Муниципальное право России: курс лекций

Институт отзыва призван обеспечить реализацию предусмотренной законом ответственности выборных лиц перед населением.

В советский период правовой статус депутата предполагал тесное взаимодействие народных избранников с избирателями посредством таких форм, как обязательное проведение регулярных отчетов депутатов перед населением, наказы избирателей своим депутатам, даваемые в ходе избирательных кампаний, отзыв депутатов, являющихся составной частью, элементами императивного мандата депутата.

В ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплен ряд положений, касающихся процедуры отзыва :

1) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления проводится только по инициативе населения;

2) порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному федеральным законом и принимаемому в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом;

3) основания для отзыва и процедура отзыва выборных лиц закрепляются в уставе муниципального образования;

4) основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица. Одно из таких оснований предусмотрено в ст. 45 Закона об общих принципах организации местного самоуправления: выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;

5) противоправные решения или действия (бездействие) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления должны быть подтверждены в судебном порядке;

6) отзываемому лицу обеспечивается возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;

7) голосование по отзыву считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);

8) депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Предусмотренная Законом об общих принципах организации местного самоуправления процедура отзыва оказалась трудно осуществимой. Законом закреплен неоправданно высокий процент голосов избирателей, который необходимо обеспечить, чтобы отзыв состоялся. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривает порог (процент) участия избирателей в голосовании. Выборы признаются состоявшимися при любом количестве избирателей, принявших участие в голосовании. Но вот за отзыв должно проголосовать не менее половины от общего числа всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В современных условиях такой результат, при общей весьма низкой явке избирателей на муниципальные выборы, практически недостижим, а значит, депутатам, членам выборного органа, выборным должностным лицам местного самоуправления можно не опасаться досрочного отзыва. Кроме того, общая численность избирателей в муниципальном образовании существенно отличается от общей численности избирателей в избирательном округе. Поэтому депутата, избранного в небольшом округе, отозвать все же легче, чем депутата, избранного по пропорциональной избирательной системе (по списку кандидатов), при которой избирательным округом является все муниципальное образование и необходим более высокий процент явки избирателей на голосование по отзыву. Такой подход нарушает принцип равной гарантированности статуса депутата. По этой же причине практически невозможным становится и отзыв избранного в ходе муниципальных выборов главы муниципального образования.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается необходимость проведения голосования на всей территории или на части территории муниципального образования и получения согласия населения на изменение границ муниципального образования или его преобразование.

Согласие населения, выраженное путем голосования, необходимо в следующих случаях:

1) при изменении границ муниципальных районов с отнесением территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов – с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;

2) при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, – с согласия населения данных населенных пунктов либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений;

3) при объединении двух и более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, – с согласия населения каждого из поселений либо на сходах граждан;

4) при разделении поселения, влекущего образование двух и более поселений, – с согласия населения каждого из образуемых поселений либо на сходах граждан;

5) при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом либо лишением его статуса городского округа в соответствии с законом субъекта РФ – с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется либо в состав которого включается городское поселение. Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. При отсутствии согласия населения поселения и (или) населения муниципального района изменение статуса городского поселения не допускается.

Голосование назначается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, вытекающих из Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в частности:

1) по вопросам, вынесенным на голосование, разрешается проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности;

2) положения закона, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, при указанных голосованиях не применяются.

Итоги голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

8.5. Сход граждан

Формой прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления Закон об общих принципах организации местного самоуправления признает также сход граждан. Этот институт непосредственной демократии имеет длительную историю своего развития: он активно применялся в дореволюционной России, в советское время, используется и в современный период.

В годы советской власти не устанавливалось принципиальных различий между сходами и собраниями граждан. Правовое положение собраний (сходов) граждан закреплялось в нормативных правовых актах в качестве одной из форм решения населением различных вопросов по месту жительства. Определялся конкретный перечень вопросов, которые находились в ведении собраний (сходов).

Собрание и сход граждан имеют схожую природу, но употребление различных терминов все же не случайно. Сход традиционно воспринимался как собрание сельских жителей, форма временного объединения людей с целью выработки и принятия коллективного решения в сравнительно небольших по численности поселениях по вопросам хозяйственной и социально-культурной жизни. Сход имел возможность (и право) принимать обязательные для всего поселения решения.