Муниципальное право России: курс лекций

Власть местного самоуправления проявляется в волевом воздействии, осуществляемом населением, органами и должностными лицами местного самоуправления на участников муниципальных правоотношений и направленном, в рамках единой общегосударственной политики и в интересах населения, на обеспечение решения вопросов местного значения, а в предусмотренных законом случаях – осуществления отдельных государственных полномочий посредством принятия обязательных для исполнения муниципальных правовых актов с возможностью применения для их реализации в установленном законом порядке мер принуждения.

3.4.Теории и системы местного самоуправления

Природа местного самоуправления, его происхождение, сущность и соотношение с государственным управлением находятся в прямой зависимости от методологического характера их рассмотрения в социально-правовых теориях. Основы таких теорий и правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США и Японии были заложены в ходе муниципальных реформ, проводившихся в XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Одним из первых, кто привлек внимание к этой проблеме, был А. Токвиль, который сформулировал концепцию «самоуправляемого общества». Центральной идей в концепции

А. Токвиля является то, что «первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами» [14] . Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию естественных прав общины, основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Согласно этой теории право общины (как начального звена эволюции государства) заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Из этого положения вытекают следующие основные признаки самоуправления:

1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

3) невмешательство государства в собственную компетенцию общины (государство должно лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции).

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (районов, городов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

На смену теории свободной общины приходит хозяйственная теория самоуправления, которая также базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов – политическим. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой. Однако в качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственная, преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, – это заведование делами местного хозяйства.

Значительным влиянием в науке пользовалась общественная теория местного самоуправления, сторонники которой противопоставляли самоуправление государственному управлению. Ее истоки коренились еще в либеральных представлениях о существовании естественных и неотчуждаемых прав территориальных сообществ, нашедших свое отражение в работах Д. Локка, а впоследствии А. Токвиля и Д.С. Милля. Представители этой теории сущность самоуправления видели в том, что в его компетенцию входило осуществление местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставили, при этом органы и должностные лица должны были быть непременно выделены из системы государственной администрации.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, весьма убедительный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы государственной администрации, а с другой – весьма уязвимое положение об их полной обособленности от органов государственной власти.

Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, во второй половине XIX в. получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Они полагали необходимым включать органы местного самоуправления в систему организации государственного управления на местах в качестве части общей государственной системы. Следовательно, в их представлении местное самоуправление – это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов, но остается частью единого государственного организма, а значит, и элементом целостной системы управления обществом.

Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результативности местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

В государственной теории самоуправления выделяется два направления:

1) политическое (Р. Гнейст). Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, так как зависимость чиновника от денег вынуждала бы его служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения;

2) юридическое (Л. Штейн). Согласно подходу Л. Штейна правительственные учреждения являются органами государства и предназначены прежде всего для исполнения его воли. Совсем иные задачи и функции возлагаются на органы местного самоуправления, которые, хотя и входят в систему государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения, так как в отличие от правительственных учреждений они существуют не только для исполнения функций государственного управления, но и выражают особые интересы территориальных сообществ.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей во второй половине XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое естественное подкрепление и развитие в славянофильских представлениях XIX в. о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Наиболее видными представителями этих теорий были

В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Основные принципы общественной теории получили освещение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». В названной работе самоуправление определялось им как порядок управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – местными обывателями». Местное самоуправление, по мнению А.И. Васильчикова, должно рассматриваться не как инструмент для проведения «различных политических влияний, а как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющей свою цель и свою отдельную область действий» [15] .

При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто особой формой публичной власти и закрепления самостоятельности местных органов, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории.

В России в 60-е гг. XIX в. под давлением либерально настроенной части населения общественная и хозяйственная теории оказали заметное влияние на подготовку земской реформы.

Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, А.И. Елистратов, Н.И. Лазаревский и др.

В частности, Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента и органов самоуправления [16] .

Синтезируя основные постулаты рассмотренных теорий, можно сделать заключение о двойственной природе местного самоуправления: с одной стороны – это институт гражданского общества, имеющий социальную природу и происхождение и служащий для решения населением местных дел самостоятельно и под свою ответственность, с другой – институт правового государства, отвечающий всем признакам и характеристикам проявления власти на территории местного сообщества. Причем от того, какое начало усматривалось в местном самоуправлении (общественное или государственное), зависело не только теоретическое обоснование этого социального явления организации общества, но и реальное воплощение системы политической организации территориальной деятельности.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию и обладают самостоятельностью в чисто местных делах. Однако, осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Тем самым обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы [17] .

Следует отметить, что в зарубежных странах при характеристике публичной власти на местах используются два понятия:

1) местное управление.