Муниципальное право России: курс лекций

Лекция 6 Правовые основы местного самоуправления

6.1. Место и роль международно-правовых актов о местном самоуправлении в правовой системе Российской Федерации

Право граждан на осуществление местного самоуправления относится к числу важнейших конституционных прав и закрепляется не только в законодательстве всех без исключения демократических государств, но и в международно-правовых актах. В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления установлено, что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами – членами Совета Европы, и это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.

Право на осуществление местного самоуправления находит свое отражение в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, в которой закреплено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местное самоуправление объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права. В преамбуле закрепляются следующие принципы организации местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя;

2) право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами – членами Совета Европы, и это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

3) наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

4) защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

5) обязательное наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, имеющими широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.

Часть I Европейской хартии местного самоуправления посвящена законодательному закреплению основ местного самоуправления, в частности:

1) понятию местного самоуправления, гарантиям его самостоятельности и защиты;

2) предметам ведения и основным полномочиям органов местного самоуправления, а также порядку их реализации;

3) основаниям и порядку делегирования полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления;

4) гарантиям территориального верховенства и самостоятельности местного самоуправления;

5) источникам финансирования местного самоуправления;

6) основам муниципальной службы;

7) вопросам судебной защиты прав местного самоуправления.

В части II Европейской хартии местного самоуправления устанавливаются обязательства государств, ее подписавших, в частности государства обязуются соблюдать не менее 20 пунктов части I данной Хартии.

Часть III Европейской хартии местного самоуправления устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу данной Хартии.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс местных и региональных органов состоит из двух палат:

1) Палаты местных органов власти;

2) Палаты регионов.

Заседания Конгресса местных и региональных органов проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге.

Конгресс местных и региональных органов является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер.

Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов.

6.2. Конституционные основы местного самоуправления

В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ впервые местное самоуправление относится к числу основ конституционного строя Российской Федерации и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование самостоятельной от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения. В связи с этим представляется бесспорным, что степень развитости и самостоятельности местного самоуправления является одним из важнейших показателей уровня демократизма системы управления обществом и государством.

Конституционное признание такой основополагающей роли местного самоуправления означает необходимость обеспечения его организационной обособленности и самостоятельности. В этих целях ст. 12 Конституции РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, указывает на его самостоятельность в пределах своих полномочий, а также на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Это означает, что государственные органы не вправе:

1) вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления;

2) образовывать органы местного самоуправления;

3) назначать должностных лиц местного самоуправления;

4) отменять решения органов местного самоуправления (отмена данных решений возможна лишь в судебном порядке);

5) давать указания относительно распоряжения объектами собственности, финансовыми средствами и т. д.

Служащие органов местного самоуправления относятся законом к отдельной от государственных служащих категории – муниципальных служащих.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также с помощью гарантий, закрепляемых в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, в частности:

1) в ст. 130 закрепляются экономические гарантии такой обособленности, основу которых составляет муниципальная собственность, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется населением самостоятельно;

2) ст. 131 закрепляются гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления. К их числу относится основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения), запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий;

3) ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны:

управление муниципальной собственностью,

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,

установление местных налогов и сборов,

осуществление охраны общественного порядка,

решение иных вопросов местного значения;

4) ст. 133 закрепляются правовые гарантии обеспеченности самостоятельности местного самоуправления, которые законодатель связывает:

с правом местного самоуправления на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти,

запретами на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Закрепляемый ст. 12 Конституции РФ принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства.

Положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции РФ означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений должны руководствоваться Конституцией РФ.