делал понемногу всего и много плохого. В апреле 1938 года он поддался на уговоры транжир и запросил экстренные ассигнования в размере около 3 миллиардов долларов. Многие историки назвали это решение первым дефицитом, сознательно созданным для стимулирования экономики. Но в экономике со 100 миллиардами долларов и более чем десятью миллионами безработных 3 миллиарда долларов были весьма скромной суммой, не намного большей, чем большинство предыдущих дефицитов «Нового курса», значительно меньшей, чем непреднамеренный дефицит 1936 года, и далеко не такой, как тот экономический толчок, который Кейнс считал необходимым для преодоления депрессии раз и навсегда. Более того, Рузвельт выбрал практически тот же момент, чтобы возобновить своё возмущение деловым климатом, создав так называемый Временный национальный экономический комитет (TNEC, с Леоном Хендерсоном в качестве исполнительного секретаря), которому было поручено провести, на фоне яркой огласки, совместное расследование «монополий», проводимое Конгрессом и исполнительной властью. Для пущей убедительности он назначил Турмана Арнольда главой Антитрестовского отдела Министерства юстиции. Арнольд расширил штат отдела с нескольких десятков юристов до почти трехсот. Они подали целый шквал антимонопольных исков, призванных не столько искоренить монополию, как позже объяснял Арнольд, сколько напомнить бизнесменам, как это сделал Теодор Рузвельт в начале века, что не они, а правительство обладает высшей властью. Что касается TNEC, то, по мнению Time, после трех лет расследования «можно было бы ожидать потрясающей критики. Вместо этого комитет установил на место ржавую пушку ВВ [и] пострелял по экономическим проблемам страны».[614]

Эти решения ознаменовали собой беспорядочное завершение затянувшихся политических дебатов 1937–38 годов. Они также стали сигналом того, что некоторые критики назвали определяющим историческим моментом, тихой революцией, которая коренным образом изменила предположения, устремления и методы современного американского либерализма. С этой точки зрения, сознательное принятие Рузвельтом дефицитных расходов и, в целом, энтузиазм «новых курсовиков» в отношении кейнсианской экономической теории, которая обосновала и утвердила эту политику, стали звонком для старой традиции реформ. Прогрессисты прежних времен и даже либералы поколения самого Франклина Рузвельта были озабочены проведением структурной экономической реформы, достижением распределительной справедливости и гарантией полноценного гражданства для всех американцев. Новое поколение либералов, достигшее совершеннолетия в конце 1930-х годов, якобы отказалось от этого реформаторского наследия, чтобы договориться со своим традиционным врагом — капитализмом. При этом они отказались от стратегии прямого государственного вмешательства для обеспечения равенства и защиты обездоленных, а вместо этого создали новую политическую религию, посвященную богу экономического роста. «При достаточно полной занятости, адекватной покупательной способности и почти полной мощности производства, — объяснял один из них в 1938 году, — многие проблемы, которые сейчас кажутся требующими вмешательства или контроля со стороны правительства, могут решиться сами собой».[615] Если ранние либералы представляли себе экономику как механизм, который нужно чинить, то кейнсианцы считали её организмом, который нужно кормить, но в остальном оставить на произвол судьбы. Политический теоретик Майкл Сэндел (Michael Sandel) описал предполагаемые недостатки этой новой идеологии:

Однако в 1938 году, когда речь шла об экономике, действия Рузвельта на данный момент выглядели не столь революционными. Возможно, президент и посадил семена «кейнсианской революции» в американской фискальной политике, но должно было пройти некоторое время, прежде чем они полностью расцветут. Пока же Рузвельт, казалось, создал худший из миров: недостаточные государственные расходы для восстановления экономики, но достаточное количество мечей, чтобы держать частный капитал в страхе. «Президент не будет тратить деньги», — восклицал раздосадованный Джером Фрэнк. «Никто из посторонних не поверит, что у нас с ним проблемы. Но они называют его большим транжирой. Меня это смешит».[617] Что касается частных бизнесменов, то они по-прежнему не решались делать новые инвестиции. Почему, размышлял президент однажды за ужином, им не хватает уверенности в экономике? «Потому что, — красноречиво ответила Элеонора, — они боятся вас».[618] Лишённая адекватных государственных или частных средств возрождения, экономика продолжала буксовать, не достигая уровня производства 1937 года до рокового 1941 года, когда угроза войны, а не просвещенная политика «Нового курса», заставила правительство пойти на немыслимые ранее расходы.

Были предложены различные объяснения запоздалого выбора Рузвельтом в 1938 году этих слабых и противоречивых инструментов экономической политики. Отчасти, возможно, он просто поддался естественному стремлению политика сделать что-то для всех. Вероятно, он также чувствовал, что по мере того, как его политический капитал таял под воздействием борьбы в суде в 1937 году и усугубляющегося экономического кризиса в 1938 году, немногое — это все, что он мог сделать перед лицом ослабевающего влияния президента и растущей автономии Конгресса. Несмотря на сетования последующих критиков, факт заключался в том, что дальнейшая структурная реформа на данный момент была политически невозможна. Дефицитные расходы были единственной политикой, по которой мог объединиться раздробленный Конгресс, как либералы, так и консерваторы, и даже тогда Конгресс не хотел слишком многого. Не хотел этого и Рузвельт. Он был неохотником и очень умеренным кейнсианцем. Его все ещё сковывали интеллектуальные ограничения, и он был едва ли более способен, чем Герберт Гувер, вырваться из рамок ортодоксальности и смело отречься от догмы сбалансированного бюджета. И, возможно, на каком-то уровне в глубине сознания Рузвельта он разделял версию извращенного тормозящего чувства, которое Гарри Хопкинс приписывал группе «новых курсовиков», которые теперь, казалось, имели ухо президента: чувство, что с полным восстановлением правительство больше не будет на верхней палубе, и дверь навсегда закроется от возможности дальнейших реформ.

ЧТО ЭТО ЗА «НОВЫЙ КУРС»? — задавался вопросом Марринер Экклз. Что бы это ни было, в 1938 году Рузвельт убедительно показал, что это не программа восстановления, во всяком случае, не эффективная программа. В этом был парадокс и немалая опасность. Серьёзная структурная реформа казалась возможной только в условиях экономического кризиса, но затягивание этого кризиса, как предупреждал Кейнс, в конце концов поставило бы под угрозу все, чего добился Рузвельт, и тем самым поставило бы под угрозу дело либерализма во всём мире.

В 1938 году либеральная демократия повсеместно находилась под угрозой. Муссолини и Гитлер уже давно сомкнули кулак диктатуры над Италией и Германией. В Испании уже два года бушевала гражданская война между фашистами и республиканцами. Италия завоевала Эфиопию в 1936 году. Япония вторглась в Китай летом 1937 года. В марте 1938 года, когда Рузвельт искал пути исправления ситуации в экономике и спасения «Нового курса», Гитлер присоединил Австрию к Германскому рейху. Почти сразу же поступили сообщения о репрессиях нацистов против венских евреев. До конца года Гитлер присоединил к себе и чехословацкую Судетскую область, а затем заставил европейские демократии в Мюнхене узаконить свой захват. В ноябре 1938 года он выпустил своих нацистских головорезов против евреев Германии в оргии насилия, известной как «Хрустальная ночь», ночь разбитых стекол.

Именно на фоне надвигающейся глобальной угрозы Рузвельт обратился к нации в «Беседе у камина» 14 апреля 1938 года, чтобы объявить, наконец, о просьбе увеличить расходы, которая была частью его нерешительного и противоречивого ответа на углубляющийся американский экономический кризис. «Безопасность — наша величайшая потребность», — произнёс президент в микрофоны на столе в Белом доме. Затем он упомянул о захвате Австрии нацистами всего месяцем ранее: «Демократия исчезла в нескольких других великих странах, — сказал он, — не потому, что народы этих стран не любили демократию, а потому, что они устали от безработицы и отсутствия безопасности, от того, что их дети голодают, а они сидят беспомощные перед лицом правительственной неразберихи и слабости правительства из-за отсутствия руководства в нём». У некоторых слушателей мог возникнуть вопрос, не говорит ли он о своём собственном правительстве и своём собственном руководстве. «История доказывает, — заключил Рузвельт, — что диктатуры вырастают не из сильных и успешных правительств, а из слабых и беспомощных».[619]

Однако сам Рузвельт предстал перед миром в 1938 году как сильно ослабленный лидер, неспособный вызвать в себе воображение или обеспечить политическую силу для преодоления, казалось бы, бесконечного экономического кризиса в своей стране. На девятом году Великой депрессии и шестом году «Нового курса» Рузвельта, когда более десяти миллионов рабочих все ещё оставались без работы, Америка все ещё не нашла формулу экономического восстановления. На какого лидера могли надеяться демократические страны? Чего бояться диктаторам в такой неспокойной стране?